Sentencia Contencioso-Administrativo 883/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 575/2024 de 15 de julio del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y antecedentes.

1.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 118/2024, de fecha 21 de mayo de 2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Valladolid en el procedimiento abreviado nº 210/2023 que desestima el recurso interpuesto por D. Victoriano contra la Orden PRE/1228/2023, de 20 de octubre, por la que se reconoce la categoría profesional II, por el proceso de acceso extraordinario a la carrera profesional horizontal, en el ámbito de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos.

Dicha Orden contiene en su apartado Segundo el listado definitivo de las personas interesadas a quienes no se reconoce dicha categoría profesional, entre las que se encuentra el actor y hoy apelante.

2.- D. Victoriano es funcionario de carrera del Cuerpo Auxiliar de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, habiendo tomado posesión de su puesto de trabajo el 3 de diciembre de 2003 en los Servicios Centrales de la Consejería de Educación en un puesto de Nivel 18.

Por Resolución de 24 de agosto de 2016 se le concedió una excedencia voluntaria por interés particular y por Orden de 1 de septiembre de 2016 de la Consejería de Cultura y Turismo de la Junta de Castilla y León fue nombrado funcionario interino para el puesto de Técnico Superior en el Servicio Territorial de Cultura y Turismo de Valladolid, perteneciente al Grupo A1, con nivel 23.

Por Orden PRE/313/2023, de 8 de marzo, se convocó proceso extraordinario de acceso a la carrera profesional horizontal, categoría profesional II, en el ámbito de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos, habiendo participado D. Victoriano en el mismo (categoría II del subgrupo C2).

Por Orden PRE/1228/2023, de 20 de octubre se denegó el reconocimiento de la categoría profesional II por no cumplir el requisito exigido en el apartado Segundo a) de la Orden PRE/313/2023, de 8 de marzo.

Dicho apartado se refiere a los requisitos de participación y se exige en el punto a) "Encontrarse en situación de servicio activo o en cualquier otra que implique reserva de plaza o de puesto de trabajo, en el grupo o subgrupo para el que solicita el reconocimiento de la carrera profesional, en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2023 y el fin del plazo de presentación de solicitudes."

3.- La sentencia recurrida señala en primer lugar que la cuestión debatida coincide con la ya resuelta en el procedimiento abreviado 10/2023 seguido ante el mismo Juzgado y ya resuelta y, seguidamente, acota la cuestión debatida señalando que lo que se impugna no es la citada Orden PRE/1228/2023, en cuanto que excluye al actor, sino que lo que se impugna de manera indirecta es la Orden PRE/313/2023, de 8 de marzo, por la que se convoca el proceso extraordinario de acceso a la carrera profesional horizontal, categoría profesional II, en el ámbito de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos en cuanto que contiene un requisito de participación en su apartado Segundo, letra a), que la parte actora estima contrario a derecho y que es la razón por la que se le excluye.

Concretamente dice en su Fundamento de Derecho Segundo: "Con el fin de resolver la cuestión controvertida es necesario tener en cuenta que, pese a que el acto impugnado es aquel que se ha descrito en el fundamento de derecho anterior, en realidad, los motivos de impugnación se refieren todos ellos a la convocatoria. Dicho de otra forma, la actora no achaca ilegalidad alguna al acto recurrido en cuanto que respeta el contenido de la convocatoria, lo que sucede es que considera que el requisito establecido en la Orden PRE/313/2023 de 8 de marzo, apartado a) "encontrarse en servicio activo ... en el grupo o subgrupo para el que se solicita el reconocimiento" es contrario a la normativa estatal o autonómica de aplicación, a saber, no se exige ni en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre; ni en la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León; ni, en fin, tampoco en la Ley 7/2019, de 19 de marzo, de implantación y desarrollo de la carrera profesional de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Dicho de otra forma, la actora entiende que la normativa que cita vincula positivamente a la administración, es decir, la limita absolutamente en su autonomía, y, por ende, le impide imponer cualquier otro requisito que no sean los establecidos en la ley".

Centrada así la cuestión litigiosa, el Juzgador de instancia, aplicando la jurisprudencia que cita y transcribe, que permite impugnar indirectamente las bases de una convocatoria, concluye que no concurre en este caso ninguno de los supuestos en los que es posible dicha impugnación.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

A.- Posición de la parte apelante.

D. Victoriano pretende en este recurso la revocación de la sentencia y, como consecuencia de ello, que se estime el recurso interpuesto en la instancia, y que se le reconozca la categoría profesional II con los efectos retributivos correspondientes en los términos que especifica en el suplico de la demanda y que reitera en su recurso de apelación.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, después de hacer unas consideraciones, que no motivos de apelación, sobre la sentencia, señala que las bases de la convocatoria son la ley del concurso en tanto en cuanto no se impugnan, precisando que la impugnación indirecta es posible no solo en supuestos de lesión de derechos fundamentales, sino también en supuestos de infracción de mera legalidad o de nulidad de pleno derecho, citando al efecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2017 (recurso 176/2016) y de 6 de julio de 2015 (recurso 674/2014).

Añade otros supuestos de impugnación indirecta con base en la Sentencia del TJUE de 9 de junio de 2021 y del Tribunal Superior de Justicia de Valencia.

Por otro lado, considera que se han vulnerado los siguientes derechos: principio de predeterminación legal, derecho a la predeterminación normativa, derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica.

En segundo lugar, destaca que la Administración le ha reconocido la categoría I, estando en la misma situación de excedencia voluntaria, criticando de este modo parte de la fundamentación de la sentencia apelada.

En tercer lugar, critica que la Administración no haya observado lo previsto en la Disposición Adicional Quinta del Decreto 49/2022, de 22 de diciembre, por el que se desarrolla la carrera profesional horizontal de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, ya que las distintas convocatorias, que enumera, no responden, a su juicio, a criterios homogéneos.

Finalmente, reitera sus argumentos en el sentido de que el requisito que exige la convocatoria no está previsto en la normativa de aplicación.

B.- Posición de la parte apelada.

La representación procesal de la Administración demandada alega con carácter previo la inadmisibilidad del recurso por razón de la cuantía, teniendo en cuenta el importe correspondiente a la carrera profesional.

Y, de manera subsidiaria, se opone al recurso de apelación, destacando que no se ha impugnado la convocatoria, que es un acto firme y consentido y que, en todo caso, no hay ninguna motivo para esa impugnación.

Señala también que el recurso de apelación no rebate la argumentación del Juzgador a quo y que conforme a los artículos 64 a 66 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo y al Decreto 49/2022, de 22 de diciembre es requisito estar en servicio activo en el grupo o subgrupo para el que se solicita el reconocimiento de la carrera profesional. Añade que, además, el recurrente repite las alegaciones vertidas en la instancia y que presenta una inconexa serie de argumentos que no abordan el núcleo de la fundamentación de la sentencia.

TERCERO.- Delimitación de los términos del recurso de apelación.

1.- La cuestión que debe resolverse en este recurso se refiere a si procede reconocer a D. Victoriano la categoría profesional II por el proceso extraordinario en el que ha participado, teniendo en cuenta que, siendo funcionario de carrera, está en situación de excedencia voluntaria por interés particular en la función pública en el puesto del que es titular del subgrupo C2 y que ocupa un puesto de trabajo como funcionario interino en otro grupo (Grupo A1), solicitando el reconocimiento de la categoría II para el primero de los puestos indicados.

2.- Debe indicarse también que lo que se plantea es la impugnación indirecta de las bases y en concreto del requisito por el que se le excluye.

3.- Siendo esta la cuestión a resolver es obvio que quedan fuera de este recurso las alegaciones que hace la parte apelante acerca de las referencias del Juzgador de instancia a la sentencia dictada con anterioridad sobre la misma cuestión, así como sus valoraciones sobre el cumplimiento o no de la Disposición Adicional Quinta del Decreto 49/2022, de 22 de diciembre, por el que se desarrolla la carrera profesional horizontal de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.

4.- También debe resolverse -y ello con carácter previo- la cuestión de inadmisibilidad que opone la Administración apelada en su oposición al recurso.

CUARTO.- Sobre la admisibilidad del recurso de apelación.

1.- Como hemos indicado, la representación procesal de la Administración apelada considera que el recurso es inadmisible por razón de la cuantía en aplicación del artículo 81.1.a) LJCA, ya que el importe del complemento de carrera, que sería el efecto práctico o útil de la estimación del recurso, no superaría el límite cuantitativo allí establecido.

2.- El Tribunal Supremo ya ha resuelto la cuestión de la admisibilidad del recurso cuando junto a una pretensión económica se debate el derecho de donde surge esa pretensión, afirmando que en estos casos el recurso de apelación es admisible.

Así la Sentencia de 22 de febrero de 2024, recurso 936/2022 ( ROJ: STS 947/2024 - ECLI:ES:TS:2024:947) dice "Respecto de los pleitos en materia funcionarial, esta Sala y Sección tiene dicho que si la pretensión económica cuantificable está subordinada a una cuestión previa de naturaleza indeterminada, la cuantía del recurso ha de ser considerada indeterminada (cfr. sentencia 1634/2020, de 30 de noviembre, recurso de casación 7960/2018 ). En estos casos, se litiga por el reconocimiento de un derecho y su cuantía es cuestión vinculada a la pretensión principal."

3.- Consecuentemente, debemos declarar la admisibilidad del recurso de apelación, lo que nos obliga a su análisis.

QUINTO.- Sobre la impugnación indirecta de las bases de la convocatoria.

1.- La razón de decidir de la sentencia y lo que constituye el objeto del recurso, tal y como ha quedado delimitado, se refiere precisamente a la posibilidad de impugnar indirectamente las bases de una convocatoria, puesto que no debemos olvidar que no se reconoce a D. Victoriano la categoría profesional por no cumplir el requisito expresamente previsto en la norma, esto es, estar en servicio activo en el grupo o subgrupo para la que se solicita la carrera, ya que se encuentra en situación de excedencia voluntaria.

2.- La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2022, 2145/2021, ( ROJ: STS 3737/2022 - ECLI:ES:TS:2022:3737) resuelve la cuestión de interés casacional que identifica en el cuarto de los Antecedentes de Hecho en los siguientes términos: "La cuestión en la que, en principio, se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es aclarar, matizar, reforzar -o, eventualmente, corregir o rectificar- la doctrina sobre la posibilidad de la impugnación indirecta de las bases de una convocatoria para cubrir determinadas plazas correspondientes a la oferta de empleo público."

El Fundamento de Derecho Quinto resuelve esta cuestión en los siguientes términos y dice: "En definitiva, en respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión debemos confirmar la jurisprudencia que admite la posibilidad de impugnación indirecta de las bases de las convocatorias de procesos selectivos a plazas de empleados públicos objeto de la Oferta de Empleo Público cuando incurren en infracción de derechos fundamentales"

3.- Nos parece innecesario decir que esta jurisprudencia es aplicable a los procesos de concurrencia competitiva de todo tipo, como, por otro lado, recuerda la propia sentencia por remisión al auto de admisión del recurso de casación (véase el Fundamento de Derecho Segundo), cuando dice: "En sus razonamientos explica que la de la recurribilidad de las bases de la convocatoria es una cuestión generalizable a una pluralidad de supuestos en el ámbito de la función pública. Y que las sentencias de 4 de octubre de 2021 (casación n.º 351/2020 ) y de 10 de junio de 2019 (casación n.º 5010/2017 ) señalan que la falta de impugnación de las bases no es obstáculo para combatirlas a través de los actos que las aplican cuando comportan, como en este caso se alega, la vulneración de un derecho fundamental."

4.- Lo anterior es, a nuestro juicio, suficiente para desestimar el motivo de la apelación donde se sostiene lo contrario (apartado Quinto), debiéndose añadir no obstante que la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2017 que cita (la referencia a la fecha de 22 de noviembre es errónea) se refiere a una cuestión de responsabilidad patrimonial y la de 6 de julio de 2015 (recurso 674/2014), que también cita, dice exactamente lo mismo que la que hemos transcrito parcialmente en el punto anterior, dándose la casualidad que han sido dictadas por el mismo ponente.

Las sentencias de otros Tribunales Superiores de Justicia no nos vinculan.

SEXTO.- Sobre la exigencia que se contiene en apartado Segundo a) de la Orden PRE/313/2023, de 8 de marzo, por la que se convoca el proceso extraordinario de acceso a la carrera profesional horizontal, categoría profesional II, en el ámbito de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos.

1.- Esta Sala ya ha tenido ocasión de resolver esta misma cuestión en la Sentencia de 3 de febrero de 2025, recurso 342/2024, dictada precisamente con ocasión de conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el mismo Juzgado en el procedimiento abreviado 10/2024.

En esa sentencia dijimos:

<<1.- La representación de la parte apelante invoca, en primer lugar, el derecho a la igualdad y lo hace por referencia a otras convocatorias y a otros funcionarios.

El derecho a la igualdad que garantiza en términos generales el artículo 14 CE y que tiene su aplicación en lo que a la función pública se refiere en el artículo 23.2 CE exige siempre un término de comparación válido, tal y como expone la sentencia que se recurre.

No es un término de comparación válido lo que la Administración haya podido exigir en otras convocatorias y para otros funcionarios porque cada proceso se rige por su propia convocatoria.

Así resulta del artículo 5.1 del Decreto 49/2022, de 22 de diciembre , por el que se desarrolla la carrera profesional horizontal de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León que dice: "El acceso a las diferentes categorías profesionales requerirá de la convocatoria previa, que se realizará en el primer trimestre de cada año".

En todo caso, la Orden EDU/322/2023, de 8 de marzo, por la que se convoca el proceso extraordinario de acceso a la carrera profesional horizontal, categoría profesional II, para el personal docente que presta servicios en centros docentes públicos de enseñanza no universitaria, servicios de apoyo a los mismos y centros administrativos no docentes dependientes de la Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León, que cita la parte apelante como término de comparación, se refiere a otro tipo de funcionarios, que es el personal docente, que queda excluido del ámbito de aplicación de la Ley 7/2019, de 19 de marzo, de implantación y desarrollo de la carrera profesional de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León (véase el artículo 1.6 del Decreto y articulo 3 de la Ley citada ). Y, por otro lado, esa Orden contiene el mismo requisito de participación en el apartado Segundo 1 a) "Requisitos de participación": "Encontrarse en situación de servicio activo o cualquier otra que implique reserva de plaza o de puesto de trabajo".

La Orden PRE/1032/2021, de 9 de septiembre, por la que se convoca el proceso extraordinario de acceso a la carrera profesional horizontal, categoría profesional 1, en el ámbito de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomo, que también invoca la parte apelante, contenía una redacción distinta en su apartado Segundo letra a): "a) Acreditar un tiempo mínimo de permanencia de 5 años al servicio de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos en el mismo subgrupo profesional en el caso de personal funcionario o grupo profesional para el personal laboral.

Dic ho requisito de antigüedad debe cumplirse a 31 de diciembre de 2020".

Por lo tanto, lo que hace la parte apelante es comparar convocatorias distintas y funcionarios distintos, lo que no es suficiente para impugnar de manera indirecta las bases de una convocatoria que fueron consentidas alegando el derecho a la igualdad.

2.- Tampoco apreciamos que el requisito que se cuestiona esté redactado en términos confusos, ya que nos parece fuera de toda duda que quien se encuentra en una situación de excedencia voluntaria no está en servicio activo y no tiene derecho a reserva alguna, aun cuando mantenga y esté en suspenso su vínculo con la Administración.

El articulo 88 y siguientes de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León enumera las situaciones administrativas de los funcionarios públicos, distinguiendo claramente la situación de servicio activo (y asimiladas) de las que no lo están, al igual que lo hacen los artículos 85 y siguientes del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Deb emos recordar aquí que la posibilidad de impugnación indirecta es siempre excepcional y que esa excepcionalidad no puede apreciarse por la sola circunstancia de que la interesada encuentre confusa una determinada exigencia de la convocatoria, si esta objetivamente no lo es.

3.- El resto de las alegaciones del recurso de apelación tienen como fundamento que la exigencia para el reconocimiento del grado de carrera de estar en servicio activo o en situación de reserva en el grupo o subgrupo no lo exige la legislación, esto es, ni el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, ni la Ley 7/2019, de 19 de marzo, de implantación y desarrollo de la carrera profesional de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.

Deb emos nuevamente recordar que la cuestión debatida es si cabe en este caso concreto admitir la impugnación indirecta de unas bases consentidas y lo cierto es que la parte actora no da ningún argumento que nos permita apreciar un supuesto de nulidad de pleno derecho. Ya hemos dicho que el acceso a la carrera exige de convocatoria previa, de modo que puede contener ésta requisitos no contemplados expresamente en la norma, máxime siendo un proceso extraordinario, por lo que lo decisivo no es que la ley guarde silencio, sino si ese requisito que contiene la convocatoria resulta contrario a la ley, integrando, por ello, un supuesto de nulidad de pleno derecho.

Y en el mismo sentido, la apelante, más allá del silencio que, a su entender, guarda la ley (y que la Administración niega ya que lo considera implícito en el modelo de carrera) no da ninguna razón por la que tenga derecho a obtener el grado II de carrera profesional.

(...).

Así pues y considerando que en este caso no procede admitir la impugnación indirecta de la convocatoria, debemos desestimar el recurso de apelación.

A ello no se opone la Sentencia de esta Sala de fecha 20 de diciembre de 2024, dictada en el recurso de apelación nº 138/2024 ya que allí se analizaba otro requisito de la convocatoria y en concreto la prestación de servicios en esta Comunidad, no cuestionándose la pertenencia al grupo o subgrupo, como claramente se comprueba con la lectura del Fundamento de Derecho Séptimo de dicha sentencia.>>.

2.- El recurso de apelación no contiene ningún argumento que nos permita en este caso llegar a una conclusión distinta.

La parte apelante, una vez personada ha venido presentado distintos escritos en los cuales ha efectuado diversas alegaciones y aportado determinada documentación.

Así ha invocado la Sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 2024. A esta sentencia ya nos referíamos en la anterior Sentencia de 3 de febrero de 2025, recurso 342/2024, que acabamos de transcribir parcialmente.

Al amparo del artículo 270 y 271 LEC aporta determinada documentación, que no puede ser admitida, ni tomada en consideración por las siguientes razones.

En primer lugar, y como dice el Sr letrado de la Administración demandada, ni tan siquiera se cumplen los requisitos formales de tales preceptos, pero, además, en el escrito presentado hace una serie de consideraciones, como son las afirmaciones que el letrado jefe hizo en la vista del procedimiento abreviado 94/2024 (no hay más datos) que, en principio, no nos parece que tengan que ver con lo que aquí se debate pues se refiere a un reconocimiento del grado 2 y a unas supuestas ilegalidades cometidas por la Administración en ese reconocimiento.

En segundo lugar, invoca la Resolución de 14 de agosto de 2024, de la Directora Gerente de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, por la que se convoca proceso extraordinario de acceso a la carrera profesional horizontal del personal estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León (BOCyL de 20 de agosto de 2024).

Este proceso es para el personal estatutario, mientras que la cuestión que nos ocupa se refiere al personal funcionario.

Y, finalmente, parece también referirse al supuesto de otro funcionario a quien se le reconoció el grado (nuevamente grado y no categoría), pero en otra convocatoria.

En suma son documentos que versan sobre variadas cuestiones que en nada alteran lo que ya hemos razonado.

3.- Como ya hemos indicado, el objeto de este recurso es la impugnación indirecta de una convocatoria, impugnación que no puede prosperar por las razones expuestas, siendo ajeno a lo que aquí se debate tanto lo resuelto en otras convocatorias, como los actos dictados al amparo de las mismas.

Hay que recordar en este punto que el apelante es funcionario de carrera en situación de excedencia voluntaria en el puesto del que es titular como tal funcionario de carrera (Subgrupo C2), ocupando como interino un puesto del Grupo A1 y que pretende obtener el grado II de carrera profesional para el puesto en el que no está en activo, lo cual no está permitido por las bases de la convocatoria.

Así pues, en aplicación del principio de igualdad y de seguridad jurídica debemos llegar a la misma conclusión y con ello a la desestimación el recurso de apelación.

SÉPTIMO.- Costas y pérdida del depósito.

1.- De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, al desestimarse el recurso de apelación, procede la imposición de costas a la parte apelante.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y a la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 500 euros.

2.- En cuanto al depósito constituido por la parte apelante, conforme a lo previsto en la disposición adicional 15ª.9 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, procede acordar la pérdida del mismo.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,