Sentencia Contencioso-Administrativo 3495/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1183/2022 de 11 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Es una constante jurisprudencia la que recuerda que el recurso de apelación tiene por objeto la depuración del resultado procesal obtenido en la instancia, lo que tendrá lugar en función de la argumentación articulada por la parte apelante dirigida a combatir el núcleo esencial que vertebra la decisión del Juzgado, siendo así que la propia Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa viene a disponer, en su artículo 85.1, que tal recurso se interpondrá " mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso", precepto a tener en consideración junto con la literalidad del artículo 456.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuya virtud, ese " nuevo examen" que refiere habrá de tener lugar " con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia", en cuanto se articulen como "alegaciones en que se fundamente el recurso", a los fines de que, si así se pide, "se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente".

La sentencia de instancia delimitó el objeto del recurso contencioso-administrativo que no es otro que la Resolución de la Rectora de la UGR, de 26-3-2021, que desestima el recurso interpuesto por la ahora apelante, conra la Resolución de 8-3-2021, por la que se aprueba la relación definitva de aspirantes admitidos y excluídos en el proceso selectivo para el ingreso en la Escala Administrativa de la UGR, por el sistema de promoción interna.

Pretendía la actora en la instancia su inclusión en la lista definitiva de adminitidos y que se le adjudique de forma directa una de las plazas al cupo de personas con discapacidad, abonandole con carácter retroactivo las retribuciones correspondientes a la categoría de Administrativa desde la fecha en que se realizare su nombramiento del resto de participantes que figuran en la lista respectiva.

El Magistrado a quo razona que la cuestion a resolver La cuestión a resolver se constriñe, en consecuencia, a la pretensión relativa a que se incluya a la actora en la la lista definitiva de admitidos, lo que exige la interpretación que ha de darse a la base 2.1.b) de la resolución de 18 de diciembre de 2020, de la Universidad de Granada, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso en la Escala Administrativa de esta Universidad, por el sistema de promoción interna.

La actora presentó su solicitud de participación de forma electrónica, siendo excluída de la lista provisional de admitidos por no cumplir la Base anteriormente transcrita.

SEGUNDO. Motivos de apelación y oposición a la apelación.

Como motivos de apelación la Junta de Andalucía expone , en síntesis, los siguientes:

1.- La no adjudicación directa de una plaza por el turno de discapacidad a la apelante es contraria a Derecho.

Sostiene la apelante que la UGR ha convocado dos procesos selectivos por promoción interna en 2015 y 2020 para cubrir plazas de la Escala Administrativa, convocándose más plazas que aspirantes había , de forma que han quedado desiertas varias plazas, luego de haber permitido a la actora participar en el citado proceso selectivo hubiere obtenido plaza con total certeza.

2.- La actora ha prestado servicios en el SAS, y los mismos no han sido reconocidos por la UGR.

Alega que la apelante aportó certificado de servicios prestados en el SAS ante la UGR para que fueran reconocidos por la Universidad, y ese certificado no puede quedar desnaturalizado atribuyéndole un solo efecto informal.

Ese certificado estaba incluído en el expediente personal de la recurrente antes del 12-1-2021,fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes para participar en el proceso selectivo, no obstante también fue presentado en tiempo y forma, en el escrito de subsanación a la exclusión de la apelante en las listas provisionales.

La propia UGR en la hoja denominada " admisión a procesos selectivos" que emite como justificante de la presentación de la instancia de participación, la recurrente no manifestó oposición alguna a la consulta de documentación,

3.- El objeto de la controversia en la que se funda toda la actuación administrativa de la UGR, y que el juzgado comparte se basa en la errónea interpretación que en la sentencia se realiza la Base 2.1 b) de las Bases de la Convocatoria.

El requisito que se exigen en la misma no especifica que la antigüedad se haya tenido que adquirir prestando los servicios en la propia UGR. Hace referencia a la Ley 70/1978 de 26-12 sobre reconocimiento de servicios previos.

El reconocimiento de los servicios previos de la actora en el SAS ya se consideran reconocidos con la certificación de servicios previos que dicha Administración emite y que es la propia resolución expresa que se exige según el RD 1777/1994, de 5 de agosto, pues en caso contrario si la actora hubiese solicitado al SAS dicha certificación y esta no hubiese dictado resolución expresa en el plazo de 2 meses, que para este caso concreto es el plazo máximo de resolución señalado es cuando se debe considerar que los servicios previos prestados en el SAS por la demandante no son reconocidos.

Termina suplicando el dictado de una sentencia que revoque la de instancia y se le adjudique de forma directa una de las plazas vacantes en el cupo de discapacidad y se le abonen con carácter retroactivo las retribuciones correspondientes a la categoría de Administrativo desde la fecha en que se realizó el nombramiento del resto de participantes en el proceso.

La demandada-apelada, se opuso al recurso de apelación. La Base 2.1 b) de las Bases de la Convocatoria del proceso selectivo es suficientemente clara al respecto y es que la apelante no tenía reconocidos dos años de servicios tal y como exige la citada Base.

Interesa el dictado de una sentencia que confirme en todos sus extremos la de instancia.

TERCERO.- Sobre los antecedentes necesarios para la resolución del litigio.

1.- Por Resolución de 18 de diciembre de 2020, de la Universidad de Granada, se convocó proceso selectivo para ingreso en la Escala Administrativa de esta Universidad, por el sistema de promoción interna (BOJA núm. 246, de 23 de diciembre de 2020).

2.- La apelante presentó solicitud de participación en el citado proceso selectivo, el 11 de enero de 2021

3.- Por Resolución de fecha 11 de febrero de 2021, de la Universidad de Granada, se aprobó la relación provisional de aspirantes admitidos y excluidos en el proceso selectivo para el ingreso en la Escala Administrativa de esta Universidad, por el sistema de promoción interna (BOJA núm. 31, de 16 de febrero de 2021). La actora figura como excluída provisional en el cupo de discapacidad, siendo la causa de exclusión, no cumplir el requisito de la Base 2.1 b).

Frente a dicha exclusión la apelante presentó el 16 de febrero de 2021 por el que subsana, según su opinión, en tiempo y forma, el motivo por el que se me excluye en dicha lista, presentando la documentación que acredita estar en posesión de la antigüedad, de al menos años, de servicio activo en el grupo C, subgrupo C2, que se exige para aspirar a las plazas ofertadas, al amparo de lo dispuesto en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, adjuntando certificado que acredita los servicios prestados que subsanan el motivo de su exclusión

4.- Por Resolución de 8 de marzo de 2021, de la Universidad de Granada, por la que se apruebó la relación definitiva de aspirantes admitidos y excluidos en el proceso selectivo para el ingreso en la Escala Administrativa de esta Universidad, por el sistema de promoción interna (BOJA núm. 47, de 11 de marzo de 2021). La apelante figura como excluída definitiva, por la misma causa de exclusión que en los listados provisionales.

5.- Recurso de reposición interpuesto por la apelante contra la anterior Resolución y desestimación del mismo por la Resolución que fue objeto del recurso contencioso-administrativo en la instancia y Resolucion de 26 de marzo de 2021 de la UGR desestimatoria del recurso de reposición ejercitado.

CUARTO.- Sobre el pretendido derecho de la apelante a la adjudicación directa de una plazo por la UGR, por el turno de discapacidad sin la superación del correspondiente proceso selectivo.

Sostiene la apelante que tiene derecho a que la UGR le adjudique directamente plaza por el cupo de discapacidad porque concurrieron al proceso selectivo menos aspirantes que plazas convocadas. Así las cosas todos los que concurrieron obtuvieron su plaza.

El motivo de apelación debe ser desestimado.

Veamos; lo que interesa la apelante, como bien sostiene le Juez a quo, es del todo imposible en nuestro ordenamiento juridico donde el acceso a la función pública descansa sobre los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

El TC, entres otras, en STC Nº 37/2004 de 11 de marzo ha establecido en su FJ IV "..Como se desprende de una reiterada doctrina (compuesta, además de las ya citadas, por las SSTC 67/1989, de 18 de abril, FJ 2 ss .; 27/1991, de 14 de febrero, FJ 4 EDJ 1991/1553 ; y 99/1999, de 31 de mayo , FJ 4 EDJ 1999/11264 ), el art. 23.2 CE "no priva al legislador de un amplio margen de libertad -en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios, y en la determinación de los méritos y capacidades que se tomarán en consideración-, pero establece límites positivos y negativos a dicha libertad que resultan infranqueables. En positivo, se obliga al legislador a implantar requisitos de acceso a funciones públicas que, -establecidos en términos de igualdad, respondan única y exclusivamente a los principios de mérito y capacidad - ( STC 185/1994 , FJ 3; SSTC 293/1993 ; 353/1993 EDJ 1993/10810 ó 363/1993 EDJ 1993/11303 , entre otras) y, como consecuencia, desde una perspectiva negativa, se proscribe que dicha regulación de las condiciones de acceso a funciones públicas, -se haga en términos concretos e individualizados-, que equivalgan a una verdadera y propia acepción de personas ( STC 185/1994 , FJ 4 y las que en ella se citan)" ( STC 269/1994, de 3 de octubre , FJ 5)."

No podemos olvidar que los procesos de acceso a la función pública se rodean de una serie de garantías especiales a través de los recursos de amparo constitucional que han creado una importante doctrina. Entre los pronunciamientos del TC se destacan los siguientes:

1. El derecho a acceder a la función pública en condiciones de igualdad es un derecho con carácter puramente reaccional para la impugnación ante la jurisdicción ordinaria y, ante la jurisdicción constitucional cuando las normas o su aplicación quiebren el principio de igualdad ( TC 138/2000; 166/2001).

2. El principio de igualdad ante la ley o su aplicación supone que para el acceso a la función pública no puedan exigirse condiciones que no sean imputables a los principios de mérito o de capacidad ( TC 50/1986). El derecho a la igualdad , en este ámbito, postula que no haya diferencia de trato que carezca de justificación razonable y objetiva a la luz de los principios de mérito y de capacidad y que el elemento diferenciador no sea arbitrario o carezca de racional fundamento. En ese contexto, el legislador y el aplicador del derecho, aun disponiendo de un amplio margen de actuación, tienen límites ( TC 67/1989; 27/1991; 99/1999):

- en positivo: las bases de las convocatorias de pruebas selectivas de acceso han de estar formuladas en términos generales y abstractos, coherentes con los principios de mérito y de capacidad ;

- en negativo: la regulación de las condiciones de acceso debe hacerse de forma que no favorezca a unas personas más que a otras.

3. Los requisitos exigidos para el acceso a los empleos públicos han de tener la condición de mérito o de capacidad para el desempeño de las funciones a desarrollar. Y ello significa, a la inversa, que no pueden dejar de ser exigidos requisitos para el desarrollo de determinadas funciones ( TC 138/2000). En esa línea, se ha estimado que el conocimiento de la lengua cooficial propia de las CCAA pueda evaluarse y constituir, en su caso, un requisito de acceso, si bien ello ha de estar proporcionado a la función a desempeñar al objeto de no resultar un criterio discriminatorio ( TC 46/1991).

4. El mérito y la capacidad exigidos para el acceso a la función pública a los aspirantes al ingreso en la misma han de ser valorados por órganos de selección y, en ese sentido, hay que asegurarse de su imparcialidad y objetividad, ya que van a ejercitar facultades con discrecionalidad técnica y deben ser órganos técnicos en su composición, habiendo de disponer de la preparación técnica suficiente para realizar la función seleccionadora. Ha de garantizarse así la imparcialidad de los componentes de los órganos de selección para que su juicio sea libre, sin ceder a consideraciones externas ( TC 73/1998).

CUARTO.- Sobre el no reconocimiento por parte de la UGR de los servicios prestados en el Servicio Andaluz de Salud.

Sostiene la apelante que ha prestado servicios en el SAS, y los mismos no han sido reconocidos por la UGR.

Que aportó certificado de servicios prestados en el SAS ante la UGR para que fueran reconocidos por la Universidad, y ese certificado no puede quedar desnaturalizado atribuyéndole un solo efecto informal.

Se ha interpretado erróneamente la Base 2.1 b) de las Bases de la Convocatoria.

El requisito que se exigen en la misma no especifica que la antigüedad se haya tenido que adquirir prestando los servicios en la propia UGR. Hace referencia a la Ley 70/1978 de 26-12 sobre reconocimiento de servicios previos.

El reconocimiento de los servicios previos de la actora en el SAS ya se consideran reconocidos con la certificación de servicios previos que dicha Administración emite y que es la propia resolución expresa que se exige según el RD 1777/1994, de 5 de agosto, pues en caso contrario si la actora hubiese solicitado al SAS dicha certificación y esta no hubiese dictado resolución expresa en el plazo de 2 meses, que para este caso concreto es el plazo máximo de resolución señalado es cuando se debe considerar que los servicios previos prestados en el SAS por la demandante no son reconocidos.

Veamos que establecen las Bases de la convocatoria.

Antes que nada advertir, que las mismas al no ser impugnadas constituyen la ley del concurso, vinculando pues a todos los intervientes en el proceso selectivo. Esta Sala y Sección ha afirmado entre otras, en STJA Sala de Granada en sentencia de fecha 1 de diciembre de 2023 rec. 988/2021 que " ...Las bases de una convocatoria son la ley del concurso cuando no han sido combatidas oportunamente. Efectivamente, la convocatoria es un acto administrativo con destinatario general e indeterminado que vincula a la Administración, la cual tiene que ajustarse a lo dispuesto en la misma en virtud del principio de legalidad que también a ella vincula. Mediante la publicación de las bases de convocatoria la Administración se autolimita en forma efectiva, pues en ellas se fijan las reglas de juego dentro de las que deben moverse los órganos administrativos que intervienen en el procedimiento de selección, así como los que con ocasión del mismo conozcan de posibles impugnaciones de los diferentes actos que integran aquél. "

Bases de la Convocatoria.

2. Requisitos de las personas aspirantes.

2.1. Para ser admitidas al proceso selectivo, las personas aspirantes deberán reunir los requisitos generales de acceso a la función pública y, en particular:

a) Los aspirantes que concurran a estas plazas deberán ser personal funcionario con destino definitivo en la Universidad de Granada, que se encuentren en cualquier situación administrativa excepto suspensión de funciones, y pertenecer a la Escala Auxiliar Administrativa de la misma o a cuerpos y escalas de otra Administración de dicha especialidad del Grupo C, subgrupo C2, según la equivalencia establecida en el apartado 2 de la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público

b) Poseer una antigüedad de, al menos, 2 años de servicio activo en el Grupo C, subgrupo C2 o en el mismo grupo equivalente según lo establecido en el anexo I del Plan de Ordenación de Recursos Humanos del PAS de la UGR para el año 2019 (BOUGR núm. 137, de 21 de diciembre de 2015). Los servicios reconocidos al amparo de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, en alguno de los Cuerpos o Escalas encuadradas en el subgrupo anteriormente citado serán computables a efectos de antigüedad para participar por promoción interna en este proceso selectivo.

c) Estar en posesión del título de Bachiller, Técnico, o titulación equivalente, o haber superado las pruebas de acceso a la Universidad para mayores de 25 años, en los supuestos y con los requisitos legalmente establecidos, de conformidad con la normativa de aplicación, o estar en condiciones de obtenerlo en la fecha en que termine el plazo de presentación de solicitudes.

2.2. Todos los requisitos deberán poseerse en el día de finalización del plazo de presentación de solicitudes y mantenerse hasta el momento de la toma de posesión como personal funcionario de la Escala Administrativa de la Universidad de Granada."

La actora sostienía en vía administrativa y judicial y ahora en apelación que cumple el requisito establecido en la base 2.1. b,pues a los 11 meses y dos días de servicio activo en el Grupo C, subgrupo C2 prestados en la Universidad de Granada a fecha de finalización del plazo de solicitud de participación en el proceso selectivo, según la reclamante, habría que sumar el tiempo trabajado como auxiliar administrativo en el Servicio Andaluz de Salud, para lo que aporta el certificado de dicho organismo, aportándolo también como documentación al recurso potestativo de reposición que interpuso en su momento.

La Administración sostenía " La interesada pretende en este procedimiento que se le compute, a efectos de la antigüedad requerida para participar en el proceso selectivo, el tiempo de serviciosque alega haber prestado en el Servicio Andaluz de Salud con anterioridad a laadquisición de su condición de funcionaria en la Universidad de Granada.

No se debate en esta resolución el tiempo de servicios alegado, sino si esosservicios han sido reconocidos expresamente en la Universidad de Granada, al efectodel cumplimiento de los requisitos de participación en la convocatoria.

La Ley 70/1978, que es la única aplicable a efectos de reconocimiento de serviciosque posibilitan el cobro de trienios, en su disposición adicional primera , y enreferencia al reconocimiento de derechos retributivos, establece que "Los derechosindividuales de naturaleza económica que resulten de lo establecido por la presenteLey deberán ser computados por las respectivas Unidades o Jefaturas de Personal ainstancia de parte, justificando ésta su pretensión mediante certificación acreditativa de los servicios prestados, que deberán extender las autoridadescompetentes haciendo constar los años, meses y días de servicios prestados".

Queda fijado, por tanto, que para la consideración del tiempo de serviciosprestados que alega la recurrente, debería haber procedido a solicitar sureconocimiento en la Universidad de Granada aportando la documentación establecida al efecto, y sólo si así hubiera actuado, la Universidad de Granada habría podido reconocer tales servicios. De ahí que en la "Certificación de Servicios prestados a la Administración a efectos de Reconocimiento y Liquidación de Trienios" que adjunta el Servicio de Personal de la Universidad de Granada alinforme emitido para la resolución del presente recurso, y que es el único documentoque podría acreditar el cumplimiento de los requisitos para poder participar en elproceso selectivo, aparezca referenciado únicamente el tiempo de servicios prestados por la actora, como Auxiliar Administrativa, en esta Universidad, que no alcanza a los dos años exigidos en la base 2.1 b) de la convocatoria."

Esta misma postura es la que acoge el Juez a quo cuando dice en la sentencia impugnada en el FJ III donde dice "...Pues bien, considera el juzgador es que lo relevantes es determinar si los servicios prestados por la actora en el SAS deben de estar reconocidos por la UGR como requisito constitutivo o es suficiente desde un punto de vista más antiformalista con la documentación que presentó la actora el 17 de diciembre de 2020 respecto a acreditación de formación e inclusión de servicios prestados....Pues bien, se comparte con la Administración demandada que, en aras del principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución (art. 9.3 ), el reconocimiento de los servicios es plenamente constitutivo para que surta efectos. En ese sentido, la actora no puede aprovechar documentos presentados con anterioridad y que no eran expresamente para solicitar tal reconocimiento de servicios previos para invocar el derecho que le confiere el art. 28.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , que es del siguiente tenor literal..."

El motivo de apelación deducido debe ser ....

La base 2.1 b) es suficientemente clara al respecto; pues para poder participar en el proceso selectivo en cuestión es preciso en primer lugar ser funcionario con destino definitivo en la UGR, debiéndose encontrar en cualquier situacion administrativa excepto la de suspensión de funciones , entre otras consideraciones.

En segundo lugar poseer una antigüedad de, al menos, dos años de servicio en el Grupo C, subgrupo C2, en los términos ahí reflejados.

El nudo gordiano de la litis no es otro que determinar si esa antigüedad de al menos dos años de servicio activo en el Grupo C, subgrupo C2 debe ser exclusivamente en la UGR o puede ser en otra Administración.

Pues bien de la base no podemos deducir que se trate de servicios sólo prestados exclusivamente en la UGR, porque de ser esa la voluntad de la Universidad así lo diría la base expresamente como hace en la letra a) del nº1 anterior. Cosa que no ocurre.

Y es importante destacar que, como señaló la STS 24 de septiembre de 2014, casación 917/2013 , "la interpretación de las bases que rijan la convocatoria de cualquier proceso selectivo de acceso a la función pública es una tarea no encuadrable en la denominada discrecionalidad técnica, pues, al ir dirigida a determinar el alcance de un elemento reglado, es una operación de calificación jurídica que está fuera del espacio de saberes técnicos específicos al que ha de quedar circunscrito el núcleo básico de la mencionada discrecionalidad técnica".

La interpretación de las bases de la convocatoria , ha de llevarse a cabo sin ampliar ni mermar el sentido natural y gramatical de sus palabras y completándola, en su caso, con el bloque o contexto normativo en el que se integra, ya que la convocatoria está sometida a los principios de legalidad y de jerarquía normativa.

Luego llegados a este punto, hemos de decir, que los servicios prestados en alguna Administración o ente público o bien Universidad, no necesariamente la de Granada serían valorables según el tenor literal de la Base 2.1 b) de las Bases de la Convocatoria, pero para ello es necesario que esos servicios sean reconocidos conforme a la Ley 70/1978, cosa que no ha ocurrido en el caso de autos

¿Y qué ocurre en el caso de autos? Que la actora presentó su solicitud de participación en el proceso selectivo confeccionada electrónicamente pero no adjuntó certificacion de servicios prestados, cosa que hace ulteriormente cuando se publica la Resolución que la excluye provisionalmente por incumplir la base 2.1 b), subsana deficiencias y aporta certificación de servicios prestados expedida por la Dirección General de Personal del SAS y obrante en el procedimiento. Pero lo hace insistimos no conforme al la Ley 70/1978 ,de 26 de diciembre de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, Modelo Anexo I .

En consecuencia procede desestimar el recurso de apelación ejercitado confirmando en todos sus extremos la sentencia impugnada.

QUINTO.- Costas procesales.

Procede su imposición a la apelante, de conformidad con el art. 139.2 de la LJCA si bien, este Tribunal haciendo uso de la facultad del apartado 4, en atención a las circuntancias concurrentes procede limitar su cuantía en 300 euros, IVA en su caso excluído.

VISTOS, los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,