Sentencia Contencioso-Administrativo 1095/2024 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 207/2024 de 13 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Actuación apelada

1.1 Es objeto de recurso de apelación por la representación de doña Lourdes la sentencia dictada el 17 de abril de 2024 por el Juzgado de lo contencioso-administrativo núm. 6 de Oviedo por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquélla frente a la desestimación presunta de la denuncia formulada por la actora ante el Ayuntamiento de Cudillero en fecha 14 de abril de 2020 por las obras realizadas por doña Esmeralda (Expte. NUM000) y se acuerda confirmar la resolución impugnada.

1.2 El recurso de apelación parte de realizar una descripción de antecedentes del expediente, pruebas practicadas y fundamentación de la acción ejercitada, añadiendo un análisis de la posición del Ayuntamiento de Cudillero y codemandada en primera instancia, desembocando en los fundamentos de la apelación que en síntesis son: a) Que la solicitud del demandante habría sido objeto de desestimación presunta, tanto de la denuncia de 14 de abril de 2020 en que instó las actuaciones municipales de restauración de la legalidad y reposición de las obras al estado anterior a la ejecución, como de la nueva denuncia de 20 de junio de 2023 en que intimaba al ejercicio de acciones de restablecimiento urbanístico con invocación de la acción pública (citando los preceptos de la Ley del Suelo y de la Ley de Costas) , de manera que la interposición del recurso el 26 de agosto de 2023 se presentó en tiempo y forma. Invocó jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo sobre el sentido del silencio y su funcionalidad, de manera que a su juicio no es posible que la Administración declare la caducidad de un acto administrativo que está sub iudice, invocando la tutela judicial efectiva del art. 24 CE y los límites del art. 110 de la Ley 39/2015. Insistió en que la resolución que declara la caducidad del expediente se dicta dos años y diez meses después de operar el silencio negativo y no formaba parte del expediente administrativo, pues se dictó con posterioridad a la demanda, pese a lo cual es la prueba documental en que se fundamenta la sentencia recurrida; b) Que la sentencia incurre en incongruencia al fundamentarse en una resolución que no forma parte del expediente, vulnerando el art. 218 LEC, pues se apoya en una resolución extemporánea y no permite al recurrente demostrar que el Ayuntamiento continua con su conducta pasiva en cuanto a restauración de la legalidad. En consecuencia, solicita la revocación de la sentencia apelada y que se declare la ejecución de obras ilegales por doña Esmeralda, procediendo a depurar las responsabilidades a que hubiere lugar, con demolición de las obras ejecutadas sin licencia al estado anterior a la ejecución.

1.3 Por la representación del Ayuntamiento de Cudillero se formuló oposición al recurso de apelación haciendo hincapié en el preciso objeto impugnatorio que es la inactividad ante el requerimiento formulado por el apelante el 20 de julio de 2023 al amparo del art.68 de la Ley de Bases de Régimen Local y se expuso: a) Desviación procesal pues además de una errática exposición de actuaciones impugnadas, la pretensión del recurso de apelación se focaliza en combatir la desestimación de la solicitud efectuada el 20 de julio de 2020; b) Inexistencia de actuación presunta pues ante la denuncia la Administración incoó el expediente NUM000 que concluyó en la resolución del Ayuntamiento de 16 de noviembre de 2024, declarando la caducidad; c) Improcedencia de revisión de la valoración probatoria efectuada en la instancia, añadiendo que ningún error ha habido en la valoración que resulte imputable a la sentencia apelada; d) Se negó que la sentencia desestime el recurso por pérdida de objeto; e) Se rechazó la incongruencia de la sentencia pues se pronuncia sobre las pretensiones de la demanda; f) Se advirtió que son distintos los institutos del "silencio" y la "caducidad", añadiendo que los argumentos del auto del Juzgado de 8 de noviembre de 2023 fueron sustituidos por la sentencia impugnada en cuanto al acto impugnado; g) Improcedencia de amparo en el art. 30 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas ni de los preceptos relativos a la acción popular en materia medioambiental; h) Se afirmó la concurrencia de causas de inadmisión del recurso de la letra c) del art. 69 LJCA ("que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación") dado que ni es aplicable el art.68 LBRL que se refiere a un ámbito competencial material diferente del debatido, ni operarían los presupuestos procesales impugnatorios del art. 29.1 LJCA; se señaló que el procedimiento de restauración de la legalidad es un procedimiento iniciado de oficio en virtud de denuncia, que si no se resuelve en plazo, está sometido a caducidad; i) Se alegó finalmente la desviación procesal, que no es subsanable según la jurisprudencia, pues el escrito de interposición fija el objeto como "la inactividad de la Administración del Ayuntamiento de Cudillero en relación a la denuncia formulada por mi mandante con fecha 14 de abril de 2020", adjuntando el requerimiento previo formulado el 20 de junio de 2023; y en conclusiones pretende combatir la desestimación presunta de la nueva denuncia formulada el 20 de julio de 2020. En consecuencia, se solicita la desestimación del recurso de apelación.

1.4 Por la parte codemandada en la instancia, doña Esmeralda se formuló oposición a la apelación, en términos sustancialmente iguales a los expuestos del Ayuntamiento de Cudillero, e insistiendo en las siguientes vertientes: a) Alega el error, confusión y desviación de fundamentos y objeto impugnatorio; b) Rechaza la incongruencia extrapetita pues expresamente en la contestación a la demanda como parte codemandada se opuso que "no existe actividad administrativa impugnable ya que el Ayuntamiento inició un procedimiento que finalizó con una resolución de caducidad e incoación de nuevo expediente"; c) Se invocó la desviación procesal del recurrente, al no ser congruente su escrito de interposición con la demanda y el escrito de conclusiones, y en particular introduciendo la inactividad del art. 29.1 LJCA; d) Cuestionó el auto de 8 de noviembre de 2023 que rechazó la acumulación de la impugnación de la desestimación de la denuncia de 14 de abril de 2020 a la desestimación de la solicitud de 20 de julio de 2020, por considerar el juzgador que este segundo escrito era un recurso de reposición frente a la desestimación de la denuncia, planteamiento que en la oposición se rechaza por exceder las posibilidades del art. 115.2 LPAC; e) Postuló la declaración de inadmisibilidad del recurso en vez de, como ha decidido el juzgador de instancia, su desestimación; e invocó la falta de legitimación del demandante por abuso de la acción pública, y la falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento si se trata de denuncia por incumplimiento de la Ley de Costas, o si se pretende la recuperación de bienes tampoco tendría legitimación doña Lourdes por no ser vecina de Cudillero ni tener propiedad o derecho comprometido; f) Caso de tratarse de acción al amparo del art.29 LJCA se tildó de extemporáneo el recurso y el procedimiento de inadecuado. En consecuencia, se solicitó se desestime el recurso de apelación y en su lugar se estime la impugnación de doña Esmeralda en cuanto a declarar la inadmisibilidad del recurso.

1.5 Por la representación de doña Lourdes se presentaron sendos escritos de oposición a la impugnación de sentencia abundando en lo dicho anteriormente.

SEGUNDO.- Actuación impugnada

2.1 Hemos de centrar el objeto de esta apelación que es revisar el contenido de la sentencia apelada si hubiere mérito para ello.

A este respecto, la demanda realiza un notable esfuerzo impugnatorio aunque ciertamente zigzagueante en cuanto a perspectiva impugnatoria y trayendo a colación cuestiones y vertientes que quedan extramuros del litigio. De igual modo, el debate traído a la apelación por todas las partes sobre el acierto o no del auto dictado el 8 de noviembre de 2023, que desestimó las alegaciones previas formuladas por el Ayuntamiento de Cudillero, resulta estéril a los efectos de la presente apelación, pues lo decisivo es enjuiciar la sentencia apelada y no sus incidentes, especialmente cuando esta zanja definitivamente el litigio y a ella debe referirse la eventual crítica.

2.2 En efecto, la actuación impugnada en la instancia, y que no pierde su papel protagonista en la apelación es la marcada por el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo el 16 de agosto de 2023, que combate "la inactividad de la Administración del Ayuntamiento de Cudillero en relación a la denuncia formulada por mi mandante con fecha 14 de abril de 2020", adjuntando el requerimiento previo formulado el 20 de junio de 2023; precisa como antecedente tal escrito de interposición que actúa "contra la inactividad de la Administración del Ayuntamiento de Cudillero en relación a la denuncia formulada por mi mandante con fecha 14 de abril de 2020, por obras realizadas por doña Esmeralda, con NIF NUM001, con aumento de volumen en la zona de servidumbre de protección de la Ley de Costas, en el inmueble sito en DIRECCION000), y desmontes y deforestación en parcela colindante".

Así pues, con la STS de 21 de julio de 2003 (rec.4597/1999) hemos de advertir que "La jurisprudencia de este Tribunal es unánime al señalar que este acto procesal inicial determina el objeto al que debe ceñirse luego el enjuiciamiento, sin el objeto del litigio pueda alterarse posteriormente como no sea mediante la ampliación prevista en el artículo 36 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ".

2.3 Pues bien, si esa es la inactividad que se combate, esto es, la desestimación presunta de su solicitud de actuación municipal frente a las obras denunciadas, nos encontramos con dos datos en el expediente y autos que con incuestionables.

A) De un lado, por resolución del Ayuntamiento de fecha 29 de mayo de 2020 se inició el expediente de disciplina urbanística NUM000, requiriendo a la denunciada para legalizar las obras. Existen alegaciones complementarias de la denunciante (21/7/2020) y oposición a las mismas de la denunciada (3/08/2020). Se emitió informe técnico el 3/11/2020 y por la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial se dictó resolución el 20/12/2021 declarando la caducidad del procedimiento sancionador de costa incoado a doña Esmeralda. Por la Dirección General de Ordenación del Territorio se dictó resolución el 26/1/2022 acordando iniciar expediente sancionador a esta última. El 26 de junio de 2023 la denuncia vuelve a instar el ejercicio de acciones de restablecimiento de la legalidad.

B) De otro lado, por Resolución del Ayuntamiento de fecha 16/11/2023 se decretó la caducidad del procedimiento de disciplina urbanística NUM000 y se acordó incoar nuevo expediente de restauración de legalidad urbanística.

Por tanto queda claro que frente a la denuncia de la ahora apelante formalizada el 29 de mayo de 2020 no existió inactividad ni paralización del procedimiento, pues se adoptaron decisiones de impulso e instrucción seriamente encaminadas a esclarecer los hechos y actuar en consecuencia. Ahora bien, esta actividad no impide que si el interesado considera que se han agotado los plazos legalmente previstos, pueda ejercer su derecho a reaccionar frente al acto presunto desestimatorio de su denuncia, o de la pretensión asociada a la misma.

De ahí que el recurso interpuesto el 23 de agosto de 2023 se presentó en plazo y en forma, frente a una desestimación presunta, que como es notorio, no está sujeta a plazo preclusivo. Por tanto, el interesado ha ejercido su derecho de reaccionar frente a una desestimación presunta de solicitud identificada en su escrito de interposición.

2.4 Ahora bien, esta circunstancia no impide que la Administración ponga fin a la pendencia del procedimiento dictando la resolución expresa que proceda, y así el Ayuntamiento de Cudillero, por Resolución de fecha 16/11/2023 se decretó la caducidad del procedimiento de disciplina urbanística NUM000 y se acordó incoar nuevo expediente de restauración de legalidad urbanística. Frente a la misma la parte interesada podrá dejarla alcanzar firmeza, recurrirla en vía administrativa si procediere recurso de reposición potestativo, o bien recurrirla en vía contencioso-administrativo; y en este último caso, mediante recurso autónomo o mediante la ampliación del objeto de recurso frente a la desestimación presunta y ampliado a la resolución expresa (sea de inadmisibilidad, caducidad o de fondo).

Así pues, en el presente caso, la actuación litigiosa ha sido la desestimación presunta de una solicitud de actuación que provocó un expediente NUM000, que se ha declarado caducado, y reabierto el nuevo, sin que en los autos de instancia, el demandante hubiera ampliado el objeto impugnatorio a tal resolución declarando la caducidad.

Debemos rechazar el planteamiento del apelante de la supuesta imposibilidad de que la juez de instancia tome en cuenta el dato de la existencia de la resolución de 16/11/2023 declaratoria de la caducidad, puesto que invocada expresamente por la parte codemandada como soporte de su pretensión de inadmisibilidad, y siendo tal circunstancia conocida por el demandante al formular la demanda, no podía dejar de considerarla y ello con el efecto apreciado, puesto que se trata de una resolución válida y ejecutiva cuyo contenido resuelve expresamente el procedimiento cuya desestimación presunta se combate.

2.5 A este respecto, citaremos mutatis mutandi la STS de 9 de octubre de 2024 (rec.1628/2023) que en relación con la ulterior resolución expresa, aprecia que " En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 24, apartados 2 y 3, de la LPAC , esa resolución expresa posterior, en los supuestos de que esa extemporaneidad, que no acto presunto, comporte la desestimación de la reclamación, como es el caso de autos, «se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio», a diferencia de los casos de estimación por silencio administrativo, en que la resolución expresa posterior a la producción del acto «solo podrá dictarse de ser confirmatorio del mismo».

Y rechaza la objeción de reformatio in peius, que viene a manejar el ahora apelante en otros términos, estableciendo que: "La ulterior resolución expresa que declara que la reclamación es inadmisible no empeora la situación que tenía el recurrente en el período comprendido entre la superación del plazo para resolver y la fecha de aquella resolución expresa, dado que, como advierte el Abogado del Estado y hemos reiterado en esta resolución, el silencio no es un acto ni, por tanto, declara o reconoce nada; en particular, no declara ni reconoce, ni puede hacerlo, que una reclamación en sí misma inadmisible es admisible".

En otras palabras, trasladándolo al ámbito de las resoluciones extemporáneas que declaran la caducidad: el silencio no impide resolver, ni bloquea la posibilidad de apreciar la caducidad o cualquier otra forma alternativa de terminar expresamente el procedimiento. Es reveladora la citada sentencia casacional cuando afirma con plena validez para el caso que nos ocupa que "Se reitera que el transcurso del plazo que la Administración tiene para resolver la reclamación no determina la adquisición por el recurrente de algún tipo de derecho, pues lo que la ley le permite es acceder a la «vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», pero no le proporciona una situación «mejor» que la que tenía inicialmente».

Y así, si el demandante hubiera ampliado el objeto impugnatorio a la resolución que declara la terminación por caducidad, podría enjuiciarse en la instancia y con ello en esta apelación, y el juzgador debe examinar la conformidad a derecho de la declaración de inadmisibilidad, y solo en el caso de que se concluyese que tal declaración de caducidad no era ajustada a derecho, podría examinarse el fondo del asunto, pero no ha sido el caso puesto que no se ha traído ese objeto impugnatorio por el cauce procesal.

2.6 En consecuencia, la sentencia apelada de forma correcta, considera tácitamente por los términos que se expresa, que ha quedado sin objeto el litigio, pues se ha desvanecido la desestimación presunta y consta un acto administrativo diferenciado que, no solo declara la caducidad, sino que expresamente dispone la incoación de un nuevo expediente de restauración de legalidad urbanística, de manera que será en el marco de este expediente en el que habrán de hacerse valer alegaciones y pruebas, y en su caso, combatir la inactividad o su terminación, lo que es un escenario administrativo distinto del preexistente que nació con la denuncia de 14 de abril de 2020 y murió con la resolución declaratoria de caducidad de 16 de noviembre de 2023. Y en este sentido, es patente que también habría quedado sin objeto la pretensión subsidiaria de la demanda referida a que si se produjo la caducidad del expediente, se incoe uno nuevo, pues la misma está satisfecha en los mismos términos en que se asume por la Administración en su resolución.

Insistimos en que tratándose de una suerte de inadmisibilidad sobrevenida, pues lo cierto es que al tiempo de recurrir la desestimación presunta no se había dictado la resolución de caducidad, lo suyo no es declarar la inadmisión por esa causa, sino declarar la pérdida de objeto litigioso, fenómeno procesal que por aplicación del art.22 de la LEC se produce cuando el acto impugnado deviene ineficaz en el curso del mismo y "no hay necesidad de un pronunciamiento judicial sobre la conformidad a Derecho, o no, de unas resoluciones...si después han sido sustituidas por otras de signo contrario y devenido, por ello, ineficaces" ( STS de 5 de marzo de 2013,rec.3000/2011), y es que tal y como advierte la STS de 14 de diciembre de 2017 (rec.2242/2015): "Finalmente, tiene razón la Sala de instancia al entender que el recurso había quedado sin objeto, puesto que la Administración había dado respuesta, aunque fuese con retraso, a la petición formulada por la entidad recurrente. Y tiene también razón en considerar que la actora debió, en su caso, ampliar el recurso a la respuesta expresa, y no descartarla como un hecho irrelevante. Por ello, el recurso debió declararse desestimado por pérdida sobrevenida de objeto, más que inadmitido, pues la respuesta tardía pero confirmatoria del silencia negativo no se ajusta en puridad a ninguna de las causas de inadmisión previstas en la Ley procesal".

Dado que la sentencia apelada sitúa la ratio decidenci en el impacto de la resolución de 16 de noviembre de 2023 que declara la caducidad del expediente NUM000 iniciado por la solicitud cuya desestimación presunta se combate, y puesto que declara la desestimación de la demanda procede por tanto confirmar la sentencia apelada, sin necesidad de abordar otras cuestiones por economía procesal (ya que el presupuesto para analizar intereses legítimos o fondo litigioso, es que exista un objeto procesal válido y subsistente).

Por lo expuesto, hemos de desestimar íntegramente el recurso de apelación.

TERCERO.- Costas

Se imponen las costas a la parte apelante con el límite máximo de 400 euros por cada parte demandada.