Sentencia Contencioso-Administrativo 1425/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 332/2025 de 20 de junio del 2025

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia n.º 54/2025, de 13 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Málaga, por la que se estimó parcialmente el recurso jurisdiccional interpuesto por la mercantil Transfer Generalife, S.L., ahora apelada, contra, según se dice en el antecedente de hecho único de la sentencia, la resolución de 13 de febrero de 2024 del director general de Movilidad, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a las resoluciones (20) de 10 de octubre de 2023 dictadas por la Delegación Territorial en Málaga de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda, que denegaron el otorgamiento de las autorizaciones para arrendamiento de vehículo con conductor (VTC) solicitadas por la mercantil Transfer Generalife.

La ratio decidendidel fallo estimatorio parcial de instancia se contrae en considerar el juzgador, de un lado, que era improcedente la denegación de las autorizaciones sobre la base de aplicar meramente el criterio cuantitativo o referencia numérica consistente en la ratiode 1 VTC/30 licencias de taxi, según había resuelto la sentencia de 8 de junio de 2023 dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Prestige & Limousine, asunto C-50/21) y, entre otras, el Tribunal Supremo en su sentencia de 18 de noviembre de 2024 (rec. 596/2023) y, de otro, que la resolución no había motivado de forma suficiente la denegación por criterios medioambientales en aplicación de lo previsto en los apartados 5 a 7 del art. 99 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), al haberse limitado el acto administrativo a aludir al informe de Evaluación de la Calidad Ambiental del Aire en España del año 2022 pero sin expresar las razones de por qué del informe del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico podía concluirse que la zona en la que se pretendía domiciliar la autorización superaba el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono), y sin que dicho déficit de motivación pudiera suplirse, según razonaba el magistrado a quo,con un informe aportado por la Administración regional junto con su escrito de contestación, emitido el 12 de abril de 2024 por el jefe del Servicio de Calidad del Aire, esto es con posterioridad al dictado del acto administrativo impugnado en la instancia.

Apreciada la invalidez por falta de motivación, el juzgador acordó en la sentencia la retroacción de actuaciones sobre la base de los siguientes razonamientos expuestos en el apartado 8 del fundamento único que pasamos en parte a reproducir:

«(...) En el caso, no es posible resolver sobre el fondo por cuanto que no consta de forma inequívoca aquella pertinencia. La nulidad que ahora se declara del acto recurrido no puede comportar el reconocimiento del derecho pretendido por el recurrente sino la retroacción de las actuaciones al fin de que la Administración, previo requerimiento de subsanación de la solicitud de cuantos requisitos considere conveniente y de petición de los informes que estime adecuados, dicte una resolución debidamente motivada - que no se prejuzga aquí - sin que, en todo caso, una eventual decisión desestimatoria de lo solicitado pueda sustentarse en la aplicación de la ratio 1 VTC/ 30 licencias de taxi. Téngase en cuenta, además, que el propio art. 99 LOTT prevé un control específico de proporcionalidad en la decisión por cuanto que dispone que los requisitos medioambientales no se aplicarán en los supuestos en los que el vehículo sea eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), en cuyo caso la autorización únicamente habilitará a efectuar servicios de arrendamiento con conductor si el vehículo adscrito a la misma está incluido en alguna de estas categorías. Tampoco sobre nada de ello y de su eventual concurrencia ha reflexionado la Administración. En definitiva, pudiendo sustentarse las restricciones a la libertad de establecimiento en una razón imperiosa de interés general (y la mediambiental lo es, de donde resulta que se cumple el requisito de necesidad), también ha de respetarse el principio de proporcionalidad, lo que implica que sean apropiadas para garantizar, de forma congruente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vayan más allá de lo necesario para su consecución (apartado 64 STJUE 8-6-2023).

Al fin expresado y para dar cumplida satisfacción al derecho a la tutela judicial efectiva y evitar distorsiones en la ejecución de esta sentencia, si es que llegara a ser firme, se fija a la Administración un plazo de cinco meses para resolver expresamente la solicitud».

En virtud de lo anterior, el fallo de instancia anuló del acto impugnado y acordó retrotraer las actuaciones para que la Administración autonómica, «previo requerimiento de subsanación de la solicitud de cuantos requisitos considere conveniente y de petición de los informes que estime adecuados, dicte en el plazo máximo de cinco meses una resolución debidamente motivada sin que, en todo caso, una eventual decisión desestimatoria de lo solicitado pueda sustentarse en la aplicación de la ratio 1 VTC/ 30 licencias de taxi».

SEGUNDO.-La letrada de la Junta de Andalucía fundamenta su recurso de apelación frente a la sentencia de instancia en los siguientes motivos de impugnación.

Alega, en primer lugar, que la sentencia adolece de "incongruencia por error" al haber anulado la resolución denegatoria de las autorizaciones VTC al apreciar que carecía de motivación, cuando lo cierto es que la recurrente no lo adujo en su demanda. Subraya que la actora nunca invocó esa supuesta falta de motivación de la resolución administrativa, sino que la demanda se centraba en el motivo de denegación de la ratio1/30, a pesar de conocer la actora que la denegación se hizo descansar igualmente en criterios medioambientales, cuestión esta sobre la que guardó silencio en la demanda remitiéndose al recurso de alzada, en el cual tampoco se alegaba la falta de motivación.

Insiste en que esa falta de motivación fue ajena al debate pues nunca lo planteó la parte demandante que no solo conocía la razón de decidir del acto sino que incluso hizo alegaciones y extractó parte del informe de calidad del aire en su demanda. Sostiene que al no haber procedido el juzgador planteando previamente la cuestión a las partes, de conformidad con lo establecido en los artículos 33.1 y 2 y 65.2 de la LJCA, se le ha ocasionado indefensión.

De prosperar lo anterior arguye que procedería que la Sala ordenase la reposición de las actuaciones al momento anterior al dictado de la sentencia, si bien por economía procesal podría analizar directamente si el acto administrativo está o no motivado.

Como segundo motivo de impugnación critica que la sentencia haya reputado inmotivada la resolución denegatoria de las autorizaciones VTC. Observa que la referencia del acto al informe de evaluación de la calidad ambiental justificaba la denegación de las autorizaciones sobre la base del art. 99.5 letra a) de la LOTT. Añade que el informe del año 2022 está accesible para cualquiera en Internet, que según resulta de este informe los valores del ozono a largo plazo se han superado en todas las provincias de Andalucía, incluida la de Málaga donde el demandante pretende domiciliar la licencia, que se trata de unos valores objetivos que la actora no ha desvirtuado mediante ninguna prueba, que junto con la contestación se aportó un informe de carácter técnico emitido por un funcionario público que no es que cubra el déficit de motivación sino que viene a corroborar el razonamiento suficiente del acto recurrido que era puesto en cuestión en la demanda, y que no comparte la decisión de la sentencia de omitir la valoración de ese documento administrativo, esto es del informe del Servicio de Calidad del Aire aportado junto con la contestación que fue admitido como prueba.

Sobre la base de lo anterior interesa de la Sala el dictado de una sentencia por la que se revoque la de instancia y se desestime íntegramente la demanda.

TERCERO.A los anteriores motivos se opone la mercantil recurrente en la instancia, Transfer Generalife, S.L., que solicita la confirmación de la sentencia por sus propios y acertados fundamentos.

Aduce que acierta la sentencia al apreciar la falta de motivación del acto recurrido, pues se limita a afirmar que se cumplen las prescripciones de la ley para denegar la autorización, sin ofrecer razón alguna de por qué ello es así, más allá de considerar que ha de resultar del informe de 274 páginas más anexos (que no se aporta) del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico en que la Administración funda sus razones. Manifiesta que, como apreció la sentencia, la falta de motivación del acto denegatorio de las licencias, dictado el 10 de octubre de 2023, no se puede suplir con el posterior informe de calidad del aire emitido el 12 de abril de 2024 y aportado por la demandada junto con su escrito de contestación.

Postula, de otro lado, que la sentencia apelada no ha vulnerado el principio de congruencia invocado por la Administración apelante, pues de conformidad con el artículo 33.1 de la LJCA el órgano jurisdiccional "ha juzgado dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes", con independencia de que la propia parte recurrente haya obviado invocar de forma expresa uno de los motivos que habrían de servir a su derecho, y que ha sido recogido y estimado por el juzgador en aplicación del principio iura novit curia.

CUARTO.-Expuestas las posturas de las partes litigantes, el recurso de apelación prospera.

El artículo 33.1 de la LJCA, dispone que «los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición», y en su apartado 2 que «si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno».

Por otro lado, según el artículo 56.1 LJCA, «en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración».

Por su parte, el artículo 67.1 LJCA, establece que la sentencia que se dicte en el recurso contencioso-administrativo «decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso».

A propósito de estos preceptos se ha pronunciado el Tribunal Supremo en diversas sentencias como la de 26 de abril de 2012 (rec. 534/2010, FJ 2.º), en la que se razona:

«Aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción otorgan una cierta libertad al Tribunal de instancia para motivar su decisión, es presupuesto para ello que el órgano jurisdiccional someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones no alegados en el debate, para así salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Como hemos declarado reiteradamente, aunque el Juez no está vinculado por la invocación que hagan las partes de las normas jurídicas aplicables al caso sino que puede decidir conforme a las que considere procedentes, con independencia de que hayan pedido su aplicación (iura novit curia), el artículo 33 citado obliga al Tribunal a someter a aquéllas la posibilidad de fundar el recurso o la oposición en otros motivos distintos de los alegados por ellas, cuando a su juicio la cuestión pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes. También hemos declarado que la sentencia que decide sobre motivos no alegados por las partes comete una infracción que trasciende la propia sentencia y afecta a las garantías procesales, por lo que si se estima un recurso de casación fundado en tal infracción la consecuencia debe ser la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes, según lo indicado en el artículo 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Pueden verse en este sentido la sentencia de esta Sala de 19 de enero de 2012 (casación 4255/08, 7 de junio de 2011 (casación 1055/08), 14 de diciembre de 2010 (casación 5746/06) y las que en esta última se citan de 26 de junio de 2008 (casación 4618/2004), y 15 de octubre de 2010 (casación 5469/2006)».

En parecidos términos se pronuncia el Alto Tribunal en la sentencia de 25 de enero de 2013 (rec. 4.366/2009):

«En consecuencia, si la sentencia iba a cimentarse sobre un nuevo motivo --el cumplimiento de los expresados estándares de zonas verdes--, hubiese sido necesario que previamente se sometiera a la consideración y contradicción de las partes procesales, evitando la indefensión que puede comportar fundar la sentencia en un motivo inédito para las partes, ajeno al debate procesal, y, en relación con el cual, la Sentencia irrumpe alterando los términos por los que ha discurrido el proceso hasta entonces. Quiere esto decir que, efectivamente, la sentencia puede abordar cuestiones no suscitadas y estimar el recurso en atención a las mismas, pero para ello resulta ineludible dar a las partes procesales la oportunidad de pronunciarse sobre dicha cuestión. La indefensión puede aparecer cuando la parte no ha tenido la oportunidad de oponerse a un motivo de invalidez, no invocado por la parte recurrente y silenciado durante el proceso, al haber prescindido la Sala de la facultad que establece el artículo 33.2 LJCA. Esta quiebra inicial del principio de contradicción desemboca en un menoscabo del derecho de defensa, al haberse hurtado del debate procesal un motivo de nulidad que constituye, como sucede en este caso, la "ratio decidendi" de la sentencia.

Estamos, en consecuencia, ante una incongruencia "extra petita partium", que se produce al margen de las peticiones de las partes, pronunciándose sobre cuestiones diferentes a las planteadas, en una especie de incongruencia por desviación, que lesiona también el principio dispositivo».

Descendemos al caso. La propia mercantil apelada reconoce abiertamente en su escrito de oposición que no planteó en la demanda como motivo de impugnación la falta de motivación de la resolución denegatoria de las autorizaciones. Cuestionó en ella la procedencia del criterio cuantitativo de que el número de autorizaciones VTC domiciliadas en la Comunidad Autónoma de Andalucía superase la ratiode 1 VTC/30 taxis prevista por la legislación, invocando expresamente la doctrina establecida en la STJUE de 8 de junio de 2023, y aludió también en la página tres de la demanda a los criterios medioambientales empleados por la Administración regional para denegar las autorizaciones, es decir, y reproducimos lo dicho en la demanda, que «la zona en la que se pretende domiciliar la autorización superaría el valor objetivo a largo plazo del O3 según el último informe del Ministerio de Transición Ecológica de Evaluación de la Calidad del Aire en España del año 2022».

Sobre este último criterio medioambiental, introducido por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, aparte de remitirse genéricamente al recurso de alzada presentado en vía administrativa, sostenía la actora en las páginas cuatro y cinco de la demanda que dado que el número de licencias VTC en Andalucía es sensiblemente inferior al número de licencias de taxi, su impacto era limitado en comparación con el sector más tradicional y que los argumentos empleados en orden a establecer un marco de delimitación que busque la "protección del medioambiente" para los VTC no regía, a su entender, en igualdad de condiciones para el gremio de los taxistas. Añadía que se ajusta en mayor medida a la doctrina del TJUE la adopción de otras posibilidades alternativas como podían ser la necesidad de adquisición de vehículos menos contaminantes o con clasificación ambiental cero emisiones.

No habiendo cuestionado la actora la falta de motivación de aquella resolución denegatoria de las autorizaciones VTC, si el juzgador a quoconsideró que concurría este vicio con efectos invalidantes, de conformidad con el art. 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con el art. 35.1.a) del mismo texto legal, hubo de someterlo previamente a la consideración de las partes planteando la tesis regulada en el art. 33.2 de la Ley de la Jurisdicción, y al no haberlo hecho así y fundar la ratio decidendidel fallo precisamente en la falta de motivación, ocasionó indefensión a la Administración demandada al no tener esta oportunidad procesal de oponerse y rebatir ese supuesto déficit de motivación, con lo que la sentencia terminó vulnerando el principio de contradicción y el art. 24.1 CE e incurriendo en incongruencia ultra petita partiumo por exceso, siendo por ello que debemos estimar el recurso de apelación y revocarla.

En estos casos, como regla general, la revocación de la sentencia de instancia traería como consecuencia la retroacción de las actuaciones al momento anterior a su dictado para que el juzgador a quosometiera a las partes el argumento introducido por él ex novoy determinante del fallo, y resolviese luego en consecuencia. Mas como una y otra parte se han pronunciado ante esta Sala en favor y en contra de la suficiencia de la motivación de la resolución denegatoria de las autorizaciones VTC, la propia Administración apelante interesa que resolvamos la controversia por razones de economía procesal y, además, disponemos de elementos probatorios para ello, entraremos a resolver la polémica en el siguiente fundamento.

QUINTO.-Llegado a este punto no estorba recordar la doctrina jurisprudencial sobre la falta de motivación del acto administrativo como vicio invalidante del mismo, de la que es representativa, por todas, la STS de 8 de octubre de 2010 (rec. 5/2008), en cuyo fundamento tercero se razona:

«Con carácter general, la motivación de los actos administrativos precisa, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo, cuya reiteración excusa cita, de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada --la asignación de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero-- asequible al destinatario de los mismos, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos, aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa adoptada. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE .

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992, se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 63.2 de la citada Ley. Ahora bien, es cierto que la insuficiencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

Seguidamente nos corresponde, por tanto, abordar si concretamente la ausencia de motivación o la motivación defectuosa denunciada, constituye un vicio de anulabilidad, o bien se trata de una mera irregularidad no invalidante. Esta operación de disección debe hacerse, en consecuencia, teniendo en cuenta si se ha producido esa ignorancia respecto de los motivos de la decisión y, por ello, se ha ocasionado indefensión al destinatario del acto impugnado».

Volvemos al caso. La resolución administrativa directamente impugnada, esto es la de 13 de febrero de 2024 que desestimó el recurso de alzada formulado acumuladamente contra la veinte previas resoluciones denegatorias de las autorizaciones VTC, obrante aquella a los fols. 175 a 180 del expediente administrativo, para rechazar las alegaciones de la interesada invoca el art. 99.5.a) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), y lo aplica con el argumento de que en «la zona en la que se pretende domiciliar la/s autorización/es supera el valor objetivo a largo plazo del O3 como se refleja en el último Informe de Evaluación de la Calidad del Aire en España del año 2022», y añade que dicha LOTT y «la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía, y demás normativa citada, en sus redacciones actuales, son de aplicación superior a cualquier otra norma o decisión judicial como las aducidas por el recurrente ya que ninguna de esta últimas supone una derogación de la normativa aplicable a las VTC».

Idéntico razonamiento fue el que empleó la Administración regional en las distintas resoluciones denegatorias de la solicitudes de autorización VTC. En todas ellas, que figuran a los fols. 77 a 156 del expediente, se aplica el mismo precepto de la LOTT y se expresa igualmente que «la zona en la que se pretende domiciliar la autorización supera el valor objetivo a largo plazo del O3 como se refleja en el último Informe de Evaluación de la Calidad del Aire en España del año 2022».

Aun sucinta, la motivación existe y cumple la función de exteriorizar el fundamento o la causa de la decisión administrativa denegatoria de las autorizaciones, por lo que no apreciamos vulneración del art. 35.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ni de la doctrina jurisprudencial sobre la exigencia de motivación de los actos administrativos.

Es más, la recurrente no ha sufrido ninguna indefensión material pues en su demanda demuestra conocer el motivo de índole medioambiental que propició que fueran denegadas las autorizaciones que solicitó, e incluso no cuestiona que en efecto concurra a la vista del informe ministerial al que alude el acto administrativo (acompañado como documento 2 de la contestación y accesible a través de Internet en la página del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico), ni tampoco cuestionó en fase de conclusiones el contenido del informe del Servicio de Calidad del Aire aportado por la demandada junto con su contestación como documento 1, en el que se concluye que el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono) se superaba en todo el territorio andaluz, al constatarse unas mediciones superiores a 120 microgramos por metro cúbico en los últimos diez años, incluyendo dicho informe una serie de gráficas que así lo reflejaban.

La superación de este límite de 120 microgramos/m3 del valor objetivo a largo plazo del ozono en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía se constata, en efecto, en las páginas 44 y 45, figura 17, del Informe de Evaluación de la Calidad del Aire en España de 2022 del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en el que se concluye que «de las 129 zonas donde se evaluó el cumplimiento de O3 para la protección de la salud en 2022,en 119 de ellas se cumplió el VO mientras que en 10 se registraron valores por encima. Sin embargo, el cumplimiento del OLP únicamente se da en 12 zonas, superando dicho valor las 107 restantes».

Hemos de aclarar que ese límite de 120 µg/m3 del valor objetivo a largo plazo del ozono, relacionado con la protección de la salud humana, aparece positivizado en nuestro ordenamiento interno en el subapartado I «valores objetivo y objetivos a largo plazo para el ozono» del apartado H «valores objetivo, objetivos a largo plazo y umbrales de activación, de información y de alerta relativos al ozono troposférico» del anexo I del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

El apartado 22 del art. 2 de esta norma reglamentaria define el objetivo a lago plazo como el «nivel de un contaminante que debe alcanzarse a largo plazo, salvo cuando ello no sea posible con el uso de medidas proporcionadas, con el objetivo de proteger eficazmente la salud humana, el medio ambiente en su conjunto y demás bienes de cualquier naturaleza», y el apartado 38 del mismo precepto el valor objetivo como el «nivel de un contaminante que deberá alcanzarse, en la medida de lo posible, en un momento determinado para evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos sobre la salud humana, el medio ambiente en su conjunto y demás bienes de cualquier naturaleza».

El citado reglamento, dictado en desarrollo de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, está lógicamente en consonancia con el mismo objetivo a largo plazo para el ozono, en relación a la protección de la salud de las personas, de 120 µg/m3 que recoge el anexo VII «valores objetivo y objetivos a largo plazo para el ozono» de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2008 relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.

De esta directiva europea nos interesa ahora destacar que, según el apartado (12) de su considerando, el ozono «es un contaminante transfronterizo que se forma en la atmósfera a partir de la emisión de contaminantes primarios, regulados por la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos»; y que su art. 17, al regular los requisitos aplicables a las zonas y aglomeraciones donde las concentraciones de ozono superen los valores objetivo y los objetivos a largo plazo, establece en su apartado 1 que «los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias que no conlleven costes desproporcionados para asegurarse de que se alcanzan los valores objetivo y los objetivos a largo plazo».

Aunque no sea aplicable al litigio ratione temporisy no haya sido aún objeto de transposición al derecho interno, apuntamos que la precitada Directiva 2008/50/CE ha sido derogada, con efectos a partir del 12 de diciembre de 2026, por la actual Directiva (UE) 2024/2881 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2024 sobre calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, la cual merced a las pruebas científicas más recientes y las directrices más actualizadas de la Organización Mundial de la Salud sobre calidad del aire (apartado 5 de su considerando), establece para el ozono troposférico un valor objetivo a largo plazo más exigente de 100 µg/m3, lo que debe cumplirse a más tardar el 1 de enero de 2050. Nos parece relevante destacar lo que nos dicen los apartados 18 y 19 del considerando de esta directiva:

«(18) Con el fin de proteger la salud humana y el medio ambiente en general, es particularmente importante combatir las emisiones de contaminantes en la fuente y determinar y aplicar medidas de reducción de emisiones más eficaces a nivel local, nacional y de la Unión, en particular en lo que respecta a las emisiones procedentes de la agricultura, la industria, el transporte, los sistemas de calefacción y refrigeración y la generación de energía. En este sentido es preciso evitar, prevenir o reducir las emisiones de contaminantes de la atmósfera nocivos, y fijar las normas de calidad del aire adecuadas tomando como base, entre otras cosas, los datos científicos más actualizados, incluidas las recomendaciones de la OMS.

(19) Los datos científicos muestran que el dióxido de azufre, el dióxido de nitrógeno y los óxidos de nitrógeno, las partículas (PM10 y PM2,5), el benceno, el monóxido de carbono, el arsénico, el cadmio, el plomo, el níquel, algunos hidrocarburos aromáticos policíclicos y el ozono tienen diversos efectos adversos importantes para la salud humana y están relacionadas con varias enfermedades no transmisibles, problemas de salud y aumento de la mortalidad. El impacto en la salud humana y el medio ambiente se produce a través de las concentraciones en el aire ambiente y por el depósito».

Toda esta regulación comunitaria y del derecho interno tiene su origen en textos internacionales como el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia, hecho en Ginebra el 13 de noviembre de 1979 (Instrumento de ratificación por España de 7 de junio de 1982, publicado en el BOE núm. 59 de 10 de marzo de 1983), y sus protocolos, incluido el Protocolo relativo a la reducción de la acidificación, de la eutrofización y del ozono troposférico, hecho en Gotemburg el 30 de noviembre de 1999 (Instrumento de ratificación de 14 de enero de 2005, publicado en el BOE núm. 87 de 12 de abril de 2005), que fue revisado en 2012.

SEXTO.-Antes de abordar el debate de fondo suscitado por actora en la instancia, hemos de reproducir el tenor literal de la normal legal estatal controvertida que fue aplicada por la Administración autonómica, así como la justificación que de la misma se ofrece en su exposición de motivos.

Dice así la letra a) del art. 99.5 de la LOTT que ha sido añadido por el art. 149.Dos del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio:

«5. El otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor estará condicionado al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con las siguientes especificaciones:

a) La autorización será denegada si, en el momento del otorgamiento, se supera el valor límite anual de NO2 o PM2,5 o el valor objetivo o valor objetivo a largo plazo del O3, regulados en la normativa de mejora de la calidad del aire, en alguna zona o aglomeración incluida en la comunidad autónoma en la que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con el último informe publicado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

No obstante, las comunidades autónomas podrán establecer, para las autorizaciones que se domicilien en su territorio, otros criterios de mejora de la calidad del aire en el marco de lo previsto en el Derecho comunitario o en las directrices de la Organización Mundial de la Salud.

Estos requisitos no se aplicarán en los supuestos en los que el vehículo sea eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), en cuyo caso la autorización únicamente habilitará a efectuar servicios de arrendamiento con conductor si el vehículo adscrito a la misma está incluido en alguna de estas categorías».

Expresa la exposición de motivos del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, en cuanto interesa en el presente litigio:

«Igualmente, el reciente fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el asunto C-50/21, «Prestige and Limousine», de 8 de junio de 2023, ha perfilado los límites que condicionan la intervención de las Administraciones involucradas en la ordenación del mercado de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor para conseguir los objetivos de política pública perseguidos; exigiendo una adaptación inmediata de la normativa nacional, para garantizar la seguridad jurídica en el sector.

(...)

El título IV del libro tercero adapta el régimen jurídico de los servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor (VTC) a la mencionada sentencia de 8 de junio de 2023 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En relación a este fallo, el TJUE plantea que la exigencia de una autorización específica adicional y la limitación del número de licencias constituyen, ambas, restricciones al ejercicio de la libertad de establecimiento, y concluye que los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de una conurbación, así como de protección del medio ambiente, pueden constituir razones imperiosas de interés general que justifiquen estas medidas. Por ello, debe adaptarse la regulación vigente, en los términos que se exponen a continuación.

Por un lado, se exige que la disposición del vehículo que, en todo caso, debe vincularse a la autorización, deba estar en propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento a largo plazo en el sentido que dispone la normativa de tráfico al respecto, es decir, arrendamientos con una duración superior a tres meses, de conformidad con el artículo 1 de la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre, por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendamiento a largo plazo al Registro de Vehículos. Esta medida permitirá garantizar el cumplimiento del requisito de disposición del vehículo, porque se detentan numerosos casos de adscripción de vehículos estrictamente para sustanciar los trámites administrativos de comprobación y, una vez en alta la autorización, se dan de baja inmediatamente. Por otra parte, las nuevas exigencias facilitan el cumplimiento de otras condiciones asociadas al ejercicio de la actividad, como pasar la ITV en la periodicidad establecida.

Por otra parte, se establecen nuevos requisitos para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor con objeto de garantizar la protección de la mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2,y permitiendo que las comunidades autónomas establezcan otros con el fin de hacer frente a la buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público en su ámbito territorial.

Es evidente que un crecimiento exponencial del número de autorizaciones para prestar estos servicios de transporte (y, por tanto, de vehículos) en un determinado ámbito impacta potencialmente en el medio ambiente,la congestión, la seguridad y la gestión del espacio público, por lo que las Administraciones con capacidad para detectar y modular esos impactos deben ostentar las herramientas adecuadas para conseguirlo.

Además, se apuesta por la declaración del transporte de viajeros en taxi como servicio de interés público, dada la naturaleza de la actividad que desempeña, y que exige su prestación en condiciones de calidad muy estrictas, de universalidad, sin posibilidad de elegir por criterios comerciales la prestación de unos servicios y rechazar otros, con garantía de un precio estable en todas las circunstancias y con amplia cobertura en todo el territorio, incluso en las áreas geográficas con demanda inestable y limitada, por la escasa población residente. Se quiere apostar por el impulso del transporte público accesible, considerando el derecho a la movilidad de la ciudadanía, a favor de un medio que detrae vehículos privados de los entornos urbanos e interurbanos más próximos a las grandes ciudades, que es dónde se concentran el grueso de los servicios.

Por último, se explicita la posibilidad de que los entes locales, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, disponen de herramientas de actuación para ordenar la prestación de servicios de transporte de viajeros en vehículos de turismo, lo que incluye los servicios de arrendamiento con conductor»-la negrita es nuestra-.

Regresamos nuevamente al caso de autos. Lo que realmente puso en tela de juicio Transfer Generalife en la instancia fue que el art. 99.5.a) de la LOTT sea conciliable con el principio de igualdad al ocasionar a los prestadores de servicios de VTC, como resumía en su escrito de conclusiones, un agravio comparativo en relación con el sector del taxi al que no se le aplica esa normativa, así como que la restricción que regula ese precepto no es proporcionada. Estas alegaciones solo fueron confutadas por la letrada de la Junta de Andalucía en fase de conclusiones de forma sucinta, manifestando que la actora no había ofrecido prueba de un término comparable y que se trataría, en su caso, de una crítica dirigida a la propia LOTT, recordando que la Administración está sujeta al principio de legalidad ex art. 103 CE. Como esta polémica no llegó a ser analizada en la sentencia, habrá de ser examinada por la Sala.

Para dar respuesta a ambos alegatos hemos de traer a colación la tantas veces citada sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio de 2023, en cuyo apartado 86 se razona que «(...) para que un régimen de autorización administrativa previa esté justificado aun cuando introduzca una excepción a dichas libertades fundamentales, dicho régimen debe, en cualquier caso, basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de forma que queden establecidos los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales, con el fin de que esta no pueda utilizarse de manera arbitraria ( sentencia de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital, C-390/99, EU:C:2002:34, apartado 35y jurisprudencia citada)».

Asimismo, y a propósito del principio de proporcionalidad al que de forma tangencial se refería la actora en su demanda al alegar que se ajusta en mayor medida a la doctrina del TJUE la adopción de otras posibilidades alternativas como podían ser la necesidad de adquisición de vehículos menos contaminantes o con clasificación ambiental cero emisiones, razona el Tribunal de Luxemburgo en el apartado 64 de la citada sentencia de junio de 2023 que «según reiterada jurisprudencia, tales restricciones a la libertad de establecimiento únicamente podrían admitirse a condición, en primer lugar, de estar justificadas por una razón imperiosa de interés general y, en segundo lugar, de respetar el principio de proporcionalidad, lo que implica que sean apropiadas para garantizar, de forma congruente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vayan más allá de lo necesario para su consecución ( sentencia de 7 de septiembre de 2022, Cilevics y otros, C-391/20, EU:C:2022:638, apartado 65 y jurisprudencia citada)».

En esta sentencia de 8 junio de 2023 el TJUE establece como doctrina:

«1) El artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición.

2) El artículo 49 TFUE no se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, cuando esa autorización específica se base en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, que excluyen cualquier arbitrariedad y no se solapan con los controles ya efectuados en el marco del procedimiento de autorización nacional, sino que responden a necesidades particulares de esa conurbación.

3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos».

Aclara el TJUE con esta sentencia, y con el cuerpo de doctrina al que en ella se alude, qué objetivos y criterios deben observarse a la hora de imponer restricciones a la actividad de VTC, y ello a fin de que podamos controlar que no se opongan y sean respetuosas tales limitaciones -en este caso, el art. 99.5.a) LOTT- con la libertad fundamental de establecimiento consagrada en el art. 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Entre esos criterios están los principios de proporcionalidad y no discriminación que, en el derecho interno, se encuentran recogidos en el art. 43.1.g) de la LOTT que dispone que el otorgamiento de la autorización de transporte público estará condicionado a que la empresa solicitante acredite, de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, el cumplimiento de los siguientes requisitos: «(...) g) Cumplir, en su caso, aquellas otras condiciones específicas necesarias para la adecuada prestación de los servicios que reglamentariamente se establezcan, atendiendo a principios de proporcionalidad y no discriminación, en relación con la clase de transporte de que se trate en cada caso». A este precepto, así como al art. 42, se remite el art. 99.4 de la LOTT al condicionar el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a la obtención de la correspondiente autorización.

Con un carácter más general, a esos mismos principios se refiere el art. 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuando al regular los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, establece: «Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos».

No discute la mercantil Transfer Generalife que la protección del medio ambiente constituye una razón de interés general que puede justificar la imposición de restricciones a la concesión de nuevas licencias VTC que, consiguientemente, limiten la libertad de establecimiento. Así de hecho lo viene a reconocer el TJUE que en el apartado 69 de la precitada sentencia de junio de 2023 alude a que el objetivo de la protección del medio ambiente constituye una de las "razones imperiosas de interés general" que puede justificar una restricción a una libertad fundamental garantizada por el art. 49 del TFUE como es la libertad de establecimiento, en este caso, de los prestadores de servicios de VTC. La protección ambiental también ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional como una razón imperiosa de interés general que, de concurrir, puede justificar restricciones al libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio ( STC 193/2013, de 21 de noviembre, FJ 8.º).

Donde puso el énfasis en la instancia la entidad recurrente y ahora apelada, es en la discriminación que, a su sentir, ocasiona que el legislador solo hubiera adoptado esa medida para el sector de las VTC y no para los servicios de taxi pese a que también este último sector contribuye a la contaminación del medio ambiente, e incluso, según argüía, lo hace en una medida superior al existir en Andalucía más licencias activas de taxi (8.588 según las resoluciones denegatorias) que de VTC (3.306).

Esta última afirmación de la actora no la podemos compartir pues con el art. 99.5.a) de la LOTT no se trata de imponer restricciones medioambientales a las autorizaciones VTC existentes sino a las nuevas que se soliciten y las que estén pendientes de resolución de acuerdo con el apartado 2 de la disposición transitoria quinta del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio.

Pues bien, el condicionamiento del otorgamiento de nuevas autorizaciones VTC al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de calidad del aire y reducción de emisiones de CO2 en los términos previstos en el art. 99.5.a) de la LOTT, no apreciamos que vulnere el principio de igualdad de trato o de no discriminación consagrado en los arts. 14 CE y 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en los términos que ha sido delimitado por la doctrina constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (por todas, SSTC 76/1986, de 9 de junio, FJ 3.º; 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6.º; 186/2000, de 10 de julio, FJ 11.º; 273/2005, de 27 de octubre, FJ 3.º; 59/2008, de 14 de mayo, FJ 5.º; 127/2009, de 26 de mayo; o la más reciente 140/2024, de 6 de noviembre; y SSTJUE de 21 de julio de 2011, C-21/10, ap. 47; de 12 de mayo de 2011, C-176/09, ap. 31; de 14 de septiembre de 2010, C-550/07 P, ap. 55; de 16 de diciembre de 2008, C-127/07, ap. 23; de 3 de mayo de 2007, C-303/05, ap. 56; y de 10 de enero de 2006, C-344/04, ap. 95).

A propósito del principio fundamental de Derecho comunitario de igualdad de trato, la doctrina del TJUE nos dice que este principio exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada. La exigencia del carácter comparable de las situaciones no requiere que las situaciones sean idénticas, sino que basta con que sean análogas (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de mayo de 2011, C-147/08, apartado 42, y de 19 de julio de 2017, C-143/16, apartado 25). El carácter comparable de las situaciones no debe apreciarse de manera global y abstracta, sino de un modo específico y concreto, teniendo en cuenta todos los elementos que las caracterizan, especialmente a la luz del objeto y la finalidad de la normativa nacional que establezca la distinción controvertida y, en su caso, de los principios y objetivos del ámbito al que pertenezca dicha normativa nacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, C-127/07, apartados 25 y 26; de 16 de julio de 2015, C-83/14, apartados 89 y 90, y de 9 de marzo de 2017, C-406/15, apartados 56 y 57).

Si bien la del art. 99.5.a) de la LOTT se trata de una condición limitativa que establece el legislador estatal específicamente para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor (VTC) que se soliciten y no la extiende al sector del taxi, y reconociendo la Sala la homogeneidad de la actividad de unos y otros operadores económicos -competidores entre sí- a la hora de producir efectos potencialmente contaminantes sobre el medio ambiente atmosférico, dado que en ambos casos el elemento material empleado para desempeñar la actividad de transporte discrecional de viajeros es un vehículo automóvil, empero, esa equiparabilidad no concurre a los efectos que nos ocupan. Nos explicamos.

Mientras que los servicios de taxis están sometidos a una intensa regulación que incluye la «contingentación» de las licencias, como declara el Tribunal Supremo en su sentencia de 4 de junio de 2018 (rec. 438/2017), lo que se traduce en que el número de licencias de autotaxi está limitado en cada municipio y su modificación y ampliación por el ayuntamiento solo es factible en atención a determinados factores (niveles de oferta y demanda del servicio, evolución de las actividades comerciales, industriales, turísticas, económicas en general o de otro tipo que pueda generar una demanda específica del servicio del taxi, infraestructuras de servicios públicos vinculadas a la sanidad, enseñanza, servicios sociales, espacios de ocio y las actividades lúdicas y deportivas, los transportes u otros factores que tengan incidencia en la demanda de servicios del taxi,...), como así se regula en el ámbito autonómico en los arts. 12 y 13 del Decreto 35/2012, de 21 de febrero, de la Consejería de Obras Pública y Vivienda, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público de Viajeros y Viajeros en Automóviles de Turismo, que vienen a desarrollar lo establecido en el art. 15 de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbano y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía, precepto este último que regula el régimen jurídico de las licencias de autotaxi y cuyo apartado 7 permite incluso que la Comunidad Autónoma pueda, con ciertos condicionantes, predeterminar el número máximo de las licencias de autotaxis en cada uno de los distintos municipios; en cambio, el número de autorizaciones VTC no está actualmente limitado pues la consabida regla de proporcionalidad de una 1 VTC/30 licencias autotaxi, que aún prevén los arts. 48.3 LOTT y 18 bis.4 de la Ley andaluza 2/2003, ha sido declarada contraria al art. 49 del TFUE en la citada sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023 cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no vaya más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos, lo que aquí sucede pues la letrada la Junta de Andalucía en su recurso de apelación reconoce abiertamente que la aplicación de la ratio1/30 vulnera el principio de libertad de establecimiento según han delimitado la sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023 y el Tribunal Supremo en diversas sentencias que ha ido posteriormente dictando, como la de 18 noviembre de 2024 (rec. 596/2023) que cita la sentencia apelada.

Que la situación de Transfer Generalife, como solicitante de una autorización VTC, no es equiparable o comparable a la de un eventual interesado en una licencia de autotaxi, se observa con claridad si descendemos al detalle. Mientras aquella pidió que le fueran concedidas veinte nuevas autorizaciones VTC en las que consignó como lugar de residencia de la autorización el municipio de Estepona, manifestando en su recurso de alzada que se dedica a la actividad de alquiler de coches de lujo con conductor en Granada y tenía intención de llevar extender su actividad empresarial a la ciudad de Málaga, un hipotético interesado en una licencia de autotaxi en cualquiera de esos municipios andaluces no podría acudir a los respectivos ayuntamientos solicitándola, sino que solo podría aspirar a obtenerla en caso de que la corporación local convocara un concurso con nuevas licencias, para lo que sería necesario que el ayuntamiento variase y ampliase justificadamente el número de licencias existentes en el municipio previos los estudios, procedimiento e informe autonómico regulados de forma detallada en los arts. 12 y 13 del Decreto 35/2012, de 21 de febrero.

La profunda disparidad del régimen jurídico a que está sometido la solicitud y acceso de uno y otro tipo de autorizaciones, nos lleva a la convicción de que no estamos antes situaciones comparables, por lo que, en suma, no resulta discriminatorio que el legislador estatal imponga solo a las nuevas licencias de VTC el controvertido criterio medioambiental. El diferente trato normativo dispensado no es, a juicio de la Sala, discriminatorio.

Es más, existe la previsión legislativa de que los servicios de taxi también puedan quedar sujetos a este tipo de criterios. El art. 150 del meritado Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, dentro de las medidas para la adecuación al Derecho de la Unión Europea en materia de arrendamiento de vehículos con conductor comprendidas en el Título IV del libro tercero -establecidas, insistimos, a raíz de la STUJE de 8 de junio de 2023 como se dice en su exposición de motivos-, prevé:

«Artículo 150. Medidas de sostenibilidad del transporte público en vehículos de turismo.

Sin perjuicio de la normativa vigente sobre la realización de transporte público en vehículos de turismo, las entidades locales podrán establecer, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, como parte de la planificación y ejecución de sus políticas de movilidad, medidas aplicables a la prestación de cualquier tipo de transporte público de viajeros en vehículos de turismo,acordes con las necesidades y características de cada localidad.

Estas medidas podrán incluir, en su caso, de conformidad con la legislación autonómica, la solicitud de una autorización por parte de las entidades locales, que deberá estar justificada por razones de interés público, tales como la protección del medioambiente urbanoo la garantía de la seguridad vial, y resultar proporcionadas garantizando, en todo caso, la sostenibilidad, calidad y seguridad de los servicios de interés público involucrados» (la negrita es obviamente nuestra).

Por tanto, existe la previsión normativa de que la actividad de unos y otros prestadores de servicios, esto es VTC y taxi, queden sujetas al cumplimiento de criterios medioambientales, mas mientras en el primer caso el legislador estatal establece en el art. 99.5.a) de la LOTT una serie de especificaciones relacionadas con la calidad del aire que deben ser observadas como condicionantes en el momento de otorgamiento de las nuevas licencias, el art. 150 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, aplicable tanto al sector del taxi como al de las VTC, permite que la restricción a la libertad de establecimiento por criterios medioambientales se materialice a través de una autorización por parte de las entidades locales de conformidad con la legislación autonómica aplicable en cada caso.

En definitiva, no apreciamos que el art. 99.5.a) de la LOTT cause una discriminación entre unos y otros prestadores de servicios.

Por otra parte, ya hemos visto que según reiterada jurisprudencia del TJUE, el principio de proporcionalidad, que constituye uno de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los medios establecidos por una disposición sean aptos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de la que se trate y no vayan más allá de lo que es necesario para su consecución ( sentencia de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros, C-58/08, apartado 51).

Consideramos que la previsión del art. 99.5.a) de la LOTT no resulta desproporcionada ya que la condición que en él se establece no se aplica si los contaminantes del medio atmosférico no superan los valores que define la norma, en armonía con el derecho de la Unión, o si, superándolos, el prestador de servicio solicita la autorización de VTC en relación a un vehículo eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), como así establece su párrafo tercero.

Viene al caso destacar, como un elemento más en este juicio de proporcionalidad que estamos abordando, la existencia de medidas de fomento para la adquisición de vehículos eléctricos y la implantación de infraestructuras de recarga articuladas actualmente a través del Real Decreto-ley 3/2025, de 1 de abril, por el que se establece el programa de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III) para el año 2025, y el Real Decreto 266/2021, de 13 de abril, por el que se aprueba la concesión directa de ayudas a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla para la ejecución de programas de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III). El art. 11.1 de esta última norma reglamentaria dispone que pueden ser destinatarios de las ayudas, entre otros, las personas físicas que desarrollen actividades económicas dados de alta en el censo de empresarios y las personas jurídicas constituidas en España, y otras entidades, con o sin personalidad jurídica, cuyo número de identificación fiscal comience por las letras A, B (lo que incluye a Transfer Generalife), C, D, E, F, G, J, R o W (esta última letra, según prevé el art. 5 de la Orden EHA/451, de 20 de febrero, incluye las entidades no residentes en España con establecimiento permanente). El anexo III del Real Decreto 266/2021, de 13 de abril, contempla ayudas adicionales del 10 % de la ayuda que corresponda por la adquisición de vehículos eléctricos si se destinan a VTC.

De otro lado, el apartado 2 del art. 18 septiesde la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía , dispone que los vehículos turismos de arrendamiento con conductor se deberán poseer en régimen de propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento ordinario. Puestos en la tarea de ponderar y perfilar los costes económicos que puede acarrear para la mercantil demandante y ahora apelada, Transfer Generalife, S.L., la adquisición de un vehículo de las categorías que prevé el párrafo tercero del art. 99.5.a) de la LOTT, en régimen de propiedad, leasingo rentingpara destinarlo y afectarlo al ejercicio de la actividad económica, también valoramos las distintas medidas que le brinda el sistema tributario para minorar la carga fiscal que conlleva esa adquisición y la de las infraestructuras de recarga ( arts. 92 a 95 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, en particular, art. 95.Tres, regla 2.ª, apartado b) de la LIVA, y arts. 10, 11, 12 y disposición adicional decimoctava de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades).

En suma, al superarse los niveles contaminantes en la calidad del aire, concretamente el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono), se ofrece por el art. 99.5.a) de la LOTT a la peticionaria de las autorizaciones de VTC que fueron denegadas, Transfer Generalife, una alternativa (i) asequible económicamente en función de la situación actual del mercado del automóvil y las medidas de fomento y fiscales que acabamos de ver, con lo que no se le generan unos costes desproporcionados, (ii) adecuada para lograr el objetivo de la protección del medio ambiente perseguido por la norma, (iii) y acorde a la propia doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que en el apartado 100 de su sentencia de 8 de junio de 2023 ya hablaba de que dicho objetivo podía alcanzarse con medidas menos lesivas para la libertad de establecimiento (en ese caso se analizaba la ratio1/30) como podían ser -de forma obviamente no taxativa- «límites de emisión aplicables a los vehículos».

Que el legislador estatal haya optado por excluir del condicionante a los vehículos eléctricos de cero emisiones -junto con los de célula de combustible o de combustión de hidrógeno- y no a los de tipo híbrido a los que aludía la mercantil en el recurso de alzada que presentó en vía administrativa, lo consideramos justificado merced a la obligación del Reino de España de alcanzar los objetivos de calidad del aire que establece el derecho de la Unión que hemos explicitado en el fundamento quinto -actual y objetivamente incumplidos-, para cuya consecución la alternativa que ofrece el art. 99.5.a) LOTT constituye una medida idónea que satisface, según venimos apreciando, el principio de proporcionalidad. Entre las distintas alternativas posibles (vehículos híbridos, con bajas emisiones, limitaciones de zonas o franjas horarias para los VTC,...), la restricción a la libertad de establecimiento que dispone la LOTT guarda un razonable equilibrio entre los intereses enfrentados, esto es la mayor consecución del objetivo previsto de mejorar la calidad del aire y reducir las emisiones, y la menor imposición de costes económicos al operador, por lo que no nos parece que vaya más allá de lo necesario para alcanzar aquel objetivo.

Resulta infundada la tesis de Transfer Generalife de que aquella medida haya de ocasionar la «abolición de la liberalización del mercado». Ya en su demanda aludía a otras medidas alternativas como la necesidad de adquirir vehículos con clasificación ambiental cero emisiones, que es justamente lo que viene a implementar el legislador estatal y justifica en la exposición de motivos de la norma.

Asimismo, como hemos señalado líneas arriba, quedó probado en los autos de instancia, y no fue discutido por la actora, que el valor objetivo a largo plazo del O3 (ozono) se superaba en todo el territorio andaluz, con lo que sí quedó acreditado que la denegación de las autorizaciones fue apropiada para garantizar la consecución del objetivo de mejorar la calidad del aire, máxime cuando la actora en ningún momento de la tramitación del expediente administrativo ni de los autos de instancia ha alegado que el vehículo matrícula NUM000, al que se referían según resulta del expediente las solicitudes que presentó, fuese eléctrico o estuviese incluido en algunas de las otras excepciones de la norma, sino que más bien al contrario, de las manifestaciones de su recurso de alzada se colige que era un coche tradicional con motor de combustión y que la intención de la compañía, según ella misma expresaba, era adquirir de forma progresiva una flota compuesta por vehículos tipo híbrido de la marca Toyota.

En suma, la denegación por la Administración regional de las autorizaciones de VTC solicitadas por la mercantil Transfer Generalife, al venir fundamentada no solo en la improcedente ratio1/30 sino también en criterios medioambientales establecidos en el art. 99.5.a) LOTC, se ajustó a razones imperiosas de interés general, fue apropiada para mejorar la calidad del aire -y con ello proteger la salud de las personas- y no ocasionó, en el concreto caso sometido a nuestra revisión, una restricción de la libertad de establecimiento discriminatoria ni desproporcionada.

SÉPTIMO.-Razones, todas las cuales, culminan en la estimación del recurso de apelación y correlativa revocación de la sentencia impugnada al no ser ajustada a derecho, así como la desestimación de la demanda y la confirmación del acto administrativo impugnado en la instancia.

Dada la estimación del recurso de apelación y la apreciación de serias dudas jurídicas en la cuestión de fondo suscitada por la actora en su demanda, no hacemos expreso pronunciamiento en costas en ninguna de las dos instancias y cada parte correrá con las causadas a su instancia y las comunes por mitad ( art. 139.1 y 2 LJCA) .

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,