Sentencia Contencioso-Administrativo 496/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 615/2024 de 15 de abril del 2025

1. Objeto del recurso de apelación. La sentencia de instancia.

Se impugna en el presente recurso de apelación por el Ayuntamiento de Zamora y la mercantil EMPRESA RUIZ, S.A la sentencia nº 162/2024, de 15 de julio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora, dictada en el procedimiento ordinario nº 207/2023.

La sentencia apelada estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ZAMORA SALAMANCA, S.A.U., anula el Decreto del Alcalde del Ayuntamiento de Zamora, de 11/08/2023, en cuanto desestima el recurso de apelación interpuesto contra el Decreto de la Alcaldía de 14 de junio de ese año por el que se acuerda excluir a la empresa ZAMORA SALAMANCA. S.A.U. por no acreditar la solvencia técnica exigida en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para la contratación de la "concesión administrativa demanial para la explotación de la estación de autobuses interurbanos de Zamora" y condena a la Administración a restablecer la situación jurídica individualizada mediante la adjudicación del contrato a ZAMORA SALAMANCA, S.A.U., por estimar acreditada la solvencia técnica exigida en la cláusula 9.B) 2º PCAP, y, subsidiariamente, por admitir tácitamente la Administración que dicha mercantil cumplía los requisitos de solvencia técnica.

El Juzgador de instancia considera acreditada la solvencia técnica de ZAMORA SALAMANCA, S.A.U. tanto porque realiza trabajos de igual o similar naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato como por la solvencia del personal de dirección al que se va a adscribir a la ejecución del contrato, en la persona de D. Arturo.

2. Posición de las partes.

2.1. El Ayuntamiento apelante pretende que se revoque la sentencia de instancia y que, en su lugar, se dicte otra por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo alegando, en síntesis, que (i) la sentencia apelada incurre en incongruencia omisiva al no dar respuesta a las excepciones planteadas por él; (ii) y la sentencia infringe los artículos 90 y 92 de la LCSP, art. 11 del RGC y la cláusula 9ª B) 2 del PCAP que regulan la acreditación del requisito exigido de solvencia técnica y el PPT.

2.2. La mercantil Empresa Ruiz, S.A. también solicita la revocación de la sentencia de instancia y la desestimación del recurso contencioso-administrativo alegando, resumidamente, que (i) la sentencia recurrida incurre en incongruencia omisiva y falta de motivación; (ii) en la sentencia se hace una indebida apreciación de la acreditación de la solvencia de Zamora Salamanca, S.A.U. y (iii) la sentencia incurre en exceso de jurisdicción determinando indebidamente el contenido discrecional del acto recurrido con vulneración del art. 71.2 LJCA.

2.3. La mercantil apelada se opone y solicita la desestimación del recurso aduciendo que (i) los apelantes se limitan a mostrar su desacuerdo con la sentencia impugnada reproduciendo mecánica y miméticamente los argumentos hechos vales en las demandas, lo que no es admisible; (ii) carece de justificación el recurso del Ayuntamiento porque ella fue quien hizo la mejor oferta económica (mayor canon anual); (iii) la sentencia no incurre en incongruencia ni falta de motivación bastando con una contestación global de las cuestiones principales; (iv) la sentencia valora correctamente la acreditación de su solvencia técnica; y (v) la sentencia no incurre en exceso de jurisdicción sino que procede a restablecer la situación jurídica individualizada.

3.Estimación de los recursos de apelación.

3.1. Sobre la falta de crítica de la sentencia.

Procede rechazar, en primer lugar, la pretensión de inadmisibilidad de los recursos de apelación por falta de crítica de la sentencia apelada y repetición de los argumentos expuestos en la demanda que aduce la parte apelada, uno, porque los apelantes invocan defectos en el contenido de la sentencia que, obviamente, no se plantearon en los escritos rectores y, dos, porque exponen ampliamente las razones por las que discrepan de la valoración de la prueba y de la normativa aplicada en la sentencia sosteniendo sus tesis con razonamientos que, de modo consecuente, son reiteración de los vertidos en sus demandas.

3.2. Sobre la incongruencia y falta de motivación de la sentencia.

La motivación y congruencia de las sentencias es una exigencia derivada de lo dispuesto en los arts. 120.3 CE, 248.3 LOPJ y 218 LEC (dispone este último precepto: 1. Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito. Harán las declaraciones que aquéllas exijan, condenando o absolviendo al demandado y decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate)y es parte integrante del derecho a la tutela judicial efectiva.

La obligación de motivación no exige una respuesta detallada a cada argumento ( STEDH 12 febrero 2004, Pérez contra Francia ) pues cabe una motivación breve ( STC 75/2007, de 16 de abril ), pero ha de ser suficiente y ello comporta, como mínimo, que se dé respuesta razonable a todas las pretensiones formuladas por las partes, sin incurrir en incongruencia omisiva.

El Ayuntamiento apelante sostiene que la sentencia incurre en incongruencia omisiva porque adujo en contestación a la demanda las siguientes excepciones: aquietamiento de la recurrente a los hechos de la resolución recurrida porque la recurrente no propuso prueba y ello supone un principio de presunción de legalidad de los actos administrativos; desistimiento del recurso frente al Decreto de 12-10- 2023 de adjudicación del contrato, dado que en la demanda ni se plantean motivos de nulidad ni se contiene ninguna pretensión de nulidad referida a este objeto procesal que fue ampliado ex proceso y perdida sobrevenida del objeto del recurso conforme a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en la Sentencia nº. 882/2021 de 21-06-2021. por cuanto no cuestionado el acto de finalización del procedimiento de adjudicación del contrato, con empresa adjudicada, el recurso previamente interpuesto contra su exclusión pierde su objeto de manera sobrevenida, toda vez que una eventual estimación de dicho recurso no tendría transcendencia jurídica alguna sobre el acuerdo de adjudicación del contrato precisamente por haber devenido este firme y consentido por desistimiento tácito procesal.

Y la respuesta dada en la sentencia en su Fundamento de Derecho tercero es:

"Son cuestiones y criterios que no tiene ninguna trascendencia en el presente caso"

Por otro lado, la mercantil Empresa Ruiz, S.A. aduce que la sentencia no es congruente con las alegaciones contenidas en la contestación a la demanda y el Fundamento de derecho cuarto es una mera sucesión de artículos y partes de normas hiladas con ausencia de esfuerzo argumentativo de cada una, debiendo adivinar el lector cuál es la opinión jurídica del órgano jurisdiccional acerca de la cuestión, lo que le ocasiona indefensión.

Efectivamente se aprecia la incongruencia y falta de motivación suficiente de la sentencia apelada, lo que afecta al derecho a la tutela judicial efectiva de las apelantes que no han recibido una respuesta razonable a las pretensiones y cuestiones planteadas por ellas, pero se estima, por razones de economía procesal, que la solución más satisfactoria es dar respuesta en esta sentencia sin retrotraer las actuaciones para que se pronuncie el Juez a quo sobre las mismas.

Comenzando por la falta de solicitud del recibimiento del pleito a prueba de la parte recurrente hay que señalar que no es necesario cuando lo que se pretende se ha de resolver tomando en consideración únicamente lo que obra en el expediente, el cual se requiere de oficio por el letrado o letrada de la Administración de Justicia, conforme establece el art. 48.1 LJCA, formando parte de las actuaciones. Por otro lado, la presunción de legalidad de los actos administrativos que aduce el apelante deriva de lo dispuesto en el art. 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no de la falta de recibimiento a prueba del proceso, lo que en modo alguno excluye que el órgano jurisdiccional examine y valore los hechos y la interpretación de los preceptos aplicados por la Administración en el expediente administrativo.

Sobre el desistimiento y pérdida sobrevenida de objeto del recurso por no haber solicitado en la demanda la nulidad del Decreto de 12-10- 2023 de adjudicación del contrato, que aduce el Ayuntamiento apelante, hay que entender que no hay realmente un desistimiento tácito porque la mercantil recurrente impugnó ese Decreto y se amplió el recurso a él. Más bien es un defecto formal de la demanda, una omisión involuntaria, que no puede acarrear la drástica consecuencia que sostiene el apelante desde el momento que cabe concluir que, si has recurrido la exclusión del procedimiento de licitación y también la adjudicación con fundamento en la incorrecta exclusión, la anulación de esta lleva consigo la de la adjudicación del contrato que no se había dejado firme porque se había recurrido.

En cuanto a la falta de motivación suficiente por la que el Juez a quo llega a la estimación del recurso, con falta de desarrollo argumentativo sobre la aplicación al caso de la normativa que expone, efectivamente se aprecia ese déficit y a continuación se va a exponer las razones por la que, ya se adelanta, se estima el recurso de apelación y se desestima el recurso contencioso-administrativo.

3.3. Sobre la solvencia técnica de ZAMORA SALAMANCA, S.A.U.

Con carácter previo, se rechaza el argumento de la mercantil apelada sobre la falta de fundamento del recurso de apelación del Ayuntamiento porque su oferta era la económicamente más ventajosa, ya que deja de serlo desde el momento en que no puede ser considerada si carece de la solvencia técnica exigida en los PCAP, cuya observancia por parte de la Administración es obligada ( arts. 92 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y 11 del Reglamento General de Contratación, Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre).

En el PCAP se establece que el objeto del contrato es:

"La Estación de Autobuses tiene como finalidad, concentrar en ella los servicios públicos regulares de transporte de viajeros por carretera de uso general, de medio y largo recorrido, con origen, destino o tránsito en Zamora.

El Código de clasificación de las prestaciones de este contrato (CPV),según el Reglamento (CE) Nº 213/2008 de la Comisión Europea de 28 de noviembre de 2007, es el siguiente: 63712100-4 (Servicios de estaciones de autobuses).

La presente contratación tiene por objeto la adjudicación de la Concesión Administrativa demanial para la Explotación del edificio de la Estación de Autobuses de Zamorasita en Avda. Federico Cantero Villamil y C/ Donantes de Sangre, así como la contr atación y regulación de las condiciones económico-administrativas y técnicas que regirán el contrato de concesión demanial para su explotación. Dicha concesión incluirá asimismo la explotación de los locales comerciales, oficinas, Establecimientos Hosteleros, y demás instalaciones complementarias de la Estación, subrogándose el nuevo concesionario en la posición del anterior respecto a los contratos en vigor,mediante ocupación privativa del inmueble municipal citado, cuya descripción, superficie y características son las siguientes:

"Se trata de una edificación asentada sobre una parcela de 9.900 m², situada en el Polígono de las Viñas limitada por la Avenida de Federico Cantero Villamil, C/ Jiménez de Quesada y la C/ Donantes de Sangre.

El edificio consta de dos plantas:

a) Edificio de viajeros: situado en la primera planta con una superficie

aproximada de 1.500 m². Consta de un vestíbulo amplio donde se sitúan 30 taquillas, departamento de consigna, dependencias de la propia estación y locales comerciales con acceso directo desde el vestíbulo y la calle.

b) Playa de autobuses: con capacidad para 30 dársenas, servicio de facturaciones, lavadero y servicios complementarios propios de la estación.

La estación de autobuses interurbanos de Zamora tiene una capacidad de 180 autobuses diarios aproximadamente.

Cuenta con 25 locales comerciales con..."

La cláusula 9ºB) 2 del PCAP señala:

"2.- Solvencia Técnica del empresario se acreditará por los siguientes medios:

a) Una relación de los principales servicios o trabajos, análogos a los de la presente licitación, realizados, por la empresa licitadora o por el personal de dirección que vaya a adscribir a la ejecución del contrato, en los últimos 5 añosy que incluya importe, fechas y beneficiarios públicos o privados de los mismos. Cuando menos, deberán haberse efectuado servicios o trabajos análogos que individualmente o en su conjunto, igualen el importe de este contrato. Los servicios o trabajos efectuados se acreditarán mediante certificados expedidos o visados por el órgano competente, cuando el destinatario sea una entidad del sector público o, cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante un certificado expedido por éste o, a falta de este certificado mediante una declaración del empresario acompañado de la documentación obrante en su poder que acredite la realización de la prestación.

b) En caso de que la solvencia acreditada se refiera al personal de dirección a adscribir a la ejecución del contrato, deberá presentar compromiso de vinculación del mismo a la ejecución del presente contrato durante toda la vigencia del mismo, además de que dicho personal no está incurso en prohibición de contratar tal y como preceptúa el artículo 71 de la LCSP.

El órgano de contratación podrá pedir a los candidatos o licitadores que presenten la totalidad o una parte de los documentos justificativos, cuando consideren que existen dudas razonables sobre la vigencia o fiabilidad de la declaración, cuando resulte necesario para el buen desarrollo del procedimiento y, en todo caso, antes de adjudicar el contrato."

De acuerdo, pues, con el PCAP para acreditar la solvencia técnica la empresa licitadora debía realizar principalmente servicios o trabajos análogosa los que eran objeto de licitación: la explotación de una estación de autobuses, bien por la empresa licitadora o por el personal de dirección que adscriba a la ejecución del contrato, en los últimos 5 años.

Qué se entiende por trabajo o servicio de igual o similar naturaleza lo aclara el art. 90 LCSP:

"1. En los contratos de servicios, la solvencia técnica o profesional de los empresarios deberá apreciarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad, lo que deberá acreditarse, según el objeto del contrato, por uno o varios de los medios siguientes, a elección del órgano de contratación:

a) Una relación de los principales servicios o trabajos realizados de igual o similar naturaleza que los que constituyen el objeto del contratoen el curso de, como máximo los tres últimos años, en la que se indique el importe, la fecha y el destinatario, público o privado de los mismos; cuando sea necesario para garantizar un nivel adecuado de competencia los poderes adjudicadores podrán indicar que se tendrán en cuenta las pruebas de los servicios pertinentes efectuados más de tres años antes. Cuando le sea requerido por los servicios dependientes del órgano de contratación los servicios o trabajos efectuados se acreditarán mediante certificados expedidos o visados por el órgano competente, cuando el destinatario sea una entidad del sector público; cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante un certificado expedido por este o, a falta de este certificado, mediante una declaración del empresario acompañado de los documentos obrantes en poder del mismo que acrediten la realización de la prestación; en su caso, estos certificados serán comunicados directamente al órgano de contratación por la autoridad competente.

Para determinar que un trabajo o servicio es de igual o similar naturaleza al que constituye el objeto del contrato, el pliego de cláusulas administrativas particulares podrá acudir además de al CPV, a otros sistemas de clasificación de actividades o productos como el Código normalizado de productos y servicios de las Naciones Unidas (UNSPSC), a la Clasificación central de productos (CPC) o a la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), que en todo caso deberá garantizar la competencia efectiva para la adjudicación del contrato. En defecto de previsión en el pliego se atenderá a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos de la CPV. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado podrá efectuar recomendaciones para indicar qué códigos de las respectivas clasificaciones se ajustan con mayor precisión a las prestaciones más habituales en la contratación pública".

El Reglamento (CE) n° 213/2008 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2007 , que modifica el Reglamento (CE) n° 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos (CPV), y las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los procedimientos de los contratos públicos, en lo referente a la revisión del CPV (Texto pertinente a efectos del EEE) contempla los siguientes códigos de las siguientes actividades:

CPV ACTIVIDADES:

6000000-8 - Servicios de transporte (excluido el transporte de residuos).

6010000-9- Servicios de transporte por carretera. (..)

63712100-4 (Servicios de estaciones de autobuses).

Se ha de examinar si ZAMORA SALAMANCA, S.A.U ha acreditado haber realizado durante los últimos 5 años servicios análogos a los que son objeto de contratación.

Para ello en el expediente administrativo aportó un certificado acreditativo de que Zamora Salamanca, S.A.U. realizaba servicios de transporte regular de viajeros por carretera (Doc. 109 del Expediente Administrativo), y un certificado acreditativo de que Zamora Salamanca, S.A.U era consejera dominical de la empresa Estación de Autobuses de Salamanca, S.L. (Docs. 110 y 133 del Expediente Administrativo).

La respuesta es que no.

Los trabajos o servicios de la mercantil apelada están dentro de la actividad del transporte de viajeros por carretera; los tres primeros dígitos de su actividad (6000000-8 - Servicios de transporte (excluido el transporte de residuos). 6010000-9- Servicios de transporte por carretera) no coinciden con los del objeto del contrato (63712100-4 (Servicios de estaciones de autobuses), por lo que no pueden considerarse análogos ni similares a los que son objeto de licitación, ni siquiera, como pretende a través de la coincidencia con otros dígitos referidos a servicios complementarios para el transporte por carretera o servicio de hangares, porque lo que exige la norma y el PCAP es que los servicios análogos o similares sean los principalesrealizados por la empresa licitadora y es obvio que la principal actividad de ZAMORA SALAMANCA SAU es la de transporte por carretera. Es más en la certificación del acta de la Junta General extraordinaria de ZAMORA SALAMANCA SAU incorporada a la escritura pública, expedida el 20 de marzo de 2023, expresamente se indica que el orden del día tiene por objeto en su punto 1, la "Ampliación del objeto social de la sociedad para incluir el establecimiento, gestión y explotación de Estaciones de Autobuses sin limitación alguna",por lo que dicha mercantil modifica su objeto social un mes después del acuerdo de convocatoria pública del proceso de contratación de que se trata (28 de febrero de 2023), lo que evidencia que no podía venir realizando la gestión y explotación de estaciones de autobuses en los últimos cinco años.

Por lo que se refiere a la acreditación de la solvencia técnica a través del personal de dirección que se adscribe al contrato (D. Arturo), ha aportado un certificado de que D. Arturo era el administrador de la empresa HMR Talento 7, S.L. (Doc. 134 del Expediente Administrativo), empresa cuyo objeto es el alquiler, gestión y explotación de bienes inmuebles, principalmente locales comerciales, naves urbanas, incluso edificios completos y un certificado de que D. Arturo es la persona física que representa a Zamora Salamanca, S.A.U. en el Consejo de Administración de Estación de Autobuses de Salamanca, S.L. desde 2018 (Doc. 135 del Expediente Administrativo) en la que tiene un porcentaje de participación en el capital social del 8,16% y como miembro del consejo de administración participa en la dirección de la empresa .

En cuanto al certificado de HMR hay que señalar que su objeto no es análogo o similar al que es objeto de la contratación ni se especifica desde cuándo es el administrador de esa sociedad.

Respecto del certificado de la Estación de Autobuses de Salamanca, S.L. señalar que la posición de consejero en el Consejo de Administración corresponde a ZAMORA SALAMANCA, S.A.U., esto es a la sociedad, si bien actúa a través de su representante legal D. Arturo y tiene la condición de consejero dominical, como señala en su propio recurso de reposición -doc.164, página 9-.Como integrante del Consejo de Administración, en cuanto titular del 8,16% del capital social, tiene capacidad de influir en la dirección de la sociedad mediante acuerdos con otros consejeros pero ello no significa que realice funciones directas de gestión D. Arturo, puesto que puede limitarse a ejecutar las decisiones que adopte quien es realmente miembro del Consejo de Administración, la persona jurídica ZAMORA SALAMANCA, S.A.U.

Por lo expuesto, no habiendo acreditado ZAMORA SLAMANCA, S.A.U. la solvencia técnica exigida por ninguna de las dos vías previstas en el PCAP, procede estimar los recursos de apelación interpuestos por el Ayuntamiento de Zamora y la mercantil EMPRESA RUIZ, S.A. contra la sentencia nº 162/2024, de 15 de julio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora, dictada en el procedimiento ordinario nº 207/2023, que se revoca y desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ZAMORA SLAMANCA, S.A.U.

4. Costas.

Al estimarse los recursos de apelación no se hace especial imposición de las costas de esta ( art. 139.2 LJCA) , ni de la primera dadas las dudas de derecho evidenciadas en el distinto criterio mantenido por el Juez a quo ( art. 139.1 LJCA) .

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación