Sentencia Contencioso-Administrativo 307/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 335/2023 de 11 de marzo del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y antecedentes

1.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 35/2023 de 20 de abril de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Valladolid, en el procedimiento abreviado nº 171/2022 que estima parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de Dª Camino contra los actos administrativos que se enumeran en el Fundamento de Derecho Primero:

1º.- Orden PRE/944/2022, de 21 de julio de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Castilla y León, por la que se aprueba y publica la relación de aspirantes que han superado el proceso convocado por Orden PRE/687/2020 de 22 de julio, para el ingreso, por el sistema de acceso libre, en el cuerpo superior de la administración de la comunidad autónoma de Castilla y León, proceso en el que se oferta una plaza que ocupa la recurrente.

2º.- Orden PRE/944/2022 de 21 de julio publicada en el BOCYL del día 4/08/2022 de corrección de errores.

3º.- Orden PRE/1210/2022, de 16 de septiembre, por la que se nombran funcionarios de carrera del Cuerpo Superior de la Administración de la Comunidad de Castilla y León a los aspirantes que han superado el proceso selectivo convocado por Orden PRE/687/2020, de 22 de julio de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León publicada en el BOCyL de fecha 21/09/2022, y

4º.- Orden PRE/1387/2022, de 4 de octubre, por la que se adjudican puestos de trabajo a los funcionarios de carrera del Cuerpo Superior de la Administración de la Comunidad de Castilla y León que han superado el proceso selectivo convocado por Orden PRE/687/2020, de 22 de julio, concediéndoseles un mes para que tomen posesión de las plazas.

Esta resolución no está recogida en el Fundamento de Derecho Primero de la sentencia, pero sí en la demanda y a ella se refiere también la sentencia en el Fundamento de Derecho Segundo

5º.- Resolución del Consejero de Cultura, Turismo y Deporte de fecha 13 de octubre de 2022 por la que se procede al cese de la actora del puesto NUM000.

2.- En la fundamentación jurídica de la sentencia dice que "debe recordarse que la actora posee legitimación para interponer este recurso por ser la persona que ocupa una de las plazas finalmente ofertadas en el procedimiento convocado por la Orden PRE/687/2020 de 22 de julio; no es un sindicato que posee una legitimación más amplia y tampoco tiene legitimación para impugnar aquellos actos, o parte de esos actos, que no le causan un perjuicio"

Fijada así la legitimación activa de la actora, desestima la impugnación de las resoluciones por las que se publica la relación de aspirantes que han superado el proceso selectivo (Orden PRE/944/2022 de 21 de julio y de corrección de errores) y desestima igualmente el recurso frente a la Orden PRE/1210/2022, de 16 de septiembre y frente a la Orden PRE/1387/2022, de 4 de octubre, al entender que no se ha acreditado la existencia de fraude de ley, abuso de derecho o mala fe por parte de la Administración al dictar tales actos cuando la actora ya había presentado una solicitud de fijeza y había iniciado acciones judiciales.

Al mismo tiempo, la sentencia delimita el objeto del recurso, lo que el Juzgador califica de "nudo gordiano", precisando que lo que debe resolverse es "si la plaza que ocupa la actora, código de RPT de la Consejería de Cultura NUM000, Servicio de Evaluación, Normativa y Procedimiento podía o no ser ofertada en la Orden PRE/944/2022, de 21 de julio, por la que se aprueba y publica la relación de aspirantes que han superado el proceso selectivo convocado por Orden PRE/687/2020 de 22 de julio".

3.- La sentencia, después de recoger y examinar la normativa aplicable al caso, estima el recurso en este punto argumentando del siguiente modo: "De conformidad con el documento 12 del expediente administrativo (acontecimiento 15) el puesto NUM000 que se encuentra en la posición NUM002 de la tabla se ofrece por un criterio de reposición que se deriva en la oferta de empleo público a tasa de estabilización. La fecha de primera ocupación temporal del puesto es el 27 de julio de 2016, siendo esa mismas fecha la de ocupación por la interina actual. De conformidad con la interpretación que realiza la Memoria de Criterios de Selección de Puestos a Ofertar en los Procesos Selectivos de Personal Funcionario OEP 2017 y 2018 de la Directora General de Función Pública, de obligado cumplimiento dado que en la solicitud se cita la misma como criterio para ofertar, amén del carácter general y superior del mismo, los términos del artículo 19.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 "en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017" deben ser aquellos ocupados por interino con fecha de inicio de ocupación anterior a 31/12/2014 y no aquellos que hayan sido ocupados en algún momento entre el 31/12/2014 y el 30 de diciembre de 2017 como parece entender la demandada. Si por algún motivo considerásemos que el criterio de selección de puestos de la Memoria no es el designado como B.1), sino el B.2) por estar asociado a tasa de reposición, tampoco se cumplirían estos criterios, puesto que en el mismo se establece que son seleccionables aquellos cuya fecha de inicio de ocupación del puesto por el personal interino sea igual o posterior al 1/1/2018 que no es este caso. De conformidad con ello debe concluirse que el puesto de trabajo que ocupaba la actora no debió ofertarse en el procedimiento selectivo citado, debiendo anularse el mismo en el sólo sentido indicado así como los actos posteriores derivados del mismo, incluido el cese de la actora en tanto no se dan en este caso los requisitos para estimar que el mismo se ha acordado cumpliendo los requisitos legales".

SEGUNDO.- Posición de las partes

A.- Posición de la parte apelante

La representación de la Administración demandada interpone recurso de apelación para que se revoque la sentencia dictada en la instancia y, como consecuencia de ello, se desestime el recurso interpuesto, declarando la conformidad a derecho de la decisión administrativa de ofertar el puesto de trabajo que ocupaba la actora a quienes han superado el proceso selectivo convocado por la Orden PRE/687/2020, de 22 de julio de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, alega que el Juzgador de instancia no ha tenido en cuenta el hecho probado que el mismo declara y que afecta a la titularidad del puesto NUM000, que es el ocupado por la actora de manera interina, y que justifica que esa plaza no se computase en la oferta derivada de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (Acuerdo 131/2022, de 26 de mayo).

En segundo lugar, recuerda que el puesto NUM000 se ofertó en la convocatoria hecha por la Orden PRE/687/2020, de 22 de julio (que contenía el proceso de estabilización previsto en la Ley 6/2018 de Presupuestos de 2018) por ser uno de los más antiguos que estaban ocupados por personal interino.

En tercer lugar, pone de manifiesto que si se atiende al criterio de la sentencia, conforme al cual el puesto de trabajo en conflicto (con nº RPT NUM000) no reúne los requisitos de hallarse ocupado por interino con fecha de inicio de ocupación anterior a 31/12/2014 y, (ii) si atendemos al hecho informado por el Servicio de Gestión de la Selección de la Dirección General de la Función Pública (y no cuestionado por la demandante) según el cual no hay puesto que reúna los requisitos de estabilización se llega a un punto de imposible resolución porque los demás puestos están en la misma situación.

Por ello considera que el criterio a tener en cuenta es la antigüedad en la fecha de inicio de ocupación del interino actual.

B.- Posición de la parte apelada.

La representación procesal de Dª Camino se ha opuesto al recurso de apelación, interesando la confirmación de la sentencia recurrida y alega, en primer lugar, que la Administración ha incumplido los criterios que contiene la Memoria de 9 de marzo de 2022 para seleccionar los puestos a ofertar a quienes superen los procesos selectivos correspondientes a la OEP de los años 2017 y 2018 porque ocupa el puesto desde el 27 de julio de 2016 y, por lo tanto, no lo ocupa en los tres años anteriores a 31/12/2017, ni con posterioridad a 01/01/2018.

Añade que tampoco se cumplirían los criterios de la Memoria de empleo público de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León en aplicación de la ampliación de los procesos de estabilización de empleo temporal autorizada por la ley 20/2021, de 28 de diciembre de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo Publio de 17 de mayo de 2022.

En segundo lugar, señala que existen otros puestos que cumplirían los criterios para ser ofertados a quienes han superado el proceso selectivo convocado por la Orden PRE/687/2020 por estar ocupados en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 o por estar ocupados por un interno desde más tiempo, de seguirse el criterio de la antigüedad.

Finalmente, alega que no se produce la situación de imposible resolución que pone de manifiesto la Administración apelante, ya que habiendo puestos ocupados por personal interino con posterioridad al 01/01/2018 serán éstos lo que deban ofertarse.

TERCERO.- Delimitación de la controversia.

El presente recurso de apelación plantea realmente dos cuestiones. Por un lado, la determinación de criterios seguidos por la Administración para decidir qué concretos puestos pueden ofrecerse a quienes han superado el proceso selectivo convocado por Orden PRE/687/2020 de 22 de julio, lo que implica la interpretación de la Memoria elaborada por la Administración de 9 de marzo de 2022 y, por otro lado, establecidos esos criterios, si resulta conforme a los mismos que se ofertase el puesto ocupado por Dª Camino (puesto nº NUM000).

CUARTO.- Examen de la Memoria de criterios de selección de puestos a ofertar en los procesos selectivos de personal funcionario correspondientes a la oferta de 2017 y 2018 de fecha 9 de marzo de 2022.

1.- Con carácter previo hay que decir que los conceptos de "plaza" y de "puesto" son diferentes desde un punto de vista jurídico, lo que estimamos necesario recordar a la vista de la confusión en la que incurre la parte apelada y por ser trascendental para la resolución del presente recurso.

La "plaza" hace referencia al "cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate" y el "puesto de trabajo" es cada uno de los contenidos en el documento organizativo denominado Relación de Puestos de Trabajo (RPT) o instrumento equivalente de cada Administración.

El concreto puesto de trabajo se adquiere una vez obtenida la plaza que será objeto de la correspondiente Oferta Pública de Empleo -OPE) de acuerdo con la correspondiente asignación presupuestaria ( artículos 78 y 70 de Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público).

Por tanto, una cosa es qué puestos de trabajo han de tenerse en cuenta (por sus circunstancias de ocupación por personal temporal) para fijar el número de plazas que se incluyen en las OPE de estabilización y otra distinta es que esos concretos puestos hayan de ser cubiertos únicamente por los procesos de estabilización convocados tras la OPE. El cómputo de las plazas vendrá referenciado por el número de puestos de trabajo que en el momento de elaboración de la OPE estén ocupadas temporalmente en las condiciones previstas (es una cifra de tasa de reposición adicional a la ordinaria). El que una plaza se compute a este fin no significa que necesariamente dicha plaza concreta vaya a ser provista como plaza de nuevo ingreso para quienes superen el proceso de estabilización, ya que puede haber casos en los que dichas plazas se cubran en un procedimiento de promoción o movilidad interna paralelo al de estabilización, dada la compatibilidad de los distintos sistemas prevista en la propia ley. Es decir las ofertas de empleo público aprobadas en el marco de los procesos de estabilización fijan un determinado número de "plazas" de estabilización, número que vendrá determinado y relacionado a su vez con los puestos de trabajo que reúnan los requisitos de estabilización pero ello no significa que estos vayan a ser los puestos de trabajo que han de ser cubiertos por los procesos de estabilización.

Las ofertas públicas de empleo de estabilización autorizadas por las Leyes de presupuestos de los años 2017 y 2018 contemplan una tasa adicional de plazas a estabilizar, estas plazas deben ser objeto de las correspondientes procesos selectivos -en los que también se oferta la cobertura de "plazas"- y, finalmente, a los aspirantes que participen y superen el proceso selectivo se les ofertaran determinados "puestos de trabajo", que no tienen por qué corresponderse con los que se tuvieron en cuenta como referencia para aprobar la oferta. Esto significa que la vinculación entre plaza objeto de estabilización y puesto de trabajo a ofertar tras la superación de un proceso selectivo en el que se hayan convocado al efecto vendrá dada por el hecho de tratarse de puestos de trabajo que reúnan las condiciones establecidas en las Leyes de presupuestos (ocupación temporal ininterrumpida anterior a 31/12/2014).

2.- La Memoria que contiene los criterios de selección de puestos a ofertar en los procesos selectivos de personal funcionario correspondientes a la oferta de 2017 y 2018 de fecha 9 de marzo de 2022 (que es la considerada por el Juzgador, lo que no se cuestiona en esta segunda instancia, por lo que no tiene sentido acudir a otra posterior) no es una norma jurídica, pero en la medida en que ha sido aprobada por la Administración para limitar su potestad de autoorganización tiene fuerza vinculante para ella y constituye la motivación de la relación de los concretos puestos de trabajo ofertados a las personas que han superado los procesos selectivos (cumpliendo así las exigencias derivadas del artículo 35.1.i) Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En el presente caso, la sentencia ha dado como hecho probado (y, por lo tanto, ahora no se puede cuestionar) que, llegado el momento de ofertar los concretos puestos de trabajo, no había suficientes puestos asociados a plazas de naturaleza estructural que estando dotadas presupuestariamente hubiesen estado ocupados de forma temporal e ininterrumpida al menos tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 ( artículo 19.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018).

Concretamente , dice la Administración apelante solo había 25 puestos, de los 64 inicialmente presupuestados, y habían superado el proceso selectivo 41.

3.- El apartado B) de la Memoria se refiere a los "Criterios de selección de puestos" y en su punto 1 establece los criterios de selección de puestos en plazas convocadas asociadas a plazas de estabilización y dice que teniendo en cuenta lo establecido en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado 2017y 2018 "los puestos a ofertar a nuevo ingreso siempre que haya plazas de estabilización en el proceso selectivo convocado serán aquellos ocupados con interino con fecha de inicio de ocupación anterior a 31/12/2014",añadiéndose "como criterio de ordenación, entre aquellos que cumplan el criterio de estabilización, el de mayor a menor tiempo de ocupación por parte del último interino en el puesto".

Pero puede suceder que, llegado el momento de ofertar puestos en concreto, no haya suficientes puestos asociados a las plazas de estabilización. Para este supuesto se prevé en ese mismo apartado B) 1 que el criterio de selección del puesto será "el que se establece para ofertar los puestos de nuevo ingreso para plazas convocadas asociada a la tasa de reposición, según se determina en el siguiente punto 2".

Dicho punto 2 contiene los criterios de selección de puestos en plazas convocadas asociadas a la tasa de reposición y promoción interna, siendo el primer criterio el de puestos sin titular ocupados por interinos, excluyendo, obviamente, los puestos afectados por los procesos de estabilización, tal y como precisa el apartado a) de ese punto 2.

Ese mismo apartado dice: "Los puestos a seleccionar para la convocatoria del proceso selectivo serán aquellos cuya fecha de inicio de ocupación del puesto por el personal interino se igual o posterior al 01/01/2018, ordenándose de mayor a menor tiempo de ocupación en el puesto, por ser este el criterio que determina las necesidades del servicio. A igual fecha de inicio de ocupación del puesto el desempate se realizará por la letra que rige la convocatoria".

4.- La interpretación correcta de este párrafo solo puede hacerse desde la perspectiva del punto anterior porque, en primer lugar, este párrafo no está pensado propiamente para los procesos de estabilización, ya que sirve a estos efectos solo en la medida en que a él se remite el anterior punto 1 y cuando se da el supuesto de hecho allí previsto, y, por otro lado, porque este párrafo debe interpretarse desde la propia a finalidad de los procesos de estabilización, que es, como es sabido, la reducción de la temporalidad en el empleo.

Desde este planteamiento general los puestos a ofertar en los procesos de estabilización correspondientes a la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2018 serán aquellos con fecha de inicio de ocupación anterior al 31 de diciembre de 2014 y solo si no hay puestos con fecha de inicio de ocupación anterior a esa fecha habrá que ir a los ocupados por interinos cuya fecha de inicio sea igual o posterior a 1 de enero de 2018.

Entendemos que la fecha "igual o posterior a 1 de enero de 2018" es debido a que los puestos asociados a plazas ocupados por interinos en fechas anteriores habrán sido ya objeto de estabilización ( artículo 19. Uno 6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y articulo 2, Disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021 de 28 de diciembre).

5.- Ahora bien, puede suceder que cuando se hace el cómputo de los puestos asociados a plazas de estabilización haya alguno que esté ocupado interinamente por ausencia del titular, pero que tenga derecho a la reserva del puesto de trabajo (lo que impide por este motivo que se incluya como plaza de estabilización) y que cuando se oferten puestos concretos a los procesos de estabilización, no haya puestos bastantes de los denominados de "estabilización" y al mismo tiempo aquel puesto -que no pudo computarse por la reserva- esté ya definitivamente vacante, que es el caso que nos ocupa, como veremos a continuación.

En esta situación carecería de sentido ofertar un puesto ocupado por interino en fecha igual o posterior a 1 de enero de 2018 y, sin embargo, no ofertar un puesto que lleve ocupado de manera interina desde fecha anterior.

Decimos que carecería de sentido por no ser coherente con la finalidad de los procesos de estabilización y porque el criterio de antigüedad inspira la Memoria. En efecto, el apartado B) punto 1 que se refiere a la selección de puestos en plazas convocadas asociadas a plazas de estabilización, después de decir que el criterio es la ocupación por interino anterior a 31/12/2014, precisa: "Estableciéndose como criterio de ordenación, entre aquellos que cumplan el criterio de estabilización, el de mayor a menor tiempo de ocupación por parte del último interino en el puesto."

Igualmente, en ese mismo punto, cuando se remite a los criterios del punto 2 dice que se acudirá a los mismos cuando "no haya puestos suficientes ocupados de forma temporal anteriores al 31/12/2014".

Así pues, un puesto sin titular ocupado interinamente desde antes del 31 de diciembre de 2014 debe ser ofertado a quienes superaron el proceso selectivo con preferencia a los ocupados en fecha igual o posterior a 1 de enero de 2018.

En virtud de lo expuesto, consideramos que la interpretación que hace el Juzgador de instancia de los criterios de selección de la Memoria no es correcta.

QUINTO.- Examen del puesto NUM000 ocupado interinamente por la apelada.

1.- Según recoge la sentencia recurrida y no se discute el puesto nº NUM000, Jefe de Sección de Evaluación en el Servicio de Evaluación, Normativa y Procedimiento de la Consejería de Cultura y Turismo, fue adjudicado en concurso de traslados a una funcionaria que ha sido titular de ese puesto desde que lo ocupó en año 2008 hasta el 25 de febrero de 2022. En esa fecha la funcionaria titular cesó en ese puesto de trabajo para pasar a ocupar otro por libre designación en la Agencia de Protección de Datos.

No obstante, dicha funcionaria titular dejó vacante el puesto NUM000 en el año 2010, al ocupar en comisión de servicios otro puesto en la Consejería de Cultura y Turismo.

Por lo tanto, el puesto ha estado ocupado por personal interino desde el año 2010 hasta el 25 de febrero de 2022. Durante ese periodo, su titular tenía reserva de puesto de trabajo, quedando vacante definitivamente el 25 de febrero de 2022, al producirse su cese.

La actora ha venido ocupando distintos puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León como funcionaria interina y desde el 27 de julio de 2016 ocupó el indicado puesto NUM000 también como interina.

Dicho puesto no fue ofertado en los procesos selectivos de estabilización de la Ley 20/2021 de 28 de diciembre, ya que su titular, aunque no lo ocupase, tenía reserva de su puesto.

Concluido el proceso selectivo convocado por la Orden PRE/687/2020, de 22 de julio, como no había suficientes puestos que pudieran ofertarse a los que superaron el proceso selectivo que cumpliesen los requisitos de estabilización, la Administración ofertó dicho puesto NUM000.

2.- Sostiene la representación procesal de Camino que, de admitir el planteamiento de la Administración que acude al criterio de antigüedad para seleccionar los puestos, que es, según hemos expuesto, el correcto, habría otros puestos ocupados por personal interino desde más tiempo que el ocupado por ella y, por lo tanto, debieron ser ofertados con preferencia.

La ahora apelada ya alegó este hecho en la instancia y aportó diversa documentación que lo acreditaba, además de referirse con detalle a ello en la vista celebrada. Sin embargo, la Administración apelante en su recurso se limita a dar explicaciones solo de determinados puestos y no de todos los alegados por la representación procesal de Camino y, por otro lado, afirma que el puesto NUM000 es "uno de los más antiguos", lo que se estima que no es suficiente, ya que la interpretación que hemos hecho y que coincide en esencia con el planteamiento de la Administración es que debe ser no "uno" sino el más antiguo.

A este respecto, sin entrar a valorar todos y cada uno de los puestos a los que alude la apelada, tras la prueba practicada en esta segunda instancia, hay dos que claramente tienen una ocupación por personal interno con fecha anterior al año 2010 que son el puesto NUM003 y NUM004 con fechas de ocupación respectivamente de 6 de marzo de 2007 y 7 de julio de 2008.

Desconocemos las razones por las que esos puestos no se incluyeron en la OPE de 2018, ni en ningún proceso de estabilización, ya que la Administración apelada nada dice ni en el recurso de apelación, ni en el traslado efectuado tras la prueba practicada en la segunda instancia, por lo que en aplicación del artículo 217 LEC y del principio de facilidad probatoria hay que concluir que efectivamente tal y como sostiene la parte apelada había otros puestos que pudieron ser ofertados antes que el que ella ocupaba.

A la misma conclusión se llegó en la Sentencia de esta Sala de fecha 31 de mayo de 2024 (recurso de apelación nº 448/2023).

En virtud de lo expuesto, si bien por otras razones, debemos confirmar el fallo de la sentencia y desestimar el recurso de apelación interpuesto por la Administración.

SEXTO.- De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción y aunque se desestima el recurso de apelación y se confirma el fallo de la sentencia de instancia, al ser por otros motivos, no procede imponer las costas a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación