Sentencia Contencioso-Administrativo 2272/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 804/2022 de 21 de mayo del 2025

PRIMERO.-En la reciente Sentencia nº 1231/2023, dictada el 10 de octubre de 2023 por la Sección 3ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 3395/2021, Roj: STS 4330/2023 - ECLI:ES:TS:2023:4330, recuerda el Alto Tribunal conforme a una reiterada jurisprudencia que, "aún cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en 1ª instancia, el examen que corresponde a la fase de apelación es un examen crítico de la Sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada".Se corresponde el fundamento transcrito con lo determinado el artículo 85.1 la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, puesto en relación con el artículo 456.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, siendo así que el juicio revisorio que ahora nos compete consistirá en examinar las "alegaciones en que se fundamente el recurso" según se expresen razonadamente en el escrito de interposición, "con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia",a los fines de que, si así se pide, "se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente".

SEGUNDO.- De los motivos alegados en el recurso de apelación y oposición al mismo.

La recurrida-apelante , sostiene en síntesis, los siguientes motivos de apelación:

1.- Infracción por parte de la sentencia de instancia de lo establecido en la Disposición Adicional Vigésimo Segunda de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública.

Sostiene la apelante que la sentencia de instancia establece que el EBEP determina las titulaciones que corresponden a cada grupo de clasificación, y su aplicación o puede obviarse toda vez que en esta materia rige el principio de reserva de Ley, sin que ese requisito pueda ser sustituido por el apartado 6.3.2 del Plan de Ordenación de Recursos Humanos PAS de la UGR, por una antigüedad de 10 años en categorías profesionales adscritas al Grupo III o inferior, toda vez que ello permitiría el acceso a la categoría C1 de personas sin titulación.

La exigencia de titulación, taxativa y sin excepciones que establece la Base impugnada en la instancia no es incompatible con la previsión que realiza la DA II de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y es que en ella se establece una excepción y viene literalmente establecida para los cuerpos o escalas del grupo D a cuerpos o escalas del Grupo C, de forma que basta que el funcionario en cuestión cuente con una antigüedad determinada -de 5 o 10 años- con superación de un curso específico de formación.

El TC resolvió un supuesto en relación con la Ley 8/2013, de 12 de septiembre de Coordinación de las Policías Locales de Aragón. Tras declarar el carácter básico de la DA II de la Ley 30/1984, de 2 de agosto apreció que era incompatible con ella la exigencia de titulación para la promoción al subgrupo C1 contenida en la previsión autonómica cuestionada.

La exigencia taxativa de titulación recogida en el art. 37.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre de Ordenación de la Función Pública de Andalucía impediría el acceso al subgrupo C1 basado en otros elementos(antigüedad, cursos de formación etc)

Finalmente sostiene que la dispensa de titulación garantizada por la DA II de la Ley 30/1984, es una regla muy excepcional aplicable únicamente al acceso al subgrupo C- actual C1- desde el grupo D- actual C2-

Termina suplicando el dictado de una sentencia que con revocación de la de instancia confirme en todos sus extremos la resolución administrativa impugnada.

La demandante-apelada se opone al recurso de apelación ejercitado, interesando la confirmación de la sentencia de instancia en todos sus extremos en bases a los argumentos esgrimidos en su escrito de oposición que damos por reproducidos.

TERCERO.- De los antencedentes necesarios para la resolución del litigio.

1.- El actor-apelado Sr. Pio, es desde el 26-6-2020 funcionario de carrera de la Escala Auxiliar de Conservación y Mantenimiento, subgrupo C2 de la UGR. Previamente había sido personal laboral en situación equivalente a la de su plaza de funcionario de carrera, esto es, con una antigüedad superior a 2 años, desarrollando su actividad en la UGR desde 2014

2.- Por Resolución de 22 de diciembre de 2020, de la Universidad de Granada, por la que se convoca proceso selectivo, para cubrir 5 plazas, para ingreso en la Escala Básica de Conservación y Mantenimiento, como Técnico/a de Mantenimiento puesto base-instalaciones deportivas de esta Universidad, por el sistema de promoción interna, subgrupo C1 (BOJA núm. 249, de 29 de diciembre de 2020). Las Bases de la Convocatoria especificaban que se convocaba proceso selectivo para cubrir 5 plazas de personal funcionario de la Escala Básica de Conservación y Mantenimiento en puestos de Técnico/a de Mantenimiento Puesto Base-Instalaciones Deportivas de Personal Funcionario de Administración y Servicios de la Universidad de Granada (Grupo C, Subgrupo C1) por el sistema de promoción interna.

El punto 2 se refería a los "Requisitos de las personas aspirantes"

2.1. Para ser admitidas al proceso selectivo, las personas aspirantes deberán reunirlos requisitos generales de acceso a la función pública y, en particular:

a) Ser personal funcionario de carrera con destino definitivo en la Universidad de Granada, cualquiera que sea su situación administrativa, excepto suspensión de funciones, pertenecer a la Escala Auxiliar de Conservación y Mantenimiento y ser titular de un puesto de Auxiliar de Instalaciones Deportivas.

b) Poseer una antigüedad de, al menos, 2 años de servicio activo en el Grupo C,subgrupo C2, o poseer una antigüedad de, al menos, 2 años de servicio activo en el mismo grupo equivalente según lo establecido en el Anexo I del Plan de Ordenación de Recursos Humanos del PAS de la UGR para el año 2019 (BOUGR núm. 137, de 21 de diciembre de 2015). Los servicios reconocidos al amparo de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, en alguno de los Cuerpos o Escalas encuadradas en el subgrupo anteriormente citado serán computables a efectos de antigüedad para participar por promoción interna en este proceso selectivo.

c) Estar en posesión del título de Bachiller, Técnico, o titulación equivalente, o cumplir a efectos de titulación los requisitos establecidos en el anexo I del citado Plan o haber superado las pruebas de acceso a la Universidad para mayores de 25 años en los supuestos y con los requisitos legalmente establecidos, de conformidad con la normativa de aplicación, o estar en condiciones de obtenerlo en la fecha en que termine el plazo de presentación de solicitudes.

2.2. Todos los requisitos deberán poseerse en el día de finalización del plazo de presentación de solicitudes y mantenerse hasta el momento de la toma de posesión como personal funcionario de la Escala Básica de Apoyo a la Docencia y a la Investigación de Personal Funcionario de Administración y Servicios de la Universidad de Granada

3.- Por su parte el ANEXO I del Plan de Ordenación de Recursos Humanos PAS de la Universidad de Granada para 2019, relativo al Acuerdo de Funcionarización del PAS Laboral de la UGR, en cuyo punto 6.3 dice " 6.3.- Requisito de titulación:

6.3.1.- Conforme a lo dispuesto en el Artículo 76. Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, la titulación requerida para el acceso a los distintos Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera serán los siguientes:

Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2.

Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.

La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.

Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.

Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.

C1: Título de Bachiller o Técnico.

C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

6.3.2.- Para las Escalas de Subgrupo C1:

En sustitución de las titulaciones, podrán acceder quienes tengan una antigüedad de diez años en categorías profesionales adscritas al Grupo III o inferior del anterior y del actual convenio colectivo, o de cinco años y superen un curso específico de formación que, a tales efectos, haya convocado la Universidad de Granada a través de la Dirección de Formación del PAS.

6.3.3.- Para las Escalas de Subgrupo C2:

En sustitución de las titulaciones, podrán acceder quienes tengan una antigüedad de diez años en categorías profesionales adscritas al Grupo IV o inferior del anterior y del actual convenio colectivo, o de cinco años y hayan superado un curso específico de formación que, a tales efectos, haya convocado la Universidad de Granada a través de la Dirección de Formación del PAS

4.- Iniciado el proceso selectivo, con fecha 3-2-2021 se publicó en el servicio de PAS la Resolución de 29-1-2021 aprobando la relación provisional de aspirantes admitidos y excluídos al citado proceso.

5.- Tras diversos trámites sucesivos se dicta Acuerdo de 6-10-2021 del Tribunal Calificador en cuyo Anexo II se contiene la relación de aspirantes que han superado el proceso selectivo con indicación de la puntuación obtenida en cada una de las fases y la puntuación total, no figurando en dicha lista el recurrente-apelado.

CUARTO.- Sobre la conformidad a Derecho de la sentencia de instancia.

Sostiene la apelante que la exigencia taxativa de titulación recogida en el art. 37.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre de Ordenación de la Función Pública de Andalucía impediría el acceso al subgrupo C1 basado en otros elementos(antigüedad, cursos de formación etc)

Finalmente sostiene que la dispensa de titulación garantizada por la DA II de la Ley 30/1984, es una regla muy excepcional aplicable únicamente al acceso al subgrupo C- actual C1- desde el grupo D- actual C2-

La actora-apelaba impugnaba en la instancia la Resolución de 22-12-2020 de la UGR que convocaba el proceso selectivo para el ingreso en la Escala Básica de Conservación y Mantenimiento, como Técnico/a de Mantenimiento de Puesto Base -Instalaciones Deportiva de la UGR por el sistema de promoción interna, concretamente impugnaba las bases de la convocatoria punto 2.1 b) y c), pues en su opinión para poder promocionar del subgrupo C2 al C1 es necesario estar en posesión de la Titulación de Bachiller o Técnico, pues se trata de una exigencia legal contenida en el art. 76 del TREBEP.

No puede la UGR, convalidar 10 años de experiencia como si fueran un Título.

La Magistrada a quo en la instancia, examina los arts 18 y 76 del TREBEP así como el art. 37.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre de Ordenación de la Función Pública en Andalucía, aplicable ratione temporis, también analiza la Disposición Adicional II de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública, y concluye que esta última sólo contempla o fue dictada para regular un supuesto excepcional que era el de la promoción del Grupo D al C, en el caso de autos, se trata de una promoción interna del subgrupo C2 al C1.

En consecuencia anula la Base impugnada.

El art. 18 del TREBEP RD LEG. 5/2015, de 30 de octubre establece "Promoción interna de los funcionarios de carrera.

1. La promoción interna se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad así como los contemplados en el artículo 55.2 de este Estatuto.

2. Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo y superar las correspondientes pruebas selectivas.

3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto articularán los sistemas para realizar la promoción interna, así como también podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo.

Asimismo las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo.

4. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y para la progresión en la carrera profesional."

El art. 76 del mencionado texto dice "Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera.

Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos:

Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2.

Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.

La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.

Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.

Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.

C1: Título de Bachiller o Técnico.

C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria."

El art. 37.2 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre de Ordenación de la Función Pública de Andalucía establecía " La Administración de la Junta de Andalucía facilitará la promoción interna consistente en el ascenso desde Cuerpos de un Grupo de titulación a otros del inmediato superior. Los funcionarios deberán para ello poseer la titulación exigida para el ingreso en los últimos, tener una antigüedad de al menos dos años en el Cuerpo a que pertenezcan, así como reunir los requisitos y superar los procesos selectivos que para cada caso se establezca. Dichos procesos, en los que deberán respetarse los principios de igualdad, mérito y capacidad, podrán llevarse a cabo mediante convocatorias independientes de las de ingreso."

Por su parte la Disposición Adicional Vigésimo Segunda de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública establece " El acceso a cuerpos o escalas del grupo C podrá llevarse a través de la promoción interna desde cuerpos o escalas del grupo D del área de actividad o funcional correspondiente, cuando éstas existan, y se efectuará por el sistema de concurso-oposición, con valoración en la fase de concurso de los méritos relacionados con la carrera y los puestos desempeñados, el nivel de formación y la antigüedad.

A estos efectos se requerirá la titulación establecida en el art. 25 de esta ley o una antigüedad de diez años en un cuerpo o escala del grupo D, o de cinco años y la superación de un curso específico de formación al que se accederá por criterios objetivos.

La presente disposición tiene el carácter de base del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictada al amparo del art. 149,1 , 18ª CE "

El motivo de apelación debe ser desestimado debiendo ser confirmada la sentencia de instancia en todos sus extremos.

La Bases 2 impugnada es clara . Requisitos de las personas aspirantes.

2.1. Para ser admitidas al proceso selectivo, las personas aspirantes deberán reunirlos requisitos generales de acceso a la función pública y, en particular:

a) Ser personal funcionario de carrera con destino definitivo en la Universidad de Granada, cualquiera que sea su situación administrativa, excepto suspensión defunciones, pertenecer a la Escala Auxiliar de Conservación y Mantenimiento y ser titular de un puesto de Auxiliar de Instalaciones Deportivas.

b) Poseer una antigüedad de, al menos, 2 años de servicio activo en el Grupo C,subgrupo C2, o poseer una antigüedad de, al menos, 2 años de servicio activo en el mismo grupo equivalente según lo establecido en el Anexo I del Plan de Ordenación de Recursos Humanos del PAS de la UGR para el año 2019 (BOUGR núm. 137, de 21 de diciembre de 2015). Los servicios reconocidos al amparo de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, en alguno de los Cuerpos o Escalas encuadradas en el subgrupo anteriormente citado serán computables a efectos de antigüedad para participar por promoción interna en este proceso selectivo.

c) Estar en posesión del título de Bachiller, Técnico, o titulación equivalente, o cumplir a efectos de titulación los requisitos establecidos en el anexo I del citado Plan o haber superado las pruebas de acceso a la Universidad para mayores de 25 años en los supuestos y con los requisitos legalmente establecidos, de conformidad con la normativa de aplicación, o estar en condiciones de obtenerlo en la fecha en que termine el plazo de presentación de solicitudes.

2.2. Todos los requisitos deberán poseerse en el día de finalización del plazo de presentación de solicitudes y mantenerse hasta el momento de la toma de posesión como personal funcionario de la Escala Básica de Apoyo a la Docencia y a la Investigación de Personal Funcionario de Administración y Servicios de la Universidad de Granada

Y el Anexo I del Plan de Ordenación de Recursos Humanos del PAS de la UGR para el año 2019 (BOUGR núm. 137, de 21 de diciembre de 2015) en su punto 6.3 establece " (...)

6.3.2.- Para las Escalas de Subgrupo C1:

En sustitución de las titulaciones, podrán acceder quienes tengan una antigüedad de diez años en categorías profesionales adscritas al Grupo III o inferior del anterior y del actual convenio colectivo, o de cinco años y superen un curso específico de formación que, a tales efectos, haya convocado la Universidad de Granada a través de la Dirección de Formación del PAS.

6.3.3.- Para las Escalas de Subgrupo C2:

En sustitución de las titulaciones, podrán acceder quienes tengan una antigüedad de diez años en categorías profesionales adscritas al Grupo IV o inferior del anterior y del actual convenio colectivo, o de cinco años y hayan superado un curso específico de formación que, a tales efectos, haya convocado la Universidad de Granada a través de la Dirección de Formación del PAS."

Vemos pues, que toda la normativa legal citada exige como conditio sine qua non para poder promocionar internamente estar en posesión de la titulación académica pertinente. Así las cosas para acceder a cuerpos o escalas del subgrupo C2, es necesario estar en posesión del titulo de ESO y para acceder al subgrupo C1 el de Bachiller o Técnico.

La Disposición Adicional 22 de la Ley 30/1984, contempla un único supuesto es que no es necesaria la titulación y es promocionar internamente desde el grupo D al C y la Base impugnada con remisión al Anexo I del Plan de Ordenación de Recursos Humanos del PAS de la UGR para el año 2019 (BOUGR núm. 137, de 21 de diciembre de 2015) habla de " para escalas del subgrupo C1 y C2"lo cual contraria los preceptos legales citados, tanto el TREBEP como la Ley 6/1985 de 28 de noviembre de Ordenación de la Función Pública de Andalucía.

El TC en STC 114/2022, de 26 de septiembre a propósito de una cuestión de inconstitucionalidad planteada por un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Oviedo respecto de la Ley 2/2007 asturiana de coordinación de policías locales ha señalado que la normativa autonómica que dispensa de un requisito de titulación en materia de promoción interna debe ajustarse a la normativa básica estatal, que establece excepciones específicas. La norma autonómica no puede generalizar la dispensa de titulación más allá de lo permitido por la normativa básica.

En este caso la normativa autonómica no establece una dispensa de requisito de titulación en la promoción interna, es la normativa básica estatal- DA 22 de la Ley 30/1984- pero sólo para promocionar del grupo D al C, y no más.

El Plan de Ordenación de Recursos Humanos del PAS de la UGR para el año 2019 se elabora estando ya vigente el TREBEP, que no habla de grupo D, sino C, que se subdivide en C1 y C2.

Y por otra parte para nada se impide a los funcionarios encardinados en el subgrupo C2 promocionar al C1, si bien sólo podrán hacerlo quienes reúnan los requisitos de titulación exigidos legalmente, esto es, Bachiller o Técnico.

No debemos olvidar que la titulación, además de ser un requisito de acceso , es un instrumento de ordenación de la función pública, en la medida que los funcionarios pertenecen a cuerpos y escalas adscritos a grupos y subgrupos en función del título exigido en el acceso.

Razones que determinan la desestimación del recurso de apelación interpuesto, con confirmación de la sentencia de instancia en todos sus extremos.

QUINTO.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 .2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ;y dadas las argumentadas alegaciones del recurso de apelación, tratándose de una cuestión de estricta fundamentación jurídica no procede realizar pronunciamiento de condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente