Sentencia Contencioso-Administrativo 148/2026 Tribunal Superior de Justicia de La Rioja . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 22/2026 de 12 de mayo del 2026

PRIMERO. Sobre el objeto del recurso de apelación, estructura y argumentos de la resolución impugnada

El presente recurso de apelación tiene como objeto la Sentencia 6/2026, de 8 de enero, de la plaza nº1 de la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de Logroño, dictada en el procedimiento ordinario 269/2024.

El recurso contencioso-administrativo tuvo como objeto una resolución de la Alcaldesa del Ayuntamiento de Lardero, de fecha 22 de mayo de 2024, por la que se desestima el recurso de reposición, interpuesto contra la Resolución de 17 de febrero de 2024, que desestimó las alegaciones presentadas el día 10 de diciembre de 2023 ( NUM000) a la propuesta de resolución de fecha 23 de noviembre de 2023 (Expediente NUM001).

La resolución de 17 de febrero de 2024 dispuso lo siguiente:

«PRIMERO.- Desestimar las alegaciones presentadas el día 10 de diciembre de 2023 (2023-E-RE-2567), por los siguientes motivos:

Ha sido tramitado, de conformidad con el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto, en el cual no se acreditó la existencia de licencia para ejercer la actividad.

Lo que se dirime en el presente expediente es la existencia o no de licencia de actividad, no otros tipos de licencias o autorizaciones que no son de competencia municipal. Y de la documentación y datos existentes en este Ayuntamiento, no se puede afirmar ni que haya solicitado ni concedido dicha licencia. Siendo imposible a fecha actual su legalización, ya que conforme al Plan General Municipal resulta inviable su legalización, según informe del Sr. Arquitecto Técnico Municipal de fecha 15 de septiembre de 2021, que en otras cuestiones no es legalizable por incumplimiento del artículo 46 del Plan General Municipal, regulador de la distancia mínima a la que deberán implantarse las explotaciones ganaderas en función de la Legislación Sanitaria vigente en el momento de redacción del Plan; y esa distancia debe ser superior a los 1.000 metros del límite del Suelo Urbano o Urbanizable con uso previsto residencial.

Alega, entre otras cuestiones, que la actividad se viene ejerciendo desde el año 1958 y se debe aplicar la normativa de ese año. Sobre ello, he de decir que el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas en su Disposición Transitoria Primera dispone que: "Quienes a la fecha de la publicación de este Reglamento vinieren ejerciendo actividades de las incluidas en el artículo 3.º del mismo sin la debida autorización definitiva de la Autoridad municipal, lo solicitarán en el plazo de dos meses, a partir de la fecha de entrada en vigor de este Reglamento, siguiendo los trámites que en el mismo se determinan". Solicitud que no fue realizada por el titular de la explotación en su momento. Tampoco constan solicitudes posteriores.

SEGUNDO.- Acordar la suspensión de la ejecución del acto al amparo de lo dispuesto en el artículo 117.2.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dado que la ejecución del acto ocasionaría perjuicios de imposible reparación para la explotación ganadera, como solicita el interesado, ya que si lleva funcionando la actividad al menos desde el año 1958, se considera prudente que hasta que no adquiera firmeza administrativa el acto administrativo se continúe desarrollando la actividad.

TERCERO.- Requerir al interesado para que de forma inmediata y voluntaria cese en el ejercicio de la actividad, en el plazo de tres meses, contados a partir del día siguiente hábil a que la presente Resolución adquiera firmeza administrativa, advirtiéndole que, en caso de incumplimiento, se procederá, sin necesidad de nuevo requerimiento, a la clausura del local.

CUARTO.- Advertir al interesado que de incumplirse la presente Resolución se dará cuenta al Juzgado correspondiente por si su conducta pudiera ser considerada constitutiva de delito por desobediencia o desacato a la autoridad.

QUINTO.- Notificar la presente Resolución al interesado».

La sentencia impugnada dedica sus cinco primeros fundamentos de derecho a sintetizar las pretensiones, los motivos y argumentos de ambas partes. El fundamento sexto resume la controversia suscitada en primera instancia y rechaza que resulte de aplicación lo resuelto por la misma plaza del tribunal, en el PO 64/2023, cuya sentencia 99/2024, de 7 de junio, fue revocada por la que dictó esta Sala, en fecha 27 de diciembre de 2024, en los autos de recurso de apelación 107/2024. Es en el fundamento séptimo donde se abordan los motivos que conducen, finalmente, a la desestimación del recurso.

En lo que ahora interesa y de forma resumida, la sentencia declara que no se ha probado que el recurrente solicitase licencias de actividad, desde el inicio de esta en 1958; que dicha actividad, de índole ganadera, se ha desarrollado desde entonces sin que el ayuntamiento haya promovido expedientes de restauración de la legalidad o de ejercicio de sus potestades; que la desidia y la inactividad municipal (sic) se patentizan en el hecho de haberse concedido otras licencias de obras menores, teóricamente subordinadas a la inexistente licencia de actividad; y que la antedicha inactividad ha generado «cierta confianza legítima» sobre la posibilidad de continuar con la actividad.

A continuación, rechaza la invocación de los principios generales del derecho, en la medida en que no permiten desplazar el «ordenamiento jurídico positivo».

Después, analiza la normativa y la jurisprudencia relativas al silencio administrativo positivo, al régimen transitorio del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961 (RAMINP, en lo sucesivo), a la derogación de este y a la implantación de la legislación autonómica que, superados ciertos vaivenes normativos, acabó estipulando un silencio negativo en la Ley 6/2017, de 8 de mayo, de Protección del Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja y el Reglamento de desarrollo de su Título I, aprobado por Decreto 29/2018, de 20 de septiembre.

Volviendo a cuestiones probatorias, se aclara que el ejercicio de la actividad se remonta al año 1958 y no a la fecha indicada por el ayuntamiento, porque así lo acredita la documentación aportada sobre el Sindicato Nacional de Ganadería, representativo de los intereses de las actividades ganaderas en funcionamiento de la época, de inscripción «funcionalmente obligatoria en la correspondiente corporación de derecho público en la dictadura».

Este encuadramiento en la denominada administración sindical corporativa,no eximía del deber de solicitar la licencia de actividad, al amparo del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, vigente desde 1955. Pese a este deber, no consta que el recurrente o los anteriores titulares solicitasen esa u otra licencia. No les era de aplicación el régimen transitorio del RAMINP, al no haber solicitado la licencia de apertura antes de su entrada en vigor. Concluye la fundamentación insistiendo en que los principios generales en los que se basa el recurso «no permiten sustituir o reconocer a su amparo la ausencia de licencia de actividad o de funcionamiento, ni la inactividad y la renuncia de facto al ejercicio de sus competencias de policía administrativa por parte del Ayuntamiento de Lardero a lo largo de ese extenso período (desde 1958 hasta la incoación reciente del expediente de actividades que nos ocupa), permite "convalidar" o "conceder" la licencia de actividades, petición que, además, excede de la función revisora de esta jurisdicción».

SEGUNDO. Pretensiones, motivos de recurso, de oposición y argumentos de las partes

Delimitado el objeto del recurso, las pretensiones, motivos y argumentos que han esgrimido las partes para el conocimiento de esta Sala, en grado de apelación, se resumen del siguiente modo.

2.1. Posición del apelante

El apelante finaliza su escrito con el siguiente suplico:

«A la Ilma. Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, SUPLICO que, en su día, previa valoración circunstanciada de este escrito y de toda la documentación obrante en las presentes actuaciones, dicte Sentencia en la que, previa revocación de la Sentencia de Primera Instancia, estime íntegramente la demanda interpuesta por mi mandante, con cuantos otros pronunciamientos en Derecho procedan, y en consecuencia;

1º.- Declare la nulidad de la Resolución de Alcaldía del Ayuntamiento de Lardero, de fecha 22 de mayo de 2024 (notificada el 2 de junio de 2024), de desestimación de recurso de reposición interpuesto por D. Juan Ignacio, frente a la Resolución Página 14 de 14 de Alcaldía de fecha 17 de febrero de 2024, por la que se resuelve desestimar las alegaciones presentadas el día 10 de diciembre de 2023 ( NUM000) a la Propuesta de Resolución de fecha 23 de noviembre de 2023. Expediente NUM001

2º.- Declare la existencia de licencia de actividad de mi representado para el ejercicio de la actividad, bien por su oportuna tramitación conforme a normativa vigente a fecha de inicio de la explotación (previo a RAMINP), bien como Derecho adquirido conforme a la D.T. Segunda del RAMINP, bien en base a los principios de buena fe y confianza legítima.

3º.- Imponiendo expresamente las costas a la demandada».

El recurrente, después de exponer la fundamentación de la sentencia al respecto, aduce que se le ha generado indefensión; origen, a su vez, de una vulneración de los principios generales de buena fe, confianza legítima y buena administración. Indica que si en el momento de entrar en vigor el RAMINP, o cuando se obtuvieron otras licencias con el paso de los años, se le hubiera requerido para legalizar la actividad, habría procedido a ello sin problemas (sic). Es la normativa de sesenta y ocho años después la que, unida a la «dejadez, arbitrariedad o la simple inactividad» del ayuntamiento, impide la legalización. En resumen, que no «se puede trasladar al ciudadano en el marco de un procedimiento administrativo, las consecuencias perniciosas de la mala praxis (y claro incumplimiento procedimental), o inactividad de una Administración Pública a la hora de dar cumplimiento a la norma, y muchísimo menos, trasladar las consecuencias legales a una actividad iniciada 68 años atrás, declarando en la actualidad la inexistencia de licencia de actividad y ordenando el cese de la misma». Termina el motivo insistiendo en que «efectivamente disponía de licencia, o más precisamente de un "Derecho adquirido", de manera previa a la entrada en vigor del RAMINP en 1961, dado que en dicha fecha anterior no era necesaria autorización o licencia alguna, si ya se contaba con el alta en el sindicato correspondiente».

Continúa el apelante defendiendo que, durante la vigencia del artículo 8 RSCL, «las Corporaciones Locales tenían la mera posibilidad de exigir licencia previa, siempre y cuando estuviera previsto en normativa legal o reglamentaria, si bien en municipios menores como Lardero, esa licencia no era exigida, al no venir contemplada en disposición normativa de ningún tipo». La corporación municipal no aprobó ninguna norma que estableciese tal sometimiento a licencia, lo que implica que, desde un primer momento, se ejerció la actividad de manera legal. El único requisito era el alta en el Sindicato Nacional de Ganadería, que está suficientemente acreditado en autos.

Por último, reiterando en consideraciones ya expuestas, el apelante insiste en que le resultaba de aplicación la Disposición transitoria segunda del RAMINP. Relaciona esta con las disposiciones adicionales primera y segunda, que impusieron a los secretarios municipales la llevanza de un libro registro de las actividades, con un correlativo deber de informar a la Alcaldía. Sin embargo, el Ayuntamiento de Lardero solo dispuso de tal registro desde el año 1963. Como ya hizo en la instancia, insiste en que la corporación le concedió, en el año 1977, una licencia de obra para reformar un tejado de la explotación ganadera, lo que «nuevamente acredita el pleno conocimiento de la actividad ganadera por parte del Ayuntamiento de Lardero y su consideración de derecho adquirido».

2.2. Posición de la parte apelada

La corporación municipal se opone al recurso de apelación e interesa su desestimación, con base en los razonamientos de la sentencia apelada. Incide en que esta Sala ya ha dictado sentencia en los recursos 107/2024 y 107/2025, donde se ha sentado una tesis contraria a la postura del apelante; que la actividad del apelante no es susceptible de legalización, por ser incompatible con el Plan General Municipal de Lardero; que la actividad «no cuenta ni con licencia de actividad (apertura), ni con licencia de actividades MINP (licencias que ni tan siquiera han sido solicitadas nunca)»; que es incierto que antes de entrar en vigor el RAMINP no fuese necesaria licencia de actividad para una explotación ganadera, con arreglo a los artículos 9.1.5º y 7º.c), 13.1 y 22.1 (en su redacción anterior al Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre) del RSCL; y que al apelante le resulta de aplicación la Disposición transitoria primera del RAMINP, sin que conste que hubiese solicitado la licencia en el plazo de dos meses que previó la norma. Por último, sobre los principios generales invocados, la sentencia apelada cita la jurisprudencia que rechaza cualquier aplicación de aquellos en el pleito.

TERCERO. Sobre la naturaleza del recurso de apelación en el proceso contencioso-administrativo; alcance revisor de lo resuelto en primera instancia

Para abordar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso debemos recordar cuál es la naturaleza del presente recurso de apelación. Este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto depurar una decisión judicial ya recaída en primera instancia, que en principio ya se ha pronunciado sobre las pretensiones, motivos y argumentos de ahora apelante. Por lo tanto, el escrito de interposición del recurso ha de formular una crítica de la resolución impugnada, que debe servir de base para revocar el pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia ha reiterado las siguientes consideraciones, demostrativas de cuál es la naturaleza del recurso y el alcance que tiene la Sala para resolver sobre las cuestiones planteadas y para revisar la valoración probatoria recaída en primera instancia.

Entre los precedentes de la Sala, puede citarse el siguiente párrafo de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, secc. 1ª, 341/2022, de 10 de noviembre, recurso 180/2021, reiterado en sentencias posteriores.

«Conviene comenzar recordando la doctrina jurisprudencial la relativa a que el Tribunal de Apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia. Lo cual es consustancial al entendimiento de que el recurso de apelación contencioso administrativo tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la Instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la Sentencia apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente».

Completa lo anterior el siguiente fragmento de la STSJ La Rioja 243/2024, de 18 de octubre, recurso 69/2024, en cuanto a la revisión de la valoración de la prueba:

«Es doctrina conocida que la norma general que atribuye al Juez a quo la valoración de los medios de prueba, salvo las excepciones legalmente previstas ( artículo 319 de la Ley 1/2000 , LEC) " según las reglas de la sana crítica" - artículos 316.2, 326, último párrafo, 334, 348 y 376 LEC-, lo que implica que, en principio, ha de respetarse la valoración efectuada por el Juez Central, máxime dada la inmediación en la práctica de la prueba, siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria o absurda, o cuando conculque principios generales del Derecho».

La Sala sigue el criterio del Alto Tribunal al respecto, que se resume en los siguientes párrafos, citados, entre otras, en la STS 20/2021, de 18 de enero, recurso 1832/2019:

«Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación».

CUARTO. Sobre el marco normativo y jurisprudencial; decisión de la Sala

4.1. Marco normativo y jurisprudencial.

Del antedicho RSCL debemos destacar dos artículos, en su redacción original, aplicable a la fecha de inicio de la actividad.

Por un lado, el artículo 9 RSCL:

«1. Las solicitudes de licencias se resolverán con arreglo al siguiente procedimiento, cuando no exista otro especialmente ordenado por disposición de superior o igual jerarquía:

1.º Se presentarán en el Registro general de la Corporación, y si se refieren a ejecución de obras o instalaciones, deberá acompañarse proyecto técnico con ejemplares para cada uno de los organismos que hubieren de informar la petición.

2.º En el plazo de los cinco días siguientes a la fecha del Registro se remitirán los duplicados a cada uno de los aludidos organismos.

3.º Los informes de éstos deberán remitirse a la Corporación diez días antes, al menos, de la fecha en que terminen los plazos indicados en el número 5.º, transcurridos los cuales se entenderán informadas favorablemente las solicitudes.

4.º Si resultaren deficiencias subsanables, se notificarán al peticionario antes de expirar el plazo a que se refiere el número 5.º para que dentro de los quince días pueda subsanarlas.

5.º Las licencias para el ejercicio de actividades personales, parcelaciones en sectores para los que exista aprobado plan de urbanismo, obras e instalaciones industriales menores y apertura de pequeños establecimientos habrán de otorgarse o denegarse en el plazo de un mes, y las de nueva construcción o reforma de edificios e industrias, apertura de mataderos, mercados particulares y, en general, grandes establecimientos, en el de dos, a contar de la fecha en que la solicitud hubiere ingresado en el Registro general.

6.º El cómputo de estos plazos quedará suspendido durante los quince días que señala el número 4.º, contados a partir de la notificación de la deficiencia.

7.º Si transcurrieran los plazos señalados en el número 5.º, con la prórroga del periodo de subsanación de deficiencias, en su caso, sin que se hubiere notificado resolución expresa:

a) el peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podrá acudir a la Comisión provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, o, en su defecto, a la Comisión provincial de Servicios técnicos, y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia por silencio administrativo;

b) si la licencia solicitada se refiere a actividades en la vía pública o en bienes de dominio público o patrimoniales, se entenderá denegada por silencio administrativo; y

c) si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los dos apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo».

Por otro lado, el artículo 22.1 RSCL

«1. Estará sujeta a licencia la apertura de establecimientos industriales y mercantiles.

2. La intervención municipal tenderá a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados.

3. Cuando, con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destinará específicamente a establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuere procedente».

Continuando con el RAMINP, se ha debatido la aplicación de las siguientes disposiciones.

Disposición transitoria primera RAMINP:

«Quienes a la fecha de la publicación de este Reglamento vinieren ejerciendo actividades de las incluidas en el artículo 3.º del mismo sin la debida autorización definitiva de la Autoridad municipal, la solicitaron en el plazo de dos meses, a partir de la fecha de entrada en vigor de este Reglamento, siguiendo los trámites que en el mismo se determinan».

Disposición transitoria segunda RAMINP:

«Quienes a la fecha de la publicación de este Reglamento vinieren ejerciendo actividades de las incluidas en el artículo 3.º del mismo con la debida autorización de la Autoridad municipal, serán respetados en sus derechos adquiridos, sin perjuicio de la obligación que les incumbe de establecer los elementos correctores accesorios que se regulan en este Reglamento en casos de extrema gravedad o en que no sea técnicamente posible aplicar elementos correctores y, en consecuencia, fuese necesario suspender o trasladar la actividad, se indemnizará al propietario de la misma con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1951».

Por su parte, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre pretensiones y problemáticas como las que plantea el recurrente. Son de cita habitual las sentencias que se van a transcribir, de aplicación constante pese al tiempo transcurrido.

Destacamos la STS 27 de diciembre de 2001, recurso 5341/1996:

«[...] en la materia por sus características, especialidad en incidencia en terceros, no tiene el principio de confianza legítima la incidencia que el recurrente pretende, pues como adecuadamente ha valorado y expuesto la sentencia recurrida, la reiterada doctrina del Tribunal Supremo en la materia de actividades clasificadas, ha explicitado, que es preciso para el ejercicio de tal actividad, la existencia de la oportuna licencia, y que la falta de licencia no puede suplirse por el transcurso del tiempo, ni incluso por el posible conocimiento de la situación de hecho por parte de la administración, ni por el pago de las tasas o similares, sentencias de 7 de febrero de 1.978, 17 de mayo de 1.980, 23 de marzo de 1.992, y en la de 15 de noviembre de 1.999, que declara: "También invoca la recurrente la doctrina de determinadas sentencias ( SSTS 20 de septiembre de 1982, 3 de febrero de 1986, 3 de noviembre de 1976, 10 de noviembre de 1986, 20 de enero de 1989, 7 de febrero de 1975, 14 de febrero y 16 de diciembre de 1978, 9 de octubre de 1979, 31 de diciembre de 1983 y 20 de diciembre de 1985). Y es cierto que son criterios de nuestra jurisprudencia los siguientes: a) cuando se trata de una actividad comprendida en el RAM la obtención de la correspondiente licencia es presupuesto para su ejercicio (entre otras, SSTS 23 de noviembre de 1987, 22 de mayo de 1993 y 26 de junio de 1998); b) la falta de licencia no puede ser suplida por el transcurso del tiempo; y c) el conocimiento de una situación de hecho por la Administración municipal y hasta la tolerancia que pueda implicar una actitud pasiva de ella ante el caso de que se trate, no puede ser equivalente al otorgamiento de la correspondiente autorización municipal legalizadora de la actividad ejercida, sin que tampoco el abono de tasas de apertura implique el otorgamiento de la licencia.

»En relación con el apartado c), ya citado, porque si bien es cierto que el artículo 22 del Reglamento de Servicios, dispone con singular acierto, que no se conceda el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura si fuera procedente, de esa previsión de la norma no se puede sin más inferir, que otorgada la licencia de obras se deba entender otorgada la licencia de apertura, pues ello aparte de que no lo dice la norma, en el caso de autos está suficientemente acreditado, que no se otorgó la licencia de actividad, además de que cómo también se refiere la sentencia recurrida, la licencia de obras se otorgó para una edificación de 192 m2 y en el proyecto de taller acompañado a la demanda se señala la disposición de una superficie total de 995.74 m2».

En idéntico sentido, la STS de 1 de octubre de 2002, recurso 9583/1998.

«En cualquier caso, el mero transcurso del tiempo en el ejercicio de una actividad, ejercida sin licencia, no legitima la invocada actividad, pues es reiterada y repetida la jurisprudencia que exige que el ejercicio de actividades requiere la licencia pertinente, obtenida por el procedimiento legal destinado al efecto, que no puede ser sustituido por el mero transcurso del tiempo, ni por la tolerancia de la Administración con la actividad, ni con el pago de impuestos que recaen sobre el ejercicio de la actividad».

Este criterio inspira decisiones más recientes de otros tribunales, como la STSJ Cataluña 1012/2019, 13 de noviembre de 2019, recurso 243/2018; STSJ Galicia 345/2017, de 20 de julio, recurso 4216/2017; o la STSJ Andalucía (Sede de Granada) 1326/2012, de 23 de abril, recurso 162/2008.

Por lo demás, esta Sala también ha hecho aplicación de este criterio consolidado, en sentencias como las que nos recuerda la parte apelada: 335/2024, de 27 de diciembre, recurso 107/2024; y 16/2026, de 23 de enero, recurso 107/2025. Sentencias de las que podemos extraer razonamientos plenamente aplicables al presente recurso, pese a las diferencias entre este y los allí enjuiciados.

En la STSJR 335/2024, de 27 de diciembre, basta con que resaltemos ahora el siguiente párrafo:

«Es necesario significar que nos encontramos ante una actividad clasificada y por tanto es necesaria la correspondiente licencia ambiental, y por tanto la no obtención de dicha licencia no puede ser convalidada por el transcurso del tiempo ni por la tolerancia de la Administración por lo que ha de prevalecer el principio de legalidad sobre el principio de confianza legítima invocado».

Y de la STSJR 16/2026, de 23 de enero:

«No existe infracción del principio de buena Administración porque el ámbito natural de proyección del principio de buena administración , como principio general del derecho, es el de (i) las situaciones jurídicas no estrictamente reguladas en normas positivas (pues, en caso contrario, lo pertinente es aplicar esta para resolver el litigio); (ii) en casos en que hay conferida un facultad discrecional, al menos, un margen de actuación para la Administración, plasmado en conceptos jurídicos indeterminados (pues, en actos reglados, lo normal es que la infracción sea de un precepto legal); (iii) también es idónea su aplicación cuando falta regulación de detalle, como en los decursos temporales fuera del ámbito procedimental en que los plazos juegan( Vid. artículo doctrinal del Magistrado Don Francisco José Navarro Sanchís). Y en el presente caso, se trata de la licencia de actividad, hoy ambiental, y por tanto una situación reglada».

4.2. Juicio de la Sala

Expuesto el marco normativo y jurisprudencial, debemos partir de una serie de consideraciones para responder a los motivos de impugnación, que permiten una respuesta simultánea.

La primera es que se ha declarado probado en primera instancia que la actividad ganadera del recurrente se inició en el año 1958, con base en la documental que acompañó a la demanda (documentos uno a tres). Pronunciamiento que no ha sido recurrido.

La segunda, que esta adscripción obligatoria a lo que el ordenamiento vigente entonces catalogaba como «corporación de derecho público», estaba prevista en el Decreto 1577/1974, de 30 de mayo, por el que se actualiza el reconocimiento del Sindicato Nacional de Ganadería, adaptado a la normativa sindical vigente;el Decreto de 18 de junio de 1942, por el que se reconoce como corporación de derecho público al Sindicato Nacional de Ganadería de Falange Española Tradicionalista y de las J.O.N.S;y la Ley de bases de la organización sindical, de 6 de diciembre de 1940.

La tercera es que, para los adscritos a tales entes de base corporativa, las normas citadas no derogaban otras relativas al régimen local, como es, principalmente, el RSCL de 1955, vigente ya cuando la explotación del apelante comenzó su andadura. La legislación de entonces obligaba a la integración en corporaciones de sustrato funcional, de aquellos profesionales que desarrollaban su actividad en sectores concretos; pero no iban dirigidas a modular o excepcionar la actividad administrativa de garantía o limitación que, en forma de sometimiento a previa licencia, correspondía a los entes locales sobre las actividades contempladas en el RSCL y la ley entonces vigente (Decreto de 16 de diciembre de 1950, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Régimen Local, de 17 de julio de 1945).

Y la cuarta, que los titulares de la explotación del apelante no solicitaron licencias, al amparo del RSCL de 1955 o del posterior RAMINP de 1961, en el ámbito y con los efectos propios de cada reglamento. Omisión que el apelante no discute ni ha tratado de rebatir.

Estas consideraciones conducen a la desestimación de todos los motivos de impugnación.

La falta de licencia no puede suplirse por el transcurso de un determinado periodo de tiempo, más o menos extenso; como tampoco puede convalidarse por la aparente tolerancia de la Administración.

La jurisprudencia ni siquiera ha considerado determinante el abono de las tasas relativas a la licencia omitida. Luego, mal puede otorgarse relevancia a que la Administración haya contratado con el apelante la celebración de festejos taurinos, valiéndose este de la explotación huérfana de licencia; o que la explotación esté efectivamente inscrita en el Registro de Explotaciones Ganaderas del Gobierno de La Rioja, de carácter autonómico.

Lo mismo puede afirmarse de la licencia de obras otorgada por el ayuntamiento, años después, para reformar un tejado en el pabellón. A este respecto, en la cita de la STS de 27 de diciembre de 2001, hemos incluido intencionadamente un párrafo adicional de la misma sobre el artículo 22.3 RSCL (redacción previa al Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre), que rechaza una inferencia similar, en relación con una licencia de apertura a raíz de la concesión de una licencia de obras. La Sala no puede ahora resolver en sentido contrario. Tal licencia de obras, fechada a 2 de junio de 1977, ni supuso otorgar la inexistente licencia de apertura, ni legalizó la actividad llevada a cabo hasta entonces.

Sobre la invocación de los principios generales, nos remitimos al párrafo de la sentencia impugnada (fundamento séptimo, epígrafe II. 5) que hemos citado en el primer fundamento de derecho. Lo hacemos propio, por realizar una correcta aplicación de la jurisprudencia que desvirtúa el motivo.

La alegación del artículo 8 RSCL resulta indiferente. El artículo era un mero precepto habilitante de la posibilidad, ya contemplada en la ley y desarrollada en preceptos posteriores, de someter a previa licencia la actividad de los administrados. Nada indicaba sobre una exclusión explícita o implícita de la actividad que ahora nos ocupa, cuyo sometimiento a licencia se extrae de los demás artículos del RSCL que hemos citado anteriormente, orillados por el apelante en su análisis.

Por último, carece de relevancia que el ayuntamiento apelado solo dispusiese del libro registro exigido por la Disposición adicional primera RAMINP a partir de determinada fecha: lo único relevante para estimar o desestimar la pretensión ejercitada es el régimen transitorio de la norma, que diferenció las actividades autorizadas y no autorizadas por la «Autoridad Municipal».

El apelante colige que su actividad quedó autorizada por la mera adscripción de su abuelo al Sindicato Nacional de Ganadería, cuando tal adscripción, por las razones ya expuestas, poco o nada tenía que ver con las competencias de los entes locales en general, o con una intervención municipal consistente en exigir autorización previa al ejercicio de una actividad, en particular. En otras palabras, ni correspondía a las entidades locales acordar la adscripción de los ciudadanos a esas peculiares (desde la órbita constitucional actual) «corporaciones de derecho público», ni correspondía a estas autorizar el ejercicio de actividades cuyo control estaba encomendado a los entes locales.

Al no haberse acreditado que la corporación municipal hubiese autorizado o permitido ex antela actividad ganadera, cuando entró en vigor el RAMINP, al titular de aquella solo podía resultarle de aplicación la Disposición transitoria primera. Esta era la disposición aplicable a las actividades «sin la debida autorización definitiva de la Autoridad municipal». Quien ejerció entonces la actividad, dispuso de dos meses para observar los trámites previstos en la norma reglamentaria, desde su entrada en vigor.

La sentencia impugnada constata que no se solicitó la licencia al amparo de este régimen transitorio. Apreciación que compartimos, al no haberse propuesto o practicado prueba que lo contradiga, como ya no es preciso reiterar. Por ello, el último motivo de apelación ha de ser igualmente desestimado.

Desestimados todos los motivos, decae el recurso de apelación interpuesto. Confirmamos la sentencia apelada.

QUINTO. Sobre las costas

En cuanto a las costas, de acuerdo con el artículo 139.2 LJCA y en sintonía con la sentencia apelada, consideramos que no está justificada la imposición de costas porque, pese a la desestimación de los motivos, lo que ha inspirado el recurso en la instancia y en la apelación es la pasividad de la Administración en el ejercicio de sus potestades; pasividad que, aunque no alcance los efectos pretendidos por el recurrente, no es justificada ni justificable.