Sentencia Contencioso-Administrativo 358/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 338/2024 de 10 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Objeto del pleito; pretensiones y argumentos de las partes.

I/Se impugna ante este órgano jurisdiccional el auto de 23 de mayo de 2024, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº3 de Pamplona, que desestima la reposición contra el auto de 21 de marzo de 2024 de dicho Juzgado, denegatorio de la ejecución subsidiaria de la Comunidad Foral frente a deuda del Concejo de Murugarren.

La mencionada deuda dimanaba de la sentencia número 208/15, de 27 de octubre, del mismo Juzgado, cuyo fallo disponía lo siguiente:

"QUE DEBO ESTIMAR Y ESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora Sra. Ortega en nombre y representación de OBRAS Y CONSTRUCCIONES OLLOBARREN S.L. contra la desestimación por silencio de la reclamación efectuada condenando al Concejo de Murugarren a abonar a Obras y Construcciones Ollobarren S.L. la cantidad de 175.579'19 euros con los intereses de demora que procedan de conformidad con el artículo 114 .3 Ley Foral 6/2006 .

Sin costas"

La resolución recurrida tiene el tenor siguiente en sus fundamentos jurídicos:

"ÚNICO.- La representación procesal del Sr. Indalecio interpone recurso de reposición contra el auto de 21 de marzo de 2024. Reposición en lo concerniente a la denegación de la ejecución subsidiaria de la sentencia 208/2015, de 27 de octubre de 2015, recaída en el Procedimiento ordinario nº 13/2008 .

Esencialmente por la parte recurrente estima que procede la ejecución subsidiaria a cargo de Gobierno de Navarra, fundamento en el artículo 108.1.a) LJCA , y considerando que es procedente en la fase de ejecución de sentencias la colaboración interadministrativa mediante la utilización de una tercera Administración, acudiendo al rescate de la Entidad Local (Concejo de Murugarren). Para ello activando los procedimientos establecidos al efecto. Y considerando que es la única forma para poder dar cumplimiento a las distintas sentencias condenatorias dictadas contra el Concejo de Murugarren. Y entendiendo que no se puede limitar la eventual ejecución subsidiaria por parte de Gobierno de Navarra a las resoluciones del TAN, derivando de ello que se prime un acto administrativo, la resolución del TAN, frente a una sentencia judicial, y no habiendo se entiendo por la recurrente en reposición impedimento para acordar la subrogación interesada.

Se debe volver a señalar que el artículo 108 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa señala que:

1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la

ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.

La fundamentación recogida en el Auto impugnado en reposición debe seguir manteniéndose. Específicamente el articulo 108 referenciado prevé efectivamente la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, para lograr la ejecución de la sentencia, debe efectuarse con observancia de los procedimientos establecidos al efecto. Y es aquí la referencia al supuesto legalmente contemplado por el que se puede acordar la ejecución subsidiaria a cargo de Gobierno de Navarra, y que se consagra en el artículo 340 de la Ley Foral 6/1990 , de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, y que se limita a las resoluciones del TAN. Y la observancia al principio de legalidad, no habiendo procedimiento legalmente diseñado al efecto de lo requerido por la parte recurrente en relación a los presentes autos lleva que se deba mantener el criterio establecido en el Auto que ahora se impugna.

Lo antes expuesto lleva a que el recurso presente de reposición deba ser desestimado."

II/Pretende la recurrente que la Sala dicte "sentencia en virtud de la cual, estimando el presente recurso acuerde la revocación y anulación por su disconformidad a derecho del citado Auto de fecha 23.05.2024 , recurrido que confirma la denegación de la ejecución subsidiaria de la sentencia nº208/2015, de 27 de octubre de 2.015 , a cargo del Gobierno de Navarra, y, en su lugar, disponga lo conducente para requerir al Gobierno de Navarra, al amparo de lo dispuesto en el art. 108.1.a), en relación con el art. 103 LJCA , la colaboración con el Juzgado encargado de la ejecución de manera que posibilite su ejecución activando los mecanismos previstos para disponer de los fondos económicos necesarios y poder dar cumplimiento a la citada sentencia judicial, incluso resolviendo lo pertinente para su ejecución subsidiaria."

1 y 2.- La apelación, en sus alegaciones primera y segunda, repasa los antecedentes del caso y de las resoluciones objeto de examen. Destaca la procedencia de la deuda: deriva de un impago de obras acometidas gracias a una subvención solicitada por el deudor al Gobierno de Navarra, subvención sin la cual no habría podido el Concejo -según el apelante- afrontar las obras generadoras de la deuda presente, recibidas ya en diciembre de 2006; esta subvención también sirvió para realizar otras obras cuyo coste también se reclama en otras ejecuciones en el Juzgado Nº1 de lo Contencioso de Pamplona (ejecutorias 5/12, 2/14 y 25/14).

3.- En su tercera alegación, y tras mencionar la existencia de "innumerables vicisitudes" y a la "demostrada imposibilidad" de pago por parte del Concejo, se indica la presentación de solicitud (el 21 de noviembre de 2023) por la ahora apelante, consistente en la continuación de la ejecución y la colaboración del Gobierno de Navarra a través de la ejecución subsidiaria de la sentencia antes expresada.

Se basa la apelante en los artículos 108.1.a, 103.3 y 112 de la Ley 29/1998, además de en los artículos 24, 117.3 y 118 de la Constitución y 17.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; con consciencia de que la medida es "excepcional", hace referencia a la "falta de actitud y apatía de los responsables del Concejo", por un lado, pero también a la "realidad financiera del Concejo que carece de bienes suficientes para poder ejecutar por sí mismo dicha resolución judicial", así como otras sentencias; asegura que los ingresos del Concejo apenas llegan a los 10.000 euros anuales. Por ello, solicita la intervención de una "tercera Administración interpuesta, que actúe como Administración de tutela".

Interesa la concesión de un crédito extraordinario o, directamente, la ejecución subsidiaria por medio del Gobierno de Navarra, ante la insolvencia del Concejo.

4.- En su alegación cuarta, defiende que una sentencia firme constituye un derecho de crédito establecido, líquido y exigible para el ejecutante, así como un bien protegido por el artículo 1 del Protocolo de la Convención Europea de Derechos Humanos ( STEDH de 9 de diciembre de 1994, Raffineries grècques Stran et Stratis Andreadis contra Grecia; STEDH de 7 de mayo de 2002, en el asunto Bourdov contra Rusia, y STEDH de 24 de septiembre de 2013, Luca y Pennino contra Italia), cuyo impago puede originar además violación del artículo 6 del Convenio si no es atendido en plazo razonable. Según estas SSTEDH, la falta de recursos del municipio no puede suponer una exoneración de sus obligaciones de cumplimiento de sentencias, y es exigible la adopción de medidas no ya negativas o de abstención de injerencias, sino positivas de protección, entre las que se incluiría la obligación de ejecutar o hacer ejecutar una sentencia.

Señala que el ordenamiento español no ha previsto exonerar a la Administración del cumplimiento de sentencias que imponen obligaciones pecuniarias, apuntando, como "única especialidad", la contenida en el artículo 106.4 de la LJCA.

5.- En su quinta alegación, expone la ratiodel auto recurrido: según la apelante, se basa en el informe sobre el particular emitido por el Gobierno de Navarra de fecha 20 de febrero de 2024 que alude al artículo 340 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, y que contempla la ejecución subsidiaria por el Gobierno de Navarra, pero limitándola a las resoluciones del TAN; pone de manifiesto la incoherencia e injusticia de la solución interpretativa adoptada, que distingue según el origen administrativo o judicial de la resolución para otorgar o denegar, respectivamente, la ejecución subsidiaria interesada.

6.- En su sexta y última alegación, la apelante trae a colación la STS nº4861/2014, de 18 de noviembre de 2014, en un caso de insolvencia declarada de una concesionaria de la explotación de una autopista, indicando ya en la ejecución la responsabilidad de la Administración deudora, evitando así al expropiado la necesidad de un nuevo proceso; se sirve de dicho caso para manifestar que en el que nos ocupa, el Gobierno de Navarra ha sido oído (su informe, incluso, ha hecho las veces de base argumental para el auto), por lo que no existiría indefensión si se accediera a lo solicitado.

III/El Concejo de Murugarren no se ha personado, tal y como se observó en el antecedente de hecho tercero de esta resolución.

SEGUNDO.-Normativa: Constitución Española y Ley Foral de la Administración Local de Navarra.

I/Establece el artículo 137 de la Constitución Española lo siguiente:

"El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses."

Además, de acuerdo con el artículo 140 de la Constitución,

"La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto."

Conforme al artículo 142,

"Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas."

Y según los artículos 155 y 156, por último,

"1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas."

Artículo 156

"1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos."

II/Es objeto de alegación explícita el artículo 340 de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra, según el cual:

"1. La ejecución de las resoluciones del Tribunal Administrativo de Navarra corresponderá al órgano de la entidad local autora de la actuación objeto del recurso.

2. El Gobierno de Navarra, a instancia del Tribunal Administrativo de Navarra, podrá disponer lo pertinente para la ejecución subsidiaria de las referidas resoluciones, incluso la subrogación automática en las competencias que hagan posible la ejecución y la disponibilidad de los fondos económicos necesarios."

Por otro lado, el contenido del artículo 58 de la misma ley es el siguiente:

"Las relaciones entre la Administración de la Comunidad Foral y las Entidades locales de Navarra deberán estar basadas en los principios de coordinación, cooperación, asistencia, y en el de información mutua, con respeto a los ámbitos competenciales respectivos."

III/En tercer lugar, resultan sumamente relevantes algunos artículos alegados de la Ley 29/1998, empezando por el artículo 108.1, que es el nuclear en la apelación:

"1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada."

Procede, también, transcribir el artículo 106.1 a 4 de la misma ley:

"1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.

2. A la cantidad a que se refiere el apartado anterior se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la sentencia dictada en única o primera instancia.

3. No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento.

4. Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla. (...)"

Y, finalmente, el artículo 112 es del tenor que se expresa a continuación:

"Transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el juez o tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.

Singularmente, acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o la Sala podrán:

a) Imponer multas coercitivas de ciento cincuenta a mil quinientos euros a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial, sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposición de estas multas les será aplicable lo previsto en el artículo 48.

b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder."

TERCERO.-Jurisprudencia.

I/La STEDH de 9 de diciembre de 1994 ("Refinerías griegas Stran et Stratis Andreadis contra Grecia), consideró que una decisión arbitral es susceptible de ser reputada un bien en el sentido del artículo 1 del Protocolo, al reconocer dicha decisión la existencia de una deuda pecuniaria a cargo del Estado, definitiva y obligatoria, que no fue después satisfecha.

En la decisión del TEDH -que aprecia la infracción del dicho artículo- tiene peso la circunstancia de la promulgación de una ley griega mientras el proceso nacional se hallaba ya en fase de casación con informe de ponencia desfavorable al Estado, tras haber sido desestimadas las pretensiones del Estado griego en la primera instancia y en apelación (dicha ley conducía directamente a la invalidez de la cláusula arbitral decisoria del litigio, por ser firmada durante el régimen militar).

Esa promulgación lleva al TEDH a considerar que el Estado intervino de forma determinante a su favor, lo que conduce también a apreciar violación del derecho al proceso equitativo del artículo 6.1 del CEDH.

II/La STEDH de 7 de mayo de 2002, en el asunto Bourdov contra Rusia (Nº1), parte de las mismas consideraciones, en un supuesto relativo a un ciudadano ruso afectado por las radiaciones de Chernóbil (tras su intervención obligada por las autoridades militares), que pese a contar con diversas resoluciones judiciales a su favor para el pago de prestaciones sociales, no obtenía la satisfacción de sus créditos judicialmente reconocidos; el TEDH entendió que las autoridades nacionales omitieron durante años las medidas necesarias para la ejecución de dichas sentencias. En una segunda sentencia con las mismas partes (2009) se volvió a constatar la violación de los mencionados artículos, por el retraso en la ejecución de 5 sentencias, además de una violación del artículo 13 del CEDH por la falta de vías de recurso preventivas o compensatorias de ese retraso.

El gobierno ruso había alegado la complejidad del sistema presupuestario y las modificaciones legislativas, entre otras razones, como justificación de los retrasos; el TEDH rechaza tales argumentos, así como la posibilidad de justificar, por parte de una autoridad del Estado, "la falta de créditos presupuestarios o de otros recursos como excusa para no saldar una deuda impuesta mediante una resolución judicial",pero sí recuerda en la segunda de las sentencias (2009) que "... un retraso irrazonablemente largo en la ejecución de una sentencia firme puede, por lo tanto, suponer una vulneración del Convenio (...). El carácter razonable de este retraso debe ser determinado teniendo en cuenta, en particular, la complejidad de los procedimientos de ejecución, el comportamiento del propio demandante y de las autoridades competentes, así como la cuantía y la naturaleza del importe acordado por el tribunal [nacional] (véase Raylyan contra Rusia, núm. 22000/03, apartado 3, 15 de febrero de 2007)."

III/La STEDH de 24 de septiembre de 2013 (De Luca contra Italia) aborda el caso de un ciudadano italiano que, previamente a la declaración de insolvencia de un municipio del mismo país, presentó una demanda en 1992 contra el municipio por daños y perjuicios y alquileres debidos, demanda que no obtuvo sentencia favorable hasta 2003. Unos años antes, en 2006, el órgano administrativo de liquidación del municipio -en estado de insolvencia-, había ofrecido al acreedor el 80% de su deuda, y la oferta fue rechazada.

En la sentencia se observa que 25 países del Consejo de Europa no admiten la insolvencia de una entidad local, y se menciona en concreto que en España se permite el embargo de bienes municipales que no sean necesarios para la continuidad de los servicios públicos. También se da cuenta de la imposibilidad, en 11 países -entre ellos, España- de la intervención del Estado para el pago de la deuda del municipio.

Partiendo de las mismas constataciones de las sentencias anteriores, se estima la violación de los artículos 6 del CEDH y 1 del Protocolo, en cuanto el acreedor, tras la declaración de insolvencia del municipio, se vio en la imposibilidad de instar un procedimiento de ejecución contra dicho ente, a lo que se añadió la falta de ejecución de la sentencia por el municipio y el largo tiempo durante el que se vio privado del acceso a la justicia por la normativa italiana vinculada a la declaración de insolvencia del municipio; es de destacar, por último, que el TEDH vincula el Estado al municipio, declarando que éste forma parte de aquél, a la hora de constatar las infracciones apuntadas.

IV/Terminando con el examen de la jurisprudencia alegada, la STS de 18 de noviembre de 2014 (recurso 1261/2014; ROJ 4861/2014) examina un auto del TSJ de Madrid en trámite de ejecución, que declaró la responsabilidad de la Administración expropiante para el pago de un justiprecio en concesión de carreteras, ante la insolvencia de la mercantil beneficiaria.

La sentencia deja claro, primero, que el análisis casacional debe enmarcarse en la comprobación de la adecuación del auto recurrido a los términos de la ejecutoria; segundo, que la peculiar posición jurídica del beneficiario en el instituto de la expropiación forzosa (que puede existir o no; artículo 2 de la Ley de Expropiación Forzosa, manteniéndose la potestad expropiatoria en la Administración, con las obligaciones correspondientes) es determinante, en este caso, para la asunción de la responsabilidad así declarada; tercero, que bien diferentes son los institutos de la responsabilidad patrimonial y el de la expropiación forzosa, habiéndose efectuado la declaración de obligación de pago del justiprecio, en este caso y pese a las dudas que puedan suscitarse, con base en la expropiación, no en la responsabilidad patrimonial.

CUARTO.-Juicio de la Sala.

I/El recurrente es un subrogado en la posición del demandante vencedor en juicio de la sentencia número 208/15, de fecha 27 de octubre de 2015, referenciada en el FJ 1º.

Pretende, como es comprensible, la declaración expuesta en dicho fundamento primero (apartado II): requerimiento de asistencia a la Comunidad Foral para su colaboración con el Juzgado en la ejecución pecuniaria frente a la entidad local, ante la falta de capacidad de ésta, activando los mecanismos necesarios para disponer de los fondos, llegando incluso a la eventual ejecución subsidiaria.

Sin embargo, su petición se halla carente de base normativa, cuando no contradicha por el ordenamiento.

Ni uno solo de los artículos esgrimidos puede operar como apoyo para su pretensión. Se hace especial hincapié en el artículo 108.1.a de la Ley 29/1998, cuyo contenido se expuso en el FJ 2º; dicho artículo, por un lado, está previsto para las ejecuciones de las obligaciones de hacer, no para las obligaciones pecuniarias (dar alguna cosa, en la triple distinción civilista del artículo 1.088 del Código Civil, distinción reproducida después, con la cuarta variante consistente en dar alguna cosa no dineraria, en nuestra Ley de Enjuiciamiento Civil (Títulos IV y V del Libro III; artículos 571 a 711).

En nuestra Ley 29/1998, la diferencia también es visible con el artículo 106.4, alegado sin desarrollo por la apelación, y que será objeto de ulterior comentario.

Por otro lado, se añade a lo anterior la exigencia, en el primero de los apartados del artículo 108.1, de observar "los procedimientos establecidos"; en el segundo apartado, la referencia a la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada, que se conecta indudablemente con lo regulado en el artículo 706 de la LEC y las condenas de hacer no personalísimo, con valoración previa y encargo a un tercero.

En su lugar, la interpretación del solicitante le lleva a considerar la existencia de una posibilidad legal de imposición directa de deuda -la del municipio deudor- a la Comunidad Autónoma.

Pero insístase en que ni el artículo 108.1.a, ni el 103.3, ni el 112 de la mencionada ley, ni los artículos 24, 117.3 o 118 de la Constitución, ni el artículo 17.2 de la LOPJ (todos de un carácter notable y evidentemente abstracto: no basta sin más ni la tutela judicial efectiva, ni el deber de colaborar con la Justicia o cumplir las resoluciones judiciales, ni la posibilidad de imponer multas coercitivas o deducir testimonio para una posible responsabilidad penal), abonan tal resultado.

Tampoco lo abona el 340 de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra, limitado a los casos de resoluciones del TAN. Pese a las lógicas quejas y argumentaciones del recurrente, se tratarían más bien de un problema de lege ferenda,pues los términos del artículo son inequívocos. Y además prevén dicha ejecución subsidiaria como potestativa de la Comunidad Autónoma.

La injusticia que denuncia no debe hacer olvidar que la Comunidad Autónoma, de acuerdo con la autonomía que ostenta, ha otorgado libremente al órgano administrativo una garantía ejecutiva -adicional y eventual- para los procedimientos que le sean sometidos. Y todo sin perder de vista la particularísima (y cuestionable) naturaleza del TAN, sin parangón en el resto del Estado.

Distinta de esa libérrima decisión es la imposición, vía judicial y sin base normativa, de la asunción de una deuda municipal declarada en sentencia.

II/No solamente los artículos invocados se muestran insuficientes para el fin deseado, sino que tal fin parece entrar en contradicción con otros artículos que merece la pena destacar: debe recordarse que los municipios gozan de autonomía constitucionalmente reconocida ( artículos 137 y 140 de la Constitución), con mandato de disponer de recursos suficientes (artículo 142); esa autonomía también se reconoce a las comunidades autónomas, en general y en la vertiente financiera (artículo 156). La posibilidad de intervención estatal para la subrogación forzosa o impuesta de las competencias se limita a las autonómicas (artículo 155) en casos de suma gravedad.

Sí existe, en cambio, una cierta tutela financiera y presupuestaria, con base en el reformado artículo 135 de la Constitución. Como desarrollo del mismo, se dictó la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (que se aplica a las corporaciones locales y, en el caso de Navarra, con los términos del Convenio; artículos 2 y disposición final 3ª). Destaca el artículo 8.2:

"El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.

Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos."

Además, puede destacarse también que, si bien el Gobierno del Estado tiene la misión de velar por el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, debe hacerlo "respetando en todo caso el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales" (artículo 10.2).

Las entidades locales están obligadas a mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario (artículo 11.4), y se prevén medidas en caso de incumplimiento de los entes públicos: desde las medidas coercitivas del artículo 25 (declaración de no disponibilidad de créditos y su retención, constitución de depósito obligatorio en el Banco de España, constitución de comisión de expertos) a las medidas de cumplimiento forzoso del artículo 26. En él, respecto de la entidad local, se encarga a la Comunidad Autónoma que tenga la "tutela financiera" de dicho ente (y aquí sí, subsidiariamente al Gobierno del Estado) adoptar las medidas precisas para forzarlo a la adopción de las anteriores, y, frente al persistente incumplimiento, se puede llegar a la disolución de la Corporación Local.

No se pronuncia la Sala en este proceso sobre la aplicabilidad de tal normativa al caso que nos ocupa; tampoco sobre la concurrencia de los presupuestos o requisitos de la responsabilidad patrimonial. Pero se menciona para evidenciar la previsión normativa explícita de funciones de supervisión y de subrogación, a diferencia de lo que acontece con el caso presente.

En este caso presente, por cierto y por añadidura, la propia Ley Foral 6/1990 cuyo artículo 340 esgrime la apelante como muestra del agravio, regula en su artículo 58 las relaciones entre la Comunidad Foral y los entes locales:

"Las relaciones entre la Administración de la Comunidad Foral y las Entidades locales de Navarra deberán estar basadas en los principios de coordinación, cooperación, asistencia, y en el de información mutua, con respeto a los ámbitos competenciales respectivos."

Las facultades de la Comunidad Foral no pasan de los requerimientos de información, de expedientes o de informes (artículo 60). Se menciona la cooperación económica, pero en el seno de los planes de inversión (artículo 61), y el deber autonómico de impulsar la asistencia y la cooperación jurídica, técnica, económica y administrativa para potenciar la capacidad gestión de las entidades locales a través de los instrumentos que estime necesarios (artículo 62), sin mayor detalle y volviendo a la insuficiencia normativa antes anunciada.

Insuficiencia que no troca la existencia de una Comisión Foral de Régimen local, encargada, entre otros menesteres, de realizar propuestas y sugerencias al Gobierno Foral sobre "distribución de las subvenciones, créditos y transferencias de la Administración de la Comunidad Foral a la Administración Local" (artículo 69.b).

El panorama se termina y completa con la existencia de un control autonómico de los actos de las entidades locales: un control de interés general establecido en el artículo 344, circunscrito al interés general de la entidad local en sus propios bienes y derechos.

III/Y en este caso presente, más allá de las semejanzas y diferencias que pudieran apreciarse con algunas de las SSTEDH alegadas (y de las diferencias con la STS expuesta), sin perjuicio de la naturaleza del proceso en que nos hallamos, no puede dejar de mencionarse, desde este punto de vista fáctico, la falta de explicación de algunas cuestiones y del agotamiento de los recursos legales disponibles, a juicio de la Sala, o su falta de indicación por la apelación.

Se queja la apelación, con razón, del tiempo transcurrido, pero su alusión al artículo 106.4 de la LJCA, que es el artículo adecuado para la ejecución pecuniaria que nos ocupa, no merece desarrollo en su escrito. Se ignora en el proceso ejecutivo, así -y la Sala no lo halla tampoco- la existencia de petición en tal sentido, o instancia destinada al cumplimiento forzoso de tal obligación del ente público ante la alegada ausencia de recursos financieros.

Ausencia que en ocasiones parece entremezclarse también con una denunciada pasividad humana; es más bien ésta secundaria en el peso de las alegaciones, pues la apelación cifra incluso el montante del presupuesto local anual.

En cualquier caso, debe reiterarse que respecto de la pasividad humana, se prevén mecanismos legales que llegan a la deducción de testimonio penal, y frente a la falta de recursos financieros, la aducida existencia de diversos procesos judiciales de ejecución consta en la causa, pero no consta la presentación (tampoco el requerimiento judicial o la solicitud de la ejecutante) de los planes o programas de pago ("propuestas") contemplados en el 106.4 de la LJCA, ni el intento de empleo de medidas ejecutivas distintas del embargo pecuniario (no obstante, véase la STC 166/1998 y el trabajo de E. Paricio Rallo: "La insolvencia de la Administración, en 'Fundación democracia y gobierno local', junio de 2012").

Frente a ello, sí se comprueba en la causa la imposición de multas pecuniarias al municipio, no a los funcionarios eventualmente responsables, lo cual, para el caso de deberse la inacción exclusivamente a la incapacidad económica del ente local, desde luego en nada solventaría el problema, sino que lo empeoraría.

En fin, y como es de ver, son varios los interrogantes fácticos que se plantean, pero volviendo a los dos apartados anteriores, debe repetirse que la pretensión carece de base normativa explícita, contradice implícita y explícitamente algunas previsiones en la materia, y margina extremos relevantes, en todo caso, para apuntalar las violaciones que denuncia.

Aunque no es éste el proceso para apreciarlas, no podemos dejar de mencionar dicha falta de explicación, o de agotamiento de las vías legales precisas, en línea con la ponderación del comportamiento del propio demandante. Esta resolución -repítase- no prejuzga las posibilidades de demandar en base a la inacción autonómica (inactividad por la vía de los artículos 242.5 y 242 ter 4 de la LFHLN y de los artículos 25 y 26 de la LO 2/12) o por las consecuencias de ésta (por la vía de la responsabilidad patrimonial). En cualquier caso, una cosa es producir un informe como el que obra en autos, y otra es ser parte en la causa; no lo ha sido la Comunidad Foral.

Por todo ello, procede la desestimación de la apelación y confirmación de la resolución apelada.

QUINTO.-Costas.

Por lo que respecta a las costas, el artículo 139.2 establece que

"En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

En consonancia con lo expuesto, procede la imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante.

En nombre de Su Majestad El Rey, la Sala acuerda el siguiente