PRIMERO .-La sentencia recurrida en apelación estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Tatiana contra la resolución de la Dirección General de Movilidad de la Consejería y Fomento de la Junta de Andalucía de fecha 1 de julio de 2024 por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Delegación Territorial de Fomento, Vivienda Turismo y Comercio de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía en Málaga de fecha 23 de octubre de 2023 por la que se denegaba la concesión de una autorización de arrendamiento de vehículo con conductor solicitadas por la actora con fecha 27 de junio de 2023
Razona la sentencia apelada que no son de aplicación las restricciones cuantitativas que por razones de proporcionalidad y equilibrio en la prestación del servicio apreció la Administración al denegar las autorizaciones, pues entiende que tales limitaciones se basan en preceptos incompatibles con la jurisprudencia europea. Descarta que se haya motivado la superación de los limites de emisiones contaminantes por referencia a informes genéricos, déficit de motivación que no puede entenderse salvado por la aportación de un informe ad hoc con la contestación a la demanda y sin valor de pericial técnica.
La representación de la Administración apelante rechaza las conclusiones de la sentencia de instancia y sostiene que la resolución denegatoria de a licencia está debidamente motivada en base a los informes técnicos que obrantes en los autos revelan la superación de los limites medioambientales establecidos en la normativa de aplicación.
La parte apelada se opone al recurso de apelación planteado por su contraria, y solicita se confirme la sentencia apelada en base a los fundamentos evacuados por el órgano de instancia.
SEGUNDO .-La imposición de restricciones al ejercicio de la libertad de empresa de acuerdo con las libertades fundamentales rectoras de nuestro mercado interior que consagran el art. 49 y 101 y concordantes del TFUE, solo pueden venir justificadas por razones imperiosas de interés general debidamente justificadas, han de ser idóneas y proporcionadas para la consecución de tales fines, y no pueden resultar discriminatorias.
Estas son las pautas esenciales consagradas en la STJUE de 8 de junio de 2023 (C-50/21), que resume que el artículo 49 TFUE
- no se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece que para ejercer la actividad de servicios de VTC en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de VTC urbanos e interurbanos, cuando esa autorización específica se base en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, que excluyen cualquier arbitrariedad y no se solapan con los controles ya efectuados en el marco del procedimiento de autorización nacional, sino que responden a necesidades particulares de esa conurbación;
- se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos.
Como se admite por la jurisprudencia europea la protección del medio ambiente constituye con carácter general un fin que puede ser calificado como razón imperiosa de interés general por el que puede condicionarse el ejercicio de la libertad de establecimiento. También se insiste en la necesidad de que tales medidas restrictivas resulten proporcionadas al fin perseguido, y no discriminatorias por referencia a otros operadores del sector en situación objetivamente comparable.
El recurso planteado ante la instancia formulaba reservas en cuanto a la aplicación del límite cuantitativo 1/30, que han sido superadas por la jurisprudencia europea, y que es motivo denegatorio que ha sido abandonado por la Administración apelante. Subsiste la controversia en torno a la cuestión de la aplicación al caso de restricciones ambientales por la emisión de gases contaminantes.
En este sentido dispone el art. 99.5 de Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres en su versión introducida por el RDLey 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, que "El otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor estará condicionado al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con las siguientes especificaciones:
a) La autorización será denegada si, en el momento del otorgamiento, se supera el valor límite anual de NO2 o PM2,5 o el valor objetivo o valor objetivo a largo plazo del O3, regulados en la normativa de mejora de la calidad del aire, en alguna zona o aglomeración incluida en la comunidad autónoma en la que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con el último informe publicado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
No obstante, las comunidades autónomas podrán establecer, para las autorizaciones que se domicilien en su territorio, otros criterios de mejora de la calidad del aire en el marco de lo previsto en el Derecho comunitario o en las directrices de la Organización Mundial de la Salud.
Estos requisitos no se aplicarán en los supuestos en los que el vehículo sea eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), en cuyo caso la autorización únicamente habilitará a efectuar servicios de arrendamiento con conductor si el vehículo adscrito a la misma está incluido en alguna de estas categorías.
b) Asimismo, la autorización podrá ser denegada por aplicación de criterios objetivos relativos a la reducción de emisiones CO2, gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, establecidos para su ámbito territorial por las comunidades autónomas en que pretenda domiciliarse la autorización.
Como sostiene la sentencia apelada la resolución que deniegue la autorización debe venir informada por una rigurosa motivación que incida sobre la aplicabilidad al caso de los limites ambientales, en el entendido de que la imposición de restricciones por razones de interés general constituye una excepción en el marco de un mercado interior presidido por la libertad de establecimiento.
La sentencia de instancia concluye, en inmediata conexión con esta cuestión, que la remisión administrativa al informe de calidad del aire de 2022 es excesivamente genérica y no contiene una justificación de detalle.
Sin embargo consideramos nosotros que la motivación de la resolución administrativa en este punto es suficiente pues se limita a constatar la superación de los límites de emisiones de gases contaminantes en el último informe publicado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico,tal y como exige la norma, que intima a la administración competente a valorar este requisito únicamente por remisión a ese informe anual. Esta conclusión podrá ser controvertida mediante un ejercicio de contraste técnico de los datos objetivos contenidos en ese informe, pero no podemos admitir que la actuación de la Administración autonómica, al remitirse a ese informe como impone la Ley, pueda identificarse como un déficit de motivación que comprometa la validez del acto.
Por otro lado la recurrente, ya en la instancia planteó la ausencia de comprobación del tipo de propulsión de los vehículos para los que se solicitaba la autorización VTC. Observamos no obstante que la Administración, sobrevenida la alegación relativa a la falta de justificación de la aplicabilidad de las limitaciones ambientales, explica que se solicita una sola autorización para un vehículo con propulsión por gasolina, según consulta a la base de datos pública de la DGT, aspecto que el recurrente no cuestiona, por lo que debemos entender aplicable dichas limitaciones, y luego que descartada la ausencia de una motivación suficiente, pues la superación de los umbrales previstos normativamente resultan evidenciados en el informe anual sobre calidad del aire de 2022, resta por examinar si tales restricciones resultan justificadas y acomodadas a los cánones de proporcionalidad y no discriminación.
TERCERO.-En este punto el Pleno de la Sala ha fijado su criterio en sentencia de fecha 20 de junio de 2025 (rec. 332/25), en la que se concluye que las restricciones medioambientales establecidas por la legislación nacional responden a un fin legítimo caracterizado como razón imperiosa de interés general, y que se trata de limitaciones proporcionadas atendidas la radical trascendencia del interés público ambiental y la protección de la salud, así como acordes con el principio de no discriminación, pues no está presente el término válido de comparabilidad entre VTC y sector del Taxi atendido su diferente régimen jurídico y de intervención administrativa, y así se puede leer que:
"Dice así la letra a) del art. 99.5 de la LOTT que ha sido añadido por el art. 149.Dos del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio :
«5. El otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor estará condicionado al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con las siguientes especificaciones: a) La autorización será denegada si, en el momento del otorgamiento, se supera el valor límite anual de NO2 o PM2,5 o el valor objetivo o valor objetivo a largo plazo del O3, regulados en la normativa de mejora de la calidad del aire, en alguna zona o aglomeración incluida en la comunidad autónoma en la que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con el último informe publicado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico. No obstante, las comunidades autónomas podrán establecer, para las autorizaciones que se domicilien en su territorio, otros criterios de mejora de la calidad del aire en el marco de lo previsto en el Derecho comunitario o en las directrices de la Organización Mundial de la Salud.
Estos requisitos no se aplicarán en los supuestos en los que el vehículo sea eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), en cuyo caso la autorización únicamente habilitará a efectuar servicios de arrendamiento con conductor si el vehículo adscrito a la misma está incluido en alguna de estas categorías».
Expresa la exposición de motivos del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, en cuanto interesa en el presente litigio:
«Igualmente, el reciente fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el asunto C50/21, «Prestige and Limousine», de 8 de junio de 2023 , ha perfilado los límites que condicionan la intervención de las Administraciones involucradas en la ordenación del mercado de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor para conseguir los objetivos de política pública perseguidos; exigiendo una adaptación inmediata de la normativa nacional, para garantizar la seguridad jurídica en el sector.
(...) El título IV del libro tercero adapta el régimen jurídico de los servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor (VTC) a la mencionada sentencia de 8 de junio de 2023 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En relación a este fallo, el TJUE plantea que la exigencia de una autorización específica adicional y la limitación del número de licencias constituyen, ambas, restricciones al ejercicio de la libertad de establecimiento, y concluye que los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de una conurbación, así como de protección del medio ambiente, pueden constituir razones imperiosas de interés general que justifiquen estas medidas. Por ello, debe adaptarse la regulación vigente, en los términos que se exponen a continuación.
Por un lado, se exige que la disposición del vehículo que, en todo caso, debe vincularse a la autorización, deba estar en propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento a largo plazo en el sentido que dispone la normativa de tráfico al respecto, es decir, arrendamientos con una duración superior a tres meses, de conformidad con el artículo 1 de la Orden INT/3215/2010 , de 3 de diciembre, por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendamiento a largo plazo al Registro de Vehículos. Esta medida permitirá garantizar el cumplimiento del requisito de disposición del vehículo, porque se detentan numerosos casos de adscripción de vehículos estrictamente para sustanciar los trámites administrativos de comprobación y, una vez en alta la autorización, se dan de baja inmediatamente. Por otra parte, las nuevas exigencias facilitan el cumplimiento de otras condiciones asociadas al ejercicio de la actividad, como pasar la ITV en la periodicidad establecida.
Por otra parte, se establecen nuevos requisitos para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor con objeto de garantizar la protección de la mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2,y permitiendo que las comunidades autónomas establezcan otros con el fin de hacer frente a la buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público en su ámbito territorial.
Es evidente que un crecimiento exponencial del número de autorizaciones para prestar estos servicios de transporte (y, por tanto, de vehículos) en un determinado ámbito impacta potencialmente en el medio ambiente,la congestión, la seguridad y la gestión del espacio público, por lo que las Administraciones con capacidad para detectar y modular esos impactos deben ostentar las herramientas adecuadas para conseguirlo.
Además, se apuesta por la declaración del transporte de viajeros en taxi como servicio de interés público, dada la naturaleza de la actividad que desempeña, y que exige su prestación en condiciones de calidad muy estrictas, de universalidad, sin posibilidad de elegir por criterios comerciales la prestación de unos servicios y rechazar otros, con garantía de un precio estable en todas las circunstancias y con amplia cobertura en todo el territorio, incluso en las áreas geográficas con demanda inestable y limitada, por la escasa población residente. Se quiere apostar por el impulso del transporte público accesible, considerando el derecho a la movilidad de la ciudadanía, a favor de un medio que detrae vehículos privados de los entornos urbanos e interurbanos más próximos a las grandes ciudades, que es dónde se concentran el grueso de los servicios.
Por último, se explicita la posibilidad de que los entes locales, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, disponen de herramientas de actuación para ordenar la prestación de servicios de transporte de viajeros en vehículos de turismo, lo que incluye los servicios de arrendamiento con conductor».-la negrita es nuestra-
Regresamos nuevamente al caso de autos. Lo que realmente puso en tela de juicio Transfer Generalife en la instancia fue que el art. 99.5.a) de la LOTT sea conciliable con el principio de igualdad al ocasionar a los prestadores de servicios de VTC, como resumía en su escrito de conclusiones, un agravio comparativo en relación con el sector del taxi al que no se le aplica esa normativa, así como que la restricción que regula ese precepto no es proporcionada. Estas alegaciones solo fueron confutadas por letrada de la Junta de Andalucía en fase de conclusiones de forma sucinta, manifestando que la actora no había ofrecido prueba de un término comparable y que se trataría, en su caso, de una crítica dirigida a la propia LOTT, recordando que la Administración está sujeta al principio de legalidad ex art. 103 CE . Como esta polémica no llegó a ser analizada en la sentencia, habrá de ser examinada por la Sala.
Para dar respuesta a ambos alegatos hemos de traer a colación la tantas veces citada sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio de 2023 , en cuyo apartado 86 se razona que «(...) para que un régimen de autorización administrativa previa esté justificado aun cuando introduzca una excepción a dichas libertades fundamentales, dicho régimen debe, en cualquier caso, basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de forma que queden establecidos los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales, con el fin de que esta no pueda utilizarse de manera arbitraria ( sentencia de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital, C-390/99 , EU:C:2002:34 , apartado 35y jurisprudencia citada)».
Asimismo, y a propósito del principio de proporcionalidad al que de forma tangencial se refería la actora en su demanda al alegar que se ajusta en mayor medida a la doctrina del TJUE la adopción de otras posibilidades alternativas como podían ser la necesidad de adquisición de vehículos menos contaminantes o con clasificación ambiental cero emisiones, razona el Tribunal de Luxemburgo en el apartado 64 de la citada sentencia de junio de 2023 que «según reiterada jurisprudencia, tales restricciones a la libertad de establecimiento únicamente podrían admitirse a condición, en primer lugar, de estar justificadas por una razón imperiosa de interés general y, en segundo lugar, de respetar el principio de proporcionalidad, lo que implica que sean apropiadas para garantizar, de forma congruente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vayan más allá de lo necesario para su consecución ( sentencia de 7 de septiembre de 2022, Cilevics y otros, C-391/20 , EU:C:2022:638 , apartado 65 y jurisprudencia citada)».
En esta sentencia de 8 junio de 2023 el TJUE establece como doctrina:
«1) El artículo 107 TFUE , apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición.
2) El artículo 49 TFUE no se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, cuando esa autorización específica se base en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, que excluyen cualquier arbitrariedad y no se solapan con los controles ya efectuados en el marco del procedimiento de autorización nacional, sino que responden a necesidades particulares de esa conurbación.
3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos».
Aclara el TJUE con esta sentencia, y con el cuerpo de doctrina al que en ella se alude, qué objetivos y criterios deben observarse a la hora de imponer restricciones a la actividad de VTC, y ello a fin de que podamos controlar que no se opongan y sean respetuosas tales limitaciones -en este caso, el art. 99.5.a) LOTT- con la libertad fundamental de establecimiento consagrada en el art. 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .
Entre esos criterios están los principios de proporcionalidad y no discriminación que, en el derecho interno, se encuentran recogidos en el art. 43.1.g) de la LOTT que dispone que el otorgamiento de la autorización de transporte público estará condicionado a que la empresa solicitante acredite, de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, el cumplimiento de los siguientes requisitos: «(...) g) Cumplir, en su caso, aquellas otras condiciones específicas necesarias para la adecuada prestación de los servicios que reglamentariamente se establezcan, atendiendo a principios de proporcionalidad y no discriminación, en relación con la clase de transporte de que se trate en cada caso». A este precepto, así como al art. 42, se remite el art. 99.4 de la LOTT al condicionar el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a la obtención de la correspondiente autorización.
Con un carácter más general, a esos mismos principios se refiere el art. 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , cuando al regular los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, establece: «Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos».
No discute la mercantil Transfer Generalife que la protección del medio ambiente constituye una razón de interés general que puede justificar la imposición de restricciones a la concesión de nuevas licencias VTC que, consiguientemente, limiten la libertad de establecimiento. Así de hecho lo viene a reconocer el TJUE que en el apartado 69 de la precitada sentencia de junio de 2023 alude a que el objetivo de la protección del medio ambiente constituye una de las "razones imperiosas de interés general" que puede justificar una restricción a una libertad fundamental garantizada por el art. 49 del TFUE como es la libertad de establecimiento, en este caso, de los prestadores de servicios de VTC. La protección ambiental también ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional como una razón imperiosa de interés general que, de concurrir, puede justificar restricciones al libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio ( STC 193/2013, de 21 de noviembre , FJ 8.º
Donde puso el énfasis en la instancia la entidad recurrente y ahora apelada, es en la discriminación que, a su sentir, ocasiona que el legislador solo hubiera adoptado esa medida para el sector de las VTC y no para los servicios de taxi pese a que también este último sector contribuye a la contaminación del medio ambiente, e incluso, según argüía, lo hace en una medida superior al existir en Andalucía más licencias activas de taxi (8.588 según las resoluciones denegatorias) que de VTC (3.306).
Esta última afirmación de la actora no la podemos compartir pues con el art. 99.5.a) de la LOTT no se trata de imponer restricciones medioambientales a las autorizaciones VTC existentes sino a las nuevas que se soliciten y las que estén pendientes de resolución de acuerdo con el apartado 2 de la disposición transitoria quinta del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio .
Pues bien, el condicionamiento del otorgamiento de nuevas autorizaciones VTC al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de calidad del aire y reducción de emisiones de CO2 en los términos previstos en el art. 99.5.a) de la LOTT, no apreciamos que vulnere el principio de igualdad de trato o de no discriminación consagrado en los arts. 14 CE y 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , en los términos que ha sido delimitado por la doctrina constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (por todas, SSTC 76/1986, de 9 de junio, FJ 3 .º; 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6 .º; 186/2000, de 10 de julio, FJ 11 .º; 273/2005, de 27 de octubre, FJ 3 .º; 59/2008, de 14 de mayo, FJ 5 .º; 127/2009, de 26 de mayo ; o la más reciente 140/2024, de 6 de noviembre ; y SSTJUE de 21 de julio de 2011, C-21/10, ap. 47 ; de 12 de mayo de 2011, C-176/09 , ap. 31; de 14 de septiembre de 2010, C-550/07 P, ap. 55; de 16 de diciembre de 2008, C-127/07, ap. 23; de 3 de mayo de 2007, C-303/05, ap. 56; y de 10 de enero de 2006, C-344/04 , ap. 95).
A propósito del principio fundamental de Derecho comunitario de igualdad de trato, la doctrina del TJUE nos dice que este principio exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada. La exigencia del carácter comparable de las situaciones no requiere que las situaciones sean idénticas, sino que basta con que sean análogas (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de mayo de 2011, C-147/08, apartado 42 , y de 19 de julio de 2017, C-143/16 , apartado 25). El carácter comparable de las situaciones no debe apreciarse de manera global y abstracta, sino de un modo específico y concreto, teniendo en cuenta todos los elementos que las caracterizan, especialmente a la luz del objeto y la finalidad de la normativa nacional que establezca la distinción controvertida y, en su caso, de los principios y objetivos del ámbito al que pertenezca dicha normativa nacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, C-127/07, apartados 25 y 26; de 16 de julio de 2015, C-83/14 , apartados 89 y 90, y de 9 de marzo de 2017, C-406/15 , apartados 56 y 57).
Si bien la del art. 99.5.a) de la LOTT se trata de una condición limitativa que establece el legislador estatal específicamente para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor (VTC) que se soliciten y no la extiende al sector del taxi, y reconociendo la Sala la homogeneidad de la actividad de unos y otros operadores económicos -competidores entre sí- a la hora de producir efectos potencialmente contaminantes sobre el medio ambiente atmosférico, dado que en ambos casos el elemento material empleado para desempeñar la actividad de transporte discrecional de viajeros es un vehículo automóvil, empero, esa equiparabilidad no concurre a los efectos que nos ocupan. Nos explicamos.
Mientras que los servicios de taxis están sometidos a una intensa regulación que incluye la «contingentación» de las licencias, como declara el Tribunal Supremo en su sentencia de 4 de junio de 2018 (rec. 438/2017 ), lo que se traduce en que el número de licencias de autotaxi está limitado en cada municipio y su modificación y ampliación por el ayuntamiento solo es factible en atención a determinados factores (niveles de oferta y demanda del servicio, evolución de las actividades comerciales, industriales, turísticas, económicas en general o de otro tipo que pueda generar una demanda específica del servicio del taxi, infraestructuras de servicios públicos vinculadas a la sanidad, enseñanza, servicios sociales, espacios de ocio y las actividades lúdicas y deportivas, los transportes u otros factores que tengan incidencia en la demanda de servicios del taxi,...), como así se regula en el ámbito autonómico en los arts. 12 y 13 del Decreto 35/2012, de 21 de febrero, de la Consejería de Obras Pública y Vivienda , por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público de Viajeros y Viajeros en Automóviles de Turismo, que vienen a desarrollar lo establecido en el art. 15 de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbano y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía , precepto este último que regula el régimen jurídico de las licencias de autotaxi y cuyo apartado 7 permite incluso que la Comunidad Autónoma pueda, con ciertos condicionantes, predeterminar el número máximo de las licencias de autotaxis en cada uno de los distintos municipios; en cambio, el número de autorizaciones VTC no está actualmente limitado pues la consabida regla de proporcionalidad de una 1 VTC/30 licencias autotaxi, que aún prevén los arts. 48.3 LOTT y 18 bis.4 de la Ley andaluza 2/2003 , ha sido declarada contraria al art. 49 del TFUE en la citada sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023 cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no vaya más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos, lo que aquí sucede pues la letrada la Junta de Andalucía en su recurso de apelación reconoce abiertamente que la aplicación de la ratio 1/30 vulnera el principio de libertad de establecimiento según han delimitado la sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023 y el Tribunal Supremo en diversas sentencias que ha ido posteriormente dictando, como la de 18 noviembre de 2024 (rec. 596/2023 ) que cita la apelada.
Que la situación de Transfer Generalife, como solicitante de una autorización VTC, no es equiparable o comparable a la de un eventual interesado en una licencia de autotaxi, se observa con claridad si descendemos al detalle. Mientras aquella pidió que le fueran concedidas veinte nuevas autorizaciones VTC en las que consignó como lugar de residencia de la autorización el municipio de Estepona, manifestando en su recurso de alzada que se dedica a la actividad de alquiler de coches de lujo con conductor en Granada y tenía intención de llevar extender su actividad empresarial a la ciudad de Málaga, un hipotético interesado en una licencia de autotaxi en cualquiera de esos municipios andaluces no podría acudir a los respectivos ayuntamiento solicitándola, sino que solo podría aspirar a obtenerla en caso de que el ayuntamiento convocara un concurso con nuevas licencias, para lo que sería necesario que el ayuntamiento variase y ampliase justificadamente el número de las licencias existentes en el municipio previos los estudios, procedimiento e informe autonómico regulados de forma detallada en los arts. 12 y 13 del Decreto 35/2012, de 21 de febrero .
La profunda disparidad del régimen jurídico a que está sometido la solicitud y acceso de uno y otro tipo de autorizaciones, nos lleva a la convicción de que no estamos antes situaciones comparables, por lo que, en suma, no resulta discriminatorio que el legislador estatal imponga solo a las nuevas licencias de VTC el controvertido criterio medioambiental. El diferente trato normativo dispensado no es, a juicio de la Sala, discriminatorio.
Es más, existe la previsión legislativa de que los servicios de taxi también puedan quedar sujetos a este tipo de criterios. El art. 150 del meritado Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio , dentro de las medidas para la adecuación al Derecho de la Unión Europea en materia de arrendamiento de vehículos con conductor comprendidas en el Título IV del libro tercero -establecidas, insistimos, a raíz de la STUJE de 8 de junio de 2023 como se dice en su exposición de motivos-, prevé:
«Artículo 150. Medidas de sostenibilidad del transporte público en vehículos de turismo.
Sin perjuicio de la normativa vigente sobre la realización de transporte público en vehículos de turismo, las entidades locales podrán establecer, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, como parte de la planificación y ejecución de sus políticas de movilidad, medidas aplicables a la prestación de cualquier tipo de transporte público de viajeros en vehículos de turismo, acordes con las necesidades y características de cada localidad.
Estas medidas podrán incluir, en su caso, de conformidad con la legislación autonómica, la solicitud de una autorización por parte de las entidades locales, que deberá estar justificada por razones de interés público, tales como la protección del medioambiente urbano o la garantía de la seguridad vial, y resultar proporcionadas garantizando, en todo caso, la sostenibilidad, calidad y seguridad de los servicios de interés público involucrados» (la negrita es obviamente nuestra).
Por tanto, existe la previsión normativa de que la actividad de unos y otros prestadores de servicios, esto es VTC y taxi, queden sujetas al cumplimiento de criterios medioambientales, mas mientras en el primer caso el legislador estatal establece en el art. 99.5.a) de la LOTT una serie de especificaciones relacionadas con la calidad del aire que deben ser observadas como condicionantes en el momento de otorgamiento de las nuevas licencias, el art. 150 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio , aplicable tanto al sector del taxi como al de las VTC, permite que la restricción a la libertad de establecimiento por criterios medioambientales se materialice a través de una autorización por parte de las entidades locales de conformidad con la legislación autonómica aplicable en cada caso.
En definitiva, no apreciamos que el art. 99.5.a) de la LOTT cause una discriminación entre unos y otros prestadores de servicios.
Poro otra parte, ya hemos visto que según reiterada jurisprudencia del TJUE, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los medios establecidos por una disposición sean aptos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de la que se trate y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo ( sentencia de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros, C-58/08 , apartado 51).
Consideramos que la previsión del art. 99.5.a) de la LOTT no resulta desproporcionada ya que la condición que en él se establece no se aplica si los contaminantes del medio atmosférico no superan los valores que define la norma, en armonía con el Derecho de la Unión, o si, superándolos, el prestador de servicio solicita la autorización VTC en relación a un vehículo eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), como así establece su párrafo tercero.
Viene al caso destacar, como un elemento más en este juicio de proporcionalidad que estamos abordando, la existencia de medidas de fomento para la adquisición de vehículos eléctricos y la implantación de infraestructuras de recarga articuladas actualmente a través del Real Decreto-ley 3/2025, de 1 de abril, por el que se establece el programa de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III) para el año 2025, y el Real Decreto 266/2021, de 13 de abril, por el que se aprueba la concesión directa de ayudas a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla para la ejecución de programas de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III). El art. 11.1 de esta última norma reglamentaria dispone que pueden ser destinatarios de las ayudas, entre otros, las personas físicas que desarrollen actividades económicas dados de alta en el censo de empresarios y las personas jurídicas constituidas en España, y otras entidades, con o sin personalidad jurídica, cuyo número de identificación fiscal comience por las letras A, B (lo que incluye a Transfer Generalife), C, D, E, F, G, J, R o W (esta última letra, según prevé el art. 5 de la Orden EHA/451, de 20 de febrero, incluye las entidades no residentes en España con establecimiento permanente). El anexo III del Real Decreto 266/2021, de 13 de abril , contempla ayudas adicionales del 10 % de la ayuda que corresponda por la adquisición de vehículos eléctricos si se destinan a VTC.
De otro lado, el apartado 2 del art. 18 septies de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía , dispone que los vehículos turismos de arrendamiento con conductor se deberán poseer en régimen de propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento ordinario. Puestos en la tarea de ponderar y perfilar los costes económicos que puede acarrear para la mercantil demandante y ahora apelada, Transfer Generalife, S.L., la adquisición de un vehículo de las categorías que prevé el párrafo tercero del art. 99.5.a) de la LOTT, en régimen de propiedad, leasing o renting para destinarlo y afectarlo al ejercicio de la actividad económica, también valoramos las distintas medidas que le brinda el sistema tributario para minorar la carga fiscal que conlleva esa adquisición y la de las infraestructuras de recarga ( arts. 92 a 95 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido , en particular, art. 95.Tres, regla 2.ª, apartado b) de la LIVA , y arts. 10 , 11 , 12 y disposición adicional decimoctava de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades ).
En suma, al superarse los niveles contaminantes en la calidad del aire, concretamente el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono), se ofrece por el art. 99.5.a) de la LOTT a la peticionaria de las autorizaciones de VTC que fueron denegadas, Transfer Generalife, una alternativa (i) asequible económicamente en función de la situación actual del mercado del automóvil y las medidas de fomento y fiscales que acabamos de ver, con lo que no se le generan unos costes desproporcionados, (ii) adecuada para lograr el objetivo de la protección del medio ambiente perseguido por la norma, (iii) y acorde a la propia doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que en el apartado 100 de su sentencia de 8 de junio de 2023 ya hablaba de que dicho objetivo podía alcanzarse con medidas menos lesivas para la libertad de establecimiento (en ese caso se analizaba la ratio 1/30) como podían ser -de forma obviamente no taxativa- «límites de emisión aplicables a los vehículos»
Que el legislador estatal haya optado por excluir del condicionante a los vehículos eléctricos de cero emisiones -junto con los de célula de combustible o de combustión de hidrógeno- y no a los de tipo híbrido a los que aludía la mercantil en el recurso de alzada que presentó en vía administrativa, lo consideramos justificado merced a la obligación del Reino de España de alcanzar los objetivos de calidad del aire que establece el derecho de la Unión que hemos explicitado en el fundamento quinto -actual y objetivamente incumplidos-, para cuya consecución la alternativa que ofrece el art. 99.5.a) LOTT constituye una medida idónea que satisface, según venimos apreciando, el principio de proporcionalidad. Entre las distintas alternativas posibles (vehículos híbridos, con bajas emisiones, limitaciones de zonas o franjas horarias para los VTC,...), la restricción a la libertad de establecimiento que dispone la LOTT guarda un razonable equilibrio entre los intereses enfrentados, esto es la mayor consecución del objetivo previsto de mejorar la calidad del aire y reducir las emisiones, y la menor imposición de costes económicos al operador, por lo que no nos parece que vaya más allá de lo necesario para alcanzar aquel objetivo.
Resulta infundada la tesis de Transfer Generalife de que alequella medida haya de ocasionar la «abolición de la liberalización del mercado». Ya en su demanda aludía a otras medidas alternativas como la necesidad de adquirir vehículos con clasificación ambiental cero emisiones, que es justamente lo que viene a implementar el legislador estatal y justifica en la exposición de motivos de la norma.
Asimismo, como hemos señalado líneas arriba, quedó probado en los autos de instancia, y no fue discutido por la actora, que el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono) se superaba en todo el territorio andaluz, con lo que sí quedó acreditado que la denegación de las autorizaciones fue apropiada para garantizar la consecución del objetivo de mejorar la calidad del aire, máxime cuando la actora en ningún momento de la tramitación del expediente administrativo ni de los autos de instancia ha alegado que el vehículo matrícula NUM000, al que se referían según resulta del expediente las solicitudes que presentó, fuese eléctrico o estuviese incluido en algunas de las otras excepciones de la norma, sino que más bien al contrario, de las manifestaciones de su recurso de alzada se colige que era un coche tradicional con motor de combustión y que la intención de la compañía, según ella misma expresaba, era adquirir de forma progresiva una flota compuesta por vehículos tipo
híbrido de la marca Toyota.
En suma, la denegación por la Administración regional de las autorizaciones de VTC solicitadas por la mercantil Transfer Generalife, al venir fundamentada no solo en la improcedente ratio 1/30 sino también en criterios medioambientales establecidos en el art. 99.5.a) LOTC , se ajustó a razones imperiosas de interés general, fue apropiada para mejorar la calidad del aire -y con ello proteger la salud de las personas- y no ocasionó, en el concreto caso sometido a nuestra revisión, una restricción de la libertad de establecimiento discriminatoria ni desproporcionada."
Conforme a esa posición expresada por la Sala, el recurso de apelación debe ser estimado y con revocación de la sentencia apelada, se desestima el recurso contencioso administrativo planteado.
CUARTO.-Conforme al artículo 139. 2 Ley 29/1998 , por motivo de la estimación del recurso de apelación las costas no se impondrán a cargo de ninguna de las partes en esta instancia.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo
