Sentencia Contencioso-Administrativo 612/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 840/2024 de 20 de marzo del 2025

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia núm. 160/2024, de 4 de junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de Málaga, por la que se declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la UTE, ahora apelante, contra -reproducimos el antecedente de hecho primero de la sentencia- «la desestimación por silencio administrativo de la reclamación en vía administrativa presentada el pasado 11.09.2019 contra el Consorcio Centro de Formación en Comunicaciones y Tecnologías de la Información de Málaga (el Consorcio Forman) y, en su defecto, contra la Consejería de adscripción, por la deuda que dicho organismo mantiene con la UTE y que asciende a un total de 1.642.964,99 euros (más intereses de demora y costes de cobro), por el impago de las prestaciones ejecutadas objeto del contrato de «gestión del servicio público para realizar actividades adecuadas a la función y objeto del Consorcio Forman, por el procedimiento abierto, modalidad concesión», expte. 1/2008, del que resultó adjudicataria la UTE, en su día».

La ratio decidendidel fallo de inadmisión radica, de un lado, en que la resolución de 11 de noviembre de 2019 del liquidador del consorcio dio respuesta expresa a la reclamación de la UTE cuya desestimación presunta constituía el acto impugnado, la cual se dictó por órgano competente, se notificó a la actora y no la recurrió en plazo y devino en consentida y firme y, de otro, en que concurría la causa de inadmisibilidad de cosa juzgada prevista en la letra d) del art. 69 de la Ley de Jurisdicción, y ello en relación con la sentencia desestimatoria dictada por el Juzgado n.º 2 en el procedimiento ordinario 547/2013, que fue confirmada por esta Sala de Málaga.

Respecto de lo primero razona así la magistrada a quoen la parte final del fundamento tercero de la sentencia de instancia:

«Es por ello que existe una resolución expresa que desestima la reclamación objeto de este recurso que fue notificada a la entidad recurrente y contra la que no interpuso recurso alguno, deviniendo firme y consentida pues cuando se presenta el recurso contencioso-administrativo presente y aunque se dirigiera contra la desestimación presunta ya habían transcurrido más de dos meses (contados de fecha a fecha, desde la notificación a la presentación) por lo que en todo caso, se realizó fuera de plazo y contra un acto no susceptible de impugnación pues existía resolución expresa».

SEGUNDO.-Como primer motivo de impugnación la UTE apelante sostiene que la sentencia infringe el art. 40.2 y 3 LPAC y el art. 46.1 LJCA porque el recurso contencioso-administrativo no fue interpuesto extemporáneamente. Sostiene que el acto expreso del liquidador era un acto de trámite en cuanto que consistía en una propuesta a ratificar por el consejo rector del consorcio, ratificación que nunca se produjo y, aunque no fuera una mera propuesta como entiende la sentencia, carecía del preceptivo pie de recurso, cuestión esta última que omite la juzgadora que obvia la jurisprudencia establecida al respecto, vulnerándose así su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión. Al no contener la resolución del liquidador el meritado pie de recurso, esta omisión ha de conllevar que el plazo para recurrir quede abierto sine die.

El consorcio apelado se opone al motivo y afirma que la competencia del liquidador para resolver la reclamación deducida por la UTE es plena y, por tanto, su resolución no es un acto de trámite. Precisa que la fórmula empleada en la resolución de dar cuenta al consejo rector "para su conocimiento y ratificación, en su caso", no conlleva una renuncia a la competencia del liquidador sino lo que se persigue es que el consejo rector apoye una decisión adoptada por el órgano de liquidación. Añade que la recurrente tuvo conocimiento de dicha resolución, que sin embargo el recurso no lo dirigió frente a ella sino contra la desestimación presunta de su reclamación, así como que la sentencia no inadmite el recurso por extemporáneo sino por cosa juzgada.

No acogemos este primer motivo en el que se funda el recurso de apelación.

Compartimos, eso sí, la alegación de la apelante concerniente a que la resolución del liquidador carece en efecto de las exigencias contenidas en el art. 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administración Públicas (LPAC), conforme al cual toda notificación deberá contener no solo el texto íntegro de la resolución sino también la «indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos».

Nada de esto aparece en la resolución del liquidador de 11 de noviembre de 2019 (obrante a los fols. 411 a 416 del expediente) ni en la comunicación de la misma que se efectuó a la UTE mediante correo electrónico, cuya recepción fue confirmada por la recurrente el día 13 de noviembre de 2019, y por burofax recibido el día 14 del mismo mes y año (fols. 417 y 418 del expediente administrativo). Al no contener la comunicación de la resolución del liquidador dichas menciones exigidas legalmente, o lo que es lo mismo el denominado "pie de recurso" como se dice en el recurso de apelación, consideramos que las apreciaciones de la juzgadora de instancia concernientes a que el recurso contencioso-administrativo no se presentó en plazo vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 de la Constitución Española. La deficiente notificación de la resolución del liquidador afectó a su eficacia, que no a su validez, siendo por tanto tempestivo, ex art. 40.3 LPAC, el recurso contencioso-administrativo presentado por la UTE el día 20 de enero de 2020 ante los Juzgados de Málaga. A propósito de la relevancia de la omisión en la notificación de los actos administrativos de las menciones exigidas en el art. 40.2 LPAC, videla STS de 21 de febrero de 2023 (rec. 4.279/2021), dictada en un litigio entre Administraciones públicas.

En cambio, sí son acertados los razonamientos de la sentencia por los que se afirma la competencia del órgano de liquidación del consorcio para dar respuesta a la reclamación que había presentado la UTE, y ello sobre la base de los arts. 375, 379 y 383 a 388 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital, que cita y aplica la sentencia, correspondiendo en su virtud a los liquidadores la representación de la sociedad en todas aquellas operaciones que sean necesarias para la liquidación de la sociedad (art. 379), concluir las operaciones pendientes y realizar las nuevas que sean necesarias para la liquidación de la sociedad ( art. 384), así como percibir los créditos sociales y pagar las deudas sociales ( art. 385.1), entre otras funciones. Respecto de este extremo de la competencia del liquidador para resolver la reclamación de la contratista sobre la base del régimen jurídico que establece para esta figura la Ley de Sociedades de Capital, no encontramos una crítica fundada en el recurso de apelación.

Llegado a este punto conviene que traigamos a colación la jurisprudencia sentada a propósito de la configuración de los actos administrativos susceptibles de recurso y lo que son actos de mero trámite no impugnables autónomamente, de la que es exponente, por todas, la STS de 4 de junio de 2020 (rec. 1.228/2019), en la que tras aludir a los arts. 25.1 LJCA y 112.1 LPAC, razona el Alto Tribunal en el fundamento tercero que «la impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada en los preceptos que acabamos de transcribir por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite, con las excepciones a que luego nos referiremos.

Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento».

Citamos también la STS de 23 de enero de 2004 (rec. 6.612/1998), en cuyo fundamento cuarto se nos dice que son actos «de trámite aquellos cuyo contenido no se refiera al fondo o materia del proceso sino al impulso u ordenación del procedimiento, o que preparan una resolución definitiva como simples eslabones de un procedimiento, o como presupuesto de la decisión como actos provisionales que son, como poner en marcha un procedimiento, sin sustantividad propia, o a aprobar inicial o provisionalmente un acto luego susceptible de impugnación cuando recaiga la decisión final, contra la que en el recurso que, en su caso, se interponga, sí podrán invocarse extremos como aquéllos que fueron actos de trámite en su momento conjuntamente con las cuestiones de fondo, aquí imprejuzgadas ( sentencias de esta Sala de 17 de Noviembre de 1998 , recogida en la de 17 de Junio de 2003 en cuanto a Declaración de Impacto Ambiental , y 18 de Febrero de 2003 ), pues carecen aquellos actos del carácter necesario para su impugnación por separado ( sentencia de 17 de Julio de 2003 )».

Resulta igualmente de interés la doctrina contenida en la STS de 4 de mayo de 2005 (rec. 4.684/2000), que afirma:

«El motivo del recurso combate la recurribilidad del acuerdo inicialmente impugnado, pronunciada por la sentencia de instancia, en atención a considerar al mismo como un acto de trámite cualificado, ya que decide indirectamente el fondo del asunto.

Conviene comenzar señalando que la inimpugnabilidad de los actos de puro trámite ha sido confirmada por la jurisprudencia, interpretando el antiguo art. 113.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de Julio de 1958 , que disponía que contra "las resoluciones administrativas y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión podrán utilizarse los recursos pertinentes", así como el art. 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1956 , que en forma parecida se pronunciaba. Así las sentencias del Tribunal Supremo de 26 de Enero de 1979 , 25 de Febrero de 1983 , 22 de Mayo de 1984 y 24 de Abril de 1985 , 30 de Julio de 1986 , 11 de Abril de 1991 , 18 de Febrero de 1999 , 5 de Febrero de 2000 , 17 de Febrero , 10 de Octubre de 2001 , entre otras, consideran que son actos de trámite y, por tanto, inimpugnables, los de iniciación o impulso del procedimiento, de carácter instrumental, de modo que el hecho de que un acto tenga la única función de iniciar e impulsar el procedimiento, esto es, que sólo venga a poner en marcha la maquinaria administrativa posibilitando una futura resolución, sin predeterminar ni condicionar en forma alguna el acto definitivo o resolutorio, constituye motivo bastante para su calificación como acto de trámite.

Por su parte, la sentencia de 22 de Febrero de 1985 declara que el sentido que inspira la irrecurribilidad de los actos de trámite no es sino el de que las reclamaciones de los interesados no interfieran ni paralicen el curso del procedimiento hasta que en él recaigan actos decisorios, sustrayendo a la actividad impugnatoria de los particulares afectados meras actuaciones administrativas de carácter interlocutorio, evitando así la paralización del expediente, con base en reclamaciones no dirigidas a combatir aspectos sustanciales.

En una línea muy semejante, nos encontramos con el actual art. 25.1 de la Ley Jurisdiccional , que sólo admite recurrir los actos de trámite si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, precepto que concuerda, básicamente, con el art. 107 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; redactado conforme a la Ley 4/1999, de 13 de Enero, si bien agrega que la oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

(...)»(FD Cuarto).

Regresamos al caso de autos. Si se analiza el contenido de la resolución del liquidador de 11 de noviembre de 2019 se desprende un evidente contenido decisorio que impide que lo reputemos como acto de mero trámite. Así, la resolución se encabeza por el propio consorcio denominado "Forman", Centro de Formación en Comunicación y Tecnologías de la Información de Málaga, se dirige la resolución a la UTE como destinataria de la misma, se alude a la reclamación presentada por esta el 11 de septiembre de 2019 -en la cual solicitaba que se tuvieran por recepcionadas las prestaciones a que se referían seis facturas impagadas, se procediera a su abono por importe de 1.642.964,99 €, más 422.023,40 € de intereses de demora, y que se liberase la garantía definitiva constituida en su día por importe de 260.040 €-, se expone la situación de disolución y liquidación del consorcio y las competencias y deberes que ostentaba el liquidador, así como la normativa aplicable, se explicitan en varios apartados la fundamentación jurídica de la resolución que se adopta y, finalmente, se expresa que el liquidador "resuelve" lo que a continuación transcribimos:

«PRIMERO.- Que concurre causa de litispendencia entre la reclamación que formula en su escrito de 11/09/2019 dirigido a este Consorcio, en nombre y representación legal de la UTE, con Registro Electrónico 201999904378133, y la que es objeto del recurso que está conociendo, en trámite de apelación, la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJA (recurso de apelación nº 2.351/2018).

SEGUNDO.- Que no procede la liberación de la garantía definitiva prestada en su día por la UTE, por importe de 260.040,00 €, hasta tanto no concluyan las operaciones de liquidación y se apruebe el BALANCE FINAL DE LIQUIDACION, a cuyo resultado se estará.

TERCERO.- Dar cuenta de la presente resolución al Consejo Rector en la próxima sesión que celebre, para su conocimiento y ratificación, en su caso.

Lo que le participo para su debido conocimiento y efectos».

Se cierra la resolución con la firma y sello del órgano liquidador.

Pues bien, al contrario de lo que alega la apelante, en ningún pasaje de la resolución del liquidador se dice que se trate de una simple propuesta de resolución. La fórmula que se emplea en ella de "dar cuenta" de la resolución al consejo rector del consorcio "para su conocimiento y ratificación, en su caso", no desvirtúa ni la competencia que ostentaba el órgano de liquidación para dar respuesta y resolver, de forma expresa, la reclamación formulada por la UTE, ni así tampoco el evidente contenido decisorio que ad extra,frente a la contratista y con incidencia directa en la esfera de sus derechos subjetivos, tenía la resolución que dictaba y firmaba el liquidador, independientemente de que se diera cuenta y pudiera o no ser ratificada por el consejo rector, el cual no consta ciertamente que se pronunciase lo cual abunda en que la resolución del liquidador no era una mera propuesta o acto de trámite.

Por tanto, no hubo silencio administrativo por parte la entidad de derecho público que constituía el consorcio sino dictado de una resolución definitiva expresa desestimatoria de la reclamación de la UTE adoptada por el órgano competente para ello. No se trata de una mera propuesta de resolución frente a la que el interesado pudiera hacer alegaciones, como suele suceder, verbigracia, en el ámbito tributario o sancionador, sino de un genuino acto administrativo expreso en los términos definidos por la jurisprudencia y contemplados en el art. 25.1 de la Ley de la Jurisdicción. Es por ello que atina la magistrada a quocuando asevera, al dar respuesta a las alegaciones de la demandada atinentes a la concurrencia de la causa de inadmisibilidad por inexistencia de acto administrativo impugnable, que el recurso contencioso-administrativo se dirigió contra un acto presunto no susceptible de impugnación porque, sencillamente, no lo había y lo que existía era una resolución expresa dictada por una entidad de derecho público que no fue objeto del escrito de interposición del recurso.

Destacamos también los actos propios de una y otra parte, quienes en el cruce de correos electrónicos que mantuvieron toman y hablan de la resolución del liquidador como justamente eso, es decir, una auténtica resolución que daba respuesta a la reclamación que había presentado la UTE, así como el propio itercronológico de los antecedentes del litigio: la reclamación de la contratista se presenta el 11 de septiembre de 2019, y la resolución expresa del liquidador se le notifica por dos veces, los días 13 y el 14 de noviembre de 2019, cuando aún no había transcurrido el plazo de tres meses para que pudiera haberse entendido rechazada por silencio de conformidad con el régimen general establecido en los art. 21.3.b) y 24.1 y 2 LPAC. No se trata de una resolución expresa tardía confirmatoria del silencio desestimatorio sino de una resolución dictada y notificada dentro del plazo para resolver que, insistimos, daba respuesta expresa a la reclamación de la contratista.

No se entiende por qué la UTE, una vez que decidió acudir a la jurisdicción, no dirigió su recurso contra la resolución dictada por el liquidador, dejándola consentida y firme, sino que, como delimitaba con toda claridad en su escrito de interposición, recurrió un acto presunto -desestimación por silencio administrativo de la reclamación en vía administrativa presentada el pasado 11.09.2019 contra el Consorcio,decía en el escrito de interposición- que realmente no existía y que, por tanto, resulta inimpugnable, como así aprecia correctamente la sentencia de instancia que, sin citarlos, vino a aplicar la causa de inadmisión prevista en la letra c) del art. 69 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el art. 25.1 del mismo texto legal, tal y como había excepcionado el consorcio demandado en su escrito de contestación.

Aunque lo anterior basta para que confirmemos el fallo de inadmisión del recurso que contiene la sentencia de instancia, examinaremos el resto de motivos esgrimidos por la apelante.

TERCERO.-Como segundo motivo de impugnación la UTE apelante aduce que la sentencia infringe el art. 69.d) LJCA. Sostiene que no existe cosa juzgada ya que en este contencioso-administrativo se impugna la inactividad ex artículo 21 LPAC (sic) en relación con la no resolución de una reclamación en vía administrativa en la que se solicitada la recepción formal y positiva para poner fin al impago de las prestaciones ejecutadas objeto del contrato, mientras que en la anterior reclamación se fundamentaba directamente en el propio impago, es decir, se basaba en el incumplimiento de una obligación ex art 29 LJCA. Mantiene que no concurren las tres identidades exigibles para apreciar la cosa juzgada pues, aparte de la identidad subjetiva, la causa de pedir o fundamento de la pretensión, no es la misma en ambas reclamaciones.

El consorcio apelado se opone al motivo y afirma que una vez que la Sala de Málaga resolvió y desestimó el recurso de apelación interpuesto por la UTE contra la sentencia dictada por el Juzgado n.º 2, la litispendencia en la que se fundamentaba la resolución expresa del liquidador se transformó en la excepción de cosa juzgada en el presente recurso. Observa que los antecedentes de los recursos contencioso-administrativos promovidos por la UTE permiten apreciar con claridad que existen las identidades que exige la cosa juzgada.

En esta ocasión el motivo sí tiene la acogida de la Sala. En este orden contencioso-administrativo sabido es que la cosa juzgada presenta peculiaridades. Estas han sido analizadas por la jurisprudencia de la que es exponente, por ejemplo, la STS de 5 de julio de 2012 (rec. 2.922/2010), en la que se razona:

«El principio de cosa juzgada material se produce cuando el caso planteado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado en otro anterior, mediante sentencia firme. Este principio, tributario del de seguridad jurídica, evita que la discusión jurídica se alargue indefinidamente mediante la interposición de sucesivos recursos sobre cuestiones que ya han sido resueltas y requiere para su apreciación de la concurrencia de los siguientes requisitos: 1.- Identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; 2.- Misma causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y 3.- Igual petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada.

(...) Si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.(...) Así esta Sala ha señalado: «la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente»( STS de 10 nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras). (...) Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada. (...) Los criterios expuestos constituyen un cuerpo consolidado de doctrina jurisprudencial, como reflejan, entre otras muchas, las Sentencias de 5 de octubre de 1998 , 23 de septiembre de 2002 y 1 de marzo de 2004 , que no precisa de una declaración solemne como la que se propugna en el presente recurso de casación en interés de ley " ( Sentencia de 27 de abril de 2006 dictada en el recurso en interés de la ley nº 13/2005). También en sentido análogo, las Sentencias de 15 de octubre de 1998 , R. de Apelación 4655/1992; de 24 de febrero de 2004, R. Casación 4307/2001; de 25 de octubre de 2005, R. Ordinario 201 / 2004; de 15 de abril de 2008, R. Casación 10956 / 2004 y de 15 de enero de 2010, R. Casación 6238/2005»(la negrita es nuestra).

A la luz de esta doctrina jurisprudencial es claro que no puede operar la función negativa de la cosa juzgada -que fue una de las causas en la que se fundamentó la sentencia apelada para inadmitir el recurso contencioso-administrativo en consonancia con el art. 69.d) LJCA-, en relación a la sentencia firme núm. 180/2018, de 1 de junio, dictada por el Juzgado n.º 2 en el procedimiento ordinario 547/2013 y confirmada en apelación por esta Sala en el rollo 2.351/2018, por la que se desestimó el anterior recurso deducido por la UTE frente a la inactividad del consorcio ante la reclamación de cumplimiento de obligaciones de pago derivadas del contrato de servicios que le fue adjudicado definitivamente con fecha 22 de octubre de 2018, denominado "Gestión Indirecta del Servicio Público para realizar actividades adecuadas a la función y objetivos del Centro de Formación en Comunicaciones y tecnologías de la Información de Málaga", y ello porque el acto presunto impugnado en el recurso interpuesto en la instancia, que líneas arriba hemos delimitado y del que conoció, e inadmitió, el Juzgado n.º 1, y la inactividad administrativa que se impugnó en aquel recurso que enjuició y desestimó el Juzgado n.º 2, son históricamente distintos, como se viene a reconocer por la propia juzgadora de instancia que, no obstante lo anterior, acogió desacertamente la cosa juzgada al considerar que sí había identidad de petitumy de causa paetendi.

CUARTO.-Razones, todas las cuales, nos conducen a desestimar el recurso de apelación formulado y confirmar la sentencia de instancia al resultar ajustado a derecho el pronunciamiento de inadmisión fundado en la inimpugnabilidad del acto presunto (inexistente) frente al que se dirigió el recurso contencioso-administrativo.

Procede imponer las costas causadas en esta instancia a la parte apelante de conformidad con lo que dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, si bien, de acuerdo con lo establecido en el apartado 4 de dicho precepto, se limitan a la cantidad máxima de 1.000 euros, por todos los conceptos, más IVA si se devengara.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,