Sentencia Contencioso-Administrativo 57/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 965/2024 de 21 de enero del 2026

PRIMERO.-Disposición impugnada y pretensiones de las partes.

Es objeto del presente recurso el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Palencia de 18 de julio de 2024, por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza municipal reguladora de terrazas en la vía pública de la ciudad de Palencia (BOP de 26 de julio de 2024, nº90)

La agrupación de Asociaciones de Vecinos y otras Entidades de Palencia capital, alega como primer motivo del recurso que se ha vulnerado el procedimiento de elaboración y modificación de las disposiciones de carácter general y la ausencia de los informes preceptivos de: impacto presupuestario, memoria del análisis del impacto normativo, evaluación del impacto en la salud, evaluación estratégica ambiental, aportación de informe ambiental o justificación de su innecesaridad, lo que provoca necesariamente la nulidad radical de la disposición. En cuanto al fondo alega el incumplimiento de la legislación vigente en materia de ruidos en zonas acústicamente saturadas(ZAS) y asimiladas a las saturadas (ZASA); el incumplimiento del itinerario personal accesible; el incumplimiento de la normativa urbanística-PGOU; el incumplimiento de la normativa sectorial sobre seguridad; la contradicción con la ordenanza municipal reguladora de usos, instalaciones y ocupaciones en la vía pública; vulneración de la normativa relativa a la señalización de actividades extraordinarias y finalmente la interdicción de la arbitrariedad, falta de motivación, falta de justificación y objetividad de los arts. 11 y 20.3 de la Ordenanza impugnada.

El Ayuntamiento de Palencia se opone a la demanda y mantiene la plena conformidad a derecho de la Ordenanza impugnada, alegando como cuestión previa la excepción de falta de legitimación activa de la entidad recurrente por carecer según sus estatutos de habilitación para ejercer la defensa de sus derechos legítimos ante los tribunales de Justicia y contra el Ayuntamiento de Palencia.

SEGUNDO.-Legitimación activa de la entidad recurrente. Concurrencia.

El Ayuntamiento demandado alega como cuestión previa en su contestación a la demanda ex art. 19.1.b) y 69 b ) LJCA la falta de legitimación activa de la entidad recurrente. Fundamenta la excepción en que la Asociación recurrente carece de interés legítimo y de habilitación para ejercitar la defensa de derechos ante los Tribunales de Justicia contra el Ayuntamiento de Palencia. Dice que conforme a los estatutos de la Asociación aportados al recurso y a los fines de la misma recogidos en el art. 2, se encuentra habilitada para plantear cuestiones, relativas al interés de sus asociados, ante el propio Ayuntamiento de Palencia lo que comporta que está legitimada para interponer escritos o denuncias, instar procedimientos o, incluso, para interponer recursos en vía administrativa. Pero los estatutos no habilitan a la Asociación para plantear sus intereses frente al Ayuntamiento de Palencia en vía jurisdiccional. Dice que en el documento nº3 de los aportados junto al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, se adjuntan los estatutos de la asociación recurrente. Y la asociación ha formalizado su objeto, en el artículo 2 de sus estatutos, mediante la consecución de los siguientes fines: "-La representación ante el AYUNTAMIENTO DE PALENCIA, para plantear la situación de los problemas urbanísticos, ambientales o sociales de sus asociados. -Colaboración con el AYUNTAMIENTO DE PALENCIA en las comisiones que esta entidad esté representada, o en las ocasiones que se nos solicite participación. -Fomento de asociacionismo vecinal.

Como recuerda la entidad actora es doctrina reiterada la necesaria interpretación restrictiva que debe presidir la interpretación de las causas de inadmisibilidad, en cuanto pueden suponer el cierre de la vía jurisdiccional y afectar el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio pro actione ( art. 24 de la CE), entre otras STC 12/2017, de 30 de enero.

La sentencia del Tribunal Supremo de fecha 29 de mayo de 2019 (recurso 3767/2015) determina: "Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, de 611-2013, rec. 35/2012 , haciéndose eco de lo vertido en otra anterior de 31 de mayo de 2006, recurso 38/2004) dictada por el Pleno de esta Sala Tercera, la legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso e implica en el proceso contencioso-administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, sentencias de 11 de febrero de 2003, recurso núm.53/2000 , 6 de abril de 2004 y 23 de abril de 2005, recurso 6154/2002 ), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente actual uno efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (por todas, en SSTC núms. 197/88 , nº 99/89 , nº 91/95 , nº 129/95 , y nº 129/2001 , entre otras)."

Funda la actora su legitimación activa en que las Asociaciones Vecinales, o, como en este caso, Agrupaciones de Asociaciones de Vecinos, son el grupo/s de personas que vinculadas a un territorio concreto (en este caso a tres céntricos barrios de la ciudad de Palencia), se unen voluntariamente, sin ánimo de lucro, para mejorar las condiciones de vida de la comunidad, afrontando sus problemas y velando por sus intereses colectivos; por lo tanto, la actora ostenta legitimación activa en el presente recurso en defensa de los derechos e intereses legítimos de la colectividad a la que representa (vecinos de tres de los barrios de la ciudad de Palencia más afectados por la instalación de terrazas en la calle), y que se concreta en una defensa al descanso, bienestar y salud de los vecinos que viven en zonas con gran concentración de terrazas y zonas acústicamente saturadas.

Y estas consideraciones, en esencia, se comparten por la Sala como fundamento de la legitimación activa de la Asociación actora. Y sin que de la lectura del art. 2 de los estatutos en relación con el resto de sus normas permitan justificar la tesis restrictiva de la legitimación actora dado que si el primer fin de la entidad es la representación ante el Ayuntamiento de Palencia para plantear la situación de los problemas urbanísticos, ambientales o sociales de sus asociados, una vez que consta que las Asociaciones que la integran presentaron alegaciones a la ordenanza en el trámite de información pública que no fueron estimadas, y sin que las explicaciones ofrecidas las estimen fundadas, la lógica consecuencia es plantear sus pretensiones rechazadas en vía jurisdiccional para la integra defensa de los derechos vecinales de los asociados.

Además, como alega la actora la misma también ostenta la legitimación activa que le otorga el artículo 5 f) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana que reconoce a todos los ciudadanos el derecho a "Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora";sin que se comparta la interpretación restrictiva de este precepto opuesta por el Ayuntamiento, en un supuesto como el de autos en que la asociación actora representa los intereses de los vecinos que viven en el municipio de aplicación de la Ordenanza impugnada. Es oportuna la cita de la STC de 24 de marzo de 2025, rec. 8334-2021, alegada por la actora: " Este tribunal entiende que, del mismo modo que la STC 252/2000, de 30 de octubre , FJ 7, admitió el interés legítimo de una asociación de vecinos constituida para denunciar los problemas que aquejaban al servicio público de saneamiento de aguas, reconociendo su legitimación activa para impugnar la exigencia y el pago de precio público por el alcantarillado que debía dar servicio a una urbanización o barriada y al que quedaba obligado cada vecino a título individual, este mismo título de legitimación ha de extenderse también a casos como el presente en el que los vecinos deciden asociarse para impugnar de forma colectiva una disposición general o un acto administrativo de efectos ambientales localizados precisamente en el área geográfica en que se hallan ubicados sus respectivos domicilios. Sin duda defienden con ello un interés específico, una ventaja o utilidad pública como residentes en la zona, que va más allá del interés público o general que se atribuye a la acción colectiva para la defensa del cumplimiento de la legalidad medioambiental vigente."

Se reconoce la legitimación activa de la Asociación recurrente conforme al art. 19.1. b)LJCA.

TERCERO.-Sobre los informes incorporados a la tramitación administrativa de la ordenanza impugnada.

Mantiene la parte actora en la demanda, que la ausencia de los siguientes informes en la tramitación para la aprobación de la Ordenanza Municipal reguladora de terrazas en la vía pública de Palencia, conlleva su nulidad de pleno derecho ( art. 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas):

1º Impacto Presupuestario.

Al respecto, el apartado 7 del art. 129 de la LPAC establece que: "Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera".

Y el apartado 3 del art. 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (de aplicación a las entidades locales art. 2.1) establece: "3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera".

Dice la actora que en aplicación de estas normas se exige un estudio de impacto presupuestario previo que deberá valorar las repercusiones y efectos de la norma y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Y en este caso dichas exigencia las entendemos cumplidas por las siguientes razones.

El precepto exige que la normativa, en su fase de elaboración y aprobación, valore las repercusiones y efectos en los gastos e ingresos públicos futuros y el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Pero lo que no exige la Ley es que esa valoración se plasme en un informe de Intervención Municipal.

Así, la valoración general del impacto económico se refleja en el Preámbulo de la Ordenanza: "La Ordenanza reguladora de terrazas en la vía pública aprobada por Acuerdo de Pleno del 21 de julio de 2016, vino a sustituir a la anterior ordenanza, aprobada mediante Acuerdo de Pleno de 20 de diciembre de 2012, para dar un impulso a la actividad económica y hostelera y dar respuesta a la demanda de una mayor adaptación de la actividad a las necesidades y usos de la ciudadanía.

Desde su entrada en vigor, la demanda de los ciudadanos y de los propios hosteleros ha ido aumentando el uso de las terrazas, cada vez más importantes en el necesario impulso económico de la ciudad. El turismo y la cada vez más puesta en valor de nuestra gastronomía, ha hecho de las terrazas uno de los principales activos de ocio.

(...)

Se establecen nuevas normas para hacer mejor la convivencia entre establecimientos y vecinos, conjugando la necesaria actividad económica con el descanso de los vecinos que viven junto a estos establecimientos."

En esta materia, resulta de los informes obrantes en el expediente en respuesta a la solicitud efectuada por la providencia inicial de la Alcaldía, que la Intervención expuso: "Conforme a lo señalado en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y el Real Decreto 424/2018, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico con Control interno en las entidades el Sector Público Local, se informa que la propuesta del presente expediente NO PRECISA DE EMISIÓN DE INFORME DE INTERVENCIÓN".

Y el Tesorero del Ayuntamiento informó en el mismo tramite inicial que: "la misma carece de carácter fiscal y, por tanto no procede informe desde este servicio."

Y hay que tener en cuenta que consta en el expediente el informe presupuestario emitido por la Delegación de Tráfico, responsable de la tramitación de expediente de 10 de abril de 2024, en el que se indica:

"Los actos relacionados con la instalación de las terrazas en la vía pública conllevan gastos que son soportados por los autorizados, ya que el montaje, el mantenimiento y el mobiliario corren de su cuenta. El contrato suscrito por este Ayuntamiento para la limpieza viaria y recogida de residuos se hace cargo de este aspecto sin que suponga un gasto añadido. En este sentido cabe destacar la que la ordenanza recoge entre las obligaciones de los autorizados y establecimientos deberán garantizar un "aceptable estado de limpieza y ornato".

A juicio de la funcionaria que suscribe, y a los efectos de su repercusión en la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera se entiende que la ordenanza de Terrazas que se va a modificar no contiene un gasto público directo o afecta a ingresos directos presentes o futuros, por lo que se informa favorablemente la nueva propuesta de modificación de ordenanza, todo ello sin perjuicio del mejor criterio de la Intervención Municipal de esta entidad".

Y en lógica consecuencia a los informes anteriores en la contestación a diversas de las alegaciones del trámite de información pública sobre la regulación de las tasas, los Servicios Municipales respondieron: "Las alegaciones deben ser entendidas como aportaciones a la ordenanza fiscal correspondiente, que no es objeto de este expediente.

El informe que se considera no figura en el expediente se incardina dentro de los procedimientos para la imposición y ordenación de las tasas municipales, que no es objeto de este expediente."

En resumen, la Ordenanza impugnada no es una ordenanza fiscal y por tanto no afecta a las tasas municipales; y en todo caso consta en el expediente la valoración sucinta de la repercusión en materia presupuestaria y sostenibilidad financiera emitido por la funcionaria responsable de la tramitación del mismo por lo que se cumple el presupuesto del informe presupuestario.

2º) Impacto normativo.

Alega la actora que falta en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo del art. 26.3 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; aunque ni la LPAC ni la LRBRL se refieren de forma expresa a este instrumento esencial en el procedimiento de elaboración de normas, sin embargo, puede entenderse implícito en la redacción del art. 129 de la LPAC referente a los principios de buena regulación cuyo cumplimiento debe quedar plasmado por escrito como una exigencia del principio de interdicción de la arbitrariedad que reclama la motivación de las propuestas regulatorias y del derecho a la buena administración. En consecuencia, se trata de un requisito exigible a las entidades locales para todo tipo de propuestas normativas, no solo para las que la legislación específica así lo haya indicado. En el presente supuesto de aprobación de ordenanza de terrazas se ha omitido la emisión de dicha memoria, y que se considera sumamente necesaria habida cuenta de los impactos sociales que se pudieran producir con su aprobación, debido a la necesidad de conciliar el ocio con el descanso de los vecinos.

No compartimos el criterio de la actora, la memoria de análisis de impacto normativo prevista en la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre, en la que la demandante motiva la exigencia, solamente resulta aplicable a los anteproyectos y proyectos normativos promovidos por el Gobierno, como indica el propio nombre de la norma; sin que sea aplicable a la tramitación de la Ordenanza impugnada conforme esta Sala ha mantenido entre otras en sentencia 947/2022, de 22 de julio de 2022.

3º) Informe de Secretaría.

Alega la actora que el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional atribuye a la Secretaría la función de informar con carácter preceptivo la "aprobación o modificación de ordenanzas...", (art. 3.3); sin embargo en el expediente administrativo nos encontramos con un escueto informe firmado por el adjunto a la Secretaría general en el que se indica: "se informa favorablemente la propuesta de acuerdo de aprobación inicial" (folio 67 del expediente administrativo). Estima que es un informe carente de la más mínima motivación o justificación legal.

Como señala la actora no concurre la omisión del informe; y respecto de que el mismo resulta a su juicio falto de motivación no compartimos esta valoración. El informe de la Secretaría General se adecua a las previsiones exigibles en la regulación del régimen jurídico del personal funcionario que ejerce tales funciones, reservadas al asesoramiento legal, al pronunciarse, analizada toda la documentación obrante en el expediente administrativo, sobre la adecuación al ordenamiento jurídico de la propuesta de acuerdo de aprobación de la reforma de la Ordenanza.

4º) Impacto de Salud.

Alega la actora que la Ley 33/2011 de 4 de octubre, General de Salud Pública (art. 35) exige que las administraciones públicas deberán someter a evaluación de impacto en la salud de determinadas normas, planes programas o proyectos por tener un impacto significativo en la salud en los términos previstos en dicha ley y que para el caso que nos ocupa se concreta en la emisión de vibraciones, ruidos y contaminación acústica cuya afectación en la salud es indudable. Considera necesaria la emisión de un informe previo que evalúe la incidencia del establecimiento de numerosos veladores con su capacidad máxima (33 por terraza), sin ningún tipo de limitación, con horarios fijados de manera genérica, sin ningún tipo de restricción, en zonas con numerosos establecimientos de ocio abiertos al público y, por lo tanto, bien acústicamente saturadas (ZAS), bien asimiladas a las saturadas (ZASAS ) (Ley 5/2009, de 4 de junio, del Ruido de Castilla y León), como pudiera ser el Paseo del Salón de Isabel II de Palencia.

Así este motivo se basa en el art. 35 de la Ley General de Salud Pública. El precepto dispone textualmente:

"Artículo 35. La evaluación del impacto en salud.

1. Las Administraciones públicas deberán someter a evaluación del impacto en salud, las normas, planes, programas y proyectos que seleccionen por tener un impacto significativo en la salud, en los términos previstos en esta ley.

2. La evaluación de impacto en salud es la combinación de procedimientos, métodos y herramientas con los que puede ser analizada una norma, plan, programa o proyecto, en relación a sus potenciales efectos en la salud de la población y acerca de la distribución de los mismos.

3. La evaluación de impacto en salud deberá prever los efectos directos e indirectos de las políticas sanitarias y no sanitarias sobre la salud de la población y las desigualdades sociales en salud con el objetivo de la mejora de las actuaciones.

4. Se integrarán los resultados de dichas evaluaciones en el sistema de información de salud pública y en la Red de Vigilancia de Salud Pública."

Y este precepto no exige en un supuesto de modificación de una ordenanza como la enjuiciada, la emisión de un informe de evaluación de impacto en la salud general. Dicha evaluación se exige (art. 35.1) respecto a las normas... "por tener un impacto significativo en la salud, en los términos previstos en esta ley",circunstancias que se concretan en el art. 35.2 de la Ley.

La demanda efectúa una mención específica al ruido fundamentada en la importancia que implica la contaminación acústica en el bienestar y salud de los ciudadanos.

Pero la preservación de la salud contra la contaminación acústica ya está regulada ampliamente por su legislación especial (en el ámbito municipal por la Ordenanza municipal para la protección del medio ambiente contra las emisiones de ruidos y vibraciones; en el ámbito autonómico por la Ley 5/2009, de 4 de junio, Del Ruido de Castilla y León; y en el ámbito nacional por la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, Del Ruido.) Por ello, no cabe ninguna previsión en la normativa de terrazas que no sea la observancia de esta legislación sin que sea necesario ningún estudio especial sobre esta cuestión suficientemente regulada.

Se rechaza este motivo.

5º) Ausencia de evaluación estratégica ambiental, o de aportación de informe ambiental o de justificación de su innecesaridad.

Alega la actora que dado que la actividad hostelera al aire libre es un actividad ya incluida en el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, al ser una actividad generadora de ruidos y vibraciones, y que por ello, solo puede desarrollarse si se adoptan las oportunas medidas de control y corrección de los efectos nocivos para la salud que producen, no puede ser admisible que en la Ordenanza que las regula no se haya incluido (previo informe ambiental) ninguna medida de control, tales como limitación de distancias, de reducción del número de veladores, adelanto en los horarios de cierre en determinadas zonas, instalación de sonómetros medidores del nivel de ruidos provocados en las mismas, ni tampoco se prescriben actuaciones para regular de oficio las actividades de vigilancia por parte de la Policía Local que garanticen de forma fehaciente el cumplimiento de la legislación vigente aplicable a esta actividad molesta y eviten, en consecuencia, que se sobrepasen los niveles sonoros permitidos. Y ello conforme a lo dispuesto en el art. 1 E de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, que establece: "1. Esta ley establece las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible, mediante: a) La integración de los aspectos medioambientales en la elaboración y en la adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos; b) el análisis y la selección de las alternativas que resulten ambientalmente viables; c) el establecimiento de las medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar los efectos adversos sobre el medio ambiente; d) el establecimiento de las medidas de vigilancia, seguimiento y sanción necesarias para cumplir con las finalidades de esta ley";y cita la doctrina de la STSJ de Madrid de 11 de abril de 2024.

No se acepta este motivo con fundamento en que la normativa ambiental no impone a la hostelería exterior formalidades específicas y sin que la sentencia citada del TSJ de Madrid vincule a esta Sala máxime dado que las circunstancias y condiciones que regula son muy diferentes a las tenidas en consideración en la redacción de la Ordenanza impugnada.

Los anexos I y II de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Impacto Ambiental recogen las actividades cuyo proyecto debe someterse al estudio de evaluación ambiental previsto en la Ley.

Ninguna de las actuaciones previstas en la Ordenanza Municipal Reguladora de Terrazas en la Vía Pública se incardina en los anexos de la Ley de Impacto Ambiental. Por ello, no se precisa ningún procedimiento especial, previsto en la propia normativa, en orden a evaluar el impacto ambiental en la modificación de la Ordenanza.

Tampoco se incluye en las actividades que, a tenor de los Anexos I y I, del texto Refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, precisan estudio de impacto ambiental.

Figura en el expediente advo. al folio 25 el informe del Servicio de Medio de Ambiente del Ayuntamiento de Palencia que expone que no considera necesario realizar ninguna propuesta o modificación a la reforma de la Ordenanza; y el mismo se considera suficiente, la actividad de hostelería ya está sujeta a una normativa específica sobre protección acústica que, de manera prioritaria, se dirige a preservar la salud de los ciudadanos. Cuando en el ejercicio de la actividad de hostelería, desarrollada en las terrazas, se vulneren los límites tolerados por esta normativa específica se procederá a la aplicación de las actuaciones y sanciones previstas en la normativa especial.

Por ello, no cabe ninguna previsión en la normativa de terrazas que no sea la observancia de esta legislación, sin que sea necesario ningún estudio especial sobre una cuestión suficientemente regulada.

CUARTO.-Sobre las cuestiones de fondo de la legalidad de la Ordenanza.

1º- Incumplimiento de la legislación vigente en materia de ruidos en zonas acústicamente saturadas y asimiladas a las saturadas.

Reitera la actora la ausencia de protecciones y limitaciones específicas, que deberían preverse por la reforma de la Ordenanza de Terrazas, en orden a la proliferación de la contaminación acústica que derivará de la autorización de hasta 33 veladores por terraza y la ampliación de horario de cierre. Conforme a la regulación de las zonas acústicamente saturadas (ZAS), art. 49.5 de la Ley 5/2009, de 4 de junio, del Ruido de Castilla y León y a las medidas que contempla entiende que se deberían de haber tomado medidas restrictivas en las zonas saturadas así como en las ZASA (zonas asimiladas a las saturadas). Pese a ello, la nueva Ordenanza de terrazas permite, sin ningún tipo de limitación, el establecimiento de hasta 33 veladores por terraza en las tres zonas ZAS determinadas en Palencia, así como también en las zonas ZASA (parcialmente el Paseo del Salón), el mismo número de veladores que en otras zonas no acústicamente saturadas, al igual que el mismo horario de cierre y apertura para todas ellas; ello supone un incumplimiento de la propia normativa vigente para estas zonas. Considera que la ampliación del horario es arbitraria e injustificada. Por estos motivos considera que el art. 11 de la ordenanza es nulo de pleno derecho, así como también el establecimiento de un numero genérico de 33 veladores por terraza del art. 20.3.

Las normas impugnadas disponen:

Art. 11. Horario

"1. Se diferenciarán dos horarios de aplicación diferenciados: temporada de verano, y temporada de invierno, que condicionarán el horario de cierre.

2. Temporada de verano: del 1 abril al 31 de octubre, ambos incluidos. El horario en esta temporada será:

a. De domingo a jueves: de 8:00 a 1 horas del día siguiente.

b. Viernes, sábados y vísperas de festivo: de 8:00 a 2:30 horas del día siguiente.

3. Temporada de invierno: del 1 de noviembre al 31 de marzo, ambos incluidos. El horario en esta temporada será:

a. De domingo a jueves: de 8:00 a 23:30 horas.

b. Viernes, sábados y vísperas de festivo: de 8:00 a 1 horas del día siguiente.

4. Se entiende por cierre la hora máxima a la cual no podrá haber clientes y la terraza deberá estar recogida según el artículo 2.4 de la presente ordenanza.

5. El Ayuntamiento podrá reducir el horario atendiendo a las circunstancias de índole medioambiental o urbanístico que concurran o cuando se haya comprobado la transmisión de ruidos que originen molestias a los vecinos próximos. En este caso la limitación de horario se reflejará en la autorización y será una condición esencial para su concesión. El/la titular del establecimiento velará para que las consumiciones se realicen dentro de la terraza.

6. El montaje y apertura de la terraza no podrá iniciarse si el establecimiento no está abierto y nunca antes de las 8:00 horas.

7. El horario podrá ser ampliado con ocasión de ferias, festejos y otro tipo de actividad con repercusión y relevancia en la ciudad."

Y Art. 20 "Condiciones generales

1. Las autorizaciones de instalación...

3.El número máximo de veladores por terraza será de 33."

No se estima justificada la solicitud de nulidad de pleno derecho de los citados preceptos con base en que la Ordenanza de terrazas debe regular la protección contra la contaminación acústica, dado que existe una ordenanza al efecto, la Ordenanza municipal para la protección del Medio Ambiente contra las Emisiones de Ruidos y Vibraciones.

Por ello, el art. 9 de la Ordenanza impugnada establece textualmente:

"La autorización para la instalación de una terraza otorgará el derecho a ejercer la actividad en los mismos términos que establece la correspondiente licencia de apertura, de actividad o similar, con las limitaciones en materia de consumo, prevención de alcoholismo, emisión de ruidos, etc., se establezcan en las ordenanzas municipales y legislación sectorial aplicable."

La Ordenanza Municipal para la Protección del Medio Ambiente contra las Emisiones de Ruidos y Vibraciones, constituye la normativa adecuada para tal finalidad. Con independencia del número de veladores autorizados por terraza, la normativa municipal dispone de mecanismos de control de las zonas saturadas, asimiladas a las saturadas y resto de zonas de la capital. Si en la actividad de hostelería al aire libre, se infringe esta normativa, se activara los mecanismos y sanciones previstos en la Ordenanza "ad hoc", no siendo necesario una duplicidad normativa.

En relación al horario establecido en el art 11 su ampliación se encuentra suficientemente motivada en el preámbulo: -"...la demanda de los ciudadanos y de los propios hosteleros ha ido aumentando el uso de las terrazas...". -"Pero fue a partir del año 2020, y de la llegada de la pandemia causado por el covid-19, cuando las costumbres cambiaron de un modo radical y el uso del tiempo de ocio y entretenimiento encontraron en las terrazas su puntal, máxime cuando en muchas de las fases de este periodo eran la única alternativa para disfrutar de la hostelería y de momento de sociabilidad";

Y en todo caso, en el apartado 5 se prevé que el Ayuntamiento pueda reducir el horario atendiendo a las circunstancias medioambientales o urbanísticas cuando se compruebe que la transmisión de ruidos origina molestias a los vecinos.

Se estiman conformes a derecho los preceptos recurridos.

2º- Incumplimiento de itinerario personal accesible.

Alega la actora que los artículos 5.1.d. y 20.2 de la Ordenanza impugnada, al ser contrarios al ordenamiento jurídico, deben ser declarados nulos de pleno derecho.

Argumenta que en los artículos 2.6 y 21.2 de la Ordenanza se regulan los Itinerarios Peatonales Accesibles (IPA), estableciéndose una anchura libre de paso no inferior a 1,80 m., discurriendo de manera colindante a la línea de fachada. Si bien en el antedicho artículo 2.6.b se determina que el IPA discurrirá de manera colindante a la línea de fachada, sin embargo, ello entra en contradicción con lo dispuesto en el art. 5.1.d. de la Ordenanza recurrida en tanto en cuanto a tenor de dicho artículo se permite la instalación de terrazas pegadas a la fachada al manifestar que:

"Autorización expresa de las personas titulares de las actividades que se ejerzan en los locales cuando la terraza se pretenda instalar pegada a su fachada y su longitud exceda de la línea de fachada del establecimiento para el que se solicita la licencia, siempre y cuando se cumplan el resto de condiciones que establece esta ordenanza".

Lo mismo sucede con el art. 20.2 de la Ordenanza que manifiesta:

"La autorización de las terrazas serán en la misma vía pública o en la contigua en la que se realice la actividad o que figure en su dirección, y su ubicación en la zona más próxima a la fachada del establecimiento o del inmueble, siempre que queda garantizado el normal tránsito peatonal y su seguridad, y cuya distancia no sea superior a 25,00 metros"

El art. 5 de la Orden TMA/851/2021, de 23 de julio, por la que se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y la utilización de los espacios públicos urbanizados, en referencia al itinerario peatonal accesible determina que "discurrirá de manera colindante a la línea de fachada o referencia edificada a nivel del suelo".Luego tal disposición resulta contraria a la pretensión de instalar terrazas pegadas a las fachadas de negocios que delimitan, a su vez, la línea de fachada ya que ello constituye el itinerario peatonal accesible, que ha de respetarse en su integridad.

Al respecto, la Sentencia nº 354/2019 del 11/02/2019 del TS sobre "itinerarios peatonales accesibles y terrazas", entre otras afirmaciones, dispone que:

"Pues bien, parece olvidarse por el Ayuntamiento recurrido que el requisito contemplado en la letra a) tiene por finalidad que un invidente pueda en su deambular orientarse con la línea de fachada o elemento horizontal que materialice físicamente el límite edificado a nivel del suelo. Al efecto, haciendo un inciso, parece oportuno constatar una realidad fácilmente comprobable en nuestras ciudades, cual es la de cómo los invidentes pretenden orientarse con su bastón, por razones evidentes de seguridad, siguiendo la línea de fachada de las edificaciones o el elemento horizontal de mención.

Y es que siendo ello así, ninguna duda debe ofrecer que la ocupación del espacio inmediato a esa línea de fachada o de la correspondiente a ese elemento horizontal, supone un obstáculo para quien siendo invidente no puede tomar como referencia la línea de fachada o elemento horizontal y, en definitiva, una limitación de su derecho de movilidad por los espacios públicos cuales son las aceras".

Alega la actora que dichos preceptos vulneran asimismo el art. 18.1 del Real Decreto 505/2007, de 20 de abril, por el que se aprueban las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados y edificaciones: "Todo elemento relacionado con las actividades comerciales en la vía pública, incluyendo los quioscos, puestos temporales, terrazas de base, expositores, paneles publicitarios, cajeros y máquinas expendedoras, se dispondrá de manera que no invada los itinerarios peatonales. Se garantizará el paso sin existencia de elementos salientes en altura, toldos a baja altura o expositores o elementos de difícil detección".

Añade que no solo lo anterior, sino que también en el informe del Servicio de Obras e Infraestructuras de 1 de abril de 2024 (folio 27 del expediente administrativo) se manifiesta expresamente que: "En cuanto a la normativa sectorial de aplicación de accesibilidad en los espacios públicos urbanizados ORDEN TMA/851/2021, del 23 de Julio, es clara no solo en cuanto a las distancias sino también en interferencias con los recurridos accesibles, alturas libres de paso etc. por lo que es necesario mencionar que su aplicación se completa no solo en el caso del ancho útil del itinerario accesible".

Y con fundamento en la normativa expuesta y teniendo en cuenta que el art. 2.6.b) de la Ordenanza define como debe discurrir el itinerario personal accesible en relación con la colindancia de fachadas, y el art. 21.2 Condiciones específicas dispone: "2. Cuando la terraza se instale en la parte de la acera más cercana a la calzada, quedará como mínimo un paso libre de 1,80 metros lineales desde la línea de fachada a la línea de terraza y un mínimo de 0,40 metros lineales desde la terraza al bordillo de la calzada. Cuando exista una zona de aparcamiento en línea junto a la acera se cuidará de que se pueda entrar y salir del vehículo sin dificultad."Se estima contrario a derecho el art. 5.1.d pues prevé que la terraza pueda estar pegada a la fachada lo que determina que se declare su nulidad. Sin embargo, de la redacción del art. 20.2 antes transcrito interpretado en relación con las restantes normas del art. 2.6 y 21.2, no se aprecia que incumpla las normas citadas sobre itinerarios peatonales accesibles; y sin perjuicio d lo que posteriormente se indica respecto el art. 21.2.

Se declara la nulidad del art. 5.1.d.

3º- Incumplimiento normativa urbanística - PGOU.

Alega la parte actora que el informe del Servicio Municipal de Planeamiento y Gestión Urbanística de 8 de abril de 2024 (folio 34 del expediente administrativo),expone que "En las condiciones del IPA, Itinerario Peatonal Accesible, se determina una anchura libre de paso no inferior a 1,80 m. Entendemos que debería ajustarse también a lo regulado en la normativa urbanística del PGOU articulo 159.5 sobre trazado viario (en realidad apartado 5 secciones transversales), que determina como anchura mínima de los itinerarios peatonales exteriores, como aceras u otros, 2.00 metros, considerándose óptima una anchura de 3 m".

Sin embargo, el apartado 6.a del artículo 2 (definiciones) de la Ordenanza limita la anchura mínima de los itinerarios peatonales accesibles a un mínimo de 1,80 m; esto es, por debajo de los 2.00 metros establecidos en el PGOU.

Lo mismo sucedería con al apartado 2 del artículo 21 de la Ordenanza: "2. Cuando la terraza se instale en la parte de la acera más cercana a la calzada, quedará como mínimo un paso libre de 1,80 metros lineales desde la línea de fachada a la línea de terraza y un mínimo de 0,40 metros lineales desde la terraza al bordillo de la calzada. Cuando exista una zona de aparcamiento en línea junto a la acera se cuidará que se pueda entrar y salir del vehículo sin dificultad".

Se vuelve a hablar de un paso libre de 1,80 metros cuando el PGOU establece un mínimo de 2.00 metros.

Consideramos que está justificada la declaración de nulidad del apartado 6.a) del art. 2 en cuanto expone que "El IPA poseerá en todo su desarrollo una anchura libre de paso no inferior a 1,80 m..." y del apartado 2 del art. 21 de la ordenanza en cuanto establece "quedara como mínimo un paso libre de 1,80 metros lineales desde la línea de fachada a la línea de terraza...", pues conforme al informe del Servicio de Planeamiento y Gestión Urbanística las condiciones del IPA de la Ordenanza deben ajustarse a la anchura mínima de los itinerarios personales exteriores, criterio técnico no desvirtuado en el escrito de contestación a la demanda pues si el PGOU considera dicha anchura mínima de los itinerarios peatonales exteriores con más fundamento resulta aplicable para fijar las condiciones del IPA en la Ordenanza.

Se anula el párrafo indicado del apartado 6.a) del art. 2 y del apartado 2 del art. 21 de la Ordenanza.

4º- Incumplimiento de la normativa sectorial sobre seguridad.

Alega la actora la nulidad del art. 20.1 de la Ordenanza.

Artículo 20. Condiciones generales

"1 . Las autorizaciones de instalación de terrazas tendrán en consideración la incidencia en el tráfico peatonal, el número de terrazas solicitadas para la misma zona y su dimensión, el entorno visual de los espacios públicos, etc., así como al cumplimiento en cuanto a seguridad y accesibilidad de la normativa vigente. Prevalecerá el uso común general y sometiéndose, como mínimo, a las condiciones señaladas en el presente Capítulo. En todo caso, dichas condiciones podrían ser modificadas en el futuro si así lo determinara la legislación de superior rango que lo justificara (urbanística y/o de accesibilidad y supresión de barreras), lo que implicaría la revisión de las autorizaciones."

Dice la actora que según el informe del servicio de Prevención, Extinción de Incendios, Salvamento y Protección Civil del 14.03.2024, del Ayuntamiento de Palencia:

"Respecto al artículo 15 de la actual Ordenanza, la cual refleja que "las autorizaciones de instalación de terrazas tendrán en consideración la incidencia en el tráfico peatonal"; desde este Servicio se entiende que tales autorizaciones, deberían estar condicionadas de igual manera al cumplimiento en cuanto a seguridad y accesibilidad de la normativa vigente. Debiendo reflejarse en el "Capítulo IV. Condiciones de Instalación" el cumplimiento de las condiciones de aproximación y entorno de los edificios, accesibilidad por fachada, en base al CTE DB SI 5 Intervención de los bomberos (Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo)".

Expone que en definitiva, el espacio de maniobra para bomberos se establece en la normativa sector en una anchura libre de 5 metros del edificio, por lo que en esos cinco metros no se pueden instalar ningún tipo de obstáculos entendiendo por tales, los veladores, y lo que es peor, los elementos semi permanentes que los protegen o, en su caso, anclados al suelo.

No se estima justificada la nulidad del citado precepto en cuanto que el art. 20.1 de la Ordenanza en cuanto regula las condiciones generales de la instalación no vulnera la normativa establecida en el Real Decreto 314/2006, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación. En su art. 11 se establecen las exigencias básicas de seguridad en caso de incendio. El punto 11.5 hace referencia a la exigencia básica de intervención de bomberos, estableciendo específicamente: 11.5 Exigencia básica SI 5: Intervención de bomberos: "se facilitará la intervención de los equipos de rescate y de extinción de incendios".Así, el art 20.1 de la Ordenanza dispone que "la autorización de instalación de terrazas tendrá en consideración la incidencia en el tráfico peatonal, el número de terrazas solicitadas para la misma zona y su dimensión, el entorno visual de los espacios públicos etc.., así como el cumplimiento en cuanto a seguridad y accesibilidad de la normativa vigente".Entre la que se encuentra la normativa de intervención de bomberos y equipos de rescate. No es necesario duplicar la regulación.

La necesidad de cumplir con las normas de seguridad se recoge en el art. 5.1.b) de la Ordenanza referente a las nuevas solicitudes, y en el art. 21.3 a) de la Ordenanza que recoge la condiciones específicas para la instalación.

5º- Contradicción con la Ordenanza municipal reguladora de usos, instalaciones y ocupaciones en la vía pública.

Alega la parte actora que el art. 20.3 de la Ordenanza debe declararse nulo en cuanto permite un número máximo de veladores por terraza de 33, cuando en realidad debería de haber puesto esa limitación a los establecimientos y establece este número sin motivación y contraviniendo la Ordenanza municipal reguladora de usos, instalaciones y ocupaciones en la vía pública, que en su art. 10.1. "prohíbe expresamente el desarrollo o ejercicio en la vía pública de actividades o profesiones que supongan una ampliación de la actividad";además la Ordenanza no establece ninguna limitación al número de terrazas por establecimiento. Añade, que al incrementar el aforo de las terrazas se infringe la Disposición transitoria primera de la Ley 5/2009, de 4 de junio, del Ruido de CYL y el art. 45 del Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León.

No se estima que concurra la infracción de la normativa que, en realidad, se prevé en la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Ruido de Castilla y León y del art. 45 de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León.

Respecto a la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Ruido de Castilla y León, establece textualmente:

"1.A los efectos de esta ley y sin perjuicio de lo establecido en la normativa básica estatal los emisores acústicos existentes a la fecha de la entrada en vigor de esta ley deberán adaptarse a lo dispuesto en la misma en un plazo máximo de seis años contados a partir de dicha fecha. En todo caso, cuando se lleven a cabo modificaciones de carácter sustancial que den lugar a la expedición de nuevas licencias o autorizaciones administrativas o a la modificación de las existentes, deberán adaptarse a lo previsto en esta ley.

2. A tales efectos, sólo tendrán carácter de modificación sustancial aquellas que impliquen modificaciones en las emisiones acústicas del local que supongan un incremento en los niveles sonoros emitidos y aquellas que aumenten las dimensiones del local o su aforo en más de un 25% sobre lo inicialmente autorizado."

Se argumenta por la actora que la autorización de 33 veladores por terraza incrementará en 132 personas el aforo de los locales y ello, en la mayoría de los casos, supondrá un aumento de más del 25% del referido aforo con una producción de ruido superior al 25%. Y esta argumento es una mera conjetura de la recurrente y en todo caso, como antes se ha mantenido, la problemática del ruido ya es abordada por la normativa de prevención de contaminación acústica, sin que resulte neces ario duplicar la legislación en la Ordenanza de Terrazas.

Sobre el art. 45 de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León, modificaciones de las actividades o instalaciones, se argumenta que el aumento del aforo, al que nos hemos referido, supondrá una modificación de carácter sustancial por ampliación de la cantidad de ventas de los establecimientos.

El número 1 del art. 45 dispone

"1. La modificación de las actividades o instalaciones sujetas a autorización ambiental, a licencia ambiental o a comunicación ambiental podrá ser sustancial o no sustancial."Las actividades sujetas a la licencia se especifican en el anexo III del Texto Refundido. Entre ellas no se encuentra la hostelería.

Además de las específicamente reseñadas, el punto 1.6 recoge genéricamente "otras actividades o instalaciones no relacionadas en los párrafos anteriores, que desarrollen su actividad en suelo público y sometidas a régimen de concesión o permiso municipal específico de carácter temporal".

La colocación de terrazas, ubicadas en suelo público, no se trata de una actividad clasificada en sí misma. La actividad clasificada, correspondiente a la instalación de terrazas, se corresponde con la actividad de hostelería.

Se rechaza este motivo.

6º- Vulneración de la normativa relativa a la señalización de actividades extraordinarias.

Alega la actora la nulidad del art. 12 de la ordenanza que establece:

"1. La autorización deberá estar expuesta de forma visible desde el exterior del establecimiento, bien en la puerta, o bien en cualquiera de los ventanales más próximos a ésta. Estará a distancia y altura adecuadas y con luminosidad suficiente para poder ser leídos e interpretados. Preferiblemente se mostrará con un código QR.

2. En el caso de desarrollar actividades extraordinarias conforme a lo indicado en el artículo 10 de la presente ordenanza, la autorización deberá estar expuesta de forma permanente, visible y legible desde el exterior del establecimiento, conforme a lo establecido en la Disposición adicional segunda de la Orden IYJ/689/2010 , de 12 de mayo, por la que se determina el horario de los espectáculos públicos y actividades recreativas que se desarrollen en los establecimientos públicos, instalaciones y espacios abiertos de la Comunidad de Castilla y León".

En concreto, se denuncia la omisión respecto a la señalización de la autorización, de la obligación de instalar un cartel con las condiciones establecidas en la Orden IYJ/689/2010, de 12 de mayo, cuando se realicen actividades extraordinarias contempladas en el art. 10 de la Ordenanza.

No obstante, esta normativa, se refiere a actividades y no a establecimientos. Por tanto, será el responsable de la actividad extraordinaria, que se realice con carácter excepcional en una terraza, a quién corresponda la obligación de exhibir el cartel placa en el que conste las características del lugar y, sobre todo, de la actividad extraordinaria que se acometa. La regulación queda al margen de la normativa de terrazas puesto que afecta a la actividad consistente en espectáculos públicos y actividades recreativas.

En cuanto a la obligatoriedad de instalar cartel placa sobre actividades extraordinarias y horario, se constriñe a los establecimientos públicos, instalaciones y espacios abiertos a los que le son aplicables la Ley 7/2006 de 2 de octubre sobre espectáculos públicos y actividades recreativas de Castilla y León.

Las letras c, d y e de su art. 2 vienen a establecer definiciones entre las que se encuentran las correspondientes a establecimientos públicos, instalaciones y espacios abiertos entre los que no se puede incluir a las terrazas de hostelería.

Se rechaza este motivo.

7º- Interdicción de la arbitrariedad, falta de motivación, falta de justificación y objetividad en los artículos 11 y 20.3 de la Ordenanza.

Alega la actora que en este apartado, una vez más, se pone de manifiesto la falta de motivación respecto al horario que se ha decidido autorizar en la reforma para la apertura de las terrazas y el número de 33 veladores por terraza. Se denuncia que la ausencia de motivación de estos dos concretos aspectos vulneran los principios generales y constitucionales relacionados con la referida ausencia de motivación (art. 9.3 de la Const.).

Conviene destacar que nos encontramos ante la reforma de una normativa general y no de un acto administrativo concreto. Las normas no contienen la motivación de todos los aspectos que regulan por ello, las normas contienen una exposición de motivos general que justifica el contenido de los principales aspectos de la norma y sus objetivos. Lo impugnado es una reforma de la normativa vigente y por tanto la motivación de los aspectos principales se determinan en el preámbulo de la Ordenanza, en la que se incide en los motivos y objetivos que persigue la modificación de la regulación

Y la exposición de motivos justifica con carácter general esta modificación cuando dice: "La Ordenanza reguladora de terrazas en la vía pública aprobada por Acuerdo de Pleno del 21 de julio de 2016, vino a sustituir a la anterior ordenanza, aprobada mediante Acuerdo de Pleno de 20 de diciembre de 2012, para dar un impulso a la actividad económica y hostelera y dar respuesta a la demanda de una mayor adaptación de la actividad a las necesidades y usos de la ciudadanía.

Desde su entrada en vigor, la demanda de los ciudadanos y de los propios hosteleros ha ido aumentando el uso de las terrazas, cada vez más importantes en el necesario impulso económico de la ciudad. El turismo y la cada vez más puesta en valor de nuestra gastronomía, ha hecho de las terrazas uno de los principales activos de ocio."

Serechaza este motivo.

Conforme a las consideraciones expuestas se estima parcialmente la demanda.

QUINTO.-Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, vigente desde el 31 de octubre de 2011, estimado en parte el recurso no se efectúa expresa imposición de las costas del proceso.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,