Sentencia Contencioso-Administrativo 113/2026 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 438/2024 de 22 de abril del 2026

PRIMERO.-Actos recurridos

Son actos recurridos la Orden Foral 434E/2024, de 19 de diciembre, del Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que desestima el recurso de alzada interpuesto por ECOFERT SANSOAIN, S.L contra la resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente, relativa a medidas provisionales, imposición de dos sanciones y medidas de reposición en materia de medio ambiente.

SEGUNDO.-Referencia al contenido de ambos actos recurridos.

Aunque ambos actos se encuentran dentro del expediente administrativo, es preciso referir brevemente el contenido de ambos al objeto de facilitar la comprensión del objeto del recurso, clarificando con ello las posturas de ambas partes, lo que permitirá entrar en el fondo de las cuestiones planteadas a lo largo de los siguientes fundamentos de derecho:

Resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente.

1. Refiere que fue concedida AAI (autorización ambiental integrada) a la instalación, destinada a la elaboración y venta de fertilizantes y compuestos nitrogenados, por resolución 6E/2016, de 11 de enero. Que la actividad objeto de dicha instalación consiste en la producción de fertilizantes, los cuales sólo pueden tener en su composición los elementos establecidos en el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes. Añade que, respecto a otros posibles productos de utilización agrícola, no calificados como fertilizantes, que pudieran ser resultado del proceso productivo, su composición debería ajustarse a lo establecido en el Real Decreto 865/2010, de 2 de julio, sobre sustratos de cultivo.

2. La resolución contiene, además de las consideraciones relativas a las dos sanciones que impone, referencias al informe emitido por el Servicio de Economía Circular e Innovación de 20.3.2024, relativa a que "no se mantiene la capacidad remanente del 10% de lixiviados",siendo que afirma que los derrames se acreditan, y que "en el momento en el que la balsa de lixiviados ha alcanzado un nivel de llenado cercano a su capacidad máxima no es posible hablar de déficit de humedad sino de todo lo contrario, máxime cuando se ha constatado que el titular ha recibido una cantidad de residuos líquidos en el plazo de dos años equivalente a cinco veces la capacidad máxima autorizada de la balsa de lixiviados".

3. Resuelve:

En el primero de los apartados acuerda medidas de carácter provisional(en resumen, cese inmediato de la entrada de residuos y condicionamiento de la salida de lixiviados a su comunicación y validación). Aunque hay que tener en cuenta sobre este apartado la modificación del apartado 1º epígrafe b) por resolución 970E/2024, de 8 de octubre.

Se fijan unos plazos para llevar a cabo las actuaciones.

En el segundo de los apartados, sancionaa ECOFERT SANSOAIN S.L a dos multas,de 30.000 y 10.000 euros (volveremos sobre ellas a continuación) en virtud de sendos preceptos de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, RDL 1/2016, de 16 de diciembre.

En el tercero de los apartados, se imponen medidas de reposición medioambiental y medidas complementarias(en resumen, que solo cuando se hayan concluido las actuaciones previstas en los apartados a, b y c, la titular podrá reanudar la entrada de residuos a la instalación siempre que se garantice el cumplimiento de las condiciones de la AAI, siendo tales medidas las expuestas en la resolución, a la que nos remitimos). Debiendo tener en cuenta también la modificación del apartado 3º epígrafe c) por resolución 970E/2024, de 8 de octubre.

Se fijan unos plazos para llevar a cabo las actuaciones.

4. Primer hecho sancionado: recepción de residuos no contemplados en la autorización ambiental integrada de la instalación, procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1, así como su empleo en la fabricación de compost; e interrelacionado con este hecho el incumplimiento de las condiciones de uso de la balsa de lixiviados, y su contribución a la generación de vertidos, constitutivos de la infracción grave tipificada en el artículo 31.3.b.

Recoge que el lixiviado procede de la "fracción resto"de la recogida de residuos domésticos, residuos procedentes de recogida no selectiva, de tratamiento aeróbico, que son los que se tratan en el CMG-1 y que este tipo de residuos no se admiten para compostaje en general ni están autorizados en la instalación actora. Añade que los residuos deben proceder de las industrias autorizadas en el anexo IV para los códigos LER 02, 03 y 04, es decir, 02 residuos de la agricultura, horticultura, acuicultura, silvicultura, caza y pesca; residuos de la preparación y elaboración de alimentos: 03 residuos de la transformación de la madera y de la producción de tableros y muebles, pasta de papel, papel y cartón; 04 residuos de las industrias del cuero, de la piel y textil.

5. Segundo hecho sancionado: ejecución de obras de sectorización, sin previa cumplimentación de los trámites previstos en la normativa sectorial, artículo 31.4. Que la modificación, separación de la balsa en dos balsas independientes no ha sido autorizada previamente por el Departamento competente, de Medio Ambiente.

Orden Foral 434E/2024, de 19 de diciembre, del Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, que desestima el recurso de alzada interpuesto por ECOFERT SANSOAIN, S.L contra la resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente.

A destacar en la resolución (sin ánimo de ser exhaustivos):

1. Pone de relieve la Resolución 6E/2016, de 11 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio: que autoriza a ECOFERT SANSOAIN S.L, en los términos fijados en la autorización ambiental integrada (AAI), para la elaboración y venta de fertilizantes y compuestos nitrogenados en la instalación ubicada en el término municipal de Artajona. La AAI ha sido objeto de sucesivas modificaciones relacionadas en el hecho 1 de la resolución 489E/2024.

2. Visita de inspección realizada el 15.11.2023.

3. Resolución de incoación 55E/2024, de 23 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente, en relación a los hechos verificados (recepción de residuos del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 y separación de la balsa de lixiviados en dos balsas sin autorización). Identifica a la recurrente como presunta responsable de una infracción grave y de otra leve ( arts. 31.3, b) y 31.4 de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, RDL 1/2016, de 16 de diciembre). Dicha resolución de incoación advertía de las posibles sanciones, y de la agravante de reiteración del artículo 88.b) de la Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de actividades con incidencia ambiental. También incluía mención a medidas de reposición (art. 75 de la misma LFRAI).

4. Refiere la instrucción del procedimiento: notificación de la resolución de incoación (23.1.23), acceso al expediente (26.1.24), ampliación del plazo para alegaciones de la actora (1.2.24), escrito de alegaciones (13.2.24), informe técnico del Servicio de Economía Circular e Innovación (20.3.24), propuesta de resolución (notificada 12.4.24), y escrito de alegaciones de la actora (25.4.24).

5. Resolución sancionadora, objeto de este recurso, 489E/2024, de 18 de junio. La mercantil es responsable de dos infracciones (las antes señaladas, en relación también al artículo 78 de la LFRAIA) con imposición de dos multas, de 30.000 y 10.000 euros, y de medidas de carácter provisional y de medidas de reposición.

ECOFERT SANSOAIN S.L incumple las condiciones establecidas en la AAI al recibir productos procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 para los que no se halla autorizada, sin que ello haya producido daños o deterioro graves del medio ambiente o sin poner en peligro grave la seguridad o salud de las personas. Infracción grave del art. 31.3.b LPCIC por la que se impone una multa de 30.000 euros al apreciar la agravante de reiteración del art. 88.b de la LFRAIA. De igual forma, en relación a la división de la balsa en dos independientes sin autorización, aplicación del art. 31.4 LPCIC, con multa de 10.000 euros. En relación con ésta, la resolución 181E/2024, de 14 de mayo, del Director del Servicio de Economía Circular e Innovación, ha considerado modificación no sustancial significativa al proyecto de modificación para adecuación de la balsa existente y ejecución de dos nuevas balsas de lixiviados.

6. Quedan al margen otros incumplimientos como vertido de lixiviados no autorizados en el exterior de la fosa de recogida.

7. La resolución en alzada deja al margen el contenido que no forma parte del expediente sancionador, y hace esta precisión expresamente al objeto de aclarar lo que resuelve.

8. Pasa a analizar las cuestiones objeto de controversia. Y aclara que el recurso de alzada no puede tener por objeto cuestiones ajenas al expediente, tales como el traslado de lixiviados a otra mercantil desde las instalaciones de la recurrente.

9. Sobre el motivo relativo a la alegada no separación de las funciones instructora y resolutoria, pone de relieve el art. 64.2.b) LPACAP, afirmando que se atiene estrictamente al mismo la resolución 55E/2024, de 23 de enero. El que se señale un importe determinado como posible sanción, y no se referencie de manera más inconcreta en relación a la horquilla genérica prevista por el legislador no conculca ningún principio ni derecho procedimental, pues, claramente se advierte que lo informado queda a expensas de lo que resulte de la instrucción del procedimiento.

10. En relación a las obras de la balsa, si estas fueron solicitadas a fecha 2 de noviembre de 2023 y la visita se realizó a fecha 15 de noviembre de 2023, y la división ya estaba hecha, la conclusión es que se realizaron las obras de división sin la preceptiva autorización, incluso si partiéramos del silencio, que requiere el transcurso de un mes (art. 26 "Modificación de la instalación o actividad", párrafo 4 de la LFRAIA).

11. Acerca de la otra sanción, el acta nº 252 refiere que en las instalaciones de Artajona se han recibido y reciben miles de toneladas de residuos líquidos no autorizados por la AAI procedente del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 que son incorporados al proceso de elaboración de compost. Estos hechos aparecen documentados y son el resultado de las actuaciones de inspección llevadas a cabo por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, con la presunción de certeza que otorga el artículo 77 de la LPACAP.

La clave no es lo autorizado, sino la actuación que contraviene los términos de lo permitido. Esos hechos que constatan los funcionarios en su labor inspectora conculcan lo ordenado en el anexo IV del RD 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, y lo indicado en el anejo II de la AAI, con lo que el producto resultante no puede considerarse compost sino bioestabilizado. La resolución impugnada señala que la actora incumple la obligación de verificar el código LER asignado en origen, así como la comprobación que la AAI dispone para identificar los diferentes tipos de residuos cuya recepción se autoriza (como son la naturaleza y condición del residuo que se recibe, así como el tipo de actividad de la instalación de origen, el Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1). Que todo lo expuesto evidencia el incumplimiento de la AAI, lo que justifica la corrección de la sanción impuesta.

12. Medidas de prevención y de reposición ambiental.

Que no hay motivos específicos para su impugnación pues se derivan de todo lo anteriormente expuesto.

TERCERO.-Alegaciones de las partes

Actora recurrente

1. Ausencia de separación entre el procedimiento instructor y el resolutorio.

El instructor se encuentra con una resolución de incoación de expediente del que no se aparta, con reproducción en la propuesta de resolución.

2. Falta de prueba de los hechos sancionados.

Pone de relieve que algunos de los hechos que se hacen constar son objeto de otro procedimiento sancionador 0002-SAMA-2023-0000309 en curso.

Niega que reciba producto de la instalación vasca que no pueda recibir.

Que no es cierto que no pueda recibir líquidos.

Que el lodo procedente del Complejo de Guipuzkoa 1 se halla autorizado en el anexo IV del Real Decreto 506/2013, de 18 de junio, que se refiere a "Lodos procedentes del tratamiento biológico de aguas residuales industriales, que no contienen sustancias peligrosas".Y puede recibir líquidos, lo que se conocía por la Administración desde el año 2022 en cuanto a su recepción desde dicho Complejo. Por tanto, su recepción no supuso ninguna irregularidad.

3. Que en relación a la balsa ésta se sectorizó para mayor seguridad, y se solicitó a fecha 2 de noviembre de 2023. Realizándose a partir de la fecha de la inspección el día 24 de febrero de 2023. Que no estamos ante una modificación sustancial ni significativa. Que (aunque esto no es objeto de la sanción) la generación de lixiviados en cualquier proceso de compostaje es inevitable, pero que en cualquier caso éstos no son tóxicos (se remite para ello al informe pericial contenido en los folios 15 a 73 del EA).

4. En relación a las medidas provisionales y de reposición, éstas deben decaer porque decaen los motivos de las sanciones.

También, por el informe obrante en los folios 15 a 73 del EA, Informe de Inspección Voluntaria de Residuos emitido por CTA- Consultoría de Técnicas Ambientales- con fecha 13 de septiembre de 2023.

Y por el propio reconocimiento de Medio Ambiente acerca de su no toxicidad (se remite a varias publicaciones en diario de Navarra y en Navarra televisión).

Administración recurrida

1. Que el procedimiento sancionador es ajustado a derecho y ha mantenido la debida separación entre la función instructora y la sancionadora. Hace mención a los hechos que constan en el expediente administrativo y que se tienen aquí por reproducidos.

2. La titular de la instalación tiene obligación de revisar todo residuo que llega a la instalación de Artajona y, en caso de no formar parte de los residuos autorizados, rechazarlo. Que, en tal sentido, impone el Anexo II de la AAI, epígrafe 2.3, en cuanto a la recepción de residuos, la obligación de verificación documental de la carga, inspección de las condiciones de la carga y comprobación de que la carga no contenga fracciones para las que la empresa demandante no tenga autorización. En particular, los residuos procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzcoa-1 no son residuos orgánicos biodegradables recogidos separadamente y no se encuentran entre los residuos autorizados a gestionar en su AAI.

3. Que el residuo recibido del Complejo citado es un lixiviado que se genera de los residuos procedentes de recogida no selectiva que son los que se tratan en dicho complejo, siendo que este tipo de residuo no se admite para compostaje en general ni están autorizados en la instalación de la empresa demandante en particular, apartado 2.1 del Anexo II de su AAI, que establece que "el compost deberá proceder de residuos biodegradables recogidos separadamente". Además, se han recibido en cantidades tales que no se puede hablar de reducción de la calidad del compost, sino que directamente no se puede hablar de compost.

4. Acerca de la división de la balsa sin previa comunicación esta no fue autorizada tal y como recoge el expediente.

5. En cuanto a las medidas provisionales y de reposición.

Que son medidas adecuadas a la normativa de aplicación, que tienen por objeto asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer, las primeras, y evitar el perjuicio medioambiental las primeras y las segundas, siendo que, sin negar que tales medidas son gravosas para el titular de la instalación, debe prevalecer el interés general medioambiental.

6. Sin que resulten desproporcionadas tales medidas ni las sanciones impuestas dado que precisamente han sido impuestas procurando no comprometer la futura viabilidad económica de la empresa.

7. En conclusiones, añade que a la hora de proceder a valorar la prueba de testigos-peritos, ambos testigos han mantenido relaciones de servicios con la empresa demandante.

CUARTO.-Normativa de aplicación

Texto Refundido de la Ley de Prevención y control Integrados de la contaminación. RDL 1/2016, de 16 de diciembre, aplicable a Navarra por virtud del artículo 78 de la LF 17/2020, de16 de diciembre.

"Artículo 11 La finalidad de la autorización ambiental integrada es:

a) Establecer todas aquellas condiciones que garanticen el cumplimiento del objeto de esta Ley por parte de las instalaciones sometidas a la misma, a través de un procedimiento que asegure la coordinación de las distintas Administraciones públicas que deben intervenir en la concesión de dicha autorización para agilizar trámites y reducir las cargas administrativas de los particulares.

b) Disponer de un sistema de prevención y control de contaminación que integre en un solo acto de intervención administrativa todas las autorizaciones ambientales existentes en materia de producción y gestión de residuos, incluidas las de incineración de residuos municipales y peligrosos y, en su caso, las de vertido de residuos; de vertidos a las aguas continentales, incluidos los vertidos al sistema integral de saneamiento, y de vertidos desde tierra al mar, así como las determinaciones de carácter ambiental en materia de contaminación atmosférica, incluidas las referentes a los compuestos orgánicos volátiles.

(...)"

"Artículo 31. Infracciones

(...)

3. Son infracciones graves:

b) Incumplir las condiciones establecidas en la autorización ambiental integrada, sin que se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente, o sin que se haya puesto en peligro grave la seguridad o salud de las personas, así como no tomar las medidas necesarias para volver a asegurar el cumplimiento en el plazo más breve posible y así evitar otros posibles accidentes o incidentes.

(...)

4. Son infracciones leves:

El incumplimiento de las prescripciones establecidas en esta Ley o en las normas aprobadas conforme a la misma, cuando no esté tipificado como infracción muy grave o grave".

"Artículo 32. Sanciones

1.Las infracciones tipificadas en el artículo anterior podrán dar lugar a la imposición de todas o algunas de las siguientes sanciones:

a) (...)

b) En el caso de infracción grave:

1º Multa desde 20.001 hasta 200.000 euros.

2º Clausura temporal, total o parcial, de las instalaciones por un periodo máximo de dos años.

3ª Inhabilitación para el ejercicio de la actividad por un periodo máximo de un año.

4ª. Revocación de la autorización o suspensión de la misma por un periodo máximo de un año.

c) En el caso de infracción leve: Se sancionará con una multa de hasta 20.000 euros.

2. Cuando la cuantía de la multa resultare inferior al beneficio obtenido (...)".

"Artículo 35.1 Medidas de carácter provisional.

1. Cuando se haya iniciado un procedimiento sancionador, el órgano competente para imponer la sanción podrá acordar, entre otras, alguna o algunas de las siguientes medidas provisionales:

a) Medidas de corrección, seguridad o control que impidan la continuidad en la producción del riesgo o del daño.

b) Precintado de aparatos o equipos.

c) Clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones.

d) Parada de las instalaciones.

e) Suspensión temporal de la autorización para el ejercicio de la actividad.

2. (...)"

"Artículo 36. Obligación de reponer y multas coercitivas.

1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la reposición o restauración de las cosas al estado anterior a la infracción cometida, así como, en su caso, a abonar la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios causados. La indemnización por los daños y perjuicios causados a las Administraciones Públicas se determinará y recaudará en vía administrativa.

Asimismo, estará obligado a adoptar las medidas complementarias que el órgano competente estime necesarias para volver a asegurar el cumplimiento de las condiciones de la autorización ambiental integrada y para evitar otros posibles incidentes o accidentes.

2. (...)."

Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de las actividades con incidencia ambiental.

"Artículo 11 Autorización ambiental integral.

(...)

3.La modificación no sustancial podrá ser considerada como modificación significativa si da lugar a cambios importantes en las condiciones de funcionamiento de la instalación que deban ser contempladas en la autorización de que dispone, de forma que sea preciso modificar esta mediante el procedimiento simplificado que reglamentariamente se determine.

(....)"

Artículo 75. Deber de reposición de la realidad física alterada y de indemnización de los daños causados.

1. Cuando la ejecución del plan o proyecto o el ejercicio de la actividad produzcan daños al medio ambiente o una alteración no permitida de la realidad física o biológica, el promotor o el titular deberá reponer la realidad física o bilógica alterada o ejecutar las medidas compensatorias de efectos equivalentes y, en su caso, abonar la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios causados al medio ambiente, sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que, en cada caso, procedan.

2. El departamento competente en materia de medio ambiente determinará la forma y actuaciones precisas para la restitución de la realidad física o biológica alterada o la ejecución de las medidas compensatorias de efectos ambientales equivalentes, fijando los plazos de iniciación y terminación de las operaciones y, en su caso, el plazo de abono de la indemnización que corresponda.

(....)"

Reglamento de esta Ley Foral por Decreto Foral 26/2022, de 30 de marzo.

"Artículo 31. Modificación significativa de la instalación.

1. Se considerará como una modificación significativa (....)

2. La enumeración de los criterios cuantitativos y cualitativos señalados en el apartado anterior tiene carácter no limitativo. En cualquier caso, el órgano competente para la concesión de la autorización ambiental integrada podrá fijar criterios mas restrictivos en determinados casos que se deriven de las circunstancias concretas de la modificación que se pretenda introducir.

3. . (...)"

"Artículo 32. Procedimiento para la modificación significativa de la instalación.

(...)

5. El órgano competente para la concesión de la autorización ambiental integrada dictará y notificará la resolución que ponga fin al procedimiento en el plazo de tres meses. Transcurrido el plazo máximo de tres meses sin haberse notificado resolución expresa, podrá entenderse desestimada la solicitud presentada.

(...)".

Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes.

"Artículo 2. Definiciones

A los efectos del presente real decreto, se entenderá como:

(...)

7.Producto fertilizante: producto utilizado en agricultura o jardinería que, por su contenido en nutrientes, facilita el crecimiento de las plantas, aumenta su rendimiento y mejora la calidad de las cosechas o que, por su acción específica, modifica, según convenga, la fertilidad del suelo o sus características físicas, químicas o biológicas, que cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 4.2 y que deberá especificarse como tal en el anexo I de este real decreto. Se incluyen en esta definición los abonos, los productos especiales y las enmiendas.

(...)."

"Artículo 4. Requisitos

1. (...).

2. Sólo podrá ser considerado como producto fertilizante, el que cumpla con la definición establecida en el artículo 2.7, y reúna los siguientes requisitos:

a) Que aporte nutrientes a las plantas de manera eficaz o mejore las propiedades del suelo.

b) Que se disponga, para el producto, de métodos adecuados de toma de muestras, de análisis y de ensayo para poder comprobar sus riquezas y cualidades.

c) Que, en condiciones normales de uso, no produzca efectos perjudiciales para la salud y el medio ambiente."

"Anexo I

Relación de tipos de productos fertilizantes.

(...)"

Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

"Artículo 63.1 Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos".

"Artículo 64.1 El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento administrativo con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal el inculpado".

"Artículo 77 Medios y periodo de prueba

1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

2. (...)

5.Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquellos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

(...)"

QUINTO.-Prueba desarrollada en el proceso.

Prueba practicada a instancia de la parte actora.

1. Testifical-pericial del Sr. Santos, de la que cabe destacar:

-Que ha participado en algunas de las modificaciones de la AAI de la empresa.

-No participó como técnico en la división de la balsa que nos ocupa en dos. Si ha participado en relación a otras balsas que se han solicitado, aunque no se ha obtenido permiso, en concreto, en la solicitud de otras dos balsas, que no se han llevado a efecto por no finalizarse la tramitación, por motivos que desconoce, y en la solicitud de una balsa mayor, cuyo resultado desconoce. Sobre esta última el Letrado de la Comunidad Foral de Navarra señala que ha sido denegada, según documentación que aporta en el acto de juicio.

-En cuanto a la balsa que aquí nos interesa, no niega que la balsa de autos ha sido dividida y afirma que se ha realizado después la legalización, es decir que implícitamente está reconociendo que la división se realizó sin haber obtenido previamente autorización para ello.

-Afirma que la división de la balsa no es una modificación sustancial ni significativa y se remite para ello al hecho de que no se ha aumentado su capacidad.

2. Testifical-pericial del Sr. Bernardo.

-Que tiene una relación profesional de asesoría, de carácter mercantil, con la recurrente. Es licenciado en químicas y Decano del Colegio en Madrid.

-Se le efectúan diversas preguntas, tales como que es el código LER, y quien asigna el Código LER al producto, señalando que es el productor.

-En las contestaciones al Letrado del Gobierno de Navarra: Admite que la planta de Guipuzkoa-1 trata la fracción resto y que no tiene los códigos 2, 3 y 4 en el código LER que nos ocupa, afirmando que ello es así desde la OM de 11.2.20. Que con anterioridad sí. Admite que desde esa fecha no estaba bien lo que hicimos. También que no puede certificar que se hayan recibido separadamente los residuos en la planta desde aquel Complejo.

3. Acerca de la prueba de interrogatorio practicada a la Administración, que:

- Los hechos objeto del expediente sancionador NUM000 incoado a ECOFERT SANSOAIN S.L no son los mismos del expediente sancionador que aquí nos ocupa, NUM001.

-Acerca de si recibió la Administración información sobre recepción de residuos líquidos procedentes del Complejo Medioambiental Guipuzkoa-1 en la instalación de Ecofert desde el año 2022, contesta que se recibió información el 8.11.2023 a raíz de una petición de la Guardia Civil de Guipuzkoa en relación a un procedimiento abierto en dicha provincia. ECOFERT declaraba residuos con código LER 19 08 12 pero lo que estaba recibiendo eran residuos líquidos de la fracción resto. Esto no es compatible con la actividad de compostaje autorizada, que son únicamente residuos de los grupos 02. 03. 04. 19 y 20.

-Sobre las informaciones en medios de comunicación, lo que se ha afirmado es que está recibiendo residuos líquidos no autorizados que ocupan un volumen en las balsas que comprometen el funcionamiento de las mismas. En el procedimiento de infracción que nos ocupa no se recoge la posible peligrosidad como causa de la infracción, sino que se basa en el incumplimiento de las condiciones establecidas en la AAI.

Precisamente, sobre la división de la balsa y solicitud de adecuación, la Administración aportó al acto de juicio la denegación de modificación no sustancial modificativa por resolución 126E/2025, de 4 de abril, del Director del Servicio de Economía Circular e Innovación en la que se señala que "el titular deberá presentar la documentación asociada a dicha actuación, con el fin de tramitar la correspondiente modificación de la autorización ambiental de la instalación (...) En consecuencia, procede la denegación de la autorización para la modificación significativa solicitada (...)" .

SEXTO.-Jurisprudencia.

Ha destacado la STS 1265/2026 ( ECLI:ES:TS:2026:1265) que:

"En nuestro caso, la Administración puede formar su juicio de idoneidad en aquellas pruebas que fueron aportadas o dieron lugar al procedimiento sancionador, ya que, como acertadamente señala el Abogado del Estado, los hechos que dieron origen al procedimiento sancionador caducado no fueron motivados por una denuncia particular, sino que la misma fue fruto de la constatación efectuada por agentes de la autoridad, por lo que resulta de aplicación lo dispuesto en el art. 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas a cuyo tenor: «Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes, se recojan los hechos constatados por aquéllos, harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario».

En relación con estos documentos nuestra jurisprudencia ha destacado que están dotados de una presunción de veracidad iuris tantum, siempre que se formalicen con las debidas garantías legales, precisándose que la presunción alcanza a los hechos constatados directamente por los agentes actuantes, no a sus juicios de valor, opiniones o calificaciones jurídicas, pudiendo destruirse mediante prueba en contrario".

SÉPTIMO.-Decisión de la Sala.

Esta Sala debe partir del principio de legalidad y de acierto de las resoluciones administrativas en defecto de prueba que la desvirtúe, de forma que hemos de poner de relieve los hechos que se contienen en las dos citadas resoluciones que no han resultado desvirtuados, bien por la ausencia de prueba, bien porque la practicada resulta insuficiente para desvirtuarla, y así:

1. En primer lugar, y sobre las cuestiones formales, se aprecia la debida separación entre órgano instructor y sancionador.

Y ello porque el procedimiento sancionador se inicia por resolución de la Directora General de Medio Ambiente, órgano competente, que en la parte dispositiva encarga y da traslado al instructor para poder desarrollar el cometido encargado de instrucción del expediente sancionador (apartados 8 y 10).

El instructor se encuentra adscrito a la Secretaría General Técnica del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, no a la Dirección General de Medio Ambiente. Este extremo puesto de relieve por la Comunidad foral de Navarra no ha sido combatido por la parte actora.

Acerca de la valoración de las dos sanciones en la resolución que da inicio al expediente sancionador (Resolución 55E/2024, de 23 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente) ya se señala que es "sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción"(folio 235). No se aprecia pues invasión alguna de las funciones de la instrucción.

2. En cuanto a la recepción de 3.000 toneladas de residuo líquido procedente del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 éste se halla probado documentalmente, según resulta de la hoja Excel que contiene el expediente al final del mismo. Y se trata de residuos no contemplados para la elaboración de compost.

Con el añadido de que se han recibido residuos líquidos en cantidades tales que han puesto en riesgo el desborde de la balsa de lixiviados. Cuestión ésta que si bien se cita en las resoluciones no constituye el objeto de las sanciones.

En todo caso, hay un deber de vigilancia y supervisión por parte de la recurrente a la que ya se ha hecho referencia en la AAI, que destaca la Administración, no habiéndose practicado prueba que permita afirmar que no nos hallamos ante un residuo de fracción resto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 77 de la ley 39/2015.

Y este exceso recibido permite afirmar a la resolución que ya no se puede hablar de reducción de la calidad del compost sino que directamente no se podría hablar de compost, siendo que este tipo de residuos de la fracción resto nunca pueden formar parte de los ingredientes de un compost.

Y el informe técnico obrante al folio 537 del Servicio de Economía Circular e Innovación afirma que "el apartado 2.1 del Anexo II de su Autorización Ambiental Integrada (que) establece que el compost deberá proceder de residuos biodegradables recogidos separadamente".

A ello hay que añadir que como señala la resolución sancionadora el parámetro denominado de ecotoxicidad no es definitorio de las infracciones que se imputan.

Todas estas afirmaciones no han quedado desvirtuadas por la prueba practicada, que ha sido reseñada, no sólo por la relación de los testigos con la actora sino también por sus propias afirmaciones.

3. No podemos olvidar que la Administración alega, y ello no ha sido negado, ni la prueba practicada desvirtúa tal alegación (singularmente en la testifical pericial del Sr. Bernardo), que la AAI implica la verificación documental de la carga, inspección de las condiciones de la carga y comprobación de que la carga no contenga fracciones para las que ECOFERT no tenga autorización, siendo que la autorización ambiental del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 es pública mediante los sistemas de transparencia vigentes en la Comunidad Autónoma Vasca.

4. En relación, a la división de la balsa, ésta no tenía la pertinente autorización para la división, teniendo en cuenta que fue con fecha 2 de noviembre cuando la empresa solicita la autorización, cuestión ésta que no es objeto de discusión. Y que a la fecha de la inspección de 15 de noviembre de 2023 la balsa se hallaba dividida. El interesado no aporta prueba alguna que desvirtúe el contenido del informe de inspección. Ni tampoco de su carácter no significativo pues la testifical aportada no permite dar por probado tal extremo.

En todo caso, se observó la división de la balsa en dos en la visita de inspección de 15 de noviembre y en esa fecha no se había obtenido permiso expreso ni por silencio, siendo que, como decimos, la Administración opone su carácter significativo que, con la prueba practicada, tal afirmación no queda desvirtuada.

En este sentido, sobre el carácter significativo de la división de la balsa, recoge el instructor en su informe que la legislación sectorial prevé que cualquier cambio que se pretenda implementar en la instalación o actividad sujeta a AAI debe ser comunicada al órgano competente de la Administración. Y que posteriormente será la Administración la que determine si se trata de una modificación sustancial o no sustancial, y dentro de esta última si es significativa, lo que determinará si es posible ejecutar la modificación sin más o si, por el contrario, es necesaria una previa resolución administrativa modificando la AAI. Añade que "llama la atención el hecho de que, siendo la balsa de lixiviados el elemento central de seguridad de la planta (...) el titular haya llevado a cabo una modificación de la misma sin notificar nada al Departamento de Medio Ambiente".

La parte actora se limita a aportar como prueba la testifical pericial de parte, que como se ha puesto de relieve ha participado en la tramitación de modificaciones para la actora de AAI.

5. Las consideraciones de la actora y de la Administración relacionadas con el procedimiento sancionador previo, y también la relativa a que el lixiviado de la balsa se ha vertido al medio como mínimo en dos ocasiones, con fecha 24 de junio de 2019 tras sobrarse la acequia perimetral y con fecha 19 de abril de 2.022 desde las inmediaciones de la balsa al Barranco del Prado Redondo, siendo el valor obtenido de toxicidad de 244 TU a fecha 28.2.2023, y que la prueba en contra fue realizada por la recurrente cuatro meses más tarde, a 27.6.2023, cuando han podido producirse otras circunstancias que hayan hecho posible que el lixiviado de la balsa presentara la característica de peligrosidad en febrero y no la presentada en junio, son afirmaciones que no llegan a concretarse en la sanción, pues no forman parte de este expediente. De todas formas, si procede referirse a ella siquiera sintéticamente dado que la recurrente se dirige al informe obrante al expediente, como motivo de exculpación, cuando aquel tiene por objeto mostrar que no es toxico el lixiviado, cuestión ésta que si bien se cita por la Administración no es el objeto de este expediente como hemos visto.

6. La afirmación relativa a que no es cierto que no pueda recibir líquidos, debe ponerse en relación a que no es este el objeto de las dos sanciones, aunque se pone de relieve que recibe más de lo que pueda gestionar. y que no da explicación alguna más allá de que afirma que lo gestiona internamente. Pero en todo caso, esta gestión de los lixiviados reconoce la actora que no es objeto de sanción.

7. Por otra parte, con fecha 2 de noviembre de 2023 la empresa solicita la modificación de la AAI para la adecuación de la balsa existente y ejecución de dos nuevas balsas de lixiviados. Pero, como ha quedado acreditado, ha dividido la balsa antes de que se haya producido acto expreso de autorización o en su caso el silencio. Y sobre el carácter de modificación no sustancial significativa la prueba practicada de testigos no permite desvirtuar la presunción de legalidad y acierto de la resolución de la Administración que mantiene su carácter de significativa. Máxime con los antecedentes que han sido reseñados.

8. Todo ello nos lleva a afirmar que efectivamente las dos sanciones se apoyan en hechos ciertos y comprobados y que las medidas provisionales y de restitución tienen el apoyo legal que ha sido ya reseñado en relación a los hechos constatados, sin que se aprecie ningún exceso en su adopción.

Procede pues la desestimación del presente recurso.

OCTAVO.-Costas procesales

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

En este caso, no apreciando la Sala la existencia de serias dudas de hecho y de derecho, las costas corresponden a la parte actora.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

PRIMERO.-Actos recurridos

Son actos recurridos la Orden Foral 434E/2024, de 19 de diciembre, del Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que desestima el recurso de alzada interpuesto por ECOFERT SANSOAIN, S.L contra la resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente, relativa a medidas provisionales, imposición de dos sanciones y medidas de reposición en materia de medio ambiente.

SEGUNDO.-Referencia al contenido de ambos actos recurridos.

Aunque ambos actos se encuentran dentro del expediente administrativo, es preciso referir brevemente el contenido de ambos al objeto de facilitar la comprensión del objeto del recurso, clarificando con ello las posturas de ambas partes, lo que permitirá entrar en el fondo de las cuestiones planteadas a lo largo de los siguientes fundamentos de derecho:

Resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente.

1. Refiere que fue concedida AAI (autorización ambiental integrada) a la instalación, destinada a la elaboración y venta de fertilizantes y compuestos nitrogenados, por resolución 6E/2016, de 11 de enero. Que la actividad objeto de dicha instalación consiste en la producción de fertilizantes, los cuales sólo pueden tener en su composición los elementos establecidos en el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes. Añade que, respecto a otros posibles productos de utilización agrícola, no calificados como fertilizantes, que pudieran ser resultado del proceso productivo, su composición debería ajustarse a lo establecido en el Real Decreto 865/2010, de 2 de julio, sobre sustratos de cultivo.

2. La resolución contiene, además de las consideraciones relativas a las dos sanciones que impone, referencias al informe emitido por el Servicio de Economía Circular e Innovación de 20.3.2024, relativa a que "no se mantiene la capacidad remanente del 10% de lixiviados",siendo que afirma que los derrames se acreditan, y que "en el momento en el que la balsa de lixiviados ha alcanzado un nivel de llenado cercano a su capacidad máxima no es posible hablar de déficit de humedad sino de todo lo contrario, máxime cuando se ha constatado que el titular ha recibido una cantidad de residuos líquidos en el plazo de dos años equivalente a cinco veces la capacidad máxima autorizada de la balsa de lixiviados".

3. Resuelve:

En el primero de los apartados acuerda medidas de carácter provisional(en resumen, cese inmediato de la entrada de residuos y condicionamiento de la salida de lixiviados a su comunicación y validación). Aunque hay que tener en cuenta sobre este apartado la modificación del apartado 1º epígrafe b) por resolución 970E/2024, de 8 de octubre.

Se fijan unos plazos para llevar a cabo las actuaciones.

En el segundo de los apartados, sancionaa ECOFERT SANSOAIN S.L a dos multas,de 30.000 y 10.000 euros (volveremos sobre ellas a continuación) en virtud de sendos preceptos de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, RDL 1/2016, de 16 de diciembre.

En el tercero de los apartados, se imponen medidas de reposición medioambiental y medidas complementarias(en resumen, que solo cuando se hayan concluido las actuaciones previstas en los apartados a, b y c, la titular podrá reanudar la entrada de residuos a la instalación siempre que se garantice el cumplimiento de las condiciones de la AAI, siendo tales medidas las expuestas en la resolución, a la que nos remitimos). Debiendo tener en cuenta también la modificación del apartado 3º epígrafe c) por resolución 970E/2024, de 8 de octubre.

Se fijan unos plazos para llevar a cabo las actuaciones.

4. Primer hecho sancionado: recepción de residuos no contemplados en la autorización ambiental integrada de la instalación, procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1, así como su empleo en la fabricación de compost; e interrelacionado con este hecho el incumplimiento de las condiciones de uso de la balsa de lixiviados, y su contribución a la generación de vertidos, constitutivos de la infracción grave tipificada en el artículo 31.3.b.

Recoge que el lixiviado procede de la "fracción resto"de la recogida de residuos domésticos, residuos procedentes de recogida no selectiva, de tratamiento aeróbico, que son los que se tratan en el CMG-1 y que este tipo de residuos no se admiten para compostaje en general ni están autorizados en la instalación actora. Añade que los residuos deben proceder de las industrias autorizadas en el anexo IV para los códigos LER 02, 03 y 04, es decir, 02 residuos de la agricultura, horticultura, acuicultura, silvicultura, caza y pesca; residuos de la preparación y elaboración de alimentos: 03 residuos de la transformación de la madera y de la producción de tableros y muebles, pasta de papel, papel y cartón; 04 residuos de las industrias del cuero, de la piel y textil.

5. Segundo hecho sancionado: ejecución de obras de sectorización, sin previa cumplimentación de los trámites previstos en la normativa sectorial, artículo 31.4. Que la modificación, separación de la balsa en dos balsas independientes no ha sido autorizada previamente por el Departamento competente, de Medio Ambiente.

Orden Foral 434E/2024, de 19 de diciembre, del Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, que desestima el recurso de alzada interpuesto por ECOFERT SANSOAIN, S.L contra la resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente.

A destacar en la resolución (sin ánimo de ser exhaustivos):

1. Pone de relieve la Resolución 6E/2016, de 11 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio: que autoriza a ECOFERT SANSOAIN S.L, en los términos fijados en la autorización ambiental integrada (AAI), para la elaboración y venta de fertilizantes y compuestos nitrogenados en la instalación ubicada en el término municipal de Artajona. La AAI ha sido objeto de sucesivas modificaciones relacionadas en el hecho 1 de la resolución 489E/2024.

2. Visita de inspección realizada el 15.11.2023.

3. Resolución de incoación 55E/2024, de 23 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente, en relación a los hechos verificados (recepción de residuos del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 y separación de la balsa de lixiviados en dos balsas sin autorización). Identifica a la recurrente como presunta responsable de una infracción grave y de otra leve ( arts. 31.3, b) y 31.4 de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, RDL 1/2016, de 16 de diciembre). Dicha resolución de incoación advertía de las posibles sanciones, y de la agravante de reiteración del artículo 88.b) de la Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de actividades con incidencia ambiental. También incluía mención a medidas de reposición (art. 75 de la misma LFRAI).

4. Refiere la instrucción del procedimiento: notificación de la resolución de incoación (23.1.23), acceso al expediente (26.1.24), ampliación del plazo para alegaciones de la actora (1.2.24), escrito de alegaciones (13.2.24), informe técnico del Servicio de Economía Circular e Innovación (20.3.24), propuesta de resolución (notificada 12.4.24), y escrito de alegaciones de la actora (25.4.24).

5. Resolución sancionadora, objeto de este recurso, 489E/2024, de 18 de junio. La mercantil es responsable de dos infracciones (las antes señaladas, en relación también al artículo 78 de la LFRAIA) con imposición de dos multas, de 30.000 y 10.000 euros, y de medidas de carácter provisional y de medidas de reposición.

ECOFERT SANSOAIN S.L incumple las condiciones establecidas en la AAI al recibir productos procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 para los que no se halla autorizada, sin que ello haya producido daños o deterioro graves del medio ambiente o sin poner en peligro grave la seguridad o salud de las personas. Infracción grave del art. 31.3.b LPCIC por la que se impone una multa de 30.000 euros al apreciar la agravante de reiteración del art. 88.b de la LFRAIA. De igual forma, en relación a la división de la balsa en dos independientes sin autorización, aplicación del art. 31.4 LPCIC, con multa de 10.000 euros. En relación con ésta, la resolución 181E/2024, de 14 de mayo, del Director del Servicio de Economía Circular e Innovación, ha considerado modificación no sustancial significativa al proyecto de modificación para adecuación de la balsa existente y ejecución de dos nuevas balsas de lixiviados.

6. Quedan al margen otros incumplimientos como vertido de lixiviados no autorizados en el exterior de la fosa de recogida.

7. La resolución en alzada deja al margen el contenido que no forma parte del expediente sancionador, y hace esta precisión expresamente al objeto de aclarar lo que resuelve.

8. Pasa a analizar las cuestiones objeto de controversia. Y aclara que el recurso de alzada no puede tener por objeto cuestiones ajenas al expediente, tales como el traslado de lixiviados a otra mercantil desde las instalaciones de la recurrente.

9. Sobre el motivo relativo a la alegada no separación de las funciones instructora y resolutoria, pone de relieve el art. 64.2.b) LPACAP, afirmando que se atiene estrictamente al mismo la resolución 55E/2024, de 23 de enero. El que se señale un importe determinado como posible sanción, y no se referencie de manera más inconcreta en relación a la horquilla genérica prevista por el legislador no conculca ningún principio ni derecho procedimental, pues, claramente se advierte que lo informado queda a expensas de lo que resulte de la instrucción del procedimiento.

10. En relación a las obras de la balsa, si estas fueron solicitadas a fecha 2 de noviembre de 2023 y la visita se realizó a fecha 15 de noviembre de 2023, y la división ya estaba hecha, la conclusión es que se realizaron las obras de división sin la preceptiva autorización, incluso si partiéramos del silencio, que requiere el transcurso de un mes (art. 26 "Modificación de la instalación o actividad", párrafo 4 de la LFRAIA).

11. Acerca de la otra sanción, el acta nº 252 refiere que en las instalaciones de Artajona se han recibido y reciben miles de toneladas de residuos líquidos no autorizados por la AAI procedente del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 que son incorporados al proceso de elaboración de compost. Estos hechos aparecen documentados y son el resultado de las actuaciones de inspección llevadas a cabo por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, con la presunción de certeza que otorga el artículo 77 de la LPACAP.

La clave no es lo autorizado, sino la actuación que contraviene los términos de lo permitido. Esos hechos que constatan los funcionarios en su labor inspectora conculcan lo ordenado en el anexo IV del RD 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, y lo indicado en el anejo II de la AAI, con lo que el producto resultante no puede considerarse compost sino bioestabilizado. La resolución impugnada señala que la actora incumple la obligación de verificar el código LER asignado en origen, así como la comprobación que la AAI dispone para identificar los diferentes tipos de residuos cuya recepción se autoriza (como son la naturaleza y condición del residuo que se recibe, así como el tipo de actividad de la instalación de origen, el Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1). Que todo lo expuesto evidencia el incumplimiento de la AAI, lo que justifica la corrección de la sanción impuesta.

12. Medidas de prevención y de reposición ambiental.

Que no hay motivos específicos para su impugnación pues se derivan de todo lo anteriormente expuesto.

TERCERO.-Alegaciones de las partes

Actora recurrente

1. Ausencia de separación entre el procedimiento instructor y el resolutorio.

El instructor se encuentra con una resolución de incoación de expediente del que no se aparta, con reproducción en la propuesta de resolución.

2. Falta de prueba de los hechos sancionados.

Pone de relieve que algunos de los hechos que se hacen constar son objeto de otro procedimiento sancionador 0002-SAMA-2023-0000309 en curso.

Niega que reciba producto de la instalación vasca que no pueda recibir.

Que no es cierto que no pueda recibir líquidos.

Que el lodo procedente del Complejo de Guipuzkoa 1 se halla autorizado en el anexo IV del Real Decreto 506/2013, de 18 de junio, que se refiere a "Lodos procedentes del tratamiento biológico de aguas residuales industriales, que no contienen sustancias peligrosas".Y puede recibir líquidos, lo que se conocía por la Administración desde el año 2022 en cuanto a su recepción desde dicho Complejo. Por tanto, su recepción no supuso ninguna irregularidad.

3. Que en relación a la balsa ésta se sectorizó para mayor seguridad, y se solicitó a fecha 2 de noviembre de 2023. Realizándose a partir de la fecha de la inspección el día 24 de febrero de 2023. Que no estamos ante una modificación sustancial ni significativa. Que (aunque esto no es objeto de la sanción) la generación de lixiviados en cualquier proceso de compostaje es inevitable, pero que en cualquier caso éstos no son tóxicos (se remite para ello al informe pericial contenido en los folios 15 a 73 del EA).

4. En relación a las medidas provisionales y de reposición, éstas deben decaer porque decaen los motivos de las sanciones.

También, por el informe obrante en los folios 15 a 73 del EA, Informe de Inspección Voluntaria de Residuos emitido por CTA- Consultoría de Técnicas Ambientales- con fecha 13 de septiembre de 2023.

Y por el propio reconocimiento de Medio Ambiente acerca de su no toxicidad (se remite a varias publicaciones en diario de Navarra y en Navarra televisión).

Administración recurrida

1. Que el procedimiento sancionador es ajustado a derecho y ha mantenido la debida separación entre la función instructora y la sancionadora. Hace mención a los hechos que constan en el expediente administrativo y que se tienen aquí por reproducidos.

2. La titular de la instalación tiene obligación de revisar todo residuo que llega a la instalación de Artajona y, en caso de no formar parte de los residuos autorizados, rechazarlo. Que, en tal sentido, impone el Anexo II de la AAI, epígrafe 2.3, en cuanto a la recepción de residuos, la obligación de verificación documental de la carga, inspección de las condiciones de la carga y comprobación de que la carga no contenga fracciones para las que la empresa demandante no tenga autorización. En particular, los residuos procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzcoa-1 no son residuos orgánicos biodegradables recogidos separadamente y no se encuentran entre los residuos autorizados a gestionar en su AAI.

3. Que el residuo recibido del Complejo citado es un lixiviado que se genera de los residuos procedentes de recogida no selectiva que son los que se tratan en dicho complejo, siendo que este tipo de residuo no se admite para compostaje en general ni están autorizados en la instalación de la empresa demandante en particular, apartado 2.1 del Anexo II de su AAI, que establece que "el compost deberá proceder de residuos biodegradables recogidos separadamente". Además, se han recibido en cantidades tales que no se puede hablar de reducción de la calidad del compost, sino que directamente no se puede hablar de compost.

4. Acerca de la división de la balsa sin previa comunicación esta no fue autorizada tal y como recoge el expediente.

5. En cuanto a las medidas provisionales y de reposición.

Que son medidas adecuadas a la normativa de aplicación, que tienen por objeto asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer, las primeras, y evitar el perjuicio medioambiental las primeras y las segundas, siendo que, sin negar que tales medidas son gravosas para el titular de la instalación, debe prevalecer el interés general medioambiental.

6. Sin que resulten desproporcionadas tales medidas ni las sanciones impuestas dado que precisamente han sido impuestas procurando no comprometer la futura viabilidad económica de la empresa.

7. En conclusiones, añade que a la hora de proceder a valorar la prueba de testigos-peritos, ambos testigos han mantenido relaciones de servicios con la empresa demandante.

CUARTO.-Normativa de aplicación

Texto Refundido de la Ley de Prevención y control Integrados de la contaminación. RDL 1/2016, de 16 de diciembre, aplicable a Navarra por virtud del artículo 78 de la LF 17/2020, de16 de diciembre.

"Artículo 11 La finalidad de la autorización ambiental integrada es:

a) Establecer todas aquellas condiciones que garanticen el cumplimiento del objeto de esta Ley por parte de las instalaciones sometidas a la misma, a través de un procedimiento que asegure la coordinación de las distintas Administraciones públicas que deben intervenir en la concesión de dicha autorización para agilizar trámites y reducir las cargas administrativas de los particulares.

b) Disponer de un sistema de prevención y control de contaminación que integre en un solo acto de intervención administrativa todas las autorizaciones ambientales existentes en materia de producción y gestión de residuos, incluidas las de incineración de residuos municipales y peligrosos y, en su caso, las de vertido de residuos; de vertidos a las aguas continentales, incluidos los vertidos al sistema integral de saneamiento, y de vertidos desde tierra al mar, así como las determinaciones de carácter ambiental en materia de contaminación atmosférica, incluidas las referentes a los compuestos orgánicos volátiles.

(...)"

"Artículo 31. Infracciones

(...)

3. Son infracciones graves:

b) Incumplir las condiciones establecidas en la autorización ambiental integrada, sin que se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente, o sin que se haya puesto en peligro grave la seguridad o salud de las personas, así como no tomar las medidas necesarias para volver a asegurar el cumplimiento en el plazo más breve posible y así evitar otros posibles accidentes o incidentes.

(...)

4. Son infracciones leves:

El incumplimiento de las prescripciones establecidas en esta Ley o en las normas aprobadas conforme a la misma, cuando no esté tipificado como infracción muy grave o grave".

"Artículo 32. Sanciones

1.Las infracciones tipificadas en el artículo anterior podrán dar lugar a la imposición de todas o algunas de las siguientes sanciones:

a) (...)

b) En el caso de infracción grave:

1º Multa desde 20.001 hasta 200.000 euros.

2º Clausura temporal, total o parcial, de las instalaciones por un periodo máximo de dos años.

3ª Inhabilitación para el ejercicio de la actividad por un periodo máximo de un año.

4ª. Revocación de la autorización o suspensión de la misma por un periodo máximo de un año.

c) En el caso de infracción leve: Se sancionará con una multa de hasta 20.000 euros.

2. Cuando la cuantía de la multa resultare inferior al beneficio obtenido (...)".

"Artículo 35.1 Medidas de carácter provisional.

1. Cuando se haya iniciado un procedimiento sancionador, el órgano competente para imponer la sanción podrá acordar, entre otras, alguna o algunas de las siguientes medidas provisionales:

a) Medidas de corrección, seguridad o control que impidan la continuidad en la producción del riesgo o del daño.

b) Precintado de aparatos o equipos.

c) Clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones.

d) Parada de las instalaciones.

e) Suspensión temporal de la autorización para el ejercicio de la actividad.

2. (...)"

"Artículo 36. Obligación de reponer y multas coercitivas.

1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la reposición o restauración de las cosas al estado anterior a la infracción cometida, así como, en su caso, a abonar la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios causados. La indemnización por los daños y perjuicios causados a las Administraciones Públicas se determinará y recaudará en vía administrativa.

Asimismo, estará obligado a adoptar las medidas complementarias que el órgano competente estime necesarias para volver a asegurar el cumplimiento de las condiciones de la autorización ambiental integrada y para evitar otros posibles incidentes o accidentes.

2. (...)."

Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de las actividades con incidencia ambiental.

"Artículo 11 Autorización ambiental integral.

(...)

3.La modificación no sustancial podrá ser considerada como modificación significativa si da lugar a cambios importantes en las condiciones de funcionamiento de la instalación que deban ser contempladas en la autorización de que dispone, de forma que sea preciso modificar esta mediante el procedimiento simplificado que reglamentariamente se determine.

(....)"

Artículo 75. Deber de reposición de la realidad física alterada y de indemnización de los daños causados.

1. Cuando la ejecución del plan o proyecto o el ejercicio de la actividad produzcan daños al medio ambiente o una alteración no permitida de la realidad física o biológica, el promotor o el titular deberá reponer la realidad física o bilógica alterada o ejecutar las medidas compensatorias de efectos equivalentes y, en su caso, abonar la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios causados al medio ambiente, sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que, en cada caso, procedan.

2. El departamento competente en materia de medio ambiente determinará la forma y actuaciones precisas para la restitución de la realidad física o biológica alterada o la ejecución de las medidas compensatorias de efectos ambientales equivalentes, fijando los plazos de iniciación y terminación de las operaciones y, en su caso, el plazo de abono de la indemnización que corresponda.

(....)"

Reglamento de esta Ley Foral por Decreto Foral 26/2022, de 30 de marzo.

"Artículo 31. Modificación significativa de la instalación.

1. Se considerará como una modificación significativa (....)

2. La enumeración de los criterios cuantitativos y cualitativos señalados en el apartado anterior tiene carácter no limitativo. En cualquier caso, el órgano competente para la concesión de la autorización ambiental integrada podrá fijar criterios mas restrictivos en determinados casos que se deriven de las circunstancias concretas de la modificación que se pretenda introducir.

3. . (...)"

"Artículo 32. Procedimiento para la modificación significativa de la instalación.

(...)

5. El órgano competente para la concesión de la autorización ambiental integrada dictará y notificará la resolución que ponga fin al procedimiento en el plazo de tres meses. Transcurrido el plazo máximo de tres meses sin haberse notificado resolución expresa, podrá entenderse desestimada la solicitud presentada.

(...)".

Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes.

"Artículo 2. Definiciones

A los efectos del presente real decreto, se entenderá como:

(...)

7.Producto fertilizante: producto utilizado en agricultura o jardinería que, por su contenido en nutrientes, facilita el crecimiento de las plantas, aumenta su rendimiento y mejora la calidad de las cosechas o que, por su acción específica, modifica, según convenga, la fertilidad del suelo o sus características físicas, químicas o biológicas, que cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 4.2 y que deberá especificarse como tal en el anexo I de este real decreto. Se incluyen en esta definición los abonos, los productos especiales y las enmiendas.

(...)."

"Artículo 4. Requisitos

1. (...).

2. Sólo podrá ser considerado como producto fertilizante, el que cumpla con la definición establecida en el artículo 2.7, y reúna los siguientes requisitos:

a) Que aporte nutrientes a las plantas de manera eficaz o mejore las propiedades del suelo.

b) Que se disponga, para el producto, de métodos adecuados de toma de muestras, de análisis y de ensayo para poder comprobar sus riquezas y cualidades.

c) Que, en condiciones normales de uso, no produzca efectos perjudiciales para la salud y el medio ambiente."

"Anexo I

Relación de tipos de productos fertilizantes.

(...)"

Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

"Artículo 63.1 Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos".

"Artículo 64.1 El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento administrativo con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal el inculpado".

"Artículo 77 Medios y periodo de prueba

1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

2. (...)

5.Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquellos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

(...)"

QUINTO.-Prueba desarrollada en el proceso.

Prueba practicada a instancia de la parte actora.

1. Testifical-pericial del Sr. Santos, de la que cabe destacar:

-Que ha participado en algunas de las modificaciones de la AAI de la empresa.

-No participó como técnico en la división de la balsa que nos ocupa en dos. Si ha participado en relación a otras balsas que se han solicitado, aunque no se ha obtenido permiso, en concreto, en la solicitud de otras dos balsas, que no se han llevado a efecto por no finalizarse la tramitación, por motivos que desconoce, y en la solicitud de una balsa mayor, cuyo resultado desconoce. Sobre esta última el Letrado de la Comunidad Foral de Navarra señala que ha sido denegada, según documentación que aporta en el acto de juicio.

-En cuanto a la balsa que aquí nos interesa, no niega que la balsa de autos ha sido dividida y afirma que se ha realizado después la legalización, es decir que implícitamente está reconociendo que la división se realizó sin haber obtenido previamente autorización para ello.

-Afirma que la división de la balsa no es una modificación sustancial ni significativa y se remite para ello al hecho de que no se ha aumentado su capacidad.

2. Testifical-pericial del Sr. Bernardo.

-Que tiene una relación profesional de asesoría, de carácter mercantil, con la recurrente. Es licenciado en químicas y Decano del Colegio en Madrid.

-Se le efectúan diversas preguntas, tales como que es el código LER, y quien asigna el Código LER al producto, señalando que es el productor.

-En las contestaciones al Letrado del Gobierno de Navarra: Admite que la planta de Guipuzkoa-1 trata la fracción resto y que no tiene los códigos 2, 3 y 4 en el código LER que nos ocupa, afirmando que ello es así desde la OM de 11.2.20. Que con anterioridad sí. Admite que desde esa fecha no estaba bien lo que hicimos. También que no puede certificar que se hayan recibido separadamente los residuos en la planta desde aquel Complejo.

3. Acerca de la prueba de interrogatorio practicada a la Administración, que:

- Los hechos objeto del expediente sancionador NUM000 incoado a ECOFERT SANSOAIN S.L no son los mismos del expediente sancionador que aquí nos ocupa, NUM001.

-Acerca de si recibió la Administración información sobre recepción de residuos líquidos procedentes del Complejo Medioambiental Guipuzkoa-1 en la instalación de Ecofert desde el año 2022, contesta que se recibió información el 8.11.2023 a raíz de una petición de la Guardia Civil de Guipuzkoa en relación a un procedimiento abierto en dicha provincia. ECOFERT declaraba residuos con código LER 19 08 12 pero lo que estaba recibiendo eran residuos líquidos de la fracción resto. Esto no es compatible con la actividad de compostaje autorizada, que son únicamente residuos de los grupos 02. 03. 04. 19 y 20.

-Sobre las informaciones en medios de comunicación, lo que se ha afirmado es que está recibiendo residuos líquidos no autorizados que ocupan un volumen en las balsas que comprometen el funcionamiento de las mismas. En el procedimiento de infracción que nos ocupa no se recoge la posible peligrosidad como causa de la infracción, sino que se basa en el incumplimiento de las condiciones establecidas en la AAI.

Precisamente, sobre la división de la balsa y solicitud de adecuación, la Administración aportó al acto de juicio la denegación de modificación no sustancial modificativa por resolución 126E/2025, de 4 de abril, del Director del Servicio de Economía Circular e Innovación en la que se señala que "el titular deberá presentar la documentación asociada a dicha actuación, con el fin de tramitar la correspondiente modificación de la autorización ambiental de la instalación (...) En consecuencia, procede la denegación de la autorización para la modificación significativa solicitada (...)" .

SEXTO.-Jurisprudencia.

Ha destacado la STS 1265/2026 ( ECLI:ES:TS:2026:1265) que:

"En nuestro caso, la Administración puede formar su juicio de idoneidad en aquellas pruebas que fueron aportadas o dieron lugar al procedimiento sancionador, ya que, como acertadamente señala el Abogado del Estado, los hechos que dieron origen al procedimiento sancionador caducado no fueron motivados por una denuncia particular, sino que la misma fue fruto de la constatación efectuada por agentes de la autoridad, por lo que resulta de aplicación lo dispuesto en el art. 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas a cuyo tenor: «Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes, se recojan los hechos constatados por aquéllos, harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario».

En relación con estos documentos nuestra jurisprudencia ha destacado que están dotados de una presunción de veracidad iuris tantum, siempre que se formalicen con las debidas garantías legales, precisándose que la presunción alcanza a los hechos constatados directamente por los agentes actuantes, no a sus juicios de valor, opiniones o calificaciones jurídicas, pudiendo destruirse mediante prueba en contrario".

SÉPTIMO.-Decisión de la Sala.

Esta Sala debe partir del principio de legalidad y de acierto de las resoluciones administrativas en defecto de prueba que la desvirtúe, de forma que hemos de poner de relieve los hechos que se contienen en las dos citadas resoluciones que no han resultado desvirtuados, bien por la ausencia de prueba, bien porque la practicada resulta insuficiente para desvirtuarla, y así:

1. En primer lugar, y sobre las cuestiones formales, se aprecia la debida separación entre órgano instructor y sancionador.

Y ello porque el procedimiento sancionador se inicia por resolución de la Directora General de Medio Ambiente, órgano competente, que en la parte dispositiva encarga y da traslado al instructor para poder desarrollar el cometido encargado de instrucción del expediente sancionador (apartados 8 y 10).

El instructor se encuentra adscrito a la Secretaría General Técnica del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, no a la Dirección General de Medio Ambiente. Este extremo puesto de relieve por la Comunidad foral de Navarra no ha sido combatido por la parte actora.

Acerca de la valoración de las dos sanciones en la resolución que da inicio al expediente sancionador (Resolución 55E/2024, de 23 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente) ya se señala que es "sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción"(folio 235). No se aprecia pues invasión alguna de las funciones de la instrucción.

2. En cuanto a la recepción de 3.000 toneladas de residuo líquido procedente del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 éste se halla probado documentalmente, según resulta de la hoja Excel que contiene el expediente al final del mismo. Y se trata de residuos no contemplados para la elaboración de compost.

Con el añadido de que se han recibido residuos líquidos en cantidades tales que han puesto en riesgo el desborde de la balsa de lixiviados. Cuestión ésta que si bien se cita en las resoluciones no constituye el objeto de las sanciones.

En todo caso, hay un deber de vigilancia y supervisión por parte de la recurrente a la que ya se ha hecho referencia en la AAI, que destaca la Administración, no habiéndose practicado prueba que permita afirmar que no nos hallamos ante un residuo de fracción resto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 77 de la ley 39/2015.

Y este exceso recibido permite afirmar a la resolución que ya no se puede hablar de reducción de la calidad del compost sino que directamente no se podría hablar de compost, siendo que este tipo de residuos de la fracción resto nunca pueden formar parte de los ingredientes de un compost.

Y el informe técnico obrante al folio 537 del Servicio de Economía Circular e Innovación afirma que "el apartado 2.1 del Anexo II de su Autorización Ambiental Integrada (que) establece que el compost deberá proceder de residuos biodegradables recogidos separadamente".

A ello hay que añadir que como señala la resolución sancionadora el parámetro denominado de ecotoxicidad no es definitorio de las infracciones que se imputan.

Todas estas afirmaciones no han quedado desvirtuadas por la prueba practicada, que ha sido reseñada, no sólo por la relación de los testigos con la actora sino también por sus propias afirmaciones.

3. No podemos olvidar que la Administración alega, y ello no ha sido negado, ni la prueba practicada desvirtúa tal alegación (singularmente en la testifical pericial del Sr. Bernardo), que la AAI implica la verificación documental de la carga, inspección de las condiciones de la carga y comprobación de que la carga no contenga fracciones para las que ECOFERT no tenga autorización, siendo que la autorización ambiental del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 es pública mediante los sistemas de transparencia vigentes en la Comunidad Autónoma Vasca.

4. En relación, a la división de la balsa, ésta no tenía la pertinente autorización para la división, teniendo en cuenta que fue con fecha 2 de noviembre cuando la empresa solicita la autorización, cuestión ésta que no es objeto de discusión. Y que a la fecha de la inspección de 15 de noviembre de 2023 la balsa se hallaba dividida. El interesado no aporta prueba alguna que desvirtúe el contenido del informe de inspección. Ni tampoco de su carácter no significativo pues la testifical aportada no permite dar por probado tal extremo.

En todo caso, se observó la división de la balsa en dos en la visita de inspección de 15 de noviembre y en esa fecha no se había obtenido permiso expreso ni por silencio, siendo que, como decimos, la Administración opone su carácter significativo que, con la prueba practicada, tal afirmación no queda desvirtuada.

En este sentido, sobre el carácter significativo de la división de la balsa, recoge el instructor en su informe que la legislación sectorial prevé que cualquier cambio que se pretenda implementar en la instalación o actividad sujeta a AAI debe ser comunicada al órgano competente de la Administración. Y que posteriormente será la Administración la que determine si se trata de una modificación sustancial o no sustancial, y dentro de esta última si es significativa, lo que determinará si es posible ejecutar la modificación sin más o si, por el contrario, es necesaria una previa resolución administrativa modificando la AAI. Añade que "llama la atención el hecho de que, siendo la balsa de lixiviados el elemento central de seguridad de la planta (...) el titular haya llevado a cabo una modificación de la misma sin notificar nada al Departamento de Medio Ambiente".

La parte actora se limita a aportar como prueba la testifical pericial de parte, que como se ha puesto de relieve ha participado en la tramitación de modificaciones para la actora de AAI.

5. Las consideraciones de la actora y de la Administración relacionadas con el procedimiento sancionador previo, y también la relativa a que el lixiviado de la balsa se ha vertido al medio como mínimo en dos ocasiones, con fecha 24 de junio de 2019 tras sobrarse la acequia perimetral y con fecha 19 de abril de 2.022 desde las inmediaciones de la balsa al Barranco del Prado Redondo, siendo el valor obtenido de toxicidad de 244 TU a fecha 28.2.2023, y que la prueba en contra fue realizada por la recurrente cuatro meses más tarde, a 27.6.2023, cuando han podido producirse otras circunstancias que hayan hecho posible que el lixiviado de la balsa presentara la característica de peligrosidad en febrero y no la presentada en junio, son afirmaciones que no llegan a concretarse en la sanción, pues no forman parte de este expediente. De todas formas, si procede referirse a ella siquiera sintéticamente dado que la recurrente se dirige al informe obrante al expediente, como motivo de exculpación, cuando aquel tiene por objeto mostrar que no es toxico el lixiviado, cuestión ésta que si bien se cita por la Administración no es el objeto de este expediente como hemos visto.

6. La afirmación relativa a que no es cierto que no pueda recibir líquidos, debe ponerse en relación a que no es este el objeto de las dos sanciones, aunque se pone de relieve que recibe más de lo que pueda gestionar. y que no da explicación alguna más allá de que afirma que lo gestiona internamente. Pero en todo caso, esta gestión de los lixiviados reconoce la actora que no es objeto de sanción.

7. Por otra parte, con fecha 2 de noviembre de 2023 la empresa solicita la modificación de la AAI para la adecuación de la balsa existente y ejecución de dos nuevas balsas de lixiviados. Pero, como ha quedado acreditado, ha dividido la balsa antes de que se haya producido acto expreso de autorización o en su caso el silencio. Y sobre el carácter de modificación no sustancial significativa la prueba practicada de testigos no permite desvirtuar la presunción de legalidad y acierto de la resolución de la Administración que mantiene su carácter de significativa. Máxime con los antecedentes que han sido reseñados.

8. Todo ello nos lleva a afirmar que efectivamente las dos sanciones se apoyan en hechos ciertos y comprobados y que las medidas provisionales y de restitución tienen el apoyo legal que ha sido ya reseñado en relación a los hechos constatados, sin que se aprecie ningún exceso en su adopción.

Procede pues la desestimación del presente recurso.

OCTAVO.-Costas procesales

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

En este caso, no apreciando la Sala la existencia de serias dudas de hecho y de derecho, las costas corresponden a la parte actora.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

PRIMERO.-Actos recurridos

Son actos recurridos la Orden Foral 434E/2024, de 19 de diciembre, del Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que desestima el recurso de alzada interpuesto por ECOFERT SANSOAIN, S.L contra la resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente, relativa a medidas provisionales, imposición de dos sanciones y medidas de reposición en materia de medio ambiente.

SEGUNDO.-Referencia al contenido de ambos actos recurridos.

Aunque ambos actos se encuentran dentro del expediente administrativo, es preciso referir brevemente el contenido de ambos al objeto de facilitar la comprensión del objeto del recurso, clarificando con ello las posturas de ambas partes, lo que permitirá entrar en el fondo de las cuestiones planteadas a lo largo de los siguientes fundamentos de derecho:

Resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente.

1. Refiere que fue concedida AAI (autorización ambiental integrada) a la instalación, destinada a la elaboración y venta de fertilizantes y compuestos nitrogenados, por resolución 6E/2016, de 11 de enero. Que la actividad objeto de dicha instalación consiste en la producción de fertilizantes, los cuales sólo pueden tener en su composición los elementos establecidos en el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes. Añade que, respecto a otros posibles productos de utilización agrícola, no calificados como fertilizantes, que pudieran ser resultado del proceso productivo, su composición debería ajustarse a lo establecido en el Real Decreto 865/2010, de 2 de julio, sobre sustratos de cultivo.

2. La resolución contiene, además de las consideraciones relativas a las dos sanciones que impone, referencias al informe emitido por el Servicio de Economía Circular e Innovación de 20.3.2024, relativa a que "no se mantiene la capacidad remanente del 10% de lixiviados",siendo que afirma que los derrames se acreditan, y que "en el momento en el que la balsa de lixiviados ha alcanzado un nivel de llenado cercano a su capacidad máxima no es posible hablar de déficit de humedad sino de todo lo contrario, máxime cuando se ha constatado que el titular ha recibido una cantidad de residuos líquidos en el plazo de dos años equivalente a cinco veces la capacidad máxima autorizada de la balsa de lixiviados".

3. Resuelve:

En el primero de los apartados acuerda medidas de carácter provisional(en resumen, cese inmediato de la entrada de residuos y condicionamiento de la salida de lixiviados a su comunicación y validación). Aunque hay que tener en cuenta sobre este apartado la modificación del apartado 1º epígrafe b) por resolución 970E/2024, de 8 de octubre.

Se fijan unos plazos para llevar a cabo las actuaciones.

En el segundo de los apartados, sancionaa ECOFERT SANSOAIN S.L a dos multas,de 30.000 y 10.000 euros (volveremos sobre ellas a continuación) en virtud de sendos preceptos de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, RDL 1/2016, de 16 de diciembre.

En el tercero de los apartados, se imponen medidas de reposición medioambiental y medidas complementarias(en resumen, que solo cuando se hayan concluido las actuaciones previstas en los apartados a, b y c, la titular podrá reanudar la entrada de residuos a la instalación siempre que se garantice el cumplimiento de las condiciones de la AAI, siendo tales medidas las expuestas en la resolución, a la que nos remitimos). Debiendo tener en cuenta también la modificación del apartado 3º epígrafe c) por resolución 970E/2024, de 8 de octubre.

Se fijan unos plazos para llevar a cabo las actuaciones.

4. Primer hecho sancionado: recepción de residuos no contemplados en la autorización ambiental integrada de la instalación, procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1, así como su empleo en la fabricación de compost; e interrelacionado con este hecho el incumplimiento de las condiciones de uso de la balsa de lixiviados, y su contribución a la generación de vertidos, constitutivos de la infracción grave tipificada en el artículo 31.3.b.

Recoge que el lixiviado procede de la "fracción resto"de la recogida de residuos domésticos, residuos procedentes de recogida no selectiva, de tratamiento aeróbico, que son los que se tratan en el CMG-1 y que este tipo de residuos no se admiten para compostaje en general ni están autorizados en la instalación actora. Añade que los residuos deben proceder de las industrias autorizadas en el anexo IV para los códigos LER 02, 03 y 04, es decir, 02 residuos de la agricultura, horticultura, acuicultura, silvicultura, caza y pesca; residuos de la preparación y elaboración de alimentos: 03 residuos de la transformación de la madera y de la producción de tableros y muebles, pasta de papel, papel y cartón; 04 residuos de las industrias del cuero, de la piel y textil.

5. Segundo hecho sancionado: ejecución de obras de sectorización, sin previa cumplimentación de los trámites previstos en la normativa sectorial, artículo 31.4. Que la modificación, separación de la balsa en dos balsas independientes no ha sido autorizada previamente por el Departamento competente, de Medio Ambiente.

Orden Foral 434E/2024, de 19 de diciembre, del Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, que desestima el recurso de alzada interpuesto por ECOFERT SANSOAIN, S.L contra la resolución 489E/2024, de 18 de junio, de la Directora General de Medio Ambiente.

A destacar en la resolución (sin ánimo de ser exhaustivos):

1. Pone de relieve la Resolución 6E/2016, de 11 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio: que autoriza a ECOFERT SANSOAIN S.L, en los términos fijados en la autorización ambiental integrada (AAI), para la elaboración y venta de fertilizantes y compuestos nitrogenados en la instalación ubicada en el término municipal de Artajona. La AAI ha sido objeto de sucesivas modificaciones relacionadas en el hecho 1 de la resolución 489E/2024.

2. Visita de inspección realizada el 15.11.2023.

3. Resolución de incoación 55E/2024, de 23 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente, en relación a los hechos verificados (recepción de residuos del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 y separación de la balsa de lixiviados en dos balsas sin autorización). Identifica a la recurrente como presunta responsable de una infracción grave y de otra leve ( arts. 31.3, b) y 31.4 de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, RDL 1/2016, de 16 de diciembre). Dicha resolución de incoación advertía de las posibles sanciones, y de la agravante de reiteración del artículo 88.b) de la Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de actividades con incidencia ambiental. También incluía mención a medidas de reposición (art. 75 de la misma LFRAI).

4. Refiere la instrucción del procedimiento: notificación de la resolución de incoación (23.1.23), acceso al expediente (26.1.24), ampliación del plazo para alegaciones de la actora (1.2.24), escrito de alegaciones (13.2.24), informe técnico del Servicio de Economía Circular e Innovación (20.3.24), propuesta de resolución (notificada 12.4.24), y escrito de alegaciones de la actora (25.4.24).

5. Resolución sancionadora, objeto de este recurso, 489E/2024, de 18 de junio. La mercantil es responsable de dos infracciones (las antes señaladas, en relación también al artículo 78 de la LFRAIA) con imposición de dos multas, de 30.000 y 10.000 euros, y de medidas de carácter provisional y de medidas de reposición.

ECOFERT SANSOAIN S.L incumple las condiciones establecidas en la AAI al recibir productos procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 para los que no se halla autorizada, sin que ello haya producido daños o deterioro graves del medio ambiente o sin poner en peligro grave la seguridad o salud de las personas. Infracción grave del art. 31.3.b LPCIC por la que se impone una multa de 30.000 euros al apreciar la agravante de reiteración del art. 88.b de la LFRAIA. De igual forma, en relación a la división de la balsa en dos independientes sin autorización, aplicación del art. 31.4 LPCIC, con multa de 10.000 euros. En relación con ésta, la resolución 181E/2024, de 14 de mayo, del Director del Servicio de Economía Circular e Innovación, ha considerado modificación no sustancial significativa al proyecto de modificación para adecuación de la balsa existente y ejecución de dos nuevas balsas de lixiviados.

6. Quedan al margen otros incumplimientos como vertido de lixiviados no autorizados en el exterior de la fosa de recogida.

7. La resolución en alzada deja al margen el contenido que no forma parte del expediente sancionador, y hace esta precisión expresamente al objeto de aclarar lo que resuelve.

8. Pasa a analizar las cuestiones objeto de controversia. Y aclara que el recurso de alzada no puede tener por objeto cuestiones ajenas al expediente, tales como el traslado de lixiviados a otra mercantil desde las instalaciones de la recurrente.

9. Sobre el motivo relativo a la alegada no separación de las funciones instructora y resolutoria, pone de relieve el art. 64.2.b) LPACAP, afirmando que se atiene estrictamente al mismo la resolución 55E/2024, de 23 de enero. El que se señale un importe determinado como posible sanción, y no se referencie de manera más inconcreta en relación a la horquilla genérica prevista por el legislador no conculca ningún principio ni derecho procedimental, pues, claramente se advierte que lo informado queda a expensas de lo que resulte de la instrucción del procedimiento.

10. En relación a las obras de la balsa, si estas fueron solicitadas a fecha 2 de noviembre de 2023 y la visita se realizó a fecha 15 de noviembre de 2023, y la división ya estaba hecha, la conclusión es que se realizaron las obras de división sin la preceptiva autorización, incluso si partiéramos del silencio, que requiere el transcurso de un mes (art. 26 "Modificación de la instalación o actividad", párrafo 4 de la LFRAIA).

11. Acerca de la otra sanción, el acta nº 252 refiere que en las instalaciones de Artajona se han recibido y reciben miles de toneladas de residuos líquidos no autorizados por la AAI procedente del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 que son incorporados al proceso de elaboración de compost. Estos hechos aparecen documentados y son el resultado de las actuaciones de inspección llevadas a cabo por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, con la presunción de certeza que otorga el artículo 77 de la LPACAP.

La clave no es lo autorizado, sino la actuación que contraviene los términos de lo permitido. Esos hechos que constatan los funcionarios en su labor inspectora conculcan lo ordenado en el anexo IV del RD 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, y lo indicado en el anejo II de la AAI, con lo que el producto resultante no puede considerarse compost sino bioestabilizado. La resolución impugnada señala que la actora incumple la obligación de verificar el código LER asignado en origen, así como la comprobación que la AAI dispone para identificar los diferentes tipos de residuos cuya recepción se autoriza (como son la naturaleza y condición del residuo que se recibe, así como el tipo de actividad de la instalación de origen, el Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1). Que todo lo expuesto evidencia el incumplimiento de la AAI, lo que justifica la corrección de la sanción impuesta.

12. Medidas de prevención y de reposición ambiental.

Que no hay motivos específicos para su impugnación pues se derivan de todo lo anteriormente expuesto.

TERCERO.-Alegaciones de las partes

Actora recurrente

1. Ausencia de separación entre el procedimiento instructor y el resolutorio.

El instructor se encuentra con una resolución de incoación de expediente del que no se aparta, con reproducción en la propuesta de resolución.

2. Falta de prueba de los hechos sancionados.

Pone de relieve que algunos de los hechos que se hacen constar son objeto de otro procedimiento sancionador 0002-SAMA-2023-0000309 en curso.

Niega que reciba producto de la instalación vasca que no pueda recibir.

Que no es cierto que no pueda recibir líquidos.

Que el lodo procedente del Complejo de Guipuzkoa 1 se halla autorizado en el anexo IV del Real Decreto 506/2013, de 18 de junio, que se refiere a "Lodos procedentes del tratamiento biológico de aguas residuales industriales, que no contienen sustancias peligrosas".Y puede recibir líquidos, lo que se conocía por la Administración desde el año 2022 en cuanto a su recepción desde dicho Complejo. Por tanto, su recepción no supuso ninguna irregularidad.

3. Que en relación a la balsa ésta se sectorizó para mayor seguridad, y se solicitó a fecha 2 de noviembre de 2023. Realizándose a partir de la fecha de la inspección el día 24 de febrero de 2023. Que no estamos ante una modificación sustancial ni significativa. Que (aunque esto no es objeto de la sanción) la generación de lixiviados en cualquier proceso de compostaje es inevitable, pero que en cualquier caso éstos no son tóxicos (se remite para ello al informe pericial contenido en los folios 15 a 73 del EA).

4. En relación a las medidas provisionales y de reposición, éstas deben decaer porque decaen los motivos de las sanciones.

También, por el informe obrante en los folios 15 a 73 del EA, Informe de Inspección Voluntaria de Residuos emitido por CTA- Consultoría de Técnicas Ambientales- con fecha 13 de septiembre de 2023.

Y por el propio reconocimiento de Medio Ambiente acerca de su no toxicidad (se remite a varias publicaciones en diario de Navarra y en Navarra televisión).

Administración recurrida

1. Que el procedimiento sancionador es ajustado a derecho y ha mantenido la debida separación entre la función instructora y la sancionadora. Hace mención a los hechos que constan en el expediente administrativo y que se tienen aquí por reproducidos.

2. La titular de la instalación tiene obligación de revisar todo residuo que llega a la instalación de Artajona y, en caso de no formar parte de los residuos autorizados, rechazarlo. Que, en tal sentido, impone el Anexo II de la AAI, epígrafe 2.3, en cuanto a la recepción de residuos, la obligación de verificación documental de la carga, inspección de las condiciones de la carga y comprobación de que la carga no contenga fracciones para las que la empresa demandante no tenga autorización. En particular, los residuos procedentes del Complejo Medioambiental de Guipuzcoa-1 no son residuos orgánicos biodegradables recogidos separadamente y no se encuentran entre los residuos autorizados a gestionar en su AAI.

3. Que el residuo recibido del Complejo citado es un lixiviado que se genera de los residuos procedentes de recogida no selectiva que son los que se tratan en dicho complejo, siendo que este tipo de residuo no se admite para compostaje en general ni están autorizados en la instalación de la empresa demandante en particular, apartado 2.1 del Anexo II de su AAI, que establece que "el compost deberá proceder de residuos biodegradables recogidos separadamente". Además, se han recibido en cantidades tales que no se puede hablar de reducción de la calidad del compost, sino que directamente no se puede hablar de compost.

4. Acerca de la división de la balsa sin previa comunicación esta no fue autorizada tal y como recoge el expediente.

5. En cuanto a las medidas provisionales y de reposición.

Que son medidas adecuadas a la normativa de aplicación, que tienen por objeto asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer, las primeras, y evitar el perjuicio medioambiental las primeras y las segundas, siendo que, sin negar que tales medidas son gravosas para el titular de la instalación, debe prevalecer el interés general medioambiental.

6. Sin que resulten desproporcionadas tales medidas ni las sanciones impuestas dado que precisamente han sido impuestas procurando no comprometer la futura viabilidad económica de la empresa.

7. En conclusiones, añade que a la hora de proceder a valorar la prueba de testigos-peritos, ambos testigos han mantenido relaciones de servicios con la empresa demandante.

CUARTO.-Normativa de aplicación

Texto Refundido de la Ley de Prevención y control Integrados de la contaminación. RDL 1/2016, de 16 de diciembre, aplicable a Navarra por virtud del artículo 78 de la LF 17/2020, de16 de diciembre.

"Artículo 11 La finalidad de la autorización ambiental integrada es:

a) Establecer todas aquellas condiciones que garanticen el cumplimiento del objeto de esta Ley por parte de las instalaciones sometidas a la misma, a través de un procedimiento que asegure la coordinación de las distintas Administraciones públicas que deben intervenir en la concesión de dicha autorización para agilizar trámites y reducir las cargas administrativas de los particulares.

b) Disponer de un sistema de prevención y control de contaminación que integre en un solo acto de intervención administrativa todas las autorizaciones ambientales existentes en materia de producción y gestión de residuos, incluidas las de incineración de residuos municipales y peligrosos y, en su caso, las de vertido de residuos; de vertidos a las aguas continentales, incluidos los vertidos al sistema integral de saneamiento, y de vertidos desde tierra al mar, así como las determinaciones de carácter ambiental en materia de contaminación atmosférica, incluidas las referentes a los compuestos orgánicos volátiles.

(...)"

"Artículo 31. Infracciones

(...)

3. Son infracciones graves:

b) Incumplir las condiciones establecidas en la autorización ambiental integrada, sin que se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente, o sin que se haya puesto en peligro grave la seguridad o salud de las personas, así como no tomar las medidas necesarias para volver a asegurar el cumplimiento en el plazo más breve posible y así evitar otros posibles accidentes o incidentes.

(...)

4. Son infracciones leves:

El incumplimiento de las prescripciones establecidas en esta Ley o en las normas aprobadas conforme a la misma, cuando no esté tipificado como infracción muy grave o grave".

"Artículo 32. Sanciones

1.Las infracciones tipificadas en el artículo anterior podrán dar lugar a la imposición de todas o algunas de las siguientes sanciones:

a) (...)

b) En el caso de infracción grave:

1º Multa desde 20.001 hasta 200.000 euros.

2º Clausura temporal, total o parcial, de las instalaciones por un periodo máximo de dos años.

3ª Inhabilitación para el ejercicio de la actividad por un periodo máximo de un año.

4ª. Revocación de la autorización o suspensión de la misma por un periodo máximo de un año.

c) En el caso de infracción leve: Se sancionará con una multa de hasta 20.000 euros.

2. Cuando la cuantía de la multa resultare inferior al beneficio obtenido (...)".

"Artículo 35.1 Medidas de carácter provisional.

1. Cuando se haya iniciado un procedimiento sancionador, el órgano competente para imponer la sanción podrá acordar, entre otras, alguna o algunas de las siguientes medidas provisionales:

a) Medidas de corrección, seguridad o control que impidan la continuidad en la producción del riesgo o del daño.

b) Precintado de aparatos o equipos.

c) Clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones.

d) Parada de las instalaciones.

e) Suspensión temporal de la autorización para el ejercicio de la actividad.

2. (...)"

"Artículo 36. Obligación de reponer y multas coercitivas.

1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la reposición o restauración de las cosas al estado anterior a la infracción cometida, así como, en su caso, a abonar la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios causados. La indemnización por los daños y perjuicios causados a las Administraciones Públicas se determinará y recaudará en vía administrativa.

Asimismo, estará obligado a adoptar las medidas complementarias que el órgano competente estime necesarias para volver a asegurar el cumplimiento de las condiciones de la autorización ambiental integrada y para evitar otros posibles incidentes o accidentes.

2. (...)."

Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de las actividades con incidencia ambiental.

"Artículo 11 Autorización ambiental integral.

(...)

3.La modificación no sustancial podrá ser considerada como modificación significativa si da lugar a cambios importantes en las condiciones de funcionamiento de la instalación que deban ser contempladas en la autorización de que dispone, de forma que sea preciso modificar esta mediante el procedimiento simplificado que reglamentariamente se determine.

(....)"

Artículo 75. Deber de reposición de la realidad física alterada y de indemnización de los daños causados.

1. Cuando la ejecución del plan o proyecto o el ejercicio de la actividad produzcan daños al medio ambiente o una alteración no permitida de la realidad física o biológica, el promotor o el titular deberá reponer la realidad física o bilógica alterada o ejecutar las medidas compensatorias de efectos equivalentes y, en su caso, abonar la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios causados al medio ambiente, sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que, en cada caso, procedan.

2. El departamento competente en materia de medio ambiente determinará la forma y actuaciones precisas para la restitución de la realidad física o biológica alterada o la ejecución de las medidas compensatorias de efectos ambientales equivalentes, fijando los plazos de iniciación y terminación de las operaciones y, en su caso, el plazo de abono de la indemnización que corresponda.

(....)"

Reglamento de esta Ley Foral por Decreto Foral 26/2022, de 30 de marzo.

"Artículo 31. Modificación significativa de la instalación.

1. Se considerará como una modificación significativa (....)

2. La enumeración de los criterios cuantitativos y cualitativos señalados en el apartado anterior tiene carácter no limitativo. En cualquier caso, el órgano competente para la concesión de la autorización ambiental integrada podrá fijar criterios mas restrictivos en determinados casos que se deriven de las circunstancias concretas de la modificación que se pretenda introducir.

3. . (...)"

"Artículo 32. Procedimiento para la modificación significativa de la instalación.

(...)

5. El órgano competente para la concesión de la autorización ambiental integrada dictará y notificará la resolución que ponga fin al procedimiento en el plazo de tres meses. Transcurrido el plazo máximo de tres meses sin haberse notificado resolución expresa, podrá entenderse desestimada la solicitud presentada.

(...)".

Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes.

"Artículo 2. Definiciones

A los efectos del presente real decreto, se entenderá como:

(...)

7.Producto fertilizante: producto utilizado en agricultura o jardinería que, por su contenido en nutrientes, facilita el crecimiento de las plantas, aumenta su rendimiento y mejora la calidad de las cosechas o que, por su acción específica, modifica, según convenga, la fertilidad del suelo o sus características físicas, químicas o biológicas, que cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 4.2 y que deberá especificarse como tal en el anexo I de este real decreto. Se incluyen en esta definición los abonos, los productos especiales y las enmiendas.

(...)."

"Artículo 4. Requisitos

1. (...).

2. Sólo podrá ser considerado como producto fertilizante, el que cumpla con la definición establecida en el artículo 2.7, y reúna los siguientes requisitos:

a) Que aporte nutrientes a las plantas de manera eficaz o mejore las propiedades del suelo.

b) Que se disponga, para el producto, de métodos adecuados de toma de muestras, de análisis y de ensayo para poder comprobar sus riquezas y cualidades.

c) Que, en condiciones normales de uso, no produzca efectos perjudiciales para la salud y el medio ambiente."

"Anexo I

Relación de tipos de productos fertilizantes.

(...)"

Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

"Artículo 63.1 Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos".

"Artículo 64.1 El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento administrativo con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal el inculpado".

"Artículo 77 Medios y periodo de prueba

1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

2. (...)

5.Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquellos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

(...)"

QUINTO.-Prueba desarrollada en el proceso.

Prueba practicada a instancia de la parte actora.

1. Testifical-pericial del Sr. Santos, de la que cabe destacar:

-Que ha participado en algunas de las modificaciones de la AAI de la empresa.

-No participó como técnico en la división de la balsa que nos ocupa en dos. Si ha participado en relación a otras balsas que se han solicitado, aunque no se ha obtenido permiso, en concreto, en la solicitud de otras dos balsas, que no se han llevado a efecto por no finalizarse la tramitación, por motivos que desconoce, y en la solicitud de una balsa mayor, cuyo resultado desconoce. Sobre esta última el Letrado de la Comunidad Foral de Navarra señala que ha sido denegada, según documentación que aporta en el acto de juicio.

-En cuanto a la balsa que aquí nos interesa, no niega que la balsa de autos ha sido dividida y afirma que se ha realizado después la legalización, es decir que implícitamente está reconociendo que la división se realizó sin haber obtenido previamente autorización para ello.

-Afirma que la división de la balsa no es una modificación sustancial ni significativa y se remite para ello al hecho de que no se ha aumentado su capacidad.

2. Testifical-pericial del Sr. Bernardo.

-Que tiene una relación profesional de asesoría, de carácter mercantil, con la recurrente. Es licenciado en químicas y Decano del Colegio en Madrid.

-Se le efectúan diversas preguntas, tales como que es el código LER, y quien asigna el Código LER al producto, señalando que es el productor.

-En las contestaciones al Letrado del Gobierno de Navarra: Admite que la planta de Guipuzkoa-1 trata la fracción resto y que no tiene los códigos 2, 3 y 4 en el código LER que nos ocupa, afirmando que ello es así desde la OM de 11.2.20. Que con anterioridad sí. Admite que desde esa fecha no estaba bien lo que hicimos. También que no puede certificar que se hayan recibido separadamente los residuos en la planta desde aquel Complejo.

3. Acerca de la prueba de interrogatorio practicada a la Administración, que:

- Los hechos objeto del expediente sancionador NUM000 incoado a ECOFERT SANSOAIN S.L no son los mismos del expediente sancionador que aquí nos ocupa, NUM001.

-Acerca de si recibió la Administración información sobre recepción de residuos líquidos procedentes del Complejo Medioambiental Guipuzkoa-1 en la instalación de Ecofert desde el año 2022, contesta que se recibió información el 8.11.2023 a raíz de una petición de la Guardia Civil de Guipuzkoa en relación a un procedimiento abierto en dicha provincia. ECOFERT declaraba residuos con código LER 19 08 12 pero lo que estaba recibiendo eran residuos líquidos de la fracción resto. Esto no es compatible con la actividad de compostaje autorizada, que son únicamente residuos de los grupos 02. 03. 04. 19 y 20.

-Sobre las informaciones en medios de comunicación, lo que se ha afirmado es que está recibiendo residuos líquidos no autorizados que ocupan un volumen en las balsas que comprometen el funcionamiento de las mismas. En el procedimiento de infracción que nos ocupa no se recoge la posible peligrosidad como causa de la infracción, sino que se basa en el incumplimiento de las condiciones establecidas en la AAI.

Precisamente, sobre la división de la balsa y solicitud de adecuación, la Administración aportó al acto de juicio la denegación de modificación no sustancial modificativa por resolución 126E/2025, de 4 de abril, del Director del Servicio de Economía Circular e Innovación en la que se señala que "el titular deberá presentar la documentación asociada a dicha actuación, con el fin de tramitar la correspondiente modificación de la autorización ambiental de la instalación (...) En consecuencia, procede la denegación de la autorización para la modificación significativa solicitada (...)" .

SEXTO.-Jurisprudencia.

Ha destacado la STS 1265/2026 ( ECLI:ES:TS:2026:1265) que:

"En nuestro caso, la Administración puede formar su juicio de idoneidad en aquellas pruebas que fueron aportadas o dieron lugar al procedimiento sancionador, ya que, como acertadamente señala el Abogado del Estado, los hechos que dieron origen al procedimiento sancionador caducado no fueron motivados por una denuncia particular, sino que la misma fue fruto de la constatación efectuada por agentes de la autoridad, por lo que resulta de aplicación lo dispuesto en el art. 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas a cuyo tenor: «Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes, se recojan los hechos constatados por aquéllos, harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario».

En relación con estos documentos nuestra jurisprudencia ha destacado que están dotados de una presunción de veracidad iuris tantum, siempre que se formalicen con las debidas garantías legales, precisándose que la presunción alcanza a los hechos constatados directamente por los agentes actuantes, no a sus juicios de valor, opiniones o calificaciones jurídicas, pudiendo destruirse mediante prueba en contrario".

SÉPTIMO.-Decisión de la Sala.

Esta Sala debe partir del principio de legalidad y de acierto de las resoluciones administrativas en defecto de prueba que la desvirtúe, de forma que hemos de poner de relieve los hechos que se contienen en las dos citadas resoluciones que no han resultado desvirtuados, bien por la ausencia de prueba, bien porque la practicada resulta insuficiente para desvirtuarla, y así:

1. En primer lugar, y sobre las cuestiones formales, se aprecia la debida separación entre órgano instructor y sancionador.

Y ello porque el procedimiento sancionador se inicia por resolución de la Directora General de Medio Ambiente, órgano competente, que en la parte dispositiva encarga y da traslado al instructor para poder desarrollar el cometido encargado de instrucción del expediente sancionador (apartados 8 y 10).

El instructor se encuentra adscrito a la Secretaría General Técnica del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, no a la Dirección General de Medio Ambiente. Este extremo puesto de relieve por la Comunidad foral de Navarra no ha sido combatido por la parte actora.

Acerca de la valoración de las dos sanciones en la resolución que da inicio al expediente sancionador (Resolución 55E/2024, de 23 de enero, de la Directora General de Medio Ambiente) ya se señala que es "sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción"(folio 235). No se aprecia pues invasión alguna de las funciones de la instrucción.

2. En cuanto a la recepción de 3.000 toneladas de residuo líquido procedente del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 éste se halla probado documentalmente, según resulta de la hoja Excel que contiene el expediente al final del mismo. Y se trata de residuos no contemplados para la elaboración de compost.

Con el añadido de que se han recibido residuos líquidos en cantidades tales que han puesto en riesgo el desborde de la balsa de lixiviados. Cuestión ésta que si bien se cita en las resoluciones no constituye el objeto de las sanciones.

En todo caso, hay un deber de vigilancia y supervisión por parte de la recurrente a la que ya se ha hecho referencia en la AAI, que destaca la Administración, no habiéndose practicado prueba que permita afirmar que no nos hallamos ante un residuo de fracción resto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 77 de la ley 39/2015.

Y este exceso recibido permite afirmar a la resolución que ya no se puede hablar de reducción de la calidad del compost sino que directamente no se podría hablar de compost, siendo que este tipo de residuos de la fracción resto nunca pueden formar parte de los ingredientes de un compost.

Y el informe técnico obrante al folio 537 del Servicio de Economía Circular e Innovación afirma que "el apartado 2.1 del Anexo II de su Autorización Ambiental Integrada (que) establece que el compost deberá proceder de residuos biodegradables recogidos separadamente".

A ello hay que añadir que como señala la resolución sancionadora el parámetro denominado de ecotoxicidad no es definitorio de las infracciones que se imputan.

Todas estas afirmaciones no han quedado desvirtuadas por la prueba practicada, que ha sido reseñada, no sólo por la relación de los testigos con la actora sino también por sus propias afirmaciones.

3. No podemos olvidar que la Administración alega, y ello no ha sido negado, ni la prueba practicada desvirtúa tal alegación (singularmente en la testifical pericial del Sr. Bernardo), que la AAI implica la verificación documental de la carga, inspección de las condiciones de la carga y comprobación de que la carga no contenga fracciones para las que ECOFERT no tenga autorización, siendo que la autorización ambiental del Complejo Medioambiental de Guipuzkoa-1 es pública mediante los sistemas de transparencia vigentes en la Comunidad Autónoma Vasca.

4. En relación, a la división de la balsa, ésta no tenía la pertinente autorización para la división, teniendo en cuenta que fue con fecha 2 de noviembre cuando la empresa solicita la autorización, cuestión ésta que no es objeto de discusión. Y que a la fecha de la inspección de 15 de noviembre de 2023 la balsa se hallaba dividida. El interesado no aporta prueba alguna que desvirtúe el contenido del informe de inspección. Ni tampoco de su carácter no significativo pues la testifical aportada no permite dar por probado tal extremo.

En todo caso, se observó la división de la balsa en dos en la visita de inspección de 15 de noviembre y en esa fecha no se había obtenido permiso expreso ni por silencio, siendo que, como decimos, la Administración opone su carácter significativo que, con la prueba practicada, tal afirmación no queda desvirtuada.

En este sentido, sobre el carácter significativo de la división de la balsa, recoge el instructor en su informe que la legislación sectorial prevé que cualquier cambio que se pretenda implementar en la instalación o actividad sujeta a AAI debe ser comunicada al órgano competente de la Administración. Y que posteriormente será la Administración la que determine si se trata de una modificación sustancial o no sustancial, y dentro de esta última si es significativa, lo que determinará si es posible ejecutar la modificación sin más o si, por el contrario, es necesaria una previa resolución administrativa modificando la AAI. Añade que "llama la atención el hecho de que, siendo la balsa de lixiviados el elemento central de seguridad de la planta (...) el titular haya llevado a cabo una modificación de la misma sin notificar nada al Departamento de Medio Ambiente".

La parte actora se limita a aportar como prueba la testifical pericial de parte, que como se ha puesto de relieve ha participado en la tramitación de modificaciones para la actora de AAI.

5. Las consideraciones de la actora y de la Administración relacionadas con el procedimiento sancionador previo, y también la relativa a que el lixiviado de la balsa se ha vertido al medio como mínimo en dos ocasiones, con fecha 24 de junio de 2019 tras sobrarse la acequia perimetral y con fecha 19 de abril de 2.022 desde las inmediaciones de la balsa al Barranco del Prado Redondo, siendo el valor obtenido de toxicidad de 244 TU a fecha 28.2.2023, y que la prueba en contra fue realizada por la recurrente cuatro meses más tarde, a 27.6.2023, cuando han podido producirse otras circunstancias que hayan hecho posible que el lixiviado de la balsa presentara la característica de peligrosidad en febrero y no la presentada en junio, son afirmaciones que no llegan a concretarse en la sanción, pues no forman parte de este expediente. De todas formas, si procede referirse a ella siquiera sintéticamente dado que la recurrente se dirige al informe obrante al expediente, como motivo de exculpación, cuando aquel tiene por objeto mostrar que no es toxico el lixiviado, cuestión ésta que si bien se cita por la Administración no es el objeto de este expediente como hemos visto.

6. La afirmación relativa a que no es cierto que no pueda recibir líquidos, debe ponerse en relación a que no es este el objeto de las dos sanciones, aunque se pone de relieve que recibe más de lo que pueda gestionar. y que no da explicación alguna más allá de que afirma que lo gestiona internamente. Pero en todo caso, esta gestión de los lixiviados reconoce la actora que no es objeto de sanción.

7. Por otra parte, con fecha 2 de noviembre de 2023 la empresa solicita la modificación de la AAI para la adecuación de la balsa existente y ejecución de dos nuevas balsas de lixiviados. Pero, como ha quedado acreditado, ha dividido la balsa antes de que se haya producido acto expreso de autorización o en su caso el silencio. Y sobre el carácter de modificación no sustancial significativa la prueba practicada de testigos no permite desvirtuar la presunción de legalidad y acierto de la resolución de la Administración que mantiene su carácter de significativa. Máxime con los antecedentes que han sido reseñados.

8. Todo ello nos lleva a afirmar que efectivamente las dos sanciones se apoyan en hechos ciertos y comprobados y que las medidas provisionales y de restitución tienen el apoyo legal que ha sido ya reseñado en relación a los hechos constatados, sin que se aprecie ningún exceso en su adopción.

Procede pues la desestimación del presente recurso.

OCTAVO.-Costas procesales

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

En este caso, no apreciando la Sala la existencia de serias dudas de hecho y de derecho, las costas corresponden a la parte actora.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente