Sentencia Contencioso-Administrativo 88/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 578/2023 de 15 de enero del 2026

PRIMERO.-Es una constante jurisprudencia la que recuerda que el recurso de apelación tiene por objeto la depuración del resultado procesal obtenido en la instancia, lo que tendrá lugar en función de la argumentación articulada por la parte apelante dirigida a combatir el núcleo esencial que vertebra la decisión del Juzgado, siendo así que la propia Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa viene a disponer, en su artículo 85.1, que tal recurso se interpondrá " mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso", precepto a tener en consideración junto con la literalidad del artículo 456.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuya virtud, ese " nuevo examen" que refiere habrá de tener lugar " con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia", en cuanto se articulen como "alegaciones en que se fundamente el recurso", a los fines de que, si así se pide, "se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente".

SEGUNDO.- De los motivos alegados en el recurso de apelación y oposición al mismo.

La recurrida-apelante articula los siguientes motivos de apelación;

1.- La parte apelante tiene reconocida personalidad jurídica para ser parte interesada en todos los procesos ambientales.

Sostiene que la apelante es una ONG ambiental, cuya finalidad no es otra que la defensa, sin ánimo de lucro, de los espacios naturales como el Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar y otros espacios naturales que se puedan ver afectados con actuaciones de hombre que puedan suponer una alteración sustancial de las condiciones ambientales existentes, como puede ser una actuación en materia de agricultura intensiva.

Así mismo sostiene que se estaría vulnerando en la resolución impugnada los arts 21 y 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio.

Sostiene que la precitada Ley establece que cualquier asociación de índole ambiental que cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 23 de la Ley 27/2003 que conforme a sus estatutos se regule en sus fines ambientales la defensa del medio ambiente, cuestión regulado en los estatutos de los apelante que han sido aportados en los presentes autos y siendo conocidas asociaciones ecologistas en la provincia de Almeria, tendría derecho a anteponer los recursos en materia ambiental, entiendo que es un derecho subjetivo amparado en el derecho de tutela judicial efectiva del articulo 24 de la CE donde se puede englobar los recursos administrativos y recursos contenciosos administrativos. Alega que no hace falta estar personados en un expediente administrativo,teniendo el interés ambiental reconocido en la normativa de aplicación referida anteriormente, siendo necesario que se pueda admitir este recurso de alzada y se pueda garantizar los derechos de los apelantes con la administración.Esta parte considera que esta falta de motivación, podría estar vulnerando este derecho subjetivo reconocido en la Ley 27/2003 de Acceso a la información ambiental.

Asi mismo, esta ley recoge lo incorporado en el Convenio de Arthus de especial vinculación para los poderes públicos españoles.

Termina suplicando el dictado de una sentencia que revoque la de instancia, estimando el recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho de los apelantes a ser parte interesada en los expedientes administrativos correspondientes.

La recurrida apelada se opone al recurso de apelación ejercitado interesando la confirmación, en todos sus términos de la resolución judicial recurrida.

TERCERO.- De los antecedentes necesarios para la resolución del litigio

1.-La parte apelante es la ASOCIACIÓN CULTURAL DE AMIGOS DEL PARQUE NATURAL DE CABO DE GATA-NIJAR, provista de CIF G04250742 y GRUPO ECOLOGISTAS MEDITARRENEO.

2.- El 25-5-2019 por parte de la mercantil Productos Ecológicos del Sur SL, se presentó solicitud de Autorización Ambiental Unificada para la siguiente actividad: " Puesta en Producción de finca de 3 hectáreas mediante invernaderos" dentro del término municipal de Níjar (Almería). A dicha solicitud se acompañó Proyecto Técnico y Estudio de Impacto Ambiental en mayo de ese mismo año 2019.

3.-Tras diversos trámites se dicta por la Delegada Territorial en Almería de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, Resolución de fecha 20 de agosto de 2020 OTORGAR, a los efectos ambientales previstos en la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, AUTORIZACIÓN AMBIENTAL UNIFICADA para la ejecución de la actuación "PUESTA EN PRODUCCIÓN DE FINCA DE 3 HA MEDIANTE INVERNADEROS", supeditado al cumplimiento de diversas condiciones. Se trata de la Resolución AAU/AL/0017/19. Dicha resolución es publicada en el BOJA el 21-9-2020.

4.- El 10-10-2020 dicha resolución es recurrida en alzada por la GRUPO ECOLOGISTA MEDITERRÁNEO.

El 24-10-2020 se dicta resolución por el Secretario General Técnico de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía por la que se inadmite a trámite el precitado recurso de alzada, al carecer la recurrente de la condición de interesada en en procedimiento administrativo, puesto que no ha instando su personación antes del dictado de resolución definitiva.

CUARTO.- Sobre la conformidad a Derecho de la sentencia de instancia.

Sostiene la apelante que se encuentra perfectamente legitimada por la , Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), para se parte en el procedimiento administrativo, que concluyó con la AAU otorgada a la mercantil Productos Ecológicos del Sur SL.

El motivo de apelación debe ser desestimado.

Veamos, no se niega en nigún momento la legitimación de la apelante. Pero una cosa es la legitimación y otra distinta es la adquisición de la condicion de interesado en un procedimiento administrativo.

El art. 21 de la Ley 27/2006 dispone " 1. El público que considere que un acto u omisión imputable a cualquiera de las personas a las que se refiere el art. 2.4.2 ha vulnerado los derechos que le reconoce esta Ley podrá interponer directamente una reclamación ante la Administración Pública bajo cuya autoridad ejerce su actividad. La Administración competente deberá dictar y notificar la resolución correspondiente, la cual agotará la vía administrativa y será directamente ejecutiva, en el plazo que determine la normativa autonómica, o la disposición adicional décima, según proceda.

2. En caso de incumplimiento de la resolución, la Administración Pública requerirá a la persona objeto de la reclamación, de oficio o a instancia del solicitante, para que la cumpla en sus propios términos. Si el requerimiento fuera desatendido, la Administración Pública podrá acordar la imposición de multas coercitivas por el importe que determine la normativa autonómica, o la disposición adicional décima, según proceda.

3. La cuantía de las multas coercitivas a que hace referencia el apartado anterior se calculará atendiendo al interés público de la pretensión ejercitada."

Por su parte el art. 22 establece "Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el art. 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el art. 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa."

Y el art. 23 dice " 1. Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el art. 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.

b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.

c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.

2. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita."

El TS en sentencia de 16 de junio de 2016 rec. 2572/2014 ha afirmado lo siguiente " El derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medio ambientales se regula en el Título IV de la LIPPAJM, y tiene, por una parte, la vertiente de impugnación de los actos u omisiones que hayan vulnerado los derechos de información y participación pública (arts. 20 y 21) y, por otra, establece bajo la rúbrica de acción popular en asuntos medioambientales, el siguiente derecho: «Art. 22: Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (EDL 1992/17271), así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio (EDL 1998/44323), Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».

Se observa sin dificultad que esta acción popular no es la acción pública que admiten algunos sectores de nuestro ordenamiento jurídico. Como hemos dicho en sentencia de 7 de junio de 2013 (rec. cas. núm. 1542/2010 ), «[l]a acción pública que reconoce la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, es un acción pública peculiar , porque tiene unos límites hasta ahora desconocidos en el ejercicio de la acción pública. Baste señalar que su ejercicio depende de la concurrencia de una serie de requisitos, entre los que destaca, por lo que hace al caso, que la acción se habrá de ejercitarse, en todo caso, por asociaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente, sin que el ejercicio de esta acción se reconozca a las personas físicas.

Sobre las dudas surgidas en torno a si estamos o no ante una verdadera acción pública, porque lo esencial en este tipo de acciones es que se permita el ejercicio de la acción a cualquier "ciudadano" ( artículo 19.1.h de la LJCA ), solo debemos añadir que la propia Ley 27/2006, de 18 de julio, en su exposición de motivos, duda de su naturaleza al señalar que se introduce una "especie de acción popular" cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente».

También destacábamos las peculiaridades y limitaciones de la acción pública medioambiental, en nuestra sentencia de 16 de mayo de 2007 (rec. cas. núm. 8001/2003 ) al declarar que propiamente no existe una acción pública medioambiental, y señalábamos allí que «el ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia de protección del medio ambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 de Julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la cual, en su artículo 22 , sólo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y sólo cuando cumplen los requisitos de su artículo 23».

A los " interesados" en el procedimiento administrativo se refiere el art. 4 de la Ley 39/2015- que es reproducción del antiguo art. 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de RJAPPAC-, según el cual " 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

? a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

? b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

? c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento."

Llegados a este punto hemos de manifestar lo siguiente; a la solicitud de AAU formulada por la mercantil Productos Ecológicos del Sur SL se acompañó Proyecto y Estudio de Impacto Ambiental, el cual fue sometido a información pública el 5-9-2019 , habiendo formulado alegaciones la hoy apelante, teniendo pues conocimiento de ese procedimiento administrativo no pidiendo la personación en el mismo para la adquisición de la condicion de interesado.

Y sigue razonando la sentencia citada del TS de 16-6-2016 citada dice "...La resolución administrativa niega la condición de interesado a la entidad solicitante. El concepto de interesado en el procedimiento administrativo se delimita en el art. 31 de la LRJAPyPAC que dispone:

«Artículo 31. Concepto de interesado.

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho- habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento».

El primer apartado remite, en sus diversos subapartados, a la titularidad de derechos e intereses legítimos, individuales o colectivos, pues en todo caso son necesarios para poder reconocer la condición de interesado. En el caso de la entidad actora, hoy recurrida, Asociación Oro No, pretende justificar su interés legítimo en tres vías que analizamos a continuación, anticipando que cabe afirmar que bajo ninguna de ellas puede ostentar la condición de interesado.

En primer lugar, la actora se basa en que se personó en el procedimiento administrativo y como no se archivó inmediatamente, sino que hubo una tramitación inicial, entiende que se le ha reconocido la legitimación como interesado en vía administrativo, y que no se le puede negar posteriormente. La alegación, planteada desde el punto de vista de la condición de interesado en el procedimiento administrativo, no puede ser aceptada. Esta intervención inicial de la Asociación Plataforma Oro No se produjo en el marco de su solicitud de información medio ambiental, y en el ejercicio de un derecho específico que en tal sentido reconoce a las asociaciones de este tipo la Ley 27/2006 (EDL 2006/93900) de LIPPAJMA. Pero el ejercicio de derecho de obtener información medioambiental, que está garantizado en el art. 1.a) de la citada Ley 27/2006 , no presupone su condición de interesado para instar la caducidad de la concesión minera. Por otra parte, que inicialmente y ante su solicitud de caducidad de las concesiones, se abriese un trámite de audiencia a la concesionaria, no implica el reconocimiento mediante actos propios de la Administración de la condición de interesado a la Asociación Plataforma Oro No. Es simplemente un acto de instrucción previo a la decisión, que no tiene más finalidad que garantizar el derecho de audiencia del titular de la concesión, pero no presupone establecer un reconocimiento explícito de la condición de interesado mediante actos propios de carácter indubitado. La recurrida, Asociación Oro No aduce que se trató de una acceso "continuo" al expediente, y de ahí que proclame el reconocimiento de interesado por la propia Administración. Sin embargo no se puede asentar la legitimación como interesado en este acceso a la información medioambiental, por muy extenso que haya sido, y por más que haya incluido el acceso a todas las cuestiones e incidencias administrativas relativas a las concesiones mineras que conforman el Grupo Salave. Precisamente porque el acceso a la información es uno de los pilares del Convenio de Aarhus, se permite y potencia en la Ley 27/2006 (EDL 2006/93900) de forma muy intensa, y la actora lo ha ejercido con plenitud. Pero el derecho a la información no puede convertirse en un derecho de naturaleza distinta, por mas reiterado e intenso que haya sido su ejercicio.

En segundo lugar, la Asociación Plataforma Oro No sostiene su condición de interesado porque sus estatutos definen unos fines que alcanzan a la protección y defensa del medio ambiente, la cultura y el paisaje de Tapia de Casariego, la defensa de modelos de desarrollo basados en principios de sostenibilidad, y en general cualquier tipo de acto encaminado a la defensa y protección de los valores ambientales culturales y paisajísticos. Pues bien, por muy ampliamente que la Asociación pueda definir sus objetivos respecto al medio ambiente, no se convierte por ello en interesada a efectos de instar o participar en cualquier procedimiento. Nuestra jurisprudencia (sentencia de 23 de abril de 2015, recurso de casación 6154/2002 y sentencia de 31 de mayo de 2006, recurso 38/2004 ) ha señalado al respecto, bien que orientado a la legitimación ante la jurisdicción contencioso administrativa -pero aplicable igualmente al ámbito que ahora nos ocupa del procedimiento administrativo- que la tutela jurisdiccional de los intereses legítimos colectivos, habilitante de la legitimación corporativa u asociativa a que alude el artículo 19.1.b) de la LJCA (EDL 1998/44323) -y por lo que ahora interesa, el art. 31.2 de la LRJAPyPAC en el ámbito del procedimiento administrativo-, exige la existencia de un vínculo entre la Asociación o Corporación accionante y el objeto del proceso contencioso-administrativo -aquí del procedimiento administrativo-, de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico, o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados, pero sin que ello implique que puedan asumir una posición jurídica de defensa abstracta del interés por la legalidad que sólo cabe reconocer en aquellos sectores donde el ordenamiento jurídico reconoce la acción pública. Pues bien, de la solicitud de caducidad de las concesiones deducida no se puede establecer que exista un beneficio específico para la Asociación, que no ocupa respecto a las mismas ninguna posición como titular de derechos obligaciones o intereses legítimos, y no cabe confundir este beneficio específico con una especie de acción pública que se otorgara a sí misma la entidad en la redacción de sus estatutos. Por tanto no concurre la condición de interesado como titular de derechos o intereses legítimos."

No se niega en ningún momento legitimación a la apelante , pero sí, por la demandada, la adquisición de la condición de interesado en el procedimiento administrativo que requiere la previa personación en el mismo, cosa que no ha ocurrido en el caso de autos. Y es que teniendo conocimiento de la existencia del procedimiento administrativo que concluyó con la resolución de autorizacion ambiental unificada de 20-8-2020, la apelante antes de que recayera esa resolución definitiva no interesó en ningún momento su personación en el mismo, así las cosas no adquierió la condición de "interesada" en el mismo.

El art 83.3 de la Ley 39/2015 establece " 3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales."

Las apelantes tenían conocimiento de la existencia de ese procedimiento administrativo y prueba de ello es que hicieron alegaciones aperturado el período de información pública pero no se personaron para adquirir la condicion de interesado.

No debemos olvidar que no es preceptiva la notificación individualizada a sujetos que, conociendo la tramitación del procedimiento y pudiendo haber comparecido en el mismo como interesados, no lo hayan hecho (TS 26-5-00, rec. 480/1993)

Para concluir diremos que interesado en un procedimiento administrativo es toda persona-física o jurídica- cuyo derecho subjetivo o interés legítimo individual o colectivo que puede resultar afectado por la resolución que se dicte en dicho procedimiento. La personación en el procedimiento administrativo es necesaria para ostentar dicha condición, y esta debe realizarse antes de que se dicte una resolución definitiva.

Y esto no ha ocurrido en el caso de autos, las apelantes-a pesar de poder hacerlo-no se han personado en el procedimiento administrativo antes del dictado de la resolución definitiva de 20 de agosto de 2020.

Todo ello, lleva a la Sala a desestimar el recurso de apelación interpuesto con confirmación de la de instancia en todos sus extremos.

QUINTO.- Costas procesales.

El artículo 139.2 de la LJCA establece que " En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

No aprecia este Tribunal dudas, de hecho, ni de derecho, ni tampoco circunstancias que justifiquen su no imposición, si bien haciendo uso de la falcutad establecida en el apartado 4 del precitado artículo, quedan limitadas a 500 euros.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente