Sentencia Contencioso-Administrativo 431/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1111/2022 de 17 de febrero del 2026

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la desestimación por silencio de los siguientes recursos:

a) Recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de junio de 2021, en virtud del cual se dispone el no otorgamiento de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C).

b) Recurso de alzada frente a la desestimación presunta del recurso de reposición anterior.

c) Recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Sr. Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de 3 de agosto de 2021, en virtud del cual se requirió a mi patrocinado para la presentación de Proyecto de Abandono Definitivo de explotación.

Todos ellos dictados en el expediente tramitado bajo la referencia JF/MINAS/7C.E. LOS PAQUEROS II Nº 30.119.

SEGUNDO.-No obstante el lato escrito de demanda, el núcleo decisorio se contrae a la desestimación por silencio administrativo de los recursos de reposición y alzada relacionados en el precedente fundamento jurídico.

En primer lugar, y por lo que hace al recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de junio de 2021, en virtud del cual se dispone el no otorgamiento de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C), y a la queja de que dicho acto administrativo incurre en causa de nulidad de pleno derecho, no encuentran refrendo en esta Sala, ya que el interesado tuvo oportunidad de alegar lo que a su derecho conviniera y de aportar las pruebas que estimase pertinentes. No hay indefensión material alguna, puesto que, como dice la letrada del ente autonómico, ningún elemento probatorio propuesto por el actor fue inadmitido a trámite, ni los correspondientes escritos de alegaciones.

La cuestión de fondo atinente a la denegación de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C) en aplicación del artículo 81.1º del Reglamento General para el Régimen de la Minería, está más que justificada por la Administración y respaldada por la jurisprudencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la que, en sentencia 1164/2018, de 9 de julio de 2018 (recurso de casación 526/2017; ponente, Excmo. Sr. D. Wenceslao Olega Godoy), razonó en sus fundamentos jurídicos tercero y cuarto cuanto sigue:

TERCERO. Interpretación del precepto cuestionado.-

Conforme a lo razonado en el anterior fundamento se ha de considerar que el plazo de tres años que establece el artículo 81.1º del Reglamento General para el Régimen de la Minería, para solicitar la prórroga de la concesión minera en curso, es esencial y para acceder a dicha prórroga, sin perjuicio de otros requisitos que se impone en la legislación sectorial, dicha petición ha de realizarse en un periodo de, como mínimo, tres años antes del vencimiento de la conclusión de la vigencia de la prórroga en curso, siendo dicho plazo esencial y, por tanto, el mero incumplimiento del plazo hace decaer el derecho a la prórroga.

CUARTO. Examen de la pretensión accionada por la recurrente.-

Por lo que se refiere a la concreta pretensión accionada por la recurrente en el presente recurso de casación ofrece peculiaridades que han de ser delimitadas con carácter previo a su examen.

No obstante lo anterior, debe ya adelantarse que, conforme a la interpretación del artículo 81.1º del Reglamento de la Ley de Minas que se propone, el derecho a la prórroga de la concesionaria habría precluido y no es admisible acceder a ello, que es lo que se decidió, y motivó, en la resolución impugnada. Y es que, conforme se deja constancia en la misma sentencia recurrida, la vigencia de la prórroga anterior a la solicitud vencía el día 14 de septiembre de 2012, por lo que el dies a quem para solicitar la nueva prórroga vencía ese mismo día y mes del año 2009. Sin embargo y conforme se deja constancia en la sentencia de instancia, la instancia de la recurrente solicitando la prórroga no tuvo entrada en la Administración hasta el día 5 de marzo de 2010, transcurrido con creces el mencionado plazo en el cómputo que se acoge.

Ahora bien, puestos en trance de examinar la pretensión de la recurrente, debe dejarse constancia que los reproches que se hacen en sede de recurso de casación, si bien en parte están referidos a esa cuestión de la naturaleza del plazo, que es lo que constituía el grueso de la argumentación del recurso de casación, conforme a las exigencias legales, lo que se sostiene son cuestiones de diferente naturaleza. Y así, se hace un primer reproche a la Sala de instancia al considerar que se habría incurrido en incongruencia porque, aunque no se vincule a dicho defecto formal de la sentencia, lo que se sostiene es que la Sala sentenciadora funda la decisión en una cuestión que no había sido convocada por ninguna de las partes, estimando que, como quiera que no se habría planteado la tesis, conforme -impone el artículo 65.2º -mejor que 33- de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se incurre en lo que se denomina como "incongruencia cualitativa", con vulneración del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 24 de la Constitución. El argumento se vincula a la fundamentación de la sentencia de que el plazo puede no ser esencial pero que a la vista de las circunstancias que concurren en el caso de autos, si debe considerarse como tal; criterio que, se afirma en el recurso, nadie había argumentado. No obstante, en el acto de la vista se renunció a dichos argumentos y pretensiones.

De la argumentación referida en concreto a la pretensión de la recurrente, al margen de lo antes concluido en orden a la procedencia de rechazar el derecho a la prórroga, restaría por examinar la cuestión, traída nuevamente a casación, sobre una pretendida concesión de la prórroga por la vía del silencio positivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aún aplicable a las actuaciones de autos. Conforme al mencionado precepto, que reconoce el silencio positivo caso de no haberse notificado resolución expresa en contra, dentro del plazo establecido para cada supuesto, deberá estimarse la petición realizada por los interesados en los procedimientos iniciados por ellos. En aplicación de dicho instituto se esgrime el derecho, defendido por la defensa de la recurrente, que la prorroga constituía un derecho pleno, un "derecho subjetivo absoluto", ya adquirido por la concesionaria, añadiéndose que la Administración no necesita plazo alguno sino solo "someras comprobaciones", como ya vimos se sostiene en el acto de la vista.

No pueden aceptarse los argumentos que se dan en el recurso en favor de la aplicación del silencio positivo y ello, en primer lugar, porque el instituto del silencio que se regulaba en la Ley de 1992, conforme a la reforma efectuada en 1999, establece la regla general de que el silencio es, como regla general, en sentido positivo de acceder a la petición realizada por los ciudadanos a las Administraciones Públicas. No obstante esa regla general, el mismo artículo 43 establece como excepción que el silencio tendrá efecto "desestimatorio",entre otros supuestos, respecto de aquellas peticiones "cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público".Los términos del precepto son obviados en la argumentación de la defensa de la recurrente en la ya reseñada afirmación de que la concesionaria y recurrente es ya titular de un derecho subjetivo absoluto a la concesión, de tal forma que, en esa argumentación, la concesión de la prorroga no es sino un mero acto de comprobación, de donde se trataría de que con dicha concesión de prórroga no se altera el derecho, para la parte, ya adquirido, a la explotación del yacimiento.

No pueden aceptarse esos argumentos y debe considerarse errónea la conclusión de que en el caso de autos no juega la excepción a la regla general del silencio positivo antes trascrita.

Para examinar el debate suscitado es necesario tomar como punto de partida la regla taxativa que se establece en e artículo 2 de la Ley de Minas que, siguiendo una tradición nacional ya desde tiempo inmemorial "todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el Estado podrá asumir directamente o ceder en la forma y condiciones que se establecen en la presente Ley y demás disposiciones vigentes en cada caso";carácter de las minas que ya se contenía en el artículo 339 del Código Civil.

No puede negarse, con base a la mencionada regla general, que el yacimiento a que se refiere la concesión de autos, por su propia naturaleza, que no se cuestiona, es un bien de dominio público; en concreto y como se ha encargado de señalar la doctrina, se trataría, siguiendo la tradición civilística, de un derecho real público. Pues bien, es lo cierto que la explotación de estos yacimientos --los referidos a la Sección C--, a diferencia de los incluidos en otras Secciones de la Ley de Minas, solo pueden ser trasferidos a los particulares mediante la figura de la concesión, que es lo que había sucedido en el caso de autos.

La concesión, como técnica administrativa en virtud de la cual se transfieren a los particulares un derecho subjetivo referido al dominio público, en el supuesto de los yacimientos a que nos referimos, es el medio a través del cual se autoriza el "aprovechamiento" del yacimiento, conforme se dispone en el artículo 60 de la Ley de Minas. Ahora bien, dejando al margen la fase previa para dicha concesión y las cuestiones sobre la misma figura de la concesión, que ahora es irrelevante, es lo cierto que la misma ha de realizarse conforme a "la forma, requisitos y condiciones que establece"la misma Ley de Minas, como se cuida de exigir el mencionado artículo 60. Solo entonces se confiere "a su titular el aprovechamiento de todos los recursos de la Sección C) que se encuentren dentro del perímetro de la misma, "excepto los que previamente se hubiera reservado el Estado", como se añade en el precepto citado.

Así pues, serán las condiciones, requisitos y formas legales las que determinan la procedencia de la concesión o, si se quiere, la adquisición del derecho subjetivo a la explotación del yacimiento, en el bien entendido de que la concesión no crea un derecho nuevo en el concesionario, sino que se limita a una mera transferencia de un derecho, el de explotación, que ostenta la Administración, en cuanto que titular dominical, a un tercero, el concesionario, que no adquiere el derecho sino con las condiciones legales.

Pues bien, sería suficiente lo expuesto para concluir que si el derecho subjetivo que la recurrente reclama como de su titularidad está condicionado a los requisitos, formas y condiciones legales, es suficiente con recordar que para ostentar el derecho a la explotación, una vez concluido el período vigente mediante la correspondiente prórroga, ha de solicitarse la misma en la forma que ya antes se ha concluido. Es decir, que se impone necesariamente esa condición y forma que exige la norma reglamentaria como complemento de la Ley. De tal forma ello es así, que de no concurrir ese presupuesto, no existe el derecho o, si se quiere, no puede entenderse transferido el derecho de la Administración al particular que, insistimos, no tiene un derecho absoluto y perfecto a la explotación al margen de esos requisitos.

Pero aun cabría añadir que no es cierto, como por la defensa de la recurrente se sostiene, que la actuación de la Administración, al pronunciarse sobre la prórroga, es de mera comprobación, ahondando nuevamente en la necesidad de una actividad administrativa que, como ya antes se dijo, requiere un periodo de tiempo prudencial para que la Administración la puede llevar a cabo. En efecto ya dijimos que el artículo 81 del Reglamento no se limita a una mera petición de prórroga, sino que exige acompañar con dicha petición, realizada en tiempo oportuno, "un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico".Y no se trata de un mero formalismo como se sostiene por la defensa de la recurrente, porque lo que impone el precepto es que, sobre la base de esa información suministrada por la concesionaria solicitante de la prórroga y la "confrontación sobre el terreno del nuevo proyecto de explotación", unido al informe, de indudable carácter técnico, es cuando la Administración "dictará la correspondiente resolución", resolución que obviamente puede ser denegatoria de la prórroga, siempre que se motive, con fundamento en esos informes, que no resulta procedente su otorgamiento. No existe, pues, un derecho indefinido a la explotación del yacimiento ya adquirido al margen de las prórrogas, tan siquiera que ese derecho lo sea imperativamente por el plazo de los noventa años, porque queda condicionado a esas necesarias prórrogas que se condicionan en la forma expuesta.

Pues bien, si es con esa resolución sobre la procedencia de la prórroga con la que se obtiene el derecho a la continuación de la explotación del yacimiento, es manifiesto, y es a la conclusión que se quería llegar, que con anterioridad a esa resolución el concesionario no ostenta derecho alguno a la explotación del dominio público o, si se quiere a los efectos del antes mencionado artículo 43 de la Ley de Procedimiento de 1992, no ostentaba facultad alguna sobre el dominico público que precisamente la adquiriría, en la argumentación dela recurrente por la vía del silencio, lo cual, como ya se dijo, no es posible conforme al régimen de dicho instituto.

Las razones expuestas comportan la desestimación de la pretensión accionada en este proceso">>.

Pues bien, siendo de recta aplicación al caso enjuiciado la doctrina jurisprudencial que emana de la parcialmente transcrita sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, hemos de concluir de acuerdo con ésta que, conforme a la interpretación del artículo 81.1º del Reglamento de la Ley de Minas , el derecho a la prórroga de la concesionaria habría precluido y no es admisible acceder a ello, que es lo que se decidió, y motivó, en la resolución impugnada,siendo el aludido plazo de carácter esencial, de modo que, para solicitar la prórroga el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud, a la que hay que acompañar la documentación que el propio precepto determina. A este respecto, la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 586/2018, de 11 de abril de 2018 (recurso de casación 1512/2016; ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero), en cuyo fundamento jurídico quinto se disceptó lo siguiente:

<<"QUINTO.- Abordamos finalmente el estudio del motivo primero, en que se denuncia, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, la infracción del art. 81.1 y la disposición adicional segunda del Reglamento General para el Régimen de la Minería,, aprobado por RD 2857/1978, y el art. 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque la sentencia no ha respetado el plazo para solicitar la prórroga de la concesión.

El estudio del motivo exige dos constataciones iniciales. De un lado, que los hechos de la sentencia dejan claro -primer párrafo del fundamento primero- que la concesionaria solicitó la prórroga de la concesión 2 años y 8 días antes de la finalización de la vigencia de la concesión, ya que, otorgada el día 16 de junio de 1981, por treinta años, por lo que expiraría el 16 de junio de 2011, la solicitud de prórroga se presentó el día 8 de junio de 2009, extremo que las partes no cuestionan en casación. Y de otro, que el acto administrativo impugnado en la instancia fue, como antes adelantamos, la denegación de la prórroga solicitada por 30 años, y no una declaración de caducidad de la concesión.

Pues bien, el art. 81.1 del Reglamento General sobre el Régimen de la Minería de 1978, cuya infracción se aduce en este motivo, dispone lo siguiente:

«1. la concesión de explotación minera se otorgará por un período de treinta años, prorrogable por otros dos plazos iguales, hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga, el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud dirigida al Director General de Minas e Industrias de la Construcción, en la Delegación Provincial del Ministerio de Industria y Energía que corresponda, acompañada de un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico».

Y lo cierto es que dicha solicitud de prórroga se presenta no tres años antes "como mínimo", sino dos años y ocho días antes de la expiración de la concesión, como antes señalamos y ahora insistimos.

El motivo de casación ha de ser estimado tal como hemos declarado sobre esta cuestión, en nuestra sentencia de 12 de julio de 2017 , FD quinto, a cuyos razonamientos hemos ahora de remitirnos por analizar la misma cuestión aquí suscitada, también respecto a una sentencia de 5 de junio de 2015, dictada por la misma Sala de instancia que casamos y anulamos por infracción del art. 81 del RD 2857/1978 . Decíamos allí:

«[...] el establecimiento de plazos o límites temporales máximos, con carácter general, obedece a evidentes, y nada desdeñables, razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), de modo que su observancia no puede quedar al albur de las diferentes decisiones judiciales, en función de la aplicación del principio de proporcionalidad, haciendo excepciones al plazo establecido por la norma. Los plazos se fijan para ser cumplidos, sin que puedan quedar ni a la libre disposición de las partes, ni a las excepciones que puedan señalar los Tribunales.

Al cumplimiento del plazo no puede oponerse, como hace la sentencia, una relativización en su aplicación, mediante la invocación del principio de proporcionalidad o de la confianza legítima que se alegaba en el escrito de demanda, porque la seguridad jurídica se resentía de modo notable. Téngase en cuenta que la tesis que postula la sentencia, e invocada en la demanda, y que considera suficiente una antelación, en la solicitud de la prórroga, de dos años y siete meses, también lo seria si la antelación fuera de año y medio de un año o de cuatro meses, v.gr. Desconociéndose, entonces, con qué antelación ha de formularse la solicitud, lo que conduce a dejar sin efecto el plazo de tres años previsto en la norma.

Se podrá discutir la determinación del "dies a quo" o del "dies ad quem", la forma de computar el plazo, si la Administración estaba obligada o no a realizar alguna actuación, pero lo que no puede es simplemente dejar sin efecto el citado plazo reglamentario, cuando la norma insiste en que se trata de un plazo que fija una antelación, "como mínimo". Y aunque nada se dice en casación ni en la instancia al respecto, debemos añadir que, aunque la posición del juez respecto del reglamento no es la misma que respecto de la ley ( artículos 5 y 6 de la LOPJ ), lo cierto es que no se expresa razonamiento alguno sobre una eventual ilegalidad de la norma reglamentaria, simplemente se indica que el plazo no tiene un "valor absoluto", es desproporcionado y debe ser relativizado. Razones que no podemos compartir, toda vez que dejan al criterio de los tribunales su aplicación o no, según hasta donde quieran llegar con una indeterminada flexibilidad, que nos conduciría simplemente a pulverizar el principio de seguridad jurídica.

Además, en relación con el plazo de tres años, antes de la terminación de la vigencia de la concesión, que se impone a la recurrente para solicitar la prórroga, y sus consecuencias fatales, expresivamente señala la disposición adicional segunda del Reglamento de 1978 citado que "todos los plazos que se fijan en este Reglamento serán improrrogables y fatales, salvo que expresamente se haya previsto su prórroga, computándose, en su caso, los días hábiles, que se contarán (...)".

Sin que, por lo demás, pueda ser de aplicación el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 , toda vez que la norma allí contenida, no olvidemos que se incluye en el capítulo sobre a invalidez de los actos administrativos, se refiere a las "actuaciones administrativas" y no a las actuaciones de los interesados. Está prevista, en definitiva, para graduar las consecuencias en los casos en los que procede la anulabilidad del acto administrativo».

Procede, en consecuencia, estimar el motivo de casación y anular la sentencia recurrida, y ya situados en la posición de instancia, conforme al art. 95.2.d. de la LJCA , desestimar el recurso contencioso-administrativo al ser ajustado a Derecho el acto recurrido, por las razones que hemos expuesto para la estimación del motivo primero del recurso de casación. No cabe atender a la invocación del principio de confianza legítima por la demora en que pudiera haber incurrido la Administración en la resolución del procedimiento, o por el informe favorable que desde el punto de vista técnico se emitió por la Sección de Minas de Segovia, informe que no se pronuncia sobre el aspecto esencial de la inadmisibilidad de la solicitud por razón del incumplimiento del art. 91.1 del RD 2857/1978 , ya que, como hemos declarado en nuestra sentencia de 10 de febrero de 2015 (recurso de casación 406/2013 ), FD décimo «[...] la prórroga está sujeta a un expediente específico ( cf. 62.1 LMi) luego a un procedimiento que excluye la idea de prórrogas tácitas. Por tanto., el carácter imperativo de la carga del artículo 81.1 de la RMi [...] excluye la idea de su aquiescencia tácita generadora de una confianza legítima». Por consiguiente, el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado">>.

Razones, todas las cuales, culminan en la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-No procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en este recurso han de imponerse a la Administración demandada, conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, párrafo primero, dadas las iniciales dudas de derecho que sólo han quedado disipadas tras la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la desestimación por silencio de los siguientes recursos:

a) Recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de junio de 2021, en virtud del cual se dispone el no otorgamiento de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C).

b) Recurso de alzada frente a la desestimación presunta del recurso de reposición anterior.

c) Recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Sr. Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de 3 de agosto de 2021, en virtud del cual se requirió a mi patrocinado para la presentación de Proyecto de Abandono Definitivo de explotación.

Todos ellos dictados en el expediente tramitado bajo la referencia JF/MINAS/7C.E. LOS PAQUEROS II Nº 30.119.

SEGUNDO.-No obstante el lato escrito de demanda, el núcleo decisorio se contrae a la desestimación por silencio administrativo de los recursos de reposición y alzada relacionados en el precedente fundamento jurídico.

En primer lugar, y por lo que hace al recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de junio de 2021, en virtud del cual se dispone el no otorgamiento de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C), y a la queja de que dicho acto administrativo incurre en causa de nulidad de pleno derecho, no encuentran refrendo en esta Sala, ya que el interesado tuvo oportunidad de alegar lo que a su derecho conviniera y de aportar las pruebas que estimase pertinentes. No hay indefensión material alguna, puesto que, como dice la letrada del ente autonómico, ningún elemento probatorio propuesto por el actor fue inadmitido a trámite, ni los correspondientes escritos de alegaciones.

La cuestión de fondo atinente a la denegación de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C) en aplicación del artículo 81.1º del Reglamento General para el Régimen de la Minería, está más que justificada por la Administración y respaldada por la jurisprudencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la que, en sentencia 1164/2018, de 9 de julio de 2018 (recurso de casación 526/2017; ponente, Excmo. Sr. D. Wenceslao Olega Godoy), razonó en sus fundamentos jurídicos tercero y cuarto cuanto sigue:

TERCERO. Interpretación del precepto cuestionado.-

Conforme a lo razonado en el anterior fundamento se ha de considerar que el plazo de tres años que establece el artículo 81.1º del Reglamento General para el Régimen de la Minería, para solicitar la prórroga de la concesión minera en curso, es esencial y para acceder a dicha prórroga, sin perjuicio de otros requisitos que se impone en la legislación sectorial, dicha petición ha de realizarse en un periodo de, como mínimo, tres años antes del vencimiento de la conclusión de la vigencia de la prórroga en curso, siendo dicho plazo esencial y, por tanto, el mero incumplimiento del plazo hace decaer el derecho a la prórroga.

CUARTO. Examen de la pretensión accionada por la recurrente.-

Por lo que se refiere a la concreta pretensión accionada por la recurrente en el presente recurso de casación ofrece peculiaridades que han de ser delimitadas con carácter previo a su examen.

No obstante lo anterior, debe ya adelantarse que, conforme a la interpretación del artículo 81.1º del Reglamento de la Ley de Minas que se propone, el derecho a la prórroga de la concesionaria habría precluido y no es admisible acceder a ello, que es lo que se decidió, y motivó, en la resolución impugnada. Y es que, conforme se deja constancia en la misma sentencia recurrida, la vigencia de la prórroga anterior a la solicitud vencía el día 14 de septiembre de 2012, por lo que el dies a quem para solicitar la nueva prórroga vencía ese mismo día y mes del año 2009. Sin embargo y conforme se deja constancia en la sentencia de instancia, la instancia de la recurrente solicitando la prórroga no tuvo entrada en la Administración hasta el día 5 de marzo de 2010, transcurrido con creces el mencionado plazo en el cómputo que se acoge.

Ahora bien, puestos en trance de examinar la pretensión de la recurrente, debe dejarse constancia que los reproches que se hacen en sede de recurso de casación, si bien en parte están referidos a esa cuestión de la naturaleza del plazo, que es lo que constituía el grueso de la argumentación del recurso de casación, conforme a las exigencias legales, lo que se sostiene son cuestiones de diferente naturaleza. Y así, se hace un primer reproche a la Sala de instancia al considerar que se habría incurrido en incongruencia porque, aunque no se vincule a dicho defecto formal de la sentencia, lo que se sostiene es que la Sala sentenciadora funda la decisión en una cuestión que no había sido convocada por ninguna de las partes, estimando que, como quiera que no se habría planteado la tesis, conforme -impone el artículo 65.2º -mejor que 33- de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se incurre en lo que se denomina como "incongruencia cualitativa", con vulneración del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 24 de la Constitución. El argumento se vincula a la fundamentación de la sentencia de que el plazo puede no ser esencial pero que a la vista de las circunstancias que concurren en el caso de autos, si debe considerarse como tal; criterio que, se afirma en el recurso, nadie había argumentado. No obstante, en el acto de la vista se renunció a dichos argumentos y pretensiones.

De la argumentación referida en concreto a la pretensión de la recurrente, al margen de lo antes concluido en orden a la procedencia de rechazar el derecho a la prórroga, restaría por examinar la cuestión, traída nuevamente a casación, sobre una pretendida concesión de la prórroga por la vía del silencio positivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aún aplicable a las actuaciones de autos. Conforme al mencionado precepto, que reconoce el silencio positivo caso de no haberse notificado resolución expresa en contra, dentro del plazo establecido para cada supuesto, deberá estimarse la petición realizada por los interesados en los procedimientos iniciados por ellos. En aplicación de dicho instituto se esgrime el derecho, defendido por la defensa de la recurrente, que la prorroga constituía un derecho pleno, un "derecho subjetivo absoluto", ya adquirido por la concesionaria, añadiéndose que la Administración no necesita plazo alguno sino solo "someras comprobaciones", como ya vimos se sostiene en el acto de la vista.

No pueden aceptarse los argumentos que se dan en el recurso en favor de la aplicación del silencio positivo y ello, en primer lugar, porque el instituto del silencio que se regulaba en la Ley de 1992, conforme a la reforma efectuada en 1999, establece la regla general de que el silencio es, como regla general, en sentido positivo de acceder a la petición realizada por los ciudadanos a las Administraciones Públicas. No obstante esa regla general, el mismo artículo 43 establece como excepción que el silencio tendrá efecto "desestimatorio",entre otros supuestos, respecto de aquellas peticiones "cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público".Los términos del precepto son obviados en la argumentación de la defensa de la recurrente en la ya reseñada afirmación de que la concesionaria y recurrente es ya titular de un derecho subjetivo absoluto a la concesión, de tal forma que, en esa argumentación, la concesión de la prorroga no es sino un mero acto de comprobación, de donde se trataría de que con dicha concesión de prórroga no se altera el derecho, para la parte, ya adquirido, a la explotación del yacimiento.

No pueden aceptarse esos argumentos y debe considerarse errónea la conclusión de que en el caso de autos no juega la excepción a la regla general del silencio positivo antes trascrita.

Para examinar el debate suscitado es necesario tomar como punto de partida la regla taxativa que se establece en e artículo 2 de la Ley de Minas que, siguiendo una tradición nacional ya desde tiempo inmemorial "todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el Estado podrá asumir directamente o ceder en la forma y condiciones que se establecen en la presente Ley y demás disposiciones vigentes en cada caso";carácter de las minas que ya se contenía en el artículo 339 del Código Civil.

No puede negarse, con base a la mencionada regla general, que el yacimiento a que se refiere la concesión de autos, por su propia naturaleza, que no se cuestiona, es un bien de dominio público; en concreto y como se ha encargado de señalar la doctrina, se trataría, siguiendo la tradición civilística, de un derecho real público. Pues bien, es lo cierto que la explotación de estos yacimientos --los referidos a la Sección C--, a diferencia de los incluidos en otras Secciones de la Ley de Minas, solo pueden ser trasferidos a los particulares mediante la figura de la concesión, que es lo que había sucedido en el caso de autos.

La concesión, como técnica administrativa en virtud de la cual se transfieren a los particulares un derecho subjetivo referido al dominio público, en el supuesto de los yacimientos a que nos referimos, es el medio a través del cual se autoriza el "aprovechamiento" del yacimiento, conforme se dispone en el artículo 60 de la Ley de Minas. Ahora bien, dejando al margen la fase previa para dicha concesión y las cuestiones sobre la misma figura de la concesión, que ahora es irrelevante, es lo cierto que la misma ha de realizarse conforme a "la forma, requisitos y condiciones que establece"la misma Ley de Minas, como se cuida de exigir el mencionado artículo 60. Solo entonces se confiere "a su titular el aprovechamiento de todos los recursos de la Sección C) que se encuentren dentro del perímetro de la misma, "excepto los que previamente se hubiera reservado el Estado", como se añade en el precepto citado.

Así pues, serán las condiciones, requisitos y formas legales las que determinan la procedencia de la concesión o, si se quiere, la adquisición del derecho subjetivo a la explotación del yacimiento, en el bien entendido de que la concesión no crea un derecho nuevo en el concesionario, sino que se limita a una mera transferencia de un derecho, el de explotación, que ostenta la Administración, en cuanto que titular dominical, a un tercero, el concesionario, que no adquiere el derecho sino con las condiciones legales.

Pues bien, sería suficiente lo expuesto para concluir que si el derecho subjetivo que la recurrente reclama como de su titularidad está condicionado a los requisitos, formas y condiciones legales, es suficiente con recordar que para ostentar el derecho a la explotación, una vez concluido el período vigente mediante la correspondiente prórroga, ha de solicitarse la misma en la forma que ya antes se ha concluido. Es decir, que se impone necesariamente esa condición y forma que exige la norma reglamentaria como complemento de la Ley. De tal forma ello es así, que de no concurrir ese presupuesto, no existe el derecho o, si se quiere, no puede entenderse transferido el derecho de la Administración al particular que, insistimos, no tiene un derecho absoluto y perfecto a la explotación al margen de esos requisitos.

Pero aun cabría añadir que no es cierto, como por la defensa de la recurrente se sostiene, que la actuación de la Administración, al pronunciarse sobre la prórroga, es de mera comprobación, ahondando nuevamente en la necesidad de una actividad administrativa que, como ya antes se dijo, requiere un periodo de tiempo prudencial para que la Administración la puede llevar a cabo. En efecto ya dijimos que el artículo 81 del Reglamento no se limita a una mera petición de prórroga, sino que exige acompañar con dicha petición, realizada en tiempo oportuno, "un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico".Y no se trata de un mero formalismo como se sostiene por la defensa de la recurrente, porque lo que impone el precepto es que, sobre la base de esa información suministrada por la concesionaria solicitante de la prórroga y la "confrontación sobre el terreno del nuevo proyecto de explotación", unido al informe, de indudable carácter técnico, es cuando la Administración "dictará la correspondiente resolución", resolución que obviamente puede ser denegatoria de la prórroga, siempre que se motive, con fundamento en esos informes, que no resulta procedente su otorgamiento. No existe, pues, un derecho indefinido a la explotación del yacimiento ya adquirido al margen de las prórrogas, tan siquiera que ese derecho lo sea imperativamente por el plazo de los noventa años, porque queda condicionado a esas necesarias prórrogas que se condicionan en la forma expuesta.

Pues bien, si es con esa resolución sobre la procedencia de la prórroga con la que se obtiene el derecho a la continuación de la explotación del yacimiento, es manifiesto, y es a la conclusión que se quería llegar, que con anterioridad a esa resolución el concesionario no ostenta derecho alguno a la explotación del dominio público o, si se quiere a los efectos del antes mencionado artículo 43 de la Ley de Procedimiento de 1992, no ostentaba facultad alguna sobre el dominico público que precisamente la adquiriría, en la argumentación dela recurrente por la vía del silencio, lo cual, como ya se dijo, no es posible conforme al régimen de dicho instituto.

Las razones expuestas comportan la desestimación de la pretensión accionada en este proceso">>.

Pues bien, siendo de recta aplicación al caso enjuiciado la doctrina jurisprudencial que emana de la parcialmente transcrita sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, hemos de concluir de acuerdo con ésta que, conforme a la interpretación del artículo 81.1º del Reglamento de la Ley de Minas , el derecho a la prórroga de la concesionaria habría precluido y no es admisible acceder a ello, que es lo que se decidió, y motivó, en la resolución impugnada,siendo el aludido plazo de carácter esencial, de modo que, para solicitar la prórroga el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud, a la que hay que acompañar la documentación que el propio precepto determina. A este respecto, la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 586/2018, de 11 de abril de 2018 (recurso de casación 1512/2016; ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero), en cuyo fundamento jurídico quinto se disceptó lo siguiente:

<<"QUINTO.- Abordamos finalmente el estudio del motivo primero, en que se denuncia, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, la infracción del art. 81.1 y la disposición adicional segunda del Reglamento General para el Régimen de la Minería,, aprobado por RD 2857/1978, y el art. 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque la sentencia no ha respetado el plazo para solicitar la prórroga de la concesión.

El estudio del motivo exige dos constataciones iniciales. De un lado, que los hechos de la sentencia dejan claro -primer párrafo del fundamento primero- que la concesionaria solicitó la prórroga de la concesión 2 años y 8 días antes de la finalización de la vigencia de la concesión, ya que, otorgada el día 16 de junio de 1981, por treinta años, por lo que expiraría el 16 de junio de 2011, la solicitud de prórroga se presentó el día 8 de junio de 2009, extremo que las partes no cuestionan en casación. Y de otro, que el acto administrativo impugnado en la instancia fue, como antes adelantamos, la denegación de la prórroga solicitada por 30 años, y no una declaración de caducidad de la concesión.

Pues bien, el art. 81.1 del Reglamento General sobre el Régimen de la Minería de 1978, cuya infracción se aduce en este motivo, dispone lo siguiente:

«1. la concesión de explotación minera se otorgará por un período de treinta años, prorrogable por otros dos plazos iguales, hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga, el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud dirigida al Director General de Minas e Industrias de la Construcción, en la Delegación Provincial del Ministerio de Industria y Energía que corresponda, acompañada de un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico».

Y lo cierto es que dicha solicitud de prórroga se presenta no tres años antes "como mínimo", sino dos años y ocho días antes de la expiración de la concesión, como antes señalamos y ahora insistimos.

El motivo de casación ha de ser estimado tal como hemos declarado sobre esta cuestión, en nuestra sentencia de 12 de julio de 2017 , FD quinto, a cuyos razonamientos hemos ahora de remitirnos por analizar la misma cuestión aquí suscitada, también respecto a una sentencia de 5 de junio de 2015, dictada por la misma Sala de instancia que casamos y anulamos por infracción del art. 81 del RD 2857/1978 . Decíamos allí:

«[...] el establecimiento de plazos o límites temporales máximos, con carácter general, obedece a evidentes, y nada desdeñables, razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), de modo que su observancia no puede quedar al albur de las diferentes decisiones judiciales, en función de la aplicación del principio de proporcionalidad, haciendo excepciones al plazo establecido por la norma. Los plazos se fijan para ser cumplidos, sin que puedan quedar ni a la libre disposición de las partes, ni a las excepciones que puedan señalar los Tribunales.

Al cumplimiento del plazo no puede oponerse, como hace la sentencia, una relativización en su aplicación, mediante la invocación del principio de proporcionalidad o de la confianza legítima que se alegaba en el escrito de demanda, porque la seguridad jurídica se resentía de modo notable. Téngase en cuenta que la tesis que postula la sentencia, e invocada en la demanda, y que considera suficiente una antelación, en la solicitud de la prórroga, de dos años y siete meses, también lo seria si la antelación fuera de año y medio de un año o de cuatro meses, v.gr. Desconociéndose, entonces, con qué antelación ha de formularse la solicitud, lo que conduce a dejar sin efecto el plazo de tres años previsto en la norma.

Se podrá discutir la determinación del "dies a quo" o del "dies ad quem", la forma de computar el plazo, si la Administración estaba obligada o no a realizar alguna actuación, pero lo que no puede es simplemente dejar sin efecto el citado plazo reglamentario, cuando la norma insiste en que se trata de un plazo que fija una antelación, "como mínimo". Y aunque nada se dice en casación ni en la instancia al respecto, debemos añadir que, aunque la posición del juez respecto del reglamento no es la misma que respecto de la ley ( artículos 5 y 6 de la LOPJ ), lo cierto es que no se expresa razonamiento alguno sobre una eventual ilegalidad de la norma reglamentaria, simplemente se indica que el plazo no tiene un "valor absoluto", es desproporcionado y debe ser relativizado. Razones que no podemos compartir, toda vez que dejan al criterio de los tribunales su aplicación o no, según hasta donde quieran llegar con una indeterminada flexibilidad, que nos conduciría simplemente a pulverizar el principio de seguridad jurídica.

Además, en relación con el plazo de tres años, antes de la terminación de la vigencia de la concesión, que se impone a la recurrente para solicitar la prórroga, y sus consecuencias fatales, expresivamente señala la disposición adicional segunda del Reglamento de 1978 citado que "todos los plazos que se fijan en este Reglamento serán improrrogables y fatales, salvo que expresamente se haya previsto su prórroga, computándose, en su caso, los días hábiles, que se contarán (...)".

Sin que, por lo demás, pueda ser de aplicación el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 , toda vez que la norma allí contenida, no olvidemos que se incluye en el capítulo sobre a invalidez de los actos administrativos, se refiere a las "actuaciones administrativas" y no a las actuaciones de los interesados. Está prevista, en definitiva, para graduar las consecuencias en los casos en los que procede la anulabilidad del acto administrativo».

Procede, en consecuencia, estimar el motivo de casación y anular la sentencia recurrida, y ya situados en la posición de instancia, conforme al art. 95.2.d. de la LJCA , desestimar el recurso contencioso-administrativo al ser ajustado a Derecho el acto recurrido, por las razones que hemos expuesto para la estimación del motivo primero del recurso de casación. No cabe atender a la invocación del principio de confianza legítima por la demora en que pudiera haber incurrido la Administración en la resolución del procedimiento, o por el informe favorable que desde el punto de vista técnico se emitió por la Sección de Minas de Segovia, informe que no se pronuncia sobre el aspecto esencial de la inadmisibilidad de la solicitud por razón del incumplimiento del art. 91.1 del RD 2857/1978 , ya que, como hemos declarado en nuestra sentencia de 10 de febrero de 2015 (recurso de casación 406/2013 ), FD décimo «[...] la prórroga está sujeta a un expediente específico ( cf. 62.1 LMi) luego a un procedimiento que excluye la idea de prórrogas tácitas. Por tanto., el carácter imperativo de la carga del artículo 81.1 de la RMi [...] excluye la idea de su aquiescencia tácita generadora de una confianza legítima». Por consiguiente, el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado">>.

Razones, todas las cuales, culminan en la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-No procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en este recurso han de imponerse a la Administración demandada, conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, párrafo primero, dadas las iniciales dudas de derecho que sólo han quedado disipadas tras la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la desestimación por silencio de los siguientes recursos:

a) Recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de junio de 2021, en virtud del cual se dispone el no otorgamiento de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C).

b) Recurso de alzada frente a la desestimación presunta del recurso de reposición anterior.

c) Recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Sr. Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de 3 de agosto de 2021, en virtud del cual se requirió a mi patrocinado para la presentación de Proyecto de Abandono Definitivo de explotación.

Todos ellos dictados en el expediente tramitado bajo la referencia JF/MINAS/7C.E. LOS PAQUEROS II Nº 30.119.

SEGUNDO.-No obstante el lato escrito de demanda, el núcleo decisorio se contrae a la desestimación por silencio administrativo de los recursos de reposición y alzada relacionados en el precedente fundamento jurídico.

En primer lugar, y por lo que hace al recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas de junio de 2021, en virtud del cual se dispone el no otorgamiento de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C), y a la queja de que dicho acto administrativo incurre en causa de nulidad de pleno derecho, no encuentran refrendo en esta Sala, ya que el interesado tuvo oportunidad de alegar lo que a su derecho conviniera y de aportar las pruebas que estimase pertinentes. No hay indefensión material alguna, puesto que, como dice la letrada del ente autonómico, ningún elemento probatorio propuesto por el actor fue inadmitido a trámite, ni los correspondientes escritos de alegaciones.

La cuestión de fondo atinente a la denegación de prórroga de la concesión de explotación de recursos de la Sección C) en aplicación del artículo 81.1º del Reglamento General para el Régimen de la Minería, está más que justificada por la Administración y respaldada por la jurisprudencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la que, en sentencia 1164/2018, de 9 de julio de 2018 (recurso de casación 526/2017; ponente, Excmo. Sr. D. Wenceslao Olega Godoy), razonó en sus fundamentos jurídicos tercero y cuarto cuanto sigue:

TERCERO. Interpretación del precepto cuestionado.-

Conforme a lo razonado en el anterior fundamento se ha de considerar que el plazo de tres años que establece el artículo 81.1º del Reglamento General para el Régimen de la Minería, para solicitar la prórroga de la concesión minera en curso, es esencial y para acceder a dicha prórroga, sin perjuicio de otros requisitos que se impone en la legislación sectorial, dicha petición ha de realizarse en un periodo de, como mínimo, tres años antes del vencimiento de la conclusión de la vigencia de la prórroga en curso, siendo dicho plazo esencial y, por tanto, el mero incumplimiento del plazo hace decaer el derecho a la prórroga.

CUARTO. Examen de la pretensión accionada por la recurrente.-

Por lo que se refiere a la concreta pretensión accionada por la recurrente en el presente recurso de casación ofrece peculiaridades que han de ser delimitadas con carácter previo a su examen.

No obstante lo anterior, debe ya adelantarse que, conforme a la interpretación del artículo 81.1º del Reglamento de la Ley de Minas que se propone, el derecho a la prórroga de la concesionaria habría precluido y no es admisible acceder a ello, que es lo que se decidió, y motivó, en la resolución impugnada. Y es que, conforme se deja constancia en la misma sentencia recurrida, la vigencia de la prórroga anterior a la solicitud vencía el día 14 de septiembre de 2012, por lo que el dies a quem para solicitar la nueva prórroga vencía ese mismo día y mes del año 2009. Sin embargo y conforme se deja constancia en la sentencia de instancia, la instancia de la recurrente solicitando la prórroga no tuvo entrada en la Administración hasta el día 5 de marzo de 2010, transcurrido con creces el mencionado plazo en el cómputo que se acoge.

Ahora bien, puestos en trance de examinar la pretensión de la recurrente, debe dejarse constancia que los reproches que se hacen en sede de recurso de casación, si bien en parte están referidos a esa cuestión de la naturaleza del plazo, que es lo que constituía el grueso de la argumentación del recurso de casación, conforme a las exigencias legales, lo que se sostiene son cuestiones de diferente naturaleza. Y así, se hace un primer reproche a la Sala de instancia al considerar que se habría incurrido en incongruencia porque, aunque no se vincule a dicho defecto formal de la sentencia, lo que se sostiene es que la Sala sentenciadora funda la decisión en una cuestión que no había sido convocada por ninguna de las partes, estimando que, como quiera que no se habría planteado la tesis, conforme -impone el artículo 65.2º -mejor que 33- de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se incurre en lo que se denomina como "incongruencia cualitativa", con vulneración del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 24 de la Constitución. El argumento se vincula a la fundamentación de la sentencia de que el plazo puede no ser esencial pero que a la vista de las circunstancias que concurren en el caso de autos, si debe considerarse como tal; criterio que, se afirma en el recurso, nadie había argumentado. No obstante, en el acto de la vista se renunció a dichos argumentos y pretensiones.

De la argumentación referida en concreto a la pretensión de la recurrente, al margen de lo antes concluido en orden a la procedencia de rechazar el derecho a la prórroga, restaría por examinar la cuestión, traída nuevamente a casación, sobre una pretendida concesión de la prórroga por la vía del silencio positivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aún aplicable a las actuaciones de autos. Conforme al mencionado precepto, que reconoce el silencio positivo caso de no haberse notificado resolución expresa en contra, dentro del plazo establecido para cada supuesto, deberá estimarse la petición realizada por los interesados en los procedimientos iniciados por ellos. En aplicación de dicho instituto se esgrime el derecho, defendido por la defensa de la recurrente, que la prorroga constituía un derecho pleno, un "derecho subjetivo absoluto", ya adquirido por la concesionaria, añadiéndose que la Administración no necesita plazo alguno sino solo "someras comprobaciones", como ya vimos se sostiene en el acto de la vista.

No pueden aceptarse los argumentos que se dan en el recurso en favor de la aplicación del silencio positivo y ello, en primer lugar, porque el instituto del silencio que se regulaba en la Ley de 1992, conforme a la reforma efectuada en 1999, establece la regla general de que el silencio es, como regla general, en sentido positivo de acceder a la petición realizada por los ciudadanos a las Administraciones Públicas. No obstante esa regla general, el mismo artículo 43 establece como excepción que el silencio tendrá efecto "desestimatorio",entre otros supuestos, respecto de aquellas peticiones "cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público".Los términos del precepto son obviados en la argumentación de la defensa de la recurrente en la ya reseñada afirmación de que la concesionaria y recurrente es ya titular de un derecho subjetivo absoluto a la concesión, de tal forma que, en esa argumentación, la concesión de la prorroga no es sino un mero acto de comprobación, de donde se trataría de que con dicha concesión de prórroga no se altera el derecho, para la parte, ya adquirido, a la explotación del yacimiento.

No pueden aceptarse esos argumentos y debe considerarse errónea la conclusión de que en el caso de autos no juega la excepción a la regla general del silencio positivo antes trascrita.

Para examinar el debate suscitado es necesario tomar como punto de partida la regla taxativa que se establece en e artículo 2 de la Ley de Minas que, siguiendo una tradición nacional ya desde tiempo inmemorial "todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el Estado podrá asumir directamente o ceder en la forma y condiciones que se establecen en la presente Ley y demás disposiciones vigentes en cada caso";carácter de las minas que ya se contenía en el artículo 339 del Código Civil.

No puede negarse, con base a la mencionada regla general, que el yacimiento a que se refiere la concesión de autos, por su propia naturaleza, que no se cuestiona, es un bien de dominio público; en concreto y como se ha encargado de señalar la doctrina, se trataría, siguiendo la tradición civilística, de un derecho real público. Pues bien, es lo cierto que la explotación de estos yacimientos --los referidos a la Sección C--, a diferencia de los incluidos en otras Secciones de la Ley de Minas, solo pueden ser trasferidos a los particulares mediante la figura de la concesión, que es lo que había sucedido en el caso de autos.

La concesión, como técnica administrativa en virtud de la cual se transfieren a los particulares un derecho subjetivo referido al dominio público, en el supuesto de los yacimientos a que nos referimos, es el medio a través del cual se autoriza el "aprovechamiento" del yacimiento, conforme se dispone en el artículo 60 de la Ley de Minas. Ahora bien, dejando al margen la fase previa para dicha concesión y las cuestiones sobre la misma figura de la concesión, que ahora es irrelevante, es lo cierto que la misma ha de realizarse conforme a "la forma, requisitos y condiciones que establece"la misma Ley de Minas, como se cuida de exigir el mencionado artículo 60. Solo entonces se confiere "a su titular el aprovechamiento de todos los recursos de la Sección C) que se encuentren dentro del perímetro de la misma, "excepto los que previamente se hubiera reservado el Estado", como se añade en el precepto citado.

Así pues, serán las condiciones, requisitos y formas legales las que determinan la procedencia de la concesión o, si se quiere, la adquisición del derecho subjetivo a la explotación del yacimiento, en el bien entendido de que la concesión no crea un derecho nuevo en el concesionario, sino que se limita a una mera transferencia de un derecho, el de explotación, que ostenta la Administración, en cuanto que titular dominical, a un tercero, el concesionario, que no adquiere el derecho sino con las condiciones legales.

Pues bien, sería suficiente lo expuesto para concluir que si el derecho subjetivo que la recurrente reclama como de su titularidad está condicionado a los requisitos, formas y condiciones legales, es suficiente con recordar que para ostentar el derecho a la explotación, una vez concluido el período vigente mediante la correspondiente prórroga, ha de solicitarse la misma en la forma que ya antes se ha concluido. Es decir, que se impone necesariamente esa condición y forma que exige la norma reglamentaria como complemento de la Ley. De tal forma ello es así, que de no concurrir ese presupuesto, no existe el derecho o, si se quiere, no puede entenderse transferido el derecho de la Administración al particular que, insistimos, no tiene un derecho absoluto y perfecto a la explotación al margen de esos requisitos.

Pero aun cabría añadir que no es cierto, como por la defensa de la recurrente se sostiene, que la actuación de la Administración, al pronunciarse sobre la prórroga, es de mera comprobación, ahondando nuevamente en la necesidad de una actividad administrativa que, como ya antes se dijo, requiere un periodo de tiempo prudencial para que la Administración la puede llevar a cabo. En efecto ya dijimos que el artículo 81 del Reglamento no se limita a una mera petición de prórroga, sino que exige acompañar con dicha petición, realizada en tiempo oportuno, "un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico".Y no se trata de un mero formalismo como se sostiene por la defensa de la recurrente, porque lo que impone el precepto es que, sobre la base de esa información suministrada por la concesionaria solicitante de la prórroga y la "confrontación sobre el terreno del nuevo proyecto de explotación", unido al informe, de indudable carácter técnico, es cuando la Administración "dictará la correspondiente resolución", resolución que obviamente puede ser denegatoria de la prórroga, siempre que se motive, con fundamento en esos informes, que no resulta procedente su otorgamiento. No existe, pues, un derecho indefinido a la explotación del yacimiento ya adquirido al margen de las prórrogas, tan siquiera que ese derecho lo sea imperativamente por el plazo de los noventa años, porque queda condicionado a esas necesarias prórrogas que se condicionan en la forma expuesta.

Pues bien, si es con esa resolución sobre la procedencia de la prórroga con la que se obtiene el derecho a la continuación de la explotación del yacimiento, es manifiesto, y es a la conclusión que se quería llegar, que con anterioridad a esa resolución el concesionario no ostenta derecho alguno a la explotación del dominio público o, si se quiere a los efectos del antes mencionado artículo 43 de la Ley de Procedimiento de 1992, no ostentaba facultad alguna sobre el dominico público que precisamente la adquiriría, en la argumentación dela recurrente por la vía del silencio, lo cual, como ya se dijo, no es posible conforme al régimen de dicho instituto.

Las razones expuestas comportan la desestimación de la pretensión accionada en este proceso">>.

Pues bien, siendo de recta aplicación al caso enjuiciado la doctrina jurisprudencial que emana de la parcialmente transcrita sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, hemos de concluir de acuerdo con ésta que, conforme a la interpretación del artículo 81.1º del Reglamento de la Ley de Minas , el derecho a la prórroga de la concesionaria habría precluido y no es admisible acceder a ello, que es lo que se decidió, y motivó, en la resolución impugnada,siendo el aludido plazo de carácter esencial, de modo que, para solicitar la prórroga el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud, a la que hay que acompañar la documentación que el propio precepto determina. A este respecto, la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 586/2018, de 11 de abril de 2018 (recurso de casación 1512/2016; ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero), en cuyo fundamento jurídico quinto se disceptó lo siguiente:

<<"QUINTO.- Abordamos finalmente el estudio del motivo primero, en que se denuncia, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, la infracción del art. 81.1 y la disposición adicional segunda del Reglamento General para el Régimen de la Minería,, aprobado por RD 2857/1978, y el art. 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque la sentencia no ha respetado el plazo para solicitar la prórroga de la concesión.

El estudio del motivo exige dos constataciones iniciales. De un lado, que los hechos de la sentencia dejan claro -primer párrafo del fundamento primero- que la concesionaria solicitó la prórroga de la concesión 2 años y 8 días antes de la finalización de la vigencia de la concesión, ya que, otorgada el día 16 de junio de 1981, por treinta años, por lo que expiraría el 16 de junio de 2011, la solicitud de prórroga se presentó el día 8 de junio de 2009, extremo que las partes no cuestionan en casación. Y de otro, que el acto administrativo impugnado en la instancia fue, como antes adelantamos, la denegación de la prórroga solicitada por 30 años, y no una declaración de caducidad de la concesión.

Pues bien, el art. 81.1 del Reglamento General sobre el Régimen de la Minería de 1978, cuya infracción se aduce en este motivo, dispone lo siguiente:

«1. la concesión de explotación minera se otorgará por un período de treinta años, prorrogable por otros dos plazos iguales, hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga, el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo, de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud dirigida al Director General de Minas e Industrias de la Construcción, en la Delegación Provincial del Ministerio de Industria y Energía que corresponda, acompañada de un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico».

Y lo cierto es que dicha solicitud de prórroga se presenta no tres años antes "como mínimo", sino dos años y ocho días antes de la expiración de la concesión, como antes señalamos y ahora insistimos.

El motivo de casación ha de ser estimado tal como hemos declarado sobre esta cuestión, en nuestra sentencia de 12 de julio de 2017 , FD quinto, a cuyos razonamientos hemos ahora de remitirnos por analizar la misma cuestión aquí suscitada, también respecto a una sentencia de 5 de junio de 2015, dictada por la misma Sala de instancia que casamos y anulamos por infracción del art. 81 del RD 2857/1978 . Decíamos allí:

«[...] el establecimiento de plazos o límites temporales máximos, con carácter general, obedece a evidentes, y nada desdeñables, razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), de modo que su observancia no puede quedar al albur de las diferentes decisiones judiciales, en función de la aplicación del principio de proporcionalidad, haciendo excepciones al plazo establecido por la norma. Los plazos se fijan para ser cumplidos, sin que puedan quedar ni a la libre disposición de las partes, ni a las excepciones que puedan señalar los Tribunales.

Al cumplimiento del plazo no puede oponerse, como hace la sentencia, una relativización en su aplicación, mediante la invocación del principio de proporcionalidad o de la confianza legítima que se alegaba en el escrito de demanda, porque la seguridad jurídica se resentía de modo notable. Téngase en cuenta que la tesis que postula la sentencia, e invocada en la demanda, y que considera suficiente una antelación, en la solicitud de la prórroga, de dos años y siete meses, también lo seria si la antelación fuera de año y medio de un año o de cuatro meses, v.gr. Desconociéndose, entonces, con qué antelación ha de formularse la solicitud, lo que conduce a dejar sin efecto el plazo de tres años previsto en la norma.

Se podrá discutir la determinación del "dies a quo" o del "dies ad quem", la forma de computar el plazo, si la Administración estaba obligada o no a realizar alguna actuación, pero lo que no puede es simplemente dejar sin efecto el citado plazo reglamentario, cuando la norma insiste en que se trata de un plazo que fija una antelación, "como mínimo". Y aunque nada se dice en casación ni en la instancia al respecto, debemos añadir que, aunque la posición del juez respecto del reglamento no es la misma que respecto de la ley ( artículos 5 y 6 de la LOPJ ), lo cierto es que no se expresa razonamiento alguno sobre una eventual ilegalidad de la norma reglamentaria, simplemente se indica que el plazo no tiene un "valor absoluto", es desproporcionado y debe ser relativizado. Razones que no podemos compartir, toda vez que dejan al criterio de los tribunales su aplicación o no, según hasta donde quieran llegar con una indeterminada flexibilidad, que nos conduciría simplemente a pulverizar el principio de seguridad jurídica.

Además, en relación con el plazo de tres años, antes de la terminación de la vigencia de la concesión, que se impone a la recurrente para solicitar la prórroga, y sus consecuencias fatales, expresivamente señala la disposición adicional segunda del Reglamento de 1978 citado que "todos los plazos que se fijan en este Reglamento serán improrrogables y fatales, salvo que expresamente se haya previsto su prórroga, computándose, en su caso, los días hábiles, que se contarán (...)".

Sin que, por lo demás, pueda ser de aplicación el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 , toda vez que la norma allí contenida, no olvidemos que se incluye en el capítulo sobre a invalidez de los actos administrativos, se refiere a las "actuaciones administrativas" y no a las actuaciones de los interesados. Está prevista, en definitiva, para graduar las consecuencias en los casos en los que procede la anulabilidad del acto administrativo».

Procede, en consecuencia, estimar el motivo de casación y anular la sentencia recurrida, y ya situados en la posición de instancia, conforme al art. 95.2.d. de la LJCA , desestimar el recurso contencioso-administrativo al ser ajustado a Derecho el acto recurrido, por las razones que hemos expuesto para la estimación del motivo primero del recurso de casación. No cabe atender a la invocación del principio de confianza legítima por la demora en que pudiera haber incurrido la Administración en la resolución del procedimiento, o por el informe favorable que desde el punto de vista técnico se emitió por la Sección de Minas de Segovia, informe que no se pronuncia sobre el aspecto esencial de la inadmisibilidad de la solicitud por razón del incumplimiento del art. 91.1 del RD 2857/1978 , ya que, como hemos declarado en nuestra sentencia de 10 de febrero de 2015 (recurso de casación 406/2013 ), FD décimo «[...] la prórroga está sujeta a un expediente específico ( cf. 62.1 LMi) luego a un procedimiento que excluye la idea de prórrogas tácitas. Por tanto., el carácter imperativo de la carga del artículo 81.1 de la RMi [...] excluye la idea de su aquiescencia tácita generadora de una confianza legítima». Por consiguiente, el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado">>.

Razones, todas las cuales, culminan en la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-No procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en este recurso han de imponerse a la Administración demandada, conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, párrafo primero, dadas las iniciales dudas de derecho que sólo han quedado disipadas tras la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,