Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 967/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 74/2016 de 29 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Tercera
ROLLO DE APELACIÓN DE SENTENCIA nº 74/2016
Recurso contencioso-administrativo nº 178/2015
Juzgado de lo contencioso-administrativo número 3 de Barcelona
Parte apelante: Banco Popular Español, S.A.
Parte apelada: Ayuntamiento de Terrassa
S E N T E N C I A núm. 967
Iltmos/a Sres/a Magistrados/a:
D. Manuel Táboas Bentanachs
Dña. Isabel Hernández Pascual
D. Héctor García Morago
Barcelona, veintinueve de diciembre de dos mil diecisiete.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Cataluña, el rollo apelación arriba expresado, seguido a instancia de Banco Popular Español, S.A., en su
cualidad de parte apelante, representada por el procurador D. Carlos González Recio; siendo parte apelada
el Ayuntamiento de Terrassa, representado por la procuradora Dña. Carmen Ribas Buyo.
En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente
la Ilma Sra. Magistrada Doña Isabel Hernández Pascual.

Antecedentes

1º.- Por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Barcelona y en los autos 178/2015, se dictó Sentencia de fecha 11 de enero de 2016, con el nº 10/2016 , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal: 'DECIDO: DESESTIMAR recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad BANCO POPULAR ESPAÑOL confirmando por ser ajustada a derecho, la resolución 7966 de 15 de septiembre de 2014 por la que se desestiman las alegaciones formuladas por el Banco y se ratifica la resolución 5522 de 13 de junio de 2014 relativa a la vivienda sita en la calle Francisco de Vitoria, 30, 6-1, de la localidad de Terrassa, con imposición de costas a la parte actora'.

2º.- En la vía del recurso de apelación, recibidas las actuaciones correspondientes y habiendo comparecido la parte apelante finalmente se señaló día y hora para votación y fallo.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso de apelación tiene por objeto la pretensión de la parte apelante-actora, Banco Popular Español, S.A., de que se revoque la Sentencia apelada, y se estime su demanda de recurso contencioso-administrativo, y, en consecuencia, se anule, dejándola sin efecto, la resolución núm. 7966, de 15 de septiembre de 2014, de la Teniente de Alcalde del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa, en la que se desestimaron las alegaciones de esa parte, y se ratificó la resolución núm. 5522, de 13 de junio de 2014, de la Teniente de Alcalde del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa, dictada en el expediente Hadi 364/2013, en la que se acordó la incoación del expediente para la utilización anómala de la vivienda , según lo dispuesto en el artículo 41.3 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre , del derecho a la vivienda, según lo dispuesto en el artículo 41.3 del a Ley 18/2007, de 28 de diciembre , del derecho a la vivienda, y se requirió a esa parte para que en el plazo máximo de diez días procediera a la ocupación de la vivienda mediante el régimen de uso que considerase adecuado , advirtiéndole de la posibilidad, en caso de incumplimiento, de la imposición de multas coercitivas, sin perjuicio de la incoación del expediente sancionador y el de incumplimiento de la función social de la propiedad.



SEGUNDO.- Banco Popular Español, S.A., demandó la anulación de esas resoluciones, alegando: a) que se le requirió la ocupación forzosa de la vivienda antes de declarar la existencia de una situación de utilización anómala de vivienda por desocupación permanente, sin causa justificada, por un plazo de dos años, por aplicación del artículo 41 1 a), en relación con el 3 d), de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre , del derecho a la Vivienda; b) que la resolución recurrida acordó la incoación del expediente de utilización anómala de la vivienda, y sin su previa tramitación, en la misma resolución de incoación le requirió la ocupación la vivienda en plazo de diez días; c) que las personas propietarias no tienen obligación de ocupar directamente sus viviendas, ni ceder su uso a terceros, ni tal obligación la impone la Ley del derecho a la vivienda; d) que los Ayuntamientos carecen de competencia para la adopción de las resoluciones impugnadas; e) la situación de la vivienda se encuentra justificada; y f) que no le era exigible la tasa por incoación del expediente por utilización anómala de vivienda, del artículo 13.2 y 18.4 de la Ordenanza Fiscal número 3.2, de la tasa por servicios urbanísticos, que se le liquidó por importe de 831'47 euros, y se ratificó en la resolución recurrida de 15 de septiembre de 2014, y, en cualquier caso, que la Ordenanza es nula por configurar un hecho imponible contrario al delimitado en el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales .

Contra la sentencia apelada, que desestimó el recurso contencioso-administrativo, interpuso recurso de apelación Banco Popular Español, S.A., reiterando los motivos de la demanda de anulación de las resoluciones recurridas, de incompetencia del Ayuntamiento para requerir la ocupación forzosa de una vivienda de propiedad privada; inexistencia de un deber legal de ocupar la vivienda de propiedad privada o de cederla a un tercero, con cita y remisión a la sentencia de esta misma Sala y Sección, número 635, de 15 de septiembre de 2015 ; emisión del requerimiento de ocupación forzosa de la vivienda antes de que se resolviera el procedimiento que la misma resolución recurrida mandaba incoar y se declarase la existencia de una situación de utilización anómala de vivienda por desocupación permanente, sin causa justificada, por un plazo de dos años; y, por último, la improcedencia de la liquidación de la tasa por incoación de ese procedimiento.



TERCERO.- Procede alterar el orden de análisis y resolución de los motivos de recurso; pues, caso de que, como sostiene la parte actora, el requerimiento de ocupación forzosa de la vivienda carezca de habilitación o amparo legal, y, en consecuencia, sea anulable, no habrá lugar a resolver sobre la competencia y/o el procedimiento para el ejercicio de esa potestad de imposición de la ocupación forzosa de vivienda.

En el escrito de la parte actora de oposición a la apelación se cita la sentencia de esta misma Sala y Sección, de 15 de septiembre de 2015, dictada en el recurso de apelación 195/2015 , en apoyo de sus pretensiones.

La expresada sentencia, dictada con el número 635, en el recurso de apelación de auto de medidas cautelares número 195/2015, seguido a instancia del Ayuntamiento de Terrassa contra el Auto del Juzgado Contencioso-administrativo número 14 de Barcelona, dictado en los autos 245/2014, en el que se acordó la suspensión de la ejecutividad de las resoluciones número 2061 y 2062, de 28 de febrero de 2014, del Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Terrassa, declaró (f.j.3º): 'Sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, como hace el Auto apelado, este Tribunal también advierte que la actuación para evitar la desocupación permanente de las viviendas ordenada por las resoluciones recurridas, en principio, a su fecha y a la fecha de incoación de los respectivos expedientes, de 25 de octubre de 2013, no parece tener encaje entre las previstas por el artículo 42 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre , del derecho a la vivienda, atendida la literalidad de los apartados de dicho precepto que continuaron vigentes después de la derogación expresa por el artículo 161 de la Ley 9/2011, de 29 de diciembre , del apartado 6º, en el que se autorizaba a la Administración a 'acordar el alquiler forzoso de la vivienda', lo que el Ayuntamiento apelante no cuestiona, no razonado tampoco el fundamento legal de la orden de ocupación después de esa derogación legislativa.

En estas circunstancias, de derogación legislativa expresa de una medida que comporta la ocupación forzosa de la vivienda, puede apreciarse, en el ámbito limitado y provisional de las medidas cautelares, una apariencia de buen derecho en la pretensión de la parte recurrente, que justifica la suspensión cautelar de las ordenes recurridas de ocupación inmediata de las viviendas a que se refieren, razón por la cual procede desestimar el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Terrassa'.

En este caso no estamos en sede cautelar, pero el criterio seguido en la expresada sentencia debe mantenerse.

También en este asunto, a la fecha de incoación del expediente por utilización anómala de la vivienda de la calle Francisco de Vitoria, 30, 6-1, de Terrassa, por la resolución también recurrida de 13 de junio de 2014, en la que se requirió la inmediata ocupación de la vivienda en el plazo de diez días, ya había entrado en vigor y era de aplicación el artículo 161 de la Ley 9/2011, de 29 de diciembre , de promoción de la actividad económica, que derogó los apartados 6 y 7 del artículo 42 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, de la Ley del derecho a la vivienda de Cataluña.

Esos apartados, en la redacción del artículo 42 vigente desde el 9 de abril de 2008 hasta el 30 de diciembre de 2011, disponían lo siguiente: '6. Una vez se hayan puesto a disposición de los propietarios todas las medidas de fomento que establecen los apartados anteriores, en los ámbitos declarados como ámbitos de demanda residencial fuerte y acreditada, la Administración puede declarar el incumplimiento de la función social de la propiedad y acordar el alquiler forzoso de la vivienda. La declaración del incumplimiento debe realizarse mediante un expediente contradictorio, de acuerdo con lo establecido por la normativa de procedimiento administrativo, en el cual deben detallarse las vías de fomento específicas que se hayan puesto a disposición de la propiedad para facilitarle el alquiler de la vivienda. En el acuerdo de declaración debe advertirse asimismo que, una vez transcurridos dos años desde la notificación de la declaración, si no se ha corregido la situación de desocupación, por causa imputable a la propiedad, la Administración puede expropiar temporalmente el usufructo de la vivienda, por un período no superior a cinco años, para alquilarla a terceros.

7. El procedimiento de expropiación temporal del usufructo a que se refiere el apartado 6 debe ajustarse a lo establecido por la legislación urbanística y por la legislación de expropiación forzosa. En la determinación del precio justo de la expropiación deben deducirse los gastos asumidos por la Administración en la gestión y en las eventuales obras de mejora ejecutadas en la vivienda. La resolución que ponga fin al procedimiento debe determinar la forma en que los propietarios pueden recuperar el uso de la vivienda una vez transcurrido el plazo de expropiación temporal'.

Las resoluciones recurridas requieren a la actora-apelada para que proceda a la inmediata ocupación de la vivienda de su propiedad en plazo de diez días, con advertencia de imposición de una multa coercitiva.

Debe mantenerse que el requerimiento de ocupar la vivienda no se encuentra incluido en el artículo 42 de la Ley 18/2007 , del derecho a la vivienda, relativo a las actuaciones para evitar la desocupación permanente de viviendas, en el que se dispone: 1. La Generalidad, en coordinación con las administraciones locales, debe impulsar políticas de fomento para potenciar la incorporación al mercado, preferentemente en alquiler, de las viviendas vacías o permanentemente desocupadas. A tal fin, debe velar para evitar situaciones de desocupación permanente de viviendas y debe aprobar los correspondientes programas de inspección.

2. Deben darse garantías a los propietarios de las viviendas vacías o permanentemente desocupadas sobre el cobro de las rentas y la reparación de desperfectos.

3. Deben impulsarse políticas de fomento de la rehabilitación de las viviendas que estén en mal estado para ser alquiladas , mediante subvenciones directas a los propietarios, oferta de subrogación de la Administración en la ejecución de las obras y apoyo público a contratos de masovería urbana.

4. Las viviendas vacías o permanentemente desocupadas pueden cederse a la Administración pública para que las gestione en régimen de alquiler . En contrapartida, debe suscribirse un pacto relativo al cobro y demás condiciones de la cesión , dentro de programas específicamente destinados a dicha finalidad en los planes de vivienda.

5. La Administración puede adoptar medidas distintas de las establecidas por los apartados del 1 al 4, entre las cuales las de carácter fiscal, con los mismos objetivos de incentivar la ocupación de las viviendas y penalizar su desocupación injustificada.

Como es de ver, en esos apartados no se incluye la obligación de ocupación de la vivienda en plazo perentorio de diez, pues, en el apartado 4º se trata de la cesión de la vivienda, que no es obligatoria, sino voluntaria, como así se desprende, no sólo de la literalidad del mismo precepto, sino también de la referencia que se hace en el artículo 5.5 de la Ley 18/2007 a las 'vías positivas de fomento y concertación a las que se refiere el título III' , entre las que se encuentra la cesión, que es concertada, en los términos en los que se pacte. En el apartado 5º se admiten otras medidas, pero con el mismo objetivo de incentivar la ocupación y penalizar la desocupación, lo que implica medidas de fomento para favorecer que la propiedad ceda la vivienda, o de imposición de cargas por mantenerla desocupada injustificadamente.

El alquiler forzoso de la vivienda venía contemplado en los apartados 6º y 7º del citado artículo, que fueron derogados por el artículo 161 de la Ley 9/2011, de 29 de diciembre , de promoción de la actividad económica.

En el primero de los apartados, ya transcrito, se preveía que la Administración pudiera declarar, en expediente contradictorio, el incumplimiento de la función social de la propiedad, y acordar el alquiler forzoso de la vivienda. Los presupuestos del alquiler forzoso eran la previa declaración de incumplimiento de la función social de la vivienda con advertencia de que si no se corregía la desocupación en dos años por causas imputables a la propiedad, la Administración podía expropiar temporalmente el usufructo de la vivienda, por un periodo no superior a cinco años, para alquilarla a terceros.

El apartado 7º trata del procedimiento expropiatorio del usufructo y la resolución que le ponga término, y del justiprecio.

Con arreglo a dichos apartados, no era la propiedad la obligada a ocupar la vivienda, sino la Administración la que, dados los presupuestos previstos en el citado apartado 6º del artículo 42 de la Ley 18/2007 , podía expropiar el usufructo de la vivienda por plazo no superior a cinco años para alquilarla a tercero; pero ese apartado, y el siguiente, resultaron derogados por la Ley 9/2011.

La resolución recurrida defiende que la potestad de la Administración de obligar a la propiedad la ocupación de su vivienda, argumentando que el artículo 41.1 a) de la Ley 9/2011 , obliga a la Administración a incoar el correspondiente expediente cuando tenga constancia que un inmueble está en la situación anómala definida en el artículo 41 1 a), con remisión al 3 d) de la Ley del derecho a la vivienda, según el cual se entiende por vivienda vacía la '...que queda desocupada permanentemente, sin causa justificada, por un plazo de más de dos años' , y que la facultad y obligación de resolver sobre la situación anómala '...ningún sentido tendría si no conlleva la adopción de los dispositivos necesarios para corregir la anomalía detectada. Y tales dispositivos no pueden ser otros que los de ordenar al propietario que proceda a la ocupación de la vivienda'.

El artículo 5.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre , vigente a la fecha de incoación del procedimiento por la resolución 13 de junio de 2014, y a la fecha de la también recurrida de 15 de septiembre de 2014, declara que existe 'incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas en el supuesto de que: ...b) La vivienda o el edificio de viviendas estén desocupados de forma permanente e injustificada'.

El apartado 3 del mismo artículo 5, establece que 'para garantizar el cumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas, las administraciones competentes en materia de vivienda deben arbitrar las vías positivas de fomento y concertación a las que se refiere el título III, y pueden establecer también otras medidas, incluidas las de carácter fiscal, que propicien el cumplimiento de dicha función social y penalicen su incumplimiento'.

Este último artículo remite a la Administración, para garantizar la función social de la viviendas, a las medidas de fomento y concertación del título III, que son las del artículo 42, a las que se ha hecho referencia, y le faculta también para establecer otras medidas que propicien su cumplimiento y penalicen su incumplimiento, no añadiendo nada más al apartado 5º del artículo 42, que facultaba la adopción de medidas con el objetivo de incentivar - en el artículo 5, 'propiciar' -, la ocupación, y penalizar la desocupación, pero no obligar o imponer la ocupación.

Cierto es que, en el espíritu de la redacción original de Ley 18/2007, de 28 de diciembre, la situación anómala de desocupación permanente de una vivienda o de un edificio de viviendas, además de las medidas de fomento y concertación, así como las de incentivar la ocupación o penalizar la desocupación, podía dar lugar, previa la declaración de incumplimiento de la función social y siempre que no se hubiera corregido la desocupación en dos años, a la expropiación temporal del usufructo de la vivienda para alquilarla a terceros, y solventar la desocupación injustificada, a la que la propiedad se negaba a ponerle término.

Pero con la Ley 9/2011, de 29 de diciembre, de promoción de la actividad económica, el legislador cambió de criterio y optó por limitar las actuaciones para evitar la desocupación de la vivienda o de edificios de viviendas a las medidas de fomento y concertación, o a los incentivos o penalización de la ocupación y desocupación, respectivamente, eliminando la potestad de la Administración para imponer a la propiedad el alquiler a terceros mediante la expropiación del usufructo de la vivienda, como se contemplaba en la redacción original de la Ley 18/2007.

Por tanto, cierto es que, en la lógica de la citada Ley 18/2007, detectada y declarada la situación de desocupación permanente de una vivienda o edificio de viviendas, y declarado el incumplimiento de la función social de la propiedad, la Administración podía evitar la desocupación procediendo al alquiler forzoso de la vivienda o viviendas, previa su expropiación temporal; pero esa solución, lógica en inicio, desapareció por la voluntad del legislador en la derogación de los apartados 6 º y 7º del artículo 42 de la Ley 18/2007, por la Ley 9/2011, de 29 de diciembre.

En consecuencia, la Administración, en este caso el Ayuntamiento de Terrassa, carecía de la potestad de imponer la ocupación forzosa de la vivienda; por lo que procede, con estimación del recurso de apelación y del recurso contencioso-administrativo, anular las resoluciones recurridas.



CUARTO.- A los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 , no procede la condena al pago de las costas de apelación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) ha decidido: 1º) ESTIMAR el recurso de apelación interpuesto a nombre de Banco Popular Español, S.A., contra la Sentencia arriba indicada del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Barcelona, dictada en autos 178/2015, y REVOCAR la expresada sentencia.

2º) ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte apelante-actora contra la resolución núm. 7966, de 15 de septiembre de 2014, de la Teniente de Alcalde del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa, en la que se desestimaron las alegaciones de esa parte, y se ratificó la resolución núm. 5522, de 13 de junio de 2014, de la Teniente de Alcalde del Área de Planificación Urbanística y Territorio del Ayuntamiento de Terrassa, dictada en el expediente Hadi 364/2013, en la que se acordó la incoación del expediente para la utilización anómala de la vivienda , según lo dispuesto en el artículo 41.3 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre , del derecho a la vivienda, según lo dispuesto en el artículo 41.3 del a Ley 18/2007, de 28 de diciembre , del derecho a la vivienda, y se requirió a esa parte para que en el plazo máximo de diez días procediera a la ocupación de la vivienda mediante el régimen de uso que considerase adecuado , advirtiéndole de la posibilidad, en caso de incumplimiento, de la imposición de multas coercitivas, sin perjuicio de la incoación del expediente sancionador y el de incumplimiento de la función social de la propiedad, y, consiguientemente, ANULAR Y DEJAR SIN EFECTO las expresadas resoluciones .

3º) Sin condena al pago de las costas causadas en la apelación.

Con certificación de esta sentencia y atento oficio en orden a la ejecución de lo resuelto, procédase a la devolución al Juzgado de procedencia de las actuaciones recibidas.

Hágase saber a las partes que la presente Sentencia no es firme.

Contra la misma podrá interponerse recurso de casación, que deberá prepararse ante ésta nuestra Sala y Sección en un plazo máximo de treinta días hábiles a contar desde el siguiente hábil al de la recepción de su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el art. 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), modificada en por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Cuando pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea, el recurso de casación irá dirigido a la Sala 3ª del Tribunal Supremo, y su preparación deberá atenerse a lo dispuesto en el art. 89.2 LJCA .

Asimismo, cuando pretenda fundarse en normas emanadas de la Comunidad Autónoma, deberá estarse a lo establecidos en los Autos de 10 de mayo de 2017, de la Sección de Casación del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictados en recurso de casación 3/2017 y 8/2017 , entre otros.

A los anteriores efectos, deberá tenerse presente el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, de fijación de reglas sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación (BOE nº 162, de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.