Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 946/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 769/2015 de 09 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

Recurso ordinario 769/2015
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
En la ciudad de Valencia, a 9 de noviembre de 2018.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente,
Dª ROSARIO VIDAL MÁS, D. MIGUEL ÁNGEL NARVÁEZ BERMEJO Y Dª LOURDES PÉREZ PADILLA,
Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A NUMERO 946/2018
En el recurso contencioso-administrativo número 769/2015interpuesto por D. Eulalio ,representado por
D. Miguel Javier Castelló Merino, y defendido por la letrada Dña. Rosa Senabre Rodríguez.
Es Administración demandada la Generalitat Valenciana , representada y defendida por el Sr. Abogado
de este Ente público.
Constituye el objeto del recurso ayudas para personas dependientes
La cuantía se fijó en indeterminada.
El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. MIGUEL ÁNGEL NARVÁEZ BERMEJO, quien expresa el
parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso por la parte actora, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.



SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el acto administrativo impugnado.



TERCERO .Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los acuerdos recurridos.



CUARTO . Habiéndose recibido el proceso a prueba y practicadas las acordadas, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia. Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día 2 de octubre de 2018.

Fundamentos

PRIMERO: Se recurre la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación formulada contra la minoración practicada en la prestación de cuidador no profesional sin haberse dictado resolución de revisión de la resolución de 9-3-2011 por la que se reconocía prestación al amparo de lo previsto en la Ley 39/2006. Indirectamente se recurre la Orden 21/2012, de 25 de octubre.

En el recurso presentado se hace mención a que mediante resolución de 9-3-2011 de aprobación del Programa Individual de Atención se reconoció al recurrente una prestación de 255,77 euros mensuales. Sin embargo, a partir de 1-1-2013 se reduce la prestación a 20 euros mensuales sin justificación de ningún tipo y sin haberse dictado ningún tipo de acto o resolución administrativa. Contra dicha disminución de la prestación económica se presentó reclamación de fecha 12-6-2015 que no ha sido contestada.

Alega la nulidad del acto administrativo y la falta de su notificación y motivación. De igual modo también se invoca la nulidad de los criterios de participación económica del usuario introducidos por la Orden 21/2012, de 25 de octubre así como la inaplicabilidad de dicha Orden. Finalmente se hace alusión a la reciente sentencia de la Sala de 15-3-2016 en cuanto a la improcedencia de las minoraciones de las prestaciones y la falta de notificación y motivación de las mismas. Termina suplicando la nulidad de la minoración efectuada, y se reconozca el derecho a seguir percibiendo una prestación de 255,77 euros al mes desde enero de 2013 con los intereses legales por cada mes desde la fecha en que debió ser abonada cada una de ellas.

En su contestación la parte demandada solicita con carácter previo la inadmisión del recurso por la existencia de un acto firme que no fue impugnado en tiempo y forma como es el escrito de fecha 24-9-2012 - folio 72 del expediente administrativo-. En cuanto al fondo del asunto se aduce que la cuantía de la prestación revisada se ajusta a la normativa estatal básica así como a la Orden de la Generalitat 21/2012 que se dictó en su aplicación y desarrollo.



SEGUNDO: La causa de inadmisibilidad invocada en la contestación al recurso presentado debe ser rechazada. En este asunto no se ha dictado ningún acto administrativo propiamente dicho que pueda servir como motivación lícita para llevar a cabo la minoración o reducción de la prestación, pasando la ayuda de 255,77 euros mensuales a 20 euros. No puede ser tenido como tal acto la carta de fecha 24-9-2012- último folio del expediente administrativo- por la que se comunica o más bien se informa a la interesada de la adaptación de la prestación económica a la normativa contenida en el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio. También se advierte de que los acuerdos adoptados por el Consejo Territorial de la Dependencia de 10-7-2012 introducen cambios adicionales en el sistema de determinación de la cuantía de las prestaciones que se fijarán mediante una nueva orden reguladora de los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a la dependencia.

Visto el contenido de dicha carta realmente no nos encontramos ante un acto administrativo. Carece de motivación; no se sabe en qué consistirá la reducción y a cuanto ascenderá, ni se indican recursos que caben contra él, dejando a la parte en la más absoluta indefensión de manera que el interesado no sabe a lo que ha de atenerse. Entiende la Sala que su actuación es de todo punto correcta actuando y atacando la reducción de su prestación tan pronto conoce esa minoración por los ingresos que se realizan en su cuenta bancaria.

La Administración ha actuado por la vía de hecho reduciendo la prestación debida sin haberse dictado acto administrativo de que dé soporte a su actuación que debe reputarse ilícita de acuerdo con la irregularidad en que se ha incurrido. Debe declararse su nulidad al amparo de lo previsto en el art. 62.1 c) de la Ley 30/92 por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido para su emisión; por su falta de motivación ( art. 54 de la Ley 30/92 ) y ausencia de notificación ( art. 58 de la Ley 30/92 ). No puede admitirse, pues, la excepción de acto firme y consentido.



TERCERO: Además de este vicio y en lo que hace a la impugnación de la Orden 21/2012, que sirve de fundamento a la Administración para proceder a la revisión reductora de la prestación debe hacerse alusión a la sentencia de la Sala nº 237/2016, de 15 de marzo, recurso 420/2014 , que anula la mencionada Orden en cuanto a los arts. 17.7, 19 y 20 del capítulo VIII y su disposición adicional en los siguientes términos: 'La segunda cuestión a dilucidar será determinar el tipo y rango normativo exigido por el copago. La Administración estaba obligada a considerar que el copago se instrumentalizaba por medio de 'precio público', ese era el mandato que tenía del art. 48.2 de la Ley valenciana 11/2003: (...) La utilización de los centros de la Administración de la Generalidad Valenciana, de sus entidades autónomas y las empresas de la Generalitat contempladas en la legislación pública valenciana, devengará el derecho de la misma a exigir un precio público a cada usuario , el cual no podrá superar el coste efectivo de su estancia. Dichos precios se establecerán conforme a la legislación de precios públicos de la Generalidad Valenciana. (...).

Las sentencias examinadas no hacen referencia a este precepto, pasan directamente a analizar si se trata de una tasa o precio público, concluyen que estamos en presencia de una tasa conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional nº 185/1995 (fd-3b) que atribuye esta naturaleza cuando la actividad o el servicio requerido es objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar, por tanto, el rango normativo para su establecimiento debía ser una Ley, con esta base anulan los Decretos impugnados. Tampoco vamos a entrar en esta cuestión por existir dos sentencias firmes de la propia Sala, no obstante, matizar que debió analizarse si se cumplía el principio de legalidad en el caso examinado.

El Legislador siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional 19/1987 , 179/1985 , 221/1992 estableció el principio de reserva de Ley respecto de las tasas ( STC 185/1995 ) y prestaciones patrimoniales de carácter público ( STC 101/2009 ), matizando que la reserva de Ley no impide la intervención del reglamento en cuanto a los elementos de cuantificación de la tasa, de lo contrario no existirían las ordenanzas fiscales. La Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (tras sucesivas modificaciones para adaptarse a la doctrina del Tribunal Constitucional) ha establecido en el art. 10 el principio de legalidad respecto de los elementos esenciales (hecho imponible, devengo, sujetos, elementos cuantitativos esenciales) permitiendo la actuación del reglamento para determinar los elementos cuantitativos. En nuestro caso, el hecho imponible viene determinado para cada persona dependiente en la propuesta de Programa de Individual Atención (en adelante, PIA), en el momento de dictarse la Orden impugnada, se recogían en la Sección Tercera del Capítulo II del Título I de la Ley 39/2006 (con la modificación del Real Decreto- ley 20/2012) y Sección Primera Capítulo V del Título II de la Ley valenciana 11/2003; la base imponible, estaba constituida por el coste del servicio ( art. 48.2 de la Ley valenciana 11/2003 y art. 33.1 de la Ley 39/2006 ). El tipo de gravamen estaba en función del tipo de incapacidad y la capacidad económica del dependiente ( art. 33.1 y 2 de la Ley 39/2006 y art.

48.1 y 49.1 de la Ley 11/2003 ), el devengo se producía con la utilización del servicio ( art. 48.2 de la Ley 11/2003 ), a las personas sin recursos se garantizaba la gratuidad ( art. 49.2 de la Ley 11/2003 y art. 33.4 de la Ley 39/2006 ). De cualquier forma, vamos a proceder a anular la Orden 21/2012 impugnada en cuanto a los artículos que fijan los criterios del copago por dos razones: a. Por coherencia de la propia, existen dos sentencias firmes Sala y Sección Tercera nº 3429/2014, de 1 octubre de 2014 y nº 4088/2014, de 20 de noviembre de 2014 , que anulan por considerar el copago una tasa y no tener cobertura de norma con rango de Ley en el momento de dictarse la Orden impugnada.

b. La Generalidad Valenciana en dos normas con rango de Ley ha asumido el criterio. El Decreto Legislativo 1/2005, de 25 de febrero, del Consell, texto refundido de la Ley de Tasas de la Generalidad, ha sido modificado por Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalidad, introduce un nuevo Capítulo II, en el Título XI, 'Tasas por la prestación de servicios de atención social', en el art. 313.bis y siguientes lleva a cabo la cuantificación de las tasas. Así mismo, Ley 10/2015, de 29 de diciembre , de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat.

...En cuanto a los preceptos que van a ser objeto de anulación conviene analizarlos separadamente, no podemos anular la Orden 21/2012 en su integridad pues la reserva de Ley se refiere a los aspectos de cuantificación de la capacidad económica y fijación de los criterios de participación de los beneficiarios - copago- el resto de la Orden no se cuestiona por esta causa.

1. El art. 17.7 de la Orden 21/2012, establece que la actualización de las cuantías de las prestaciones que se fije por normativa, será de aplicación directa, sin necesidad de revisar o modificar la resolución de aprobación del programa individual de atención. El precepto debe anularse por no ajustarse a los parámetros del art. 19.5 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos , es decir, las Leyes de Presupuestos autorizan el aumento o ajuste de la tasa, y se puede aplicar automáticamente, sin necesidad de revisar el PIA. Falla en el soporte legal, al tomar la Orden como base la Ley 11/2003 que lo configuraba como un precio público.

2. Los artículos 19, 20, Capítulo VIII y disposición adicional primera deben anularse por el mismo motivo del punto anterior. Falta de cobertura legal en el momento de dictarse la Orden.

....En cuanto al recurso directo, la parte demandante centra el debate en dos aspectos: (1) procedimental, entiende que se ha vulnerado el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 ; (2) material, los ingresos del demandante no se han computado de forma adecuada. El art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 sanciona con nulidad absoluta el hecho de haber prescindido del procedimiento legalmente establecido. Se ha expuesto en el fundamento de derecho segundo que la resolución aprobando el PIA -12.7.2010- establecía la posibilidad del copago de acuerdo con el art. 33 de la Ley 39/2006 , dictada la Orden 21/2012, la Administración contaba con todas las herramientas para dictar la oportuna resolución. En ese momento, debió iniciar el correspondiente expediente administrativo con el cálculo provisional de la participación del demandante, dar audiencia y dictar la oportuna resolución fijando la cantidad que deba aporta; en su lugar, se han tomado los datos de la declaración de renta con autorización de la parte demandante -requisito indispensable para autorizar el PIA- se ha hecho el cálculo y dictado la correspondiente resolución. Entendemos que se ha vulnerado el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 , procede estimar el recurso directo. Contenía el mismo dos peticiones:(1) Reconocimiento como situación jurídica individualizada a mantener la plaza en el centro ocupacional de día, no podemos dar lugar a esta petición tal como se formula, la Generalidad Valenciana no ha cuestionado el derecho a mantener la plaza, lo conectaba con la gratuidad y en este punto le damos la razón, sin perjuicio de que le puedan liquidar nuevamente con las nuevas normas con rango de Ley de la Generalidad Valenciana; (2) devolución de las cantidades abonadas desde el 1.1.2014, con sus correspondientes intereses, a esta petición debemos dar lugar. La Generalidad Valenciana deberá devolver las cantidades pagadas por el demandante con sus intereses hasta la fecha, salvo que le hayan hecho nueva fijación de copago con arreglo a la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalidad, introduce un nuevo Capítulo II, en el Título XI, 'Tasas por la prestación de servicios de atención social', ya que desde entonces tendría cobertura legal'.

El recurso debe prosperar. Ahora bien no se estima necesario hacer un nuevo pronunciamiento sobre la nulidad de la Orden discutida al haber sido ya anulada por la sentencia de la Sala ya mencionada.



CUARTO: Al estimarse el recurso contencioso administrativo interpuesto de conformidad con lo previsto en el art. 139 de la LJCA las costas procesales causadas se le imponen a la parte demandada en la cuantía de 1000 euros por los gastos de representación y defensa con la inclusión del IVA correspondiente.

Fallo

1º ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Eulalio contra desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación formulada contra la minoración practicada en la prestación de cuidador no profesional sin haberse dictado resolución de revisión de la resolución de 9-3-2011 por la que se reconocía prestación al amparo de lo previsto en la Ley 39/2006.

Indirectamente se recurría la Orden 21/2012, de 25 de octubre sobre la que no cabe nuevo pronunciamiento de anulación al haberse producido ya en virtud de la sentencia de esta Sala nº 237/2016 .

2º Declarar la nulidad de la reducción de la prestación realizada.

3º Reconocer el derecho de la parte recurrente al abono de la prestación que venía percibiendo de 255,77 euros con efectos de la prestación mensual del mes de enero de 2013 con los intereses legales por cada mensualidad desde la fecha en que debió ser abonada cada una de ellas, sin perjuicio de la nueva fijación de copago que se haya podido realizar con arreglo a la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, ya que desde ese momento existiría cobertura legal 4º Imponer el pago de las costas procesales causadas de acuerdo con lo establecido en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. MIGUEL ÁNGEL NARVÁEZ BERMEJO, que ha sido ponente, en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.