Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 982/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 242/2018 de 30 de Abril de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.
Sede en Granada.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN TERCERA
RECURSO NÚM. 242/2018
SENTENCIA NÚM. 982 DE 2.019
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas
Iltmo/a. Sr/a. Magistrado/a:
D. Antonio C. Videras Noguera
Dª María del Mar Jiménez Morera
____________________________________
En la Ciudad de Granada, a treinta de abril de dos mil diecinueve.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección
Tercera, sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 242/2018 , seguido a instancias del procurador
don Juan Jesús Ruíz Sánchez, en nombre y representación del don Onesimo y del Centro Provincial de
Jóvenes Agricultores de Jaén (ASAJA- JAÉN) , asistido por el Letrado don Francisco Martínez González,
contra el Decreto 191/17 - dictado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía - por el que se declara
la zona de especial de conservación Sierras de Cazorla, Segura y Las Villas ( ES00000035) y se aprueba el
Plan de Ordenación de Recursos Naturales y el Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Natural Sierras de
Cazorla, Segura y Las Villas, publicado en el BOJA de 27 de diciembre de 2017
Consta como parte demandada el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía , representada y
asistida por Letrado de sus servicios jurídicos.
La cuantía del recurso es indeterminada.
Es ponente la Iltma. Sra. Dª Inmaculada Montalbán Huertas, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Los demandantes interpusieron recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 191/17 - dictado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía - por el que se declara la zona de especial de conservación Sierras de Cazorla, Segura y Las Villas (ES00000035) y se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales y el Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Natural Sierras de Cazorla, Segura y Las Villas, publicado en el BOJA de 27 de diciembre de 2017 Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.



SEGUNDO .- En su escrito de demanda los actores expusieron cuantos hechos y fundamentos de derecho consideraron de aplicación. Terminaron por suplicar a la Sala sentencia que declare la nulidad del Decreto 191/17, dictado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, o su anulabilidad, por ser contrario a derecho. Con imposición de costas a la administración demandada.



TERCERO .- En su escrito de contestación a la demanda el Letrado de la Junta de Andalucía solicitó la desestimación del recurso contencioso administrativo.



CUARTO .- No solicitado el recibimiento del pleito a prueba, sin necesidad de trámite de conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora fijado en autos, con el resultado que se expone a continuación.

En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Por razones de estricta lógica procesal y en aras de garantizar la congruencia de la sentencia -exigencia del artículo 33.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa - este Tribunal ha de recordar que las resoluciones judiciales no pueden modificar la 'causa petendi' ni alterar de oficio la acción ejercitada. En consecuencia, hemos de abordar el conocimiento de la cuestión litigiosa dentro de los límites del objeto del proceso - identificado por el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo - en relación con el resultado que el litigante pretende obtener - suplico de la demanda - así como en relación a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre.

La Sociedad demandante solicita la nulidad del decreto impugnado o subsidiariamente la anulabilidad, por infracción del artículo 11.2 de la ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales , así como del Decreto 162/2006, de 12 de septiembre; pues, según alegan, la Memoria Económica que se incorpora al expediente administrativo (Documento número 8) no cumple con los requisitos mínimos establecidos legalmente para desarrollar su contenido, que encuentra en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de 21 de julio de 2016 , la cual se remite a las sentencias Tribunal Supremo de 29 y 30 de enero de 2013 .

Consideran que en los Objetivos se promueve la agricultura ecológica y la transformación de zonas agrícolas en forestales, sin hacer una sola mención a la necesidad de promover las explotaciones agrícolas como motor de desarrollo económico del Parque Natural y su adaptación para hacerlas competitivas. Censuran que las limitaciones y prohibiciones impuestas a los aprovechamientos agrícolas y ganaderos y el no reconocimiento de sus características singulares van a suponer la inviabilidad económica de las mismas, coartando el desarrollo de las poblaciones que viven y cuidan el parque natural. Finalmente alega que debe regularse un sistema específico que contemple la posibilidad de sacar los terrenos agrícolas del parque para de este modo poder salvaguardar los derechos de propiedad de los agricultores afectados por todas las limitaciones recogidas en el Decreto, tal y como se recoge en las alegaciones del Ayuntamiento de Siles ( Doc.

79).



SEGUNDO.- En realidad se está criticando un modelo de planificación de recursos naturales cuando la demanda reprocha que el decreto no reconoce las características singulares de las explotaciones agrícolas ganaderas y forestales que se encuentran dentro del Parque Natural - que, según la demanda, deberían tener un tratamiento diferencial y favorable a estas actividades - y también cuando se pretende que se reconozcan que 'los enclaves de menos de 5 hectáreas son explotaciones agrarias y no forestales, se permita la utilización de las naves agrícolas debidamente adaptadas como alojamiento de temporeros en la aceituna, así como la circulación por los caminos de vehículos para poder atender las explotaciones agrícolas ' (sic demanda). Por tanto, resulta de aplicación la siguiente doctrina jurisprudencial: A) En primer lugar la que contiene la STS núm.: 407/2016, de 24 de febrero de 2016 (Recurso de Casación núm. 2361/2014 ). Dice así :' la tesis capital de la actora arranca de un premisa jurídicamente errónea, cual es el tratamiento que da al Decreto impugnado como si fuera un acto administrativo ( que no lo es), a través del cual se hubiese operado una suerte de revocación de oficio in malam partem de un acto previo (el Decreto de 1994) en tanto este le era más favorable, supuestamente (pues el litigio versa precisamente sobre la determinación de tal cuestión), al incluir en su perímetro los terrenos de aquella que, con anterioridad, según se alega, se encontraban excluidos y fuera del Parque. Pues bien, sea o no cierta tal disparidad en cuanto al ámbito territorial del Parque entre los Decretos de 1994 y 2008 (...) lo cierto es que parece olvidarse que estamos ante un fenómeno de sucesión en el tiempo de disposiciones generales de idéntico rango, de suerte que es lícito y posible, con necesaria sujeción a los requisitos legales, sean sustantivos o de forma, operar una ampliación del territorio del Parque Natural, incrementando por ende su superficie total y, obviamente, pudiéndose incluir ex novo terrenos antes no integrados en él.' Para determinar si existe arbitrariedad en la actuación de la Administración autonómica que permita sustituir su decisión de planeamiento por la pretendida por la actora, debemos recordar que la potestad administrativa para declarar protegido un espacio natural es una potestad discrecional -no exenta de elementos reglados, o sometidos a normas formales y materiales de obligada observancia- centrada en la valoración y ponderación sobre la conveniencia de la declaración y la determinación de los límites del tal espacio. Y los aspectos de índole discrecional no quedan exentos de la posibilidad de una revisión jurisdiccional ya que el control jurisdiccional de la Administración, tan precisamente explicitado en el artículo 106.1 de nuestra Constitución , se extiende a estos aspectos discrecionales, a través de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad, pues los hechos son tal como la realidad los exterioriza y no le es dado a la Administración desfigurarlos o incluso inventarlos, aunque tenga facultades discrecionales para su valoración. También puede ejercerse tal control a través de los principios generales del derecho, ex artículo 1.4 del Código Civil - que informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional. Por ello, la revisión jurisdiccional ha de verificar la realidad de los hechos, valorando si la decisión discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos. De manera que, cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad, o una desviación injustificada de los criterios generales sentados por la Administración, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos - ex artículo 9.3 de la Constitución -, que en definitiva pretende evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta en fuente de decisiones injustificadas.

B) En segundo lugar, debemos recordar que el Fundamento de Derecho Trigésimo Primero de la STS 272/2016 - ECLI: ES: TS: 2016:396 de fecha 10 de febrero de 2016 (Recurso de casación núm. 1947/2014).

Dice así: ' Por su indudable aplicación al presente caso, concluimos con la cita de la sentencia de esta Sala y Sección de 13 de noviembre de 2009, rec. 3511/2005 (cuyos argumentos se reproducen en Sentencia 19 de noviembre de 2010, recurso nº 5535/2006 ) cuando afirma que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales aprobado por el Decreto 26/1999 dentro de la normativa estatal básica vigente en aquel momento, la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (hoy sustituida por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) configuraba tales PORN sobre la base de dos premisas básicas:1ª. Son 'Instrumento de planificación' para 'adecuar la gestión de los recursos naturales y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la Ley' (artículo 4). 2ª. Tienen prevalencia sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial, incluida la planificación urbanística, que no podrá contener determinaciones contrarias a los PORN (artículo 5).' Resolviendo los motivos de impugnación de los demandantes, dentro de este marco jurisprudencial, encontramos que las sentencias del Tribunal Supremo en las que se apoya de 29 y 30 de enero de 2013 - a las que se remite la del TSJ Asturias que cita en la demanda - en los supuestos allí enjuiciado concluyeron que no se pudo alcanzar la certeza de contar con los medios financieros precisos para la viabilidad de la protección que el plan establecía. Pero en el presente caso no podemos concluir de la misma manera porque, de un lado la Memoria Económica (así consta en la carpeta '02Documentación inicial', documento pdf '08Memoria económica', de 14 de octubre de 2015) explica que la iniciativa normativa no comporta el crecimiento del gasto público presupuestado, ni implica incremento de gastos ni disminución de ingresos de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía - esto es valor económico igual a cero en todos los apartados de los anexos I a IV- porque el entonces ' Proyecto de Decreto establece, con carácter general, las actividades en suelo no urbanizables que requieren autorización administrativa previa, ya sea el régimen ordinario o mediante un procedimiento abreviado, y las actuaciones que sólo requieren una comunicación previa para poder realizar la actividad pretendida'.

De otro lado, en la demanda no se analizan detenidamente las carencias de la Memoria, sino que solo se contienen críticas genéricas relacionadas con el modelo adoptado por la administración que, en realidad, encierran un reproche hacia la promoción de la agricultura ecológica y la transformación de zonas agrícolas en forestales por considerar que pueden menoscabar los intereses de los agricultores. Como críticas genéricas debemos calificar las denuncias de limitaciones y prohibiciones relacionadas con agricultura y ganadería, pues no se relacionan con concretos apartados del Decreto o de la Memoria, ni con zonas identificables, sino que se habla genéricamente de la 'imposibilidad de utilización de nuevos recursos hídricos, apertura de nuevas vías y comunicación, el gran número de condiciones necesarias para establecer nuevas edificaciones en las explotaciones o la nueva zonificación que vulnera la dimensión mínima de 5 hectáreas que la ley exige para reconocer el terreno forestal, lo que en la práctica conlleva a la imposibilidad administrativa de autorización, la irracionalidad de las condiciones impuestas para las podas, desbroces y cortes etc'. Esta generalidad determina la desestimación de este motivo de impugnación. En este sentido nos hemos pronunciado en sentencia nº 2012/2012, de 25 de junio ( recurso 798/2009 , que tenía por objeto el Decreto nº 37/2008 de 5 de febrero, por el que se aprobó el PORN del Parque Natural del cabo de Gata-Nijar.



TERCERO.- Los demandantes añaden, como motivo de impugnación, la omisión del trámite de audiencia previa a los interesados y las entidades vinculadas con los sistemas de navegación matriculada, que entiende preceptivo, porque desde el momento en que el Parque Natural alberga zona ZEC, LIC y ZEPA existen prohibiciones específicas para el vuelo de los Sistemas Aéreos No Tripulados ( RPAS o drones) que es una tecnología necesaria para la actividad agrícola que se desarrolla en el Parque.

Este motivo ha de ser desestimado por los argumentos del Tribunal Supremo en Sentencia de 18 de septiembre de 2014, dictada por la Sección 5ª de su Sala Tercera en recurso nº 4387/2012, ROJ: STS 3701/2014 - ECLI:ES:TS:2014:3701 , en la que se declaraba no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de 16 de julio de 2012 dictada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo en Granada, Sección 1ª, en recurso nº 728/2009, ROJ: STSJ AND 6603/2012 - ECLI:ES:TSJAND:2012:6603 , sobre un asunto en el que se impugnaba el Decreto 37/2008 por propietarios de fincas que habían sido incluidas en el perímetro del Parque Natural. Pues bien, confirma el Alto Tribunal que lo decisivo es que los recurrentes, en la fase de información pública, hayan tenido oportunidad de realizar alegaciones. Como ocurre en este caso que consta cumplido el trámite de audiencia e información, con alegaciones y valoraciones previas al texto definitivo alcanzado después de seis borradores (Carpetas 04 a 06 del Expediente Administrativo).

Razones todas estas que determinan la desestimación del recurso contencioso administrativo.



CUARTO.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede la expresa condena en costas a la parte recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado de la parte contraria, la de mil quinientos euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación esta Sala, y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador don Juan Jesús Ruíz Sánchez, en nombre y representación de don Onesimo y del Centro Provincial de Jóvenes Agricultores de Jaén ( ASAJA- JAÉN) contra el Decreto 191/17, dictado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, que se declara conforme a derecho. Con condena a los recurrentes al abono de las costas procesales hasta un máximo de 1.500 euros en concepto de honorarios de letrado de la parte contraria.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024024218 , del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.