Sentencia Contencioso-Administrativo 4073/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2444/2020 de 19 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Es una constante jurisprudencia la que recuerda que el recurso de apelación tiene por objeto la depuración del resultado procesal obtenido en la instancia, lo que tendrá lugar en función de la argumentación articulada por la parte apelante dirigida a combatir el núcleo esencial que vertebra la decisión del Juzgado, siendo así que la propia Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa viene a disponer, en su artículo 85.1, que tal recurso se interpondrá " mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso", precepto a tener en consideración junto con la literalidad del artículo 456.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuya virtud, ese " nuevo examen" que refiere habrá de tener lugar " con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia", en cuanto se articulen como "alegaciones en que se fundamente el recurso", a los fines de que, si así se pide, "se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente".

SEGUNDO.-La sentencia de instancia delimitó el objeto del recurso contencioso administrativo, que no es otro que la Resolución definitiva del Procedimiento Sancionador, suscrita por el DELEGADO TERRITORIAL EN ALMERÍA, el 16 de Abril de 2018, en el marco del Expediente Sancionador NUM000 que acordaba imponerle sanción pecuniaria de 5.000 euros y "Otras obligaciones no pecuniarias", consistentes en promover la legalización de lo actuado o, en su defecto, la reposición de los elementos naturales alterados a su estado anterior, por la comisión de infracción prevista en el art. 26.2.e) de la Ley 2/89 de 18 de julio de Inventario de ENP de Andalucía que tipifica como grave la ejecución sin la debida autorización administrativa de obras, construcciones, trabajos, siembras o plantaciones en las zonas sujetas a algún tipo de limitación en su destino o uso . Los hechos, de conformidad con la resolución sancionadora, consisten en realización sin autorización medioambiental preceptiva de diversas actuaciones en el Parque Natural de Cabo de Gata consistentes en la instalación de un vallado metálico en zona B1, la colocación de un cajón de camión en zonas C1 y C3, la construcción de una barra de bar mediante obra en zona C3, así como la acumulación de piedras en el lateral del hotel en zona B1, siendo la mayor parte de las actuaciones incompatibles a efectos medioambientales .

La sentencia de instancia da respuesta a lo largo de la Fundamentación Jurídica a todas las pretensiones oportunamente deducidas, y razona la inexistencia de caducidad del expediente sancionador, la existencia de motivación suficiente en la resolución sancionadora, la congruencia de esta así como la proporcionalidad de la sanción impuesta.

TERCERO.- Motivos de la apelación y oposición a la apelación

El apelante, sostiene, en síntesis, los siguientes motivos de apelación

1.- Contravención por parte de la sentencia de instancia del art. 149.1.18 de la CE que reserva al Estado la competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo común.

Argumenta el apelante que el Juez a quo sostiene que el Expediente Sancionador NUM000 fue incoado el 11 de Julio de 2017, en tanto que la Resolución definitiva del Procedimiento Sancionador fue notificada el día 16 de Abril de 2018, hecho éste que resulta del todo incierto, puesto que esa fue la fecha en que se dictó, en cualquier caso, mucho tiempo después de transcurridos los plazos señalados en el Artículo 21 de la LPAC.

En ningún momento se ha cuestionado que Artículo 21 de la LPAC, de aplicación a la tramitación del presente Expediente Sancionador NUM000, establece unos plazos máximos para la notificación de la resolución que pone término a la tramitación de un procedimiento, que no podrán exceder de los seis meses, contados a partir de la fecha de su incoación, lo que lleva aparejado un acortamiento automático de todos los plazos superiores, salvo que tengan cobertura en una posterior norma con rango de Ley.

La Sentencia de instancia , rechaza la denunciada caducidad del Expediente Sancionador NUM000, declarando que la Ley 9/2001, de 12 de Julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos, de la JUNTA DE ANDALUCÍA, dictada con anterioridad a la promulgación de la LPAC, amplía los plazos de tramitación del Procedimiento sancionador en materia de Espacios Naturales Protegidos.

Sin embargo, el status quo imperante tras la Ley 9/2001 de la JUNTA DE ANDALUCÍA se ha visto alterado por la ulterior entrada en vigor de la LPAC, de aplicación al presente procedimiento, como reconoce la Sentencia apelada, que deroga de manera expresa todas aquellas normas que se opongan a lo dispuesto en la misma, además de modificar la naturaleza especial del procedimiento sancionador, establecer plazos máximos de tramitación de los procedimientos. En consecuencia, al haber decaído la vigencia de la Ley 9/2001 tras la promulgación de la LPAC, cuando se suscribe, con fecha 16 de Abril de 2018 , la Resolución definitiva del Procedimiento Sancionador es claro que se han excedido, ampliamente, los plazos establecidos, con carácter de norma básica para el conjunto del Estado, en el Artículo 21.3 de la LPAC, lo que ha motivado la caducidad del expediente.

2.- No concurrencia en el barrio de los Escullos, donde se encuentra el hotel del mismo nombre de especiales razones de protección del medio ambiente que sustenten la necesidad de autorización previa.

Sostiene el apelante, que la regla general en el ejercicio de una actividad de servicios es la no necesidad de autorización administrativa.

Argumenta que a su entender resulta evidente, que una genérica y abstracta invocación de la protección medioambiental, no puede considerarse como una motivación suficiente, en los términos requeridos por la Ley 17/2009.

El Artículo 13.1 de la Ley 2/1989, de 18 de Julio no justifica, de manera suficiente, las razones para imponer, en todos los casos, el régimen de autorización previa, para cualquier tipo de actividad o actuación que pretenda llevarse a cabo dentro del perímetro del Parque Natural del Cabo de Gata- Níjar.

Sostiene que defender la exigencia de autorización previa, en base a la excepción contemplada en el Artículo 5 de la Ley 17/2009, la Sentencia Num 4/2020, ahora recurrida, se sustenta sobre una motivación claramente injustificada e infundada, que contraviene el Artículo 120.3 de la Constitución, puesto que, si bien es cierto que el Hotel Los Escullos se encuentra dentro del perímetro del Parque Natural del Cabo de Gata-Nijar (hecho éste que en ningún momento ha sido cuestionado), resulta evidente que no existe riesgo para ningún valor medioambiental que legitime la implantación del régimen de autorización previa que, como excepción al régimen general, ha de ser objeto de interpretación restrictiva: a) Tanto la ordenación del territorio, como la normativa del Parque Natural del Cabo de Gata-Nijar, define al Barrio de Los Escullos, donde se encuentra el Hotel Los Escullos, como un espacio transformado por la actividad del hombre, calificándolo como hábitat rural transformado o núcleo costero turístico, por lo que resulta incontestable que no se trata de un espacio excluido del proceso urbanizador y edificatorio. b) El Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Natural del Cabo de Gata-Níjar considera que el desarrollo de instalaciones turísticas constituye una de las actividades que han de promoverse en dicho ámbito, por lo que la propia normativa medioambiental considera que no genera riesgos para el medio ambiente. Por otra parte sostiene el apelante que la sentencia de instancia considera que los hechos imputados a esta parte pueden subsumirse dentro de la infracción grave, tipificada en el Artículo 26.2.e) de la Ley 2/1989, de 18 de Julio, por la que se aprueba el inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales, argumentando, en el CUARTO de los FUNDAMENTOS JURÍDICOS que "algunas (sic, en realidad todas se encuentran dentro del perímetro del Parque Natural) de las actuaciones llevadas a cabo se realizan en suelo no urbanizable y ello ya permite considerar cometida la infracción"

3.-Al considerar proporcionada la sanción impuesta, la sentencia de instancia contraviene el artículo 208.2 de la LOUA.

El precepto citado establece que si el hecho constitutivo de una infracción pudiera ser legalizado por no ser disconforme con la ordenación urbanística, la sanción que corresponda según el apartado anterior se reducirá en un setenta y cinco por ciento de su importe".

Como fácilmente puede constatarse del propio tenor de la Resolución definitiva del Procedimiento Sancionador, es claro que la mayor parte de las actuaciones denunciadas "podrían ser autorizadas" y, de hecho la misma insta a esta parte a promover su legalización, por lo que, en el peor de los casos para esta parte, a la hora de establecerse el importe de la sanción, deberá tenerse en consideración lo dispuesto en el Artículo 208.2 de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, reduciendo el importe de la sanción en un 75%,

Por su parte la demandante-apelada se opone al recurso de apelación deducido, en base a los argumentos esgrimidos en su escrito de oposición, que damos aquí por reproducidos para evitar reiteraciones innecesarias, interesando el dictado de una sentencia confirmatoria de la de instancia en todos sus extremos.

CUARTO.-Datos relevantes que resultan del expediente administrativo.

1.-Consta Acta de Denuncia extendida por Agentes de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, de fecha 27 de junio de 2017 por la realización de diversas obras por parte del apelante en el Hotel Los Escullos , sito en el paraje de Los Escullos en el término municipal de Níjar. Concretamente se le denuncia por los siguientes hechos:

1- La instalación de un vallado metálico forrado con tela de sombra verde para la ocupación de espacio destinado a colocación de envase de bebidas. 2- Colocación de un cajón de camión para utilizarlo posiblemente de almacén. 3- Construcción de una barra de bar mediante obra revestida de gresite y de una pérgola de madera para sombraje de dicha barra. 4- Construcción de una fila de ladrillos al ras del suelo para hacer las veces de asiento, a todo lo largo del lateral hotel, revestido de gresite. 5-Acumulación de arena para la realización de la obra prácticamente durante todo el año.

6-Acumulación de piedras alineadas a todo lo largo del lateral del hotel con la finalidad de delimitar el terreno y que no puedan aparcar los vehículos pegados al hotel.Todo lo anterior se ha realizado sin ninguna autorización, y se encuentra dentro de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo- terrestre, en el lugar conocido como LOS ESCULLOS en el Espacio Protegido Parque Natural Cabo de Gata-Níjar, sito en el término municipal de NIJAR (ALMERIA )

2.- El 11 de julio de 2017 el Delegado Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio con sede en Almería, dicta Acuerdo de incoación de expediente sancionador. Formulación de escrito de alegaciones el 1 de agosto de 2017 por parte del apelante.

3.- Obra informe de 11 de diciembre de 2017 de la Directora del Parque Natural del Cabo de Gata-Níjar, considera que la actividad desplegada por el apelante no ha generado daños a los recursos naturales y parte significativa de las actuaciones resultan legalizables.

4.- El 8 de marzo de 2018 se dicta propuesta de resolución, recayendo resolución sancionadora el 16 de abril de 2018, notificada el 24 de abril de 2018

QUINTO.-Sobre la caducidad del expediente sancionador.

Con carácter previo al examen de las alegaciones del apelante, debe recordarse la naturaleza del recurso de apelación, ya que de ella depende el alcance, procesalmente, posible del análisis de las cuestiones que se nos propone. Y, en este sentido, como ha reiterado esta Sala, aún cuando el recurso de apelación transmite al tribunal ad quem la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en primera instancia, el examen que corresponde a la fase de apelación es un examen crítico de la sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada.

En este caso, lo cierto es que el recurso de apelación no contiene una verdadera crítica de la sentencia de instancia, no obstante en aras a salvaguardar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva la Sala dará cumplida respuesta al motivo de apelación.

El motivo de apelación debe ser desestimado.

El artículo 149.1.18 de la CE establece que el Estado tiene competencia exclusiva en las siguientes materias, "18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas"

Estaríamos ante una competencia compartida con las CCAA que podrán desarrollar dicha regulación básica y ejecutarla.

Conviene citar al respecto la reiterada doctrina jurisprudencial del TS que con referencia a la emanada del TC ha venido insistiendo en la capacidad de las CCAA para disponer normas procedimentales en ámbitos sectoriales de su competencia que respondan a la necesidad de adaptar la normativa básica estatal en materia de procedimiento administrativo a las especificidades propias de la materia objeto de regulación autonómica.

Así la STS de 4 de febrero de 2002 (rec. 5436/1996 ) relata que "La doctrina del Tribunal Constitucional acerca del alcance del artículo 149.1.18.ª de la Constitución aparece recogida en la reciente sentencia de 5 Abr. 2001, número 98/2001 , que se remite a la sentencia 227/1988, de 29 Nov , fundamento jurídico 32.º, citada por la parte recurrente.

Según esta resolución (fundamento jurídico 8.º) en relación con el procedimiento administrativo debe distinguirse entre "procedimiento administrativo común" y "procedimientos ratione materiae" (por razón de la materia), de modo que el primero está integrado por los "principios o normas, que, por un lado, definen la estructura general del iter [camino] procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento". Todos estos aspectos son propios de la competencia estatal regulada en el art. 149.1.18 de la Constitución .

Esta afirmación general es matizada en el sentido de que, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentran en las leyes generales sobre la materia, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. De lo contrario, es decir, si las competencias del régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas, se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones Autonómicas si no dictan las normas de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias."

Es competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía la regulación del procedimiento administrativo derivado de las especialidades de su organización, limitada por lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución, que reserva al Estado la competencia para regular el procedimiento administrativo común.

La presente norma se sitúa en el ámbito de una serie de procedimientos relativos a diversas materias de competencia autonómica contenidas en el título I del Estatuto de Autonomía. Por lo que la previsión del artículo 13.4 del precitado Estatuto actúa como una competencia instrumental respecto de cada uno de los sectores materiales específicos en los que se insertan las previsiones procedimentales. Así lo establece el punto II de la Exposición de Motivos de la Ley 9/2001, de 12 de julio por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos, en cuyo artículo 1 establece que " Artículo 1. Duración máxima de los procedimientos.

Sin perjuicio de lo dispuesto en cualquier otra norma con rango de ley, el plazo máximo para resolver y notificar la resolución expresa de los procedimientos administrativos que se detallan en el Anexo I de la presente Ley será el establecido para cada uno de ellos en el mismo."

Pues bien el Anexo I de la Ley en su apartado 13.1.4 establece para los procedimientos sancionadores en espacios naturales protegidos, a los que le sea de aplicación la siguiente normativa Decreto 4/1986, de 22 de enero, por el que se amplía la lista de especies protegidas y se dictan normas para su protección en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía (BOJA núm. 9, de 1-2-1986).

Ley 2/1989, de 18 de julio, aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos y establece medidas adicionales para su protección (BOJA núm. 60, de 27-7-1989).

Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre (BOE núm. 74, de 28-3-1989).

Decreto 104/1994, de 10 de mayo, por el que se establece el Catálogo Andaluz de Especies de la Flora Silvestre Amenazada (BOJA núm. 107, de 14-7-1994); el plazo para resolver y notificar es de 10 meses.

Esa normativa vigente no ha sido derogada por otra posterior, por lo que resulta de aplicación al presente supuesto en cuestión.

Así las cosas, hemos de tener en cuenta lo siguiente.

El acuerdo de incoación del procedimiento sancionador es de fecha 11 de julio de 2017, y la notificación de la resolución sancionadora es de 24 de abril de 2018, por lo que no ha transcurrido el plazo de 10 meses ,que lo sería el 11 de mayo de 2018, por lo que no operaría el instituto de la caducidad.

SEXTO.- No concurrencia en el barrio de los Escullos, donde se encuentra el hotel del mismo nombre de especiales razones de protección del medio ambiente que sustenten la necesidad de autorización previa.

Sostiene el apelante, que la regla general en el ejercicio de una actividad de servicios es la no necesidad de autorización administrativa.

Argumenta que a su entender resulta evidente, que una genérica y abstracta invocación de la protección medioambiental, no puede considerarse como una motivación suficiente, en los términos requeridos por la Ley 17/2009.

El Artículo 13.1 de la Ley 2/1989, de 18 de Julio no justifica, de manera suficiente, las razones para imponer, en todos los casos, el régimen de autorización previa, para cualquier tipo de actividad o actuación que pretenda llevarse a cabo dentro del perímetro del Parque Natural del Cabo de Gata- Níjar.

Sostiene que defender la exigencia de autorización previa, en base a la excepción contemplada en el Artículo 5 de la Ley 17/2009, la Sentencia Num 4/2020, ahora recurrida, se sustenta sobre una motivación claramente injustificada e infundada, que contraviene el Artículo 120.3 de la Constitución, puesto que, si bien es cierto que el Hotel Los Escullos se encuentra dentro del perímetro del Parque Natural del Cabo de Gata-Nijar (hecho éste que en ningún momento ha sido cuestionado), resulta evidente que no existe riesgo para ningún valor medioambiental que legitime la implantación del régimen de autorización previa que, como excepción al régimen general, ha de ser objeto de interpretación restrictiva: a) Tanto la ordenación del territorio, como la normativa del Parque Natural del Cabo de Gata-Nijar, define al Barrio de Los Escullos, donde se encuentra el Hotel Los Escullos, como un espacio transformado por la actividad del hombre, calificándolo como hábitat rural transformado o núcleo costero turístico, por lo que resulta incontestable que no se trata de un espacio excluido del proceso urbanizador y edificatorio. b) El Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Natural del Cabo de Gata-Níjar considera que el desarrollo de instalaciones turísticas constituye una de las actividades que han de promoverse en dicho ámbito, por lo que la propia normativa medioambiental considera que no genera riesgos para el medio ambiente.

Viene a cuestionar el apelante en este motivo de apelación la necesidad de autorización administrativa previa para la realización de cualquier actividad dentro del perímetro del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar.

El art. 13 de la Ley 2/1989, de 12 de julio por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, y se establecen medidas adicionales para su protección (BOJA núm. 60, de 27 de julio de 1989) establece " 1. El Consejo de Gobierno establecerá mediante Decreto, previa aprobación provisional por la Junta Rectora, el Plan Rector de Uso y Gestión que determinará el régimen de actividades de los Parques Naturales, conforme a lo establecido en la legislación básica del Estado. En todo caso, para evitar la perdida o deterioro de los valores que se quieren proteger, toda nueva actuación en el suelo no urbanizable que se quiera llevar a cabo en el Parque Natural, deberá ser autorizada por la Agencia de Medio Ambiente.

2. Asimismo el Consejo de Gobierno establecerá ayudas técnicas y financieras para el ámbito territorial de los Parques Naturales y de su área de influencia, que tendrán entre otras en su caso, las finalidades siguientes.

a) Crear infraestructuras y lograr unos niveles de servicios y equipamientos adecuados.

b) Mejorar las actividades tradicionales y fomentar otras compatibles con el mantenimiento de los valores ambientales.

c) Integrar a los habitantes en las actividades generadas por la protección y gestión del Parque Natural

d) Rehabilitar la vivienda rural y conservar el Patrimonio Arquitectónico

e) Estimular las iniciativas culturales, científicas, pedagógicas y recreativas autóctonas."

Conclusión. La intervención practicada por el apelante en el Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar precisó de autorización administrativa, al tratarse de una exigencia legal, no debemos olvidar en liza con lo establecido en la Exposición de Motivos de la Ley 2/1989, de 12 de julio citada que " La protección de los espacios naturales, entendidos éstos como aquellas zonas de la Biosfera cuyas unidades ambientales no han sido esencialmente modificadas por la acción del hombre, o bien lo han sido de tal modo que se han generado nuevos ambientes naturales, es parte de la política general de conservación de la naturaleza y sus recursos......En definitiva, con la presente Ley se dota de la necesaria protección a los distintos espacios naturales de nuestra Comunidad Autónoma, completada con lo que al efecto dispongan los Planes especiales de Protección del Medio Físico u otras figuras de planeamiento, de acuerdo con una política progresista sobre conservación de la naturaleza que favorezca el desarrollo económico de Andalucía"

En el presente supuesto, la exigencia de autorización administrativa previa a cualquier intervención ciudadana en el Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar, no se trata de una capricho de la Administración es una exigencia impuesta ex lege, y ello con una finalidad concreta la protección de los espacios naturales.

SEPTIMO.-Sobre la proporcionalidad de la sanción impuesta.

Sostiene la apelante que la sentencia de instancia contraviene el artículo 208.2 de la LOUA.

El precepto citado establece que si el hecho constitutivo de una infracción pudiera ser legalizado por no ser disconforme con la ordenación urbanística, la sanción que corresponda según el apartado anterior se reducirá en un setenta y cinco por ciento de su importe".

Como fácilmente puede constatarse del propio tenor de la Resolución definitiva del Procedimiento Sancionador, es claro que la mayor parte de las actuaciones denunciadas "podrían ser autorizadas" y, de hecho la misma insta a esta parte a promover su legalización, por lo que, en el peor de los casos para esta parte, a la hora de establecerse el importe de la sanción, deberá tenerse en consideración lo dispuesto en el Artículo 208.2 de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, reduciendo el importe de la sanción en un 75%,

La resolución sancionadora atribuye al apelante una infracción grave prevista en el art. 26 j) de la Ley 2/1989, de 18 de julio, según el cual " Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior y en la legislación básica estatal, se considerarán infracciones administrativas en los espacios naturales protegidos.

(...)

j) La ejecución, sin la debida autorización administrativa de obras, trabajos, siembras o plantaciones en los espacios que contienen limitación en su uso.

Los hechos según la resolución sancionadora consisten en la realización sin autorización medioambiental preceptiva de diversas actuaciones en el Parque Natural de Cabo de Gata consistentes en la instalación de un vallado metálico en zona B1, la colocación de un cajón de camión en zonas C1 y C3, la construcción de una barra de bar mediante obra en zona C3, así como la acumulación de piedras en el lateral del hotel en zona B1, siendo la mayor parte de las actuaciones incompatibles a efectos medioambientales, imponiéndose una sanción de 5000 euros así como la obligación de reposición de los elementos naturales alterados.

Hemos de tener en cuenta que este principio impone la debida relación entre el ilícito cometido y la sanción impuesta ( TCo 55/1996; 161/1997).

Toda sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según criterio de proporcionalidad, en relación con las circunstancias objetivas del hecho. En consecuencia, el margen de actuación que se otorga a la Administración en la imposición de sanciones hace que dicha actuación se deba desarrollar ponderando, en todo caso, las circunstancias concurrentes, al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida.

Son criterios legales de graduación, entre otros:

El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

La naturaleza de los perjuicios causados.

La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme -firmeza administrativa- (TS 11-3-03, EDJ 6727; 24-10-00, EDJ 41977).

Puede resultar relevante, asimismo, la aplicación en este campo de la regla de la «confianza legítima» del interesado en la actuación de la Administración, por ejemplo, en materia de legalización de infracciones urbanísticas, policía demanial, etc. (TS 21-11-90, EDJ 10581).

En todo caso, la enumeración legal de los criterios de graduación no es taxativa y, en caso de no concurrir, no impiden la imposición de sanción en el grado que el órgano competente tenga por conveniente, siempre con la debida motivación.

La Resolución definitiva del Procedimiento Sancionador sostiene que la sanción pecuniaria impuesta es ponderada, al entender que existe un beneficio, por "la revalorización de unas instalaciones hoteleras que se sitúan en suelo no urbanizable y que pretenden la obtención de ingresos", además de producirse un "daño irrogado al medio natural ya que se ha visto afectado un georrecurso inventariado" y que, en conjunto, considera que "se han realizado seis actuaciones diferentes"

Pues bien, en lo que respecta al beneficio, este es meramente hipotético, no está contrastado es indeterminado y, en cualquier caso, el mismo es del todo ajeno a la ubicación del establecimiento hotelero en suelo no urbanizable, puesto que se trata de una actividad permitida por el PORN.

En lo que respecta a la afectación al "georrecurso inventariado", el Informe de la DIRECTORA CONSERVADORA del PARQUE NATURAL DEL CABO DE GATA-NÍJAR señala que se trata de una afectación meramente puntual.

Conclusión. Estamos ante una única infracción grave, no hay reincidencia ni reiteración debiendo manifestar que el principio de proporcionalidad es uno de los principios vertebradores del Derecho Administrativo sancionador, y, en síntesis, exige una adecuada correspondencia entre la gravedad del incumplimiento de deberes jurídicos explícitos de trascendencia pública y las consecuencias que se derivan de la comisión de hechos tipificados como infracción ( STS, sec. 3ª, de 04-05-2015, rec. 3836/2012 ).Opera, en primer término, como un límite a la potestad del legislador a la hora de determinar las sanciones que corresponden por las infracciones de orden material, y, en segundo término, como un criterio que debe orientar a la Administración en el ejercicio del ius puniendi del Estado, y su objeto primordial es asegurar que exista una justa adecuación entre la gravedad del hecho y el castigo que lleva aparejado.

Se consagra en el artículo 29 de la Ley 40/2015 y de su lectura se infiere que su finalidad es, ante todo, garantizar que se guarda la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. Y en este juicio de proporcionalidad, es la misma norma la que establece los parámetros que, especialmente, deben ponderarse para la exacta graduación de la sanción a aplicar, en particular: (i) la intencionalidad o reiteración del infractor; (ii) la naturaleza de los perjuicios causados; (iii) la reincidencia, que se define como la Comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme. La utilización del término "especialmente", pone de relieve -al margen del carácter preferente de tales parámetros-, que pueden tomarse en consideración otras circunstancias que contribuyan eficazmente a la tarea de comprobar esa justa correspondencia entre hecho ilícito y su castigo.

Dado que no se ha tomado en consideración la intencionalidad del infractor, la reiteración de la conducta ni la reincidencias, la calificación de la infracción como grave , la Sala considera más proporcionada a los hechos una sanción, en su grado mínimo por importe de 601,02 euros,

Razones que llevan a la estimación parcial recurso de apelación interpuesto, con confirmación de la sentencia de instancia en todos sus extremos.

OCTAVO. -Conforme al artículo 139.2, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede condena en costas

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente