Sentencia Contencioso-Administrativo 1427/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 440/2023 de 15 de junio del 2026

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la pretensión formulada por la parte actora frente a la desestimación presunta de la reclamación presentada el 23 de diciembre de 2022 ante el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), por la que interesó el reconocimiento de su derecho a percibir las diferencias retributivas existentes entre su categoría de auxiliar y la de Técnico de Oficina de Prestaciones de nivel 20.

En particular, dicha pretensión se concreta en que se declare el derecho de la Sra. Filomena a percibir, por el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2018 y el 23 de diciembre de 2022, así como mientras continúe realizando las mismas funciones, los complementos de destino y específico propios del referido puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, con las consecuencias económicas y legales inherentes, incluidos los intereses legales devengados.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes

A) Alegaciones de la parte demandante

La parte actora alega en su demanda que durante el período reclamado ha venido desempeñando de forma continuada todas o, cuando menos, las funciones esenciales propias del puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones del SEPE, pese a ostentar formalmente una categoría inferior de auxiliar. Detalla que, en la atención directa a los usuarios, realiza el estudio de la vida laboral y la causa de cese, analiza la parcialidad y tipo de contrato, interpreta las bases de cotización y calcula la base reguladora, examina nóminas y modelos tributarios, así como diversa documentación judicial y notarial, con el fin de determinar el derecho a las prestaciones y subsidios por desempleo. Añade que, tras dichas comprobaciones, formula propuestas de reconocimiento de prestaciones y subsidios (incluyendo RAI, APRE, PREPARA, subsidios agrarios y pagos únicos), adoptando en presencia del usuario decisiones de aprobar, denegar o dejar pendiente el expediente, con gestión de los conflictos que se generen. Afirma que para ello ha operado con perfil informático de "reconocedor", con acceso a datos tributarios, catastrales y de Seguridad Social a través de la intranet corporativa, lo que evidencia, a su juicio, que materialmente desempeña el mismo núcleo funcional que los Técnicos de Oficina de Prestaciones de nivel 20.

Sobre esta base, la demandante aduce que la distribución real del trabajo en la oficina se ha efectuado mediante un sistema de reparto igualitario sin distinción de categorías ni niveles, como reflejaría la nota interna del SEPE de 22 de febrero de 2012, de modo que todo el personal de la oficina, con independencia de su grupo y nivel, participa en el reconocimiento y mecanización de prestaciones.

Así, dicha parte entiende que concurren, por tanto, los presupuestos jurisprudencialmente exigidos para reconocer el derecho a percibir las diferencias retributivas en concepto de complemento de destino y complemento específico vinculados al puesto efectivamente desempeñado.

Finalmente, la actora afirma haber formulado reclamación ante el SEPE el 23 de diciembre de 2022, interesando el reconocimiento del derecho a percibir las diferencias retributivas con el nivel 20 desde el inicio del desempeño de tales funciones y mientras continúe realizándolas. Sostiene que la Administración no dictó resolución expresa en el plazo de tres meses, por lo que, al tratarse de un procedimiento iniciado a instancia de parte no subsumible en ninguno de los supuestos excluidos del silencio positivo, la solicitud debe entenderse estimada por silencio administrativo, ex artículo 24 de la Ley 39/2015.

B) Alegaciones de la Admon. demandada

Por su parte, la Administración demandada, representada por la Abogacía del Estado, se opone íntegramente a la demanda y, con carácter general, se remite a los hechos que resultan del expediente administrativo, negando aquellos otros extremos de la demanda que califica de apreciaciones subjetivas de la actora. Niega en particular que las funciones efectivamente realizadas por la demandante sean "idénticas" a las propias del puesto de nivel superior, alegando que la descripción funcional aportada por aquélla es excesivamente genérica, comprende la casi totalidad de los procedimientos tramitados en la unidad y engloba tareas muy diversas que pueden implicar distintos grados de responsabilidad y requerir diferentes aptitudes según cada procedimiento. Sostiene que tanto la actora como el resto de funcionarios de la Oficina de Prestaciones realizan tareas subsumibles en esa descripción general, sin que ello signifique que todos desempeñen el mismo trabajo, y subraya que la recurrente no ha aportado un término de comparación concreto ni ha identificado funcionarios de nivel superior con funciones realmente idénticas a las suyas que perciban los complementos reclamados.

La Administración invoca la doctrina de esta Sala, conforme a la cual la Relación de Puestos de Trabajo no contiene ni regula las funciones concretas de cada puesto, de manera que no puede servir por sí sola para afirmar que determinado funcionario desempeña funciones propias de un puesto superior. Recuerda que el modelo de función pública diseñado por el EBEP pivota sobre el puesto de trabajo, que no existe una asignación legal de tareas diferenciadas por niveles dentro del mismo cuerpo, que los puestos son en general de adscripción indistinta, y que en los distintos procedimientos pueden intervenir funcionarios de diversos niveles en función de la mayor o menor necesidad de supervisión, sin que esa intervención común implique identidad efectiva de funciones. A partir de ello, sostiene que, para que la pretensión pudiera prosperar, la demandante debería acreditar de modo concreto que su dedicación y responsabilidad son idénticas a las de los funcionarios que perciben los complementos de destino y específico de nivel superior, demostrando así una discriminación retributiva intolerable ante situaciones iguales, carga probatoria que considera incumplida.

La Administración cuestiona asimismo la tesis de la demandante sobre el carácter estimatorio del silencio producido, señalando, en esencia, que no se habría acreditado que la reclamación se inserte en un procedimiento apto para generar silencio positivo en los términos defendidos en la demanda, ni que concurran todos los requisitos legales para la adquisición del derecho pretendido por esta vía.

Finalmente, pone de relieve que reclamaciones análogas a la presente, formuladas por otros funcionarios en relación con diferencias retributivas por supuesto desempeño de funciones de superior categoría, han sido ya desestimadas por diversos Tribunales Superiores

de Justicia (entre otros, el de Navarra) por falta de prueba suficiente de la identidad de funciones con puestos de nivel superior.

Sobre la base de todas estas consideraciones, interesa la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo y la imposición de costas a la parte recurrente, al considerar ajustada a Derecho la actuación administrativa recurrida.

TERCERO.- Sentido desestimatorio del silencio administrativo.

La parte demandante sostiene que la reclamación formulada en vía administrativa el 23 de diciembre de 2022 debe entenderse estimada por silencio administrativo, al no haber recaído resolución expresa en el plazo legalmente establecido.

Sin embargo, esta Sala ya abordó una alegación sustancialmente idéntica en la STSJ de Andalucía 3966/2022, de 5 de mayo (recurso núm. 899/2019), dictada en un litigio también referido a reclamaciones de diferencias retributivas del personal del SEPE respecto del nivel 20 de Técnico de Oficina de Prestaciones, concluyendo que no procedía apreciar silencio positivo. En dicha resolución se razona, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el silencio administrativo positivo solo opera en el marco de procedimientos específicamente formalizados y predeterminados en el ordenamiento, no pudiendo extenderse sin más a reclamaciones retributivas de esta naturaleza.

Así, conviene reproducir las conclusiones de esta Sala en la mencionada STSJ de Andalucía (con sede en Granada) de 5 de mayo de 2022 (recurso núm. 899/2019):

"Los recurrentes alegan que interpusieron la reclamación retributiva el 14/12/2018, sin que la Administración resolviera la solicitud, por lo que aducen que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC ), tratándose de un procedimiento iniciado a solicitud de los interesados " hay que entender estimado por silencio administrativo" lo interesado, si bien solicitan el reconocimiento judicial de los derechos reclamados .

Dispone el art. 24.1 de la citada Ley 39/2015 (LPAC) lo siguiente:

" En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas .

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado."

Pero este motivo de impugnación no puede ser acogido por la reiterada doctrina jurisprudencial del T. Supremo, de que el silencio administrativo solo puede operar dentro de un procedimiento formalizado, sin que una reclamación de diferencias de complemento de destino y específico por realizar funciones superiores, no contemplada en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo (RPT), pueda considerarse un procedimiento regulado y formalizado para que pueda apreciarse el silencio administrativo positivo como aducen los actores. Doctrina que tuvo su inicio en la sentencia dictada por el Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007 donde afirmaba:

"La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo "fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento", ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento."

Doctrina ratificada y recogida también en la sentencia del Alto Tribunal de fecha 16 de diciembre de 2019 (recurso 2586/2017 ). Por lo que ha de desestimarse este motivo en cuanto que la solicitud de los demandantes no se encuentra procedimentalmente regulada en un procedimiento establecido formalmente, teniendo más que ver con una suerte de reclamación de indemnización por responsabilidad de la Administración en la distribución de trabajo en la oficina, por lo que la determinación legal el silencio sería negativo, de conformidad con el precepto antes transcrito".

Procede, por ello, mantener ese mismo criterio y descartar que la falta de resolución expresa comporte, por sí sola, una estimación presunta de la pretensión ejercitada.

Ahora bien, la improcedencia de acoger el silencio positivo no impide en absoluto el examen pleno de la cuestión de fondo suscitada, que debe resolverse atendiendo al resultado de la prueba practicada y a la doctrina jurisprudencial que pasamos a exponer.

CUARTO.- Resolución de la cuestión de fondo. Estimación del recurso.

Desestimada la alegación relativa al silencio positivo, la cuestión decisiva radica en determinar si la demandante ha acreditado el desempeño continuado de funciones sustancialmente coincidentes con las propias del puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20. La respuesta ha de ser afirmativa a la vista de la prueba practicada, valorada en su conjunto.

Así, con carácter previo, conviene tener presente el contenido de los artículos 22 a 24 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público ( EBEP), legislación aplicable por la fecha de los hechos:

"Artículo 22. Retribuciones de los funcionarios.

1. Las retribuciones de los funcionarios de carrera se clasifican en básicas y complementarias.

2. Las retribuciones básicas son las que retribuyen al funcionario según la adscripción de su cuerpo o escala a un determinado Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, y por su antigüedad en el mismo. Dentro de ellas están comprendidas los componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias.

3. Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario.

4. Las pagas extraordinarias serán dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad de las retribuciones complementarias, salvo aquéllas a las que se refieren los apartados c) y d) del artículo 24.

5. No podrá percibirse participación en tributos o en cualquier otro ingreso de las Administraciones Públicas como contraprestación de cualquier servicio, participación o premio en multas impuestas, aun cuando estuviesen normativamente atribuidas a los servicios.

Artículo 23. Retribuciones básicas.

Las retribuciones básicas, que se fijan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, estarán integradas única y exclusivamente por:

a) El sueldo asignado a cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo.

b) Los trienios, que consisten en una cantidad, que será igual para cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, por cada tres años de servicio.

Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Asimismo, la cuestión de fondo planteada en el presente recurso no es nueva para esta Sala, que ya ha tenido ocasión de pronunciarse en diversos litigios promovidos por personal del Servicio Público de Empleo Estatal en reclamación de las diferencias retributivas existentes entre los puestos de Auxiliar o Ayudante y el puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20, cuando se afirma el desempeño efectivo de funciones sustancialmente coincidentes con las propias de este último.

La respuesta ha de venir dada por la doctrina jurisprudencial consolidada conforme a la cual el principio de igualdad retributiva impone reconocer al funcionario las diferencias correspondientes en los complementos de destino y específico cuando queda acreditado no el ejercicio ocasional o esporádico de tareas concretas, sino el desempeño continuado de la totalidad o, al menos, de los contenidos esenciales o sustantivos de un puesto mejor retribuido, con consentimiento de la Administración.

Así lo ha reconocido pacíficamente nuestro Tribunal Supremo. Cabe traer a colación, por todas, la Sentencia de 17 diciembre 2009, dictada en un recurso de casación en interés de la ley, que señalaba lo siguiente:

"Esta Sala ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones anteriores sobre la aplicación al ámbito funcionarial del principio de igualdad retributiva siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones idénticas a las que desempeña otro que perciba superior retribución, pues, como ya se destacó en la sentencia de 12 de junio de 1998 , el problema de la equiparación retributiva de los funcionarios es realmente una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que los funcionarios desempeñan en las distintas dependencias de la Administración en que prestan sus servicios."

Más recientemente, cabe atender, por su exposición clara y pormenoriza, a la STS de 18 de enero de 2018 (recurso núm. 874/2017), si bien idéntico razonamiento ha sido recogido en sentencias posteriores. Así, se contempla en el Fundamento de Derecho Cuarto de dicha sentencia lo siguiente:

"CUARTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación.

Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o qué puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo. La sentencia recurrida no dice que sea el que impide atender la reclamación de las Sras. Sara y Enma sino que para ello ha de atenderse a los factores en él previstos. Sucede, sin embargo, que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

«Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo».

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".

Y finalmente, en esta línea se pronuncia la STS de 7 de junio de 2022 (recurso núm 926/2021), expresamente traída a colación por nuestra STSJ de Andalucía de 5 de marzo de 2026 (recurso núm. 1046/2023), al distinguir entre la mera realización puntual de tareas de otro puesto y el ejercicio material de sus funciones esenciales, siendo solo este segundo supuesto el que justifica el reconocimiento de las diferencias retributivas.

Así las cosas, teniendo en cuenta la normativa expuesta y la doctrina jurisprudencial que se acaba de citar, de la prueba practicada ha quedado acreditado que la D.ª Filomena, pese a ocupar una plaza de Administrativo en la oficina de prestaciones de Loja, Cercanía y en la Dirección Provincial de Granada, ha desempeñado funciones en las mismas condiciones de la categoría superior de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20.

En primer lugar, la demanda describe de manera detallada un conjunto de cometidos que exceden claramente de tareas puramente mecánicas o auxiliares y se proyectan sobre actuaciones nucleares en materia de reconocimiento y gestión de prestaciones por desempleo: comprobación de vida laboral y períodos cotizados, análisis de bases de cotización, interpretación de nóminas, modelos tributarios y diversa documentación jurídica, verificación de requisitos personales y familiares, resolución inmediata de expedientes ante el usuario y formulación de propuestas de reconocimiento de prestaciones y subsidios de muy diversa naturaleza.

El desempeño de todas las funciones expuestas ha sido acreditado por las testificales de D. Gines, Jefe de Área de la Oficina de Empleo de Granada Cercanías, y de D.ª Clemencia, que es Técnico de Oficina de Prestaciones, en cuanto reconocen la realización por la demandante de funciones de reconocimiento y tramitación de prestaciones, propias de la categoría de Técnico de Oficina de prestaciones, corroborando así que su actividad efectiva no se limitaba a labores de apoyo administrativo, sino que comprendía cometidos propios del núcleo funcional del puesto mejor retribuido cuya equiparación se reclama. Ambas declaraciones testificales han sido claras a la hora de exponer las funciones de la demandante, señalando ambos testigos que todos los funcionarios de la Oficina realizaban las mismas funciones.

En tercer lugar, la nota interior del SEPE de 22 de febrero de 2012 constituye un elemento probatorio especialmente significativo. En ella se dispone que las funciones a desarrollar por cada persona dependerán de las necesidades del servicio y que cualquier atención a los usuarios, incluido el reconocimiento y mecanización de prestaciones que pueda prestarse mediante aplicación informática corporativa, será realizada por toda categoría de personal con acceso a dichas aplicaciones, con independencia del grupo y del puesto desempeñado. Este documento ya ha sido valorado por esta Sala, en asuntos análogos, como indicio relevante de un sistema de distribución funcional materialmente indiferenciado entre categorías y niveles.

Finalmente, la documental remitida por el propio SEPE confirma extremos sustanciales de la pretensión actora. En particular, acredita que la demandante ha emitido propuestas de reconocimiento en un número relevante de prestaciones contributivas, subsidios asistenciales, reanudaciones y otras actuaciones de gestión, y que disponía de acceso a las aplicaciones corporativas utilizadas para el reconocimiento de prestaciones. Es cierto que dicha documental también precisa que determinadas materias específicas permanecen reservadas al personal técnico y que no consta una orden formal imponiendo a los niveles inferiores el desempeño de funciones de técnico; pero tal afirmación no desvirtúa la conclusión principal que se desprende del conjunto probatorio, pues lo jurídicamente relevante no es la existencia de una orden nominal de atribución, sino el desempeño efectivo y continuado de los contenidos esenciales del puesto superior, que aquí sí aparece acreditado.

No se exige, en efecto, una identidad absoluta y milimétrica de todas y cada una de las tareas eventualmente desempeñables por un Técnico de Oficina de Prestaciones, sino la constatación de una identidad sustancial en el ejercicio real de las funciones esenciales del puesto. Y eso es justamente lo que resulta de la prueba practicada en este proceso, en términos plenamente concordantes con lo ya apreciado por esta Sala en la citada STSJ de Andalucía de 5 de marzo de 2026 (recurso núm. 1046/2023) y en otros pronunciamientos anteriores recaídos sobre reclamaciones de la misma naturaleza.

En consecuencia, ha de concluirse que la demandante desempeñó de forma continuada, efectiva y con consentimiento de la Administración funciones sustancialmente idénticas a las correspondientes al puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20, lo que determina su derecho a percibir las diferencias retributivas derivadas de los complementos de destino y específico durante el periodo reclamado, con los intereses legales correspondientes.

Y pese a las alegaciones de la Abogacía del Estado, la conclusión anterior no contradice el contenido de los artículos 26 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013; 24 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014; y de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015; y el artículo 23 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, todos con la misma redacción y dedicados a las retribuciones de los funcionarios del Estado:

"Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33. Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 ".

Se entiende por la jurisprudencia que dichos preceptos no se refieren a la realización de la totalidad de las tareas relativas a un puesto de trabajo distinto, sino a concretas tareas. Así se expone, entre otras, en la STS 605/2019, de 7 de mayo (Rec. 1780/2018):

" (...) ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".

En resumne, ante el desempeño continuado por la demandante de las funciones correspondientes a categoría superior hemos de solventar la cuestión dictando un fallo estimatorio en los mismos términos que en supuestos anteriores en los que se debatía la misma cuestión litigiosa, puntualizando que, por exigencia del artículo 25 de la Ley General Presupuestaria , en el cálculo de la cantidad a abonar a la demandante por razón de las diferencias retributivas que reclama se han de tener en cuenta los cuatro años inmediatamente anteriores a su reclamación de 23 de diciembre de 2022 más los intereses correspondientes.

QUINTO.- Costas.

Al igual que en supuestos anteriores y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , no procede condena en costas a la vista de que la cuestión que se suscita presenta serias dudas de derecho, lo que queda demostrado por el hecho de que la controversia que se plantea ha sido objeto de pronunciamientos diferentes y contradictorios por distintas Salas de lo Contencioso Administrativo de diferentes Tribunales Superiores de Justicia.

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la pretensión formulada por la parte actora frente a la desestimación presunta de la reclamación presentada el 23 de diciembre de 2022 ante el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), por la que interesó el reconocimiento de su derecho a percibir las diferencias retributivas existentes entre su categoría de auxiliar y la de Técnico de Oficina de Prestaciones de nivel 20.

En particular, dicha pretensión se concreta en que se declare el derecho de la Sra. Filomena a percibir, por el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2018 y el 23 de diciembre de 2022, así como mientras continúe realizando las mismas funciones, los complementos de destino y específico propios del referido puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, con las consecuencias económicas y legales inherentes, incluidos los intereses legales devengados.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes

A) Alegaciones de la parte demandante

La parte actora alega en su demanda que durante el período reclamado ha venido desempeñando de forma continuada todas o, cuando menos, las funciones esenciales propias del puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones del SEPE, pese a ostentar formalmente una categoría inferior de auxiliar. Detalla que, en la atención directa a los usuarios, realiza el estudio de la vida laboral y la causa de cese, analiza la parcialidad y tipo de contrato, interpreta las bases de cotización y calcula la base reguladora, examina nóminas y modelos tributarios, así como diversa documentación judicial y notarial, con el fin de determinar el derecho a las prestaciones y subsidios por desempleo. Añade que, tras dichas comprobaciones, formula propuestas de reconocimiento de prestaciones y subsidios (incluyendo RAI, APRE, PREPARA, subsidios agrarios y pagos únicos), adoptando en presencia del usuario decisiones de aprobar, denegar o dejar pendiente el expediente, con gestión de los conflictos que se generen. Afirma que para ello ha operado con perfil informático de "reconocedor", con acceso a datos tributarios, catastrales y de Seguridad Social a través de la intranet corporativa, lo que evidencia, a su juicio, que materialmente desempeña el mismo núcleo funcional que los Técnicos de Oficina de Prestaciones de nivel 20.

Sobre esta base, la demandante aduce que la distribución real del trabajo en la oficina se ha efectuado mediante un sistema de reparto igualitario sin distinción de categorías ni niveles, como reflejaría la nota interna del SEPE de 22 de febrero de 2012, de modo que todo el personal de la oficina, con independencia de su grupo y nivel, participa en el reconocimiento y mecanización de prestaciones.

Así, dicha parte entiende que concurren, por tanto, los presupuestos jurisprudencialmente exigidos para reconocer el derecho a percibir las diferencias retributivas en concepto de complemento de destino y complemento específico vinculados al puesto efectivamente desempeñado.

Finalmente, la actora afirma haber formulado reclamación ante el SEPE el 23 de diciembre de 2022, interesando el reconocimiento del derecho a percibir las diferencias retributivas con el nivel 20 desde el inicio del desempeño de tales funciones y mientras continúe realizándolas. Sostiene que la Administración no dictó resolución expresa en el plazo de tres meses, por lo que, al tratarse de un procedimiento iniciado a instancia de parte no subsumible en ninguno de los supuestos excluidos del silencio positivo, la solicitud debe entenderse estimada por silencio administrativo, ex artículo 24 de la Ley 39/2015.

B) Alegaciones de la Admon. demandada

Por su parte, la Administración demandada, representada por la Abogacía del Estado, se opone íntegramente a la demanda y, con carácter general, se remite a los hechos que resultan del expediente administrativo, negando aquellos otros extremos de la demanda que califica de apreciaciones subjetivas de la actora. Niega en particular que las funciones efectivamente realizadas por la demandante sean "idénticas" a las propias del puesto de nivel superior, alegando que la descripción funcional aportada por aquélla es excesivamente genérica, comprende la casi totalidad de los procedimientos tramitados en la unidad y engloba tareas muy diversas que pueden implicar distintos grados de responsabilidad y requerir diferentes aptitudes según cada procedimiento. Sostiene que tanto la actora como el resto de funcionarios de la Oficina de Prestaciones realizan tareas subsumibles en esa descripción general, sin que ello signifique que todos desempeñen el mismo trabajo, y subraya que la recurrente no ha aportado un término de comparación concreto ni ha identificado funcionarios de nivel superior con funciones realmente idénticas a las suyas que perciban los complementos reclamados.

La Administración invoca la doctrina de esta Sala, conforme a la cual la Relación de Puestos de Trabajo no contiene ni regula las funciones concretas de cada puesto, de manera que no puede servir por sí sola para afirmar que determinado funcionario desempeña funciones propias de un puesto superior. Recuerda que el modelo de función pública diseñado por el EBEP pivota sobre el puesto de trabajo, que no existe una asignación legal de tareas diferenciadas por niveles dentro del mismo cuerpo, que los puestos son en general de adscripción indistinta, y que en los distintos procedimientos pueden intervenir funcionarios de diversos niveles en función de la mayor o menor necesidad de supervisión, sin que esa intervención común implique identidad efectiva de funciones. A partir de ello, sostiene que, para que la pretensión pudiera prosperar, la demandante debería acreditar de modo concreto que su dedicación y responsabilidad son idénticas a las de los funcionarios que perciben los complementos de destino y específico de nivel superior, demostrando así una discriminación retributiva intolerable ante situaciones iguales, carga probatoria que considera incumplida.

La Administración cuestiona asimismo la tesis de la demandante sobre el carácter estimatorio del silencio producido, señalando, en esencia, que no se habría acreditado que la reclamación se inserte en un procedimiento apto para generar silencio positivo en los términos defendidos en la demanda, ni que concurran todos los requisitos legales para la adquisición del derecho pretendido por esta vía.

Finalmente, pone de relieve que reclamaciones análogas a la presente, formuladas por otros funcionarios en relación con diferencias retributivas por supuesto desempeño de funciones de superior categoría, han sido ya desestimadas por diversos Tribunales Superiores

de Justicia (entre otros, el de Navarra) por falta de prueba suficiente de la identidad de funciones con puestos de nivel superior.

Sobre la base de todas estas consideraciones, interesa la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo y la imposición de costas a la parte recurrente, al considerar ajustada a Derecho la actuación administrativa recurrida.

TERCERO.- Sentido desestimatorio del silencio administrativo.

La parte demandante sostiene que la reclamación formulada en vía administrativa el 23 de diciembre de 2022 debe entenderse estimada por silencio administrativo, al no haber recaído resolución expresa en el plazo legalmente establecido.

Sin embargo, esta Sala ya abordó una alegación sustancialmente idéntica en la STSJ de Andalucía 3966/2022, de 5 de mayo (recurso núm. 899/2019), dictada en un litigio también referido a reclamaciones de diferencias retributivas del personal del SEPE respecto del nivel 20 de Técnico de Oficina de Prestaciones, concluyendo que no procedía apreciar silencio positivo. En dicha resolución se razona, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el silencio administrativo positivo solo opera en el marco de procedimientos específicamente formalizados y predeterminados en el ordenamiento, no pudiendo extenderse sin más a reclamaciones retributivas de esta naturaleza.

Así, conviene reproducir las conclusiones de esta Sala en la mencionada STSJ de Andalucía (con sede en Granada) de 5 de mayo de 2022 (recurso núm. 899/2019):

"Los recurrentes alegan que interpusieron la reclamación retributiva el 14/12/2018, sin que la Administración resolviera la solicitud, por lo que aducen que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC ), tratándose de un procedimiento iniciado a solicitud de los interesados " hay que entender estimado por silencio administrativo" lo interesado, si bien solicitan el reconocimiento judicial de los derechos reclamados .

Dispone el art. 24.1 de la citada Ley 39/2015 (LPAC) lo siguiente:

" En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas .

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado."

Pero este motivo de impugnación no puede ser acogido por la reiterada doctrina jurisprudencial del T. Supremo, de que el silencio administrativo solo puede operar dentro de un procedimiento formalizado, sin que una reclamación de diferencias de complemento de destino y específico por realizar funciones superiores, no contemplada en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo (RPT), pueda considerarse un procedimiento regulado y formalizado para que pueda apreciarse el silencio administrativo positivo como aducen los actores. Doctrina que tuvo su inicio en la sentencia dictada por el Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007 donde afirmaba:

"La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo "fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento", ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento."

Doctrina ratificada y recogida también en la sentencia del Alto Tribunal de fecha 16 de diciembre de 2019 (recurso 2586/2017 ). Por lo que ha de desestimarse este motivo en cuanto que la solicitud de los demandantes no se encuentra procedimentalmente regulada en un procedimiento establecido formalmente, teniendo más que ver con una suerte de reclamación de indemnización por responsabilidad de la Administración en la distribución de trabajo en la oficina, por lo que la determinación legal el silencio sería negativo, de conformidad con el precepto antes transcrito".

Procede, por ello, mantener ese mismo criterio y descartar que la falta de resolución expresa comporte, por sí sola, una estimación presunta de la pretensión ejercitada.

Ahora bien, la improcedencia de acoger el silencio positivo no impide en absoluto el examen pleno de la cuestión de fondo suscitada, que debe resolverse atendiendo al resultado de la prueba practicada y a la doctrina jurisprudencial que pasamos a exponer.

CUARTO.- Resolución de la cuestión de fondo. Estimación del recurso.

Desestimada la alegación relativa al silencio positivo, la cuestión decisiva radica en determinar si la demandante ha acreditado el desempeño continuado de funciones sustancialmente coincidentes con las propias del puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20. La respuesta ha de ser afirmativa a la vista de la prueba practicada, valorada en su conjunto.

Así, con carácter previo, conviene tener presente el contenido de los artículos 22 a 24 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público ( EBEP), legislación aplicable por la fecha de los hechos:

"Artículo 22. Retribuciones de los funcionarios.

1. Las retribuciones de los funcionarios de carrera se clasifican en básicas y complementarias.

2. Las retribuciones básicas son las que retribuyen al funcionario según la adscripción de su cuerpo o escala a un determinado Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, y por su antigüedad en el mismo. Dentro de ellas están comprendidas los componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias.

3. Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario.

4. Las pagas extraordinarias serán dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad de las retribuciones complementarias, salvo aquéllas a las que se refieren los apartados c) y d) del artículo 24.

5. No podrá percibirse participación en tributos o en cualquier otro ingreso de las Administraciones Públicas como contraprestación de cualquier servicio, participación o premio en multas impuestas, aun cuando estuviesen normativamente atribuidas a los servicios.

Artículo 23. Retribuciones básicas.

Las retribuciones básicas, que se fijan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, estarán integradas única y exclusivamente por:

a) El sueldo asignado a cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo.

b) Los trienios, que consisten en una cantidad, que será igual para cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, por cada tres años de servicio.

Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Asimismo, la cuestión de fondo planteada en el presente recurso no es nueva para esta Sala, que ya ha tenido ocasión de pronunciarse en diversos litigios promovidos por personal del Servicio Público de Empleo Estatal en reclamación de las diferencias retributivas existentes entre los puestos de Auxiliar o Ayudante y el puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20, cuando se afirma el desempeño efectivo de funciones sustancialmente coincidentes con las propias de este último.

La respuesta ha de venir dada por la doctrina jurisprudencial consolidada conforme a la cual el principio de igualdad retributiva impone reconocer al funcionario las diferencias correspondientes en los complementos de destino y específico cuando queda acreditado no el ejercicio ocasional o esporádico de tareas concretas, sino el desempeño continuado de la totalidad o, al menos, de los contenidos esenciales o sustantivos de un puesto mejor retribuido, con consentimiento de la Administración.

Así lo ha reconocido pacíficamente nuestro Tribunal Supremo. Cabe traer a colación, por todas, la Sentencia de 17 diciembre 2009, dictada en un recurso de casación en interés de la ley, que señalaba lo siguiente:

"Esta Sala ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones anteriores sobre la aplicación al ámbito funcionarial del principio de igualdad retributiva siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones idénticas a las que desempeña otro que perciba superior retribución, pues, como ya se destacó en la sentencia de 12 de junio de 1998 , el problema de la equiparación retributiva de los funcionarios es realmente una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que los funcionarios desempeñan en las distintas dependencias de la Administración en que prestan sus servicios."

Más recientemente, cabe atender, por su exposición clara y pormenoriza, a la STS de 18 de enero de 2018 (recurso núm. 874/2017), si bien idéntico razonamiento ha sido recogido en sentencias posteriores. Así, se contempla en el Fundamento de Derecho Cuarto de dicha sentencia lo siguiente:

"CUARTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación.

Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o qué puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo. La sentencia recurrida no dice que sea el que impide atender la reclamación de las Sras. Sara y Enma sino que para ello ha de atenderse a los factores en él previstos. Sucede, sin embargo, que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

«Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo».

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".

Y finalmente, en esta línea se pronuncia la STS de 7 de junio de 2022 (recurso núm 926/2021), expresamente traída a colación por nuestra STSJ de Andalucía de 5 de marzo de 2026 (recurso núm. 1046/2023), al distinguir entre la mera realización puntual de tareas de otro puesto y el ejercicio material de sus funciones esenciales, siendo solo este segundo supuesto el que justifica el reconocimiento de las diferencias retributivas.

Así las cosas, teniendo en cuenta la normativa expuesta y la doctrina jurisprudencial que se acaba de citar, de la prueba practicada ha quedado acreditado que la D.ª Filomena, pese a ocupar una plaza de Administrativo en la oficina de prestaciones de Loja, Cercanía y en la Dirección Provincial de Granada, ha desempeñado funciones en las mismas condiciones de la categoría superior de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20.

En primer lugar, la demanda describe de manera detallada un conjunto de cometidos que exceden claramente de tareas puramente mecánicas o auxiliares y se proyectan sobre actuaciones nucleares en materia de reconocimiento y gestión de prestaciones por desempleo: comprobación de vida laboral y períodos cotizados, análisis de bases de cotización, interpretación de nóminas, modelos tributarios y diversa documentación jurídica, verificación de requisitos personales y familiares, resolución inmediata de expedientes ante el usuario y formulación de propuestas de reconocimiento de prestaciones y subsidios de muy diversa naturaleza.

El desempeño de todas las funciones expuestas ha sido acreditado por las testificales de D. Gines, Jefe de Área de la Oficina de Empleo de Granada Cercanías, y de D.ª Clemencia, que es Técnico de Oficina de Prestaciones, en cuanto reconocen la realización por la demandante de funciones de reconocimiento y tramitación de prestaciones, propias de la categoría de Técnico de Oficina de prestaciones, corroborando así que su actividad efectiva no se limitaba a labores de apoyo administrativo, sino que comprendía cometidos propios del núcleo funcional del puesto mejor retribuido cuya equiparación se reclama. Ambas declaraciones testificales han sido claras a la hora de exponer las funciones de la demandante, señalando ambos testigos que todos los funcionarios de la Oficina realizaban las mismas funciones.

En tercer lugar, la nota interior del SEPE de 22 de febrero de 2012 constituye un elemento probatorio especialmente significativo. En ella se dispone que las funciones a desarrollar por cada persona dependerán de las necesidades del servicio y que cualquier atención a los usuarios, incluido el reconocimiento y mecanización de prestaciones que pueda prestarse mediante aplicación informática corporativa, será realizada por toda categoría de personal con acceso a dichas aplicaciones, con independencia del grupo y del puesto desempeñado. Este documento ya ha sido valorado por esta Sala, en asuntos análogos, como indicio relevante de un sistema de distribución funcional materialmente indiferenciado entre categorías y niveles.

Finalmente, la documental remitida por el propio SEPE confirma extremos sustanciales de la pretensión actora. En particular, acredita que la demandante ha emitido propuestas de reconocimiento en un número relevante de prestaciones contributivas, subsidios asistenciales, reanudaciones y otras actuaciones de gestión, y que disponía de acceso a las aplicaciones corporativas utilizadas para el reconocimiento de prestaciones. Es cierto que dicha documental también precisa que determinadas materias específicas permanecen reservadas al personal técnico y que no consta una orden formal imponiendo a los niveles inferiores el desempeño de funciones de técnico; pero tal afirmación no desvirtúa la conclusión principal que se desprende del conjunto probatorio, pues lo jurídicamente relevante no es la existencia de una orden nominal de atribución, sino el desempeño efectivo y continuado de los contenidos esenciales del puesto superior, que aquí sí aparece acreditado.

No se exige, en efecto, una identidad absoluta y milimétrica de todas y cada una de las tareas eventualmente desempeñables por un Técnico de Oficina de Prestaciones, sino la constatación de una identidad sustancial en el ejercicio real de las funciones esenciales del puesto. Y eso es justamente lo que resulta de la prueba practicada en este proceso, en términos plenamente concordantes con lo ya apreciado por esta Sala en la citada STSJ de Andalucía de 5 de marzo de 2026 (recurso núm. 1046/2023) y en otros pronunciamientos anteriores recaídos sobre reclamaciones de la misma naturaleza.

En consecuencia, ha de concluirse que la demandante desempeñó de forma continuada, efectiva y con consentimiento de la Administración funciones sustancialmente idénticas a las correspondientes al puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20, lo que determina su derecho a percibir las diferencias retributivas derivadas de los complementos de destino y específico durante el periodo reclamado, con los intereses legales correspondientes.

Y pese a las alegaciones de la Abogacía del Estado, la conclusión anterior no contradice el contenido de los artículos 26 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013; 24 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014; y de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015; y el artículo 23 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, todos con la misma redacción y dedicados a las retribuciones de los funcionarios del Estado:

"Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33. Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 ".

Se entiende por la jurisprudencia que dichos preceptos no se refieren a la realización de la totalidad de las tareas relativas a un puesto de trabajo distinto, sino a concretas tareas. Así se expone, entre otras, en la STS 605/2019, de 7 de mayo (Rec. 1780/2018):

" (...) ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".

En resumne, ante el desempeño continuado por la demandante de las funciones correspondientes a categoría superior hemos de solventar la cuestión dictando un fallo estimatorio en los mismos términos que en supuestos anteriores en los que se debatía la misma cuestión litigiosa, puntualizando que, por exigencia del artículo 25 de la Ley General Presupuestaria , en el cálculo de la cantidad a abonar a la demandante por razón de las diferencias retributivas que reclama se han de tener en cuenta los cuatro años inmediatamente anteriores a su reclamación de 23 de diciembre de 2022 más los intereses correspondientes.

QUINTO.- Costas.

Al igual que en supuestos anteriores y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , no procede condena en costas a la vista de que la cuestión que se suscita presenta serias dudas de derecho, lo que queda demostrado por el hecho de que la controversia que se plantea ha sido objeto de pronunciamientos diferentes y contradictorios por distintas Salas de lo Contencioso Administrativo de diferentes Tribunales Superiores de Justicia.

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la pretensión formulada por la parte actora frente a la desestimación presunta de la reclamación presentada el 23 de diciembre de 2022 ante el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), por la que interesó el reconocimiento de su derecho a percibir las diferencias retributivas existentes entre su categoría de auxiliar y la de Técnico de Oficina de Prestaciones de nivel 20.

En particular, dicha pretensión se concreta en que se declare el derecho de la Sra. Filomena a percibir, por el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2018 y el 23 de diciembre de 2022, así como mientras continúe realizando las mismas funciones, los complementos de destino y específico propios del referido puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, con las consecuencias económicas y legales inherentes, incluidos los intereses legales devengados.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes

A) Alegaciones de la parte demandante

La parte actora alega en su demanda que durante el período reclamado ha venido desempeñando de forma continuada todas o, cuando menos, las funciones esenciales propias del puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones del SEPE, pese a ostentar formalmente una categoría inferior de auxiliar. Detalla que, en la atención directa a los usuarios, realiza el estudio de la vida laboral y la causa de cese, analiza la parcialidad y tipo de contrato, interpreta las bases de cotización y calcula la base reguladora, examina nóminas y modelos tributarios, así como diversa documentación judicial y notarial, con el fin de determinar el derecho a las prestaciones y subsidios por desempleo. Añade que, tras dichas comprobaciones, formula propuestas de reconocimiento de prestaciones y subsidios (incluyendo RAI, APRE, PREPARA, subsidios agrarios y pagos únicos), adoptando en presencia del usuario decisiones de aprobar, denegar o dejar pendiente el expediente, con gestión de los conflictos que se generen. Afirma que para ello ha operado con perfil informático de "reconocedor", con acceso a datos tributarios, catastrales y de Seguridad Social a través de la intranet corporativa, lo que evidencia, a su juicio, que materialmente desempeña el mismo núcleo funcional que los Técnicos de Oficina de Prestaciones de nivel 20.

Sobre esta base, la demandante aduce que la distribución real del trabajo en la oficina se ha efectuado mediante un sistema de reparto igualitario sin distinción de categorías ni niveles, como reflejaría la nota interna del SEPE de 22 de febrero de 2012, de modo que todo el personal de la oficina, con independencia de su grupo y nivel, participa en el reconocimiento y mecanización de prestaciones.

Así, dicha parte entiende que concurren, por tanto, los presupuestos jurisprudencialmente exigidos para reconocer el derecho a percibir las diferencias retributivas en concepto de complemento de destino y complemento específico vinculados al puesto efectivamente desempeñado.

Finalmente, la actora afirma haber formulado reclamación ante el SEPE el 23 de diciembre de 2022, interesando el reconocimiento del derecho a percibir las diferencias retributivas con el nivel 20 desde el inicio del desempeño de tales funciones y mientras continúe realizándolas. Sostiene que la Administración no dictó resolución expresa en el plazo de tres meses, por lo que, al tratarse de un procedimiento iniciado a instancia de parte no subsumible en ninguno de los supuestos excluidos del silencio positivo, la solicitud debe entenderse estimada por silencio administrativo, ex artículo 24 de la Ley 39/2015.

B) Alegaciones de la Admon. demandada

Por su parte, la Administración demandada, representada por la Abogacía del Estado, se opone íntegramente a la demanda y, con carácter general, se remite a los hechos que resultan del expediente administrativo, negando aquellos otros extremos de la demanda que califica de apreciaciones subjetivas de la actora. Niega en particular que las funciones efectivamente realizadas por la demandante sean "idénticas" a las propias del puesto de nivel superior, alegando que la descripción funcional aportada por aquélla es excesivamente genérica, comprende la casi totalidad de los procedimientos tramitados en la unidad y engloba tareas muy diversas que pueden implicar distintos grados de responsabilidad y requerir diferentes aptitudes según cada procedimiento. Sostiene que tanto la actora como el resto de funcionarios de la Oficina de Prestaciones realizan tareas subsumibles en esa descripción general, sin que ello signifique que todos desempeñen el mismo trabajo, y subraya que la recurrente no ha aportado un término de comparación concreto ni ha identificado funcionarios de nivel superior con funciones realmente idénticas a las suyas que perciban los complementos reclamados.

La Administración invoca la doctrina de esta Sala, conforme a la cual la Relación de Puestos de Trabajo no contiene ni regula las funciones concretas de cada puesto, de manera que no puede servir por sí sola para afirmar que determinado funcionario desempeña funciones propias de un puesto superior. Recuerda que el modelo de función pública diseñado por el EBEP pivota sobre el puesto de trabajo, que no existe una asignación legal de tareas diferenciadas por niveles dentro del mismo cuerpo, que los puestos son en general de adscripción indistinta, y que en los distintos procedimientos pueden intervenir funcionarios de diversos niveles en función de la mayor o menor necesidad de supervisión, sin que esa intervención común implique identidad efectiva de funciones. A partir de ello, sostiene que, para que la pretensión pudiera prosperar, la demandante debería acreditar de modo concreto que su dedicación y responsabilidad son idénticas a las de los funcionarios que perciben los complementos de destino y específico de nivel superior, demostrando así una discriminación retributiva intolerable ante situaciones iguales, carga probatoria que considera incumplida.

La Administración cuestiona asimismo la tesis de la demandante sobre el carácter estimatorio del silencio producido, señalando, en esencia, que no se habría acreditado que la reclamación se inserte en un procedimiento apto para generar silencio positivo en los términos defendidos en la demanda, ni que concurran todos los requisitos legales para la adquisición del derecho pretendido por esta vía.

Finalmente, pone de relieve que reclamaciones análogas a la presente, formuladas por otros funcionarios en relación con diferencias retributivas por supuesto desempeño de funciones de superior categoría, han sido ya desestimadas por diversos Tribunales Superiores

de Justicia (entre otros, el de Navarra) por falta de prueba suficiente de la identidad de funciones con puestos de nivel superior.

Sobre la base de todas estas consideraciones, interesa la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo y la imposición de costas a la parte recurrente, al considerar ajustada a Derecho la actuación administrativa recurrida.

TERCERO.- Sentido desestimatorio del silencio administrativo.

La parte demandante sostiene que la reclamación formulada en vía administrativa el 23 de diciembre de 2022 debe entenderse estimada por silencio administrativo, al no haber recaído resolución expresa en el plazo legalmente establecido.

Sin embargo, esta Sala ya abordó una alegación sustancialmente idéntica en la STSJ de Andalucía 3966/2022, de 5 de mayo (recurso núm. 899/2019), dictada en un litigio también referido a reclamaciones de diferencias retributivas del personal del SEPE respecto del nivel 20 de Técnico de Oficina de Prestaciones, concluyendo que no procedía apreciar silencio positivo. En dicha resolución se razona, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el silencio administrativo positivo solo opera en el marco de procedimientos específicamente formalizados y predeterminados en el ordenamiento, no pudiendo extenderse sin más a reclamaciones retributivas de esta naturaleza.

Así, conviene reproducir las conclusiones de esta Sala en la mencionada STSJ de Andalucía (con sede en Granada) de 5 de mayo de 2022 (recurso núm. 899/2019):

"Los recurrentes alegan que interpusieron la reclamación retributiva el 14/12/2018, sin que la Administración resolviera la solicitud, por lo que aducen que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC ), tratándose de un procedimiento iniciado a solicitud de los interesados " hay que entender estimado por silencio administrativo" lo interesado, si bien solicitan el reconocimiento judicial de los derechos reclamados .

Dispone el art. 24.1 de la citada Ley 39/2015 (LPAC) lo siguiente:

" En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas .

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado."

Pero este motivo de impugnación no puede ser acogido por la reiterada doctrina jurisprudencial del T. Supremo, de que el silencio administrativo solo puede operar dentro de un procedimiento formalizado, sin que una reclamación de diferencias de complemento de destino y específico por realizar funciones superiores, no contemplada en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo (RPT), pueda considerarse un procedimiento regulado y formalizado para que pueda apreciarse el silencio administrativo positivo como aducen los actores. Doctrina que tuvo su inicio en la sentencia dictada por el Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007 donde afirmaba:

"La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo "fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento", ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento."

Doctrina ratificada y recogida también en la sentencia del Alto Tribunal de fecha 16 de diciembre de 2019 (recurso 2586/2017 ). Por lo que ha de desestimarse este motivo en cuanto que la solicitud de los demandantes no se encuentra procedimentalmente regulada en un procedimiento establecido formalmente, teniendo más que ver con una suerte de reclamación de indemnización por responsabilidad de la Administración en la distribución de trabajo en la oficina, por lo que la determinación legal el silencio sería negativo, de conformidad con el precepto antes transcrito".

Procede, por ello, mantener ese mismo criterio y descartar que la falta de resolución expresa comporte, por sí sola, una estimación presunta de la pretensión ejercitada.

Ahora bien, la improcedencia de acoger el silencio positivo no impide en absoluto el examen pleno de la cuestión de fondo suscitada, que debe resolverse atendiendo al resultado de la prueba practicada y a la doctrina jurisprudencial que pasamos a exponer.

CUARTO.- Resolución de la cuestión de fondo. Estimación del recurso.

Desestimada la alegación relativa al silencio positivo, la cuestión decisiva radica en determinar si la demandante ha acreditado el desempeño continuado de funciones sustancialmente coincidentes con las propias del puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20. La respuesta ha de ser afirmativa a la vista de la prueba practicada, valorada en su conjunto.

Así, con carácter previo, conviene tener presente el contenido de los artículos 22 a 24 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público ( EBEP), legislación aplicable por la fecha de los hechos:

"Artículo 22. Retribuciones de los funcionarios.

1. Las retribuciones de los funcionarios de carrera se clasifican en básicas y complementarias.

2. Las retribuciones básicas son las que retribuyen al funcionario según la adscripción de su cuerpo o escala a un determinado Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, y por su antigüedad en el mismo. Dentro de ellas están comprendidas los componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias.

3. Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario.

4. Las pagas extraordinarias serán dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad de las retribuciones complementarias, salvo aquéllas a las que se refieren los apartados c) y d) del artículo 24.

5. No podrá percibirse participación en tributos o en cualquier otro ingreso de las Administraciones Públicas como contraprestación de cualquier servicio, participación o premio en multas impuestas, aun cuando estuviesen normativamente atribuidas a los servicios.

Artículo 23. Retribuciones básicas.

Las retribuciones básicas, que se fijan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, estarán integradas única y exclusivamente por:

a) El sueldo asignado a cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo.

b) Los trienios, que consisten en una cantidad, que será igual para cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, por cada tres años de servicio.

Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Asimismo, la cuestión de fondo planteada en el presente recurso no es nueva para esta Sala, que ya ha tenido ocasión de pronunciarse en diversos litigios promovidos por personal del Servicio Público de Empleo Estatal en reclamación de las diferencias retributivas existentes entre los puestos de Auxiliar o Ayudante y el puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20, cuando se afirma el desempeño efectivo de funciones sustancialmente coincidentes con las propias de este último.

La respuesta ha de venir dada por la doctrina jurisprudencial consolidada conforme a la cual el principio de igualdad retributiva impone reconocer al funcionario las diferencias correspondientes en los complementos de destino y específico cuando queda acreditado no el ejercicio ocasional o esporádico de tareas concretas, sino el desempeño continuado de la totalidad o, al menos, de los contenidos esenciales o sustantivos de un puesto mejor retribuido, con consentimiento de la Administración.

Así lo ha reconocido pacíficamente nuestro Tribunal Supremo. Cabe traer a colación, por todas, la Sentencia de 17 diciembre 2009, dictada en un recurso de casación en interés de la ley, que señalaba lo siguiente:

"Esta Sala ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones anteriores sobre la aplicación al ámbito funcionarial del principio de igualdad retributiva siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones idénticas a las que desempeña otro que perciba superior retribución, pues, como ya se destacó en la sentencia de 12 de junio de 1998 , el problema de la equiparación retributiva de los funcionarios es realmente una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que los funcionarios desempeñan en las distintas dependencias de la Administración en que prestan sus servicios."

Más recientemente, cabe atender, por su exposición clara y pormenoriza, a la STS de 18 de enero de 2018 (recurso núm. 874/2017), si bien idéntico razonamiento ha sido recogido en sentencias posteriores. Así, se contempla en el Fundamento de Derecho Cuarto de dicha sentencia lo siguiente:

"CUARTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación.

Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o qué puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo. La sentencia recurrida no dice que sea el que impide atender la reclamación de las Sras. Sara y Enma sino que para ello ha de atenderse a los factores en él previstos. Sucede, sin embargo, que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

«Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo».

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".

Y finalmente, en esta línea se pronuncia la STS de 7 de junio de 2022 (recurso núm 926/2021), expresamente traída a colación por nuestra STSJ de Andalucía de 5 de marzo de 2026 (recurso núm. 1046/2023), al distinguir entre la mera realización puntual de tareas de otro puesto y el ejercicio material de sus funciones esenciales, siendo solo este segundo supuesto el que justifica el reconocimiento de las diferencias retributivas.

Así las cosas, teniendo en cuenta la normativa expuesta y la doctrina jurisprudencial que se acaba de citar, de la prueba practicada ha quedado acreditado que la D.ª Filomena, pese a ocupar una plaza de Administrativo en la oficina de prestaciones de Loja, Cercanía y en la Dirección Provincial de Granada, ha desempeñado funciones en las mismas condiciones de la categoría superior de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20.

En primer lugar, la demanda describe de manera detallada un conjunto de cometidos que exceden claramente de tareas puramente mecánicas o auxiliares y se proyectan sobre actuaciones nucleares en materia de reconocimiento y gestión de prestaciones por desempleo: comprobación de vida laboral y períodos cotizados, análisis de bases de cotización, interpretación de nóminas, modelos tributarios y diversa documentación jurídica, verificación de requisitos personales y familiares, resolución inmediata de expedientes ante el usuario y formulación de propuestas de reconocimiento de prestaciones y subsidios de muy diversa naturaleza.

El desempeño de todas las funciones expuestas ha sido acreditado por las testificales de D. Gines, Jefe de Área de la Oficina de Empleo de Granada Cercanías, y de D.ª Clemencia, que es Técnico de Oficina de Prestaciones, en cuanto reconocen la realización por la demandante de funciones de reconocimiento y tramitación de prestaciones, propias de la categoría de Técnico de Oficina de prestaciones, corroborando así que su actividad efectiva no se limitaba a labores de apoyo administrativo, sino que comprendía cometidos propios del núcleo funcional del puesto mejor retribuido cuya equiparación se reclama. Ambas declaraciones testificales han sido claras a la hora de exponer las funciones de la demandante, señalando ambos testigos que todos los funcionarios de la Oficina realizaban las mismas funciones.

En tercer lugar, la nota interior del SEPE de 22 de febrero de 2012 constituye un elemento probatorio especialmente significativo. En ella se dispone que las funciones a desarrollar por cada persona dependerán de las necesidades del servicio y que cualquier atención a los usuarios, incluido el reconocimiento y mecanización de prestaciones que pueda prestarse mediante aplicación informática corporativa, será realizada por toda categoría de personal con acceso a dichas aplicaciones, con independencia del grupo y del puesto desempeñado. Este documento ya ha sido valorado por esta Sala, en asuntos análogos, como indicio relevante de un sistema de distribución funcional materialmente indiferenciado entre categorías y niveles.

Finalmente, la documental remitida por el propio SEPE confirma extremos sustanciales de la pretensión actora. En particular, acredita que la demandante ha emitido propuestas de reconocimiento en un número relevante de prestaciones contributivas, subsidios asistenciales, reanudaciones y otras actuaciones de gestión, y que disponía de acceso a las aplicaciones corporativas utilizadas para el reconocimiento de prestaciones. Es cierto que dicha documental también precisa que determinadas materias específicas permanecen reservadas al personal técnico y que no consta una orden formal imponiendo a los niveles inferiores el desempeño de funciones de técnico; pero tal afirmación no desvirtúa la conclusión principal que se desprende del conjunto probatorio, pues lo jurídicamente relevante no es la existencia de una orden nominal de atribución, sino el desempeño efectivo y continuado de los contenidos esenciales del puesto superior, que aquí sí aparece acreditado.

No se exige, en efecto, una identidad absoluta y milimétrica de todas y cada una de las tareas eventualmente desempeñables por un Técnico de Oficina de Prestaciones, sino la constatación de una identidad sustancial en el ejercicio real de las funciones esenciales del puesto. Y eso es justamente lo que resulta de la prueba practicada en este proceso, en términos plenamente concordantes con lo ya apreciado por esta Sala en la citada STSJ de Andalucía de 5 de marzo de 2026 (recurso núm. 1046/2023) y en otros pronunciamientos anteriores recaídos sobre reclamaciones de la misma naturaleza.

En consecuencia, ha de concluirse que la demandante desempeñó de forma continuada, efectiva y con consentimiento de la Administración funciones sustancialmente idénticas a las correspondientes al puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20, lo que determina su derecho a percibir las diferencias retributivas derivadas de los complementos de destino y específico durante el periodo reclamado, con los intereses legales correspondientes.

Y pese a las alegaciones de la Abogacía del Estado, la conclusión anterior no contradice el contenido de los artículos 26 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013; 24 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014; y de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015; y el artículo 23 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, todos con la misma redacción y dedicados a las retribuciones de los funcionarios del Estado:

"Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33. Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 ".

Se entiende por la jurisprudencia que dichos preceptos no se refieren a la realización de la totalidad de las tareas relativas a un puesto de trabajo distinto, sino a concretas tareas. Así se expone, entre otras, en la STS 605/2019, de 7 de mayo (Rec. 1780/2018):

" (...) ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".

En resumne, ante el desempeño continuado por la demandante de las funciones correspondientes a categoría superior hemos de solventar la cuestión dictando un fallo estimatorio en los mismos términos que en supuestos anteriores en los que se debatía la misma cuestión litigiosa, puntualizando que, por exigencia del artículo 25 de la Ley General Presupuestaria , en el cálculo de la cantidad a abonar a la demandante por razón de las diferencias retributivas que reclama se han de tener en cuenta los cuatro años inmediatamente anteriores a su reclamación de 23 de diciembre de 2022 más los intereses correspondientes.

QUINTO.- Costas.

Al igual que en supuestos anteriores y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , no procede condena en costas a la vista de que la cuestión que se suscita presenta serias dudas de derecho, lo que queda demostrado por el hecho de que la controversia que se plantea ha sido objeto de pronunciamientos diferentes y contradictorios por distintas Salas de lo Contencioso Administrativo de diferentes Tribunales Superiores de Justicia.