Sentencia Contencioso-Administrativo 352/2025 Tribunal Superior de Justicia de La Rioja . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 85/2025 de 23 de diciembre del 2025

PRIMERO. Sobre el objeto del recurso de apelación y la actividad administrativa impugnada en la instancia

El presente recurso de apelación tiene como objeto la siguiente resolución:

Sentencia de fecha 15 de mayo de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Logroño, dictada en el Procedimiento Ordinario 129/2023.

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ahora apelante, contra la siguiente actuación administrativa:

«Resolución del Gerente del SERIS, dictada por delegación del Presidente del SERIS, de 20/04/2023 por la que se acuerda actualizar, con efectos desde el 18/04/2023, los precios unitarios del contrato suscrito con la mercantil ELIS MANOMATIC, S.A., para el PAP 1/2014 "SERVICIO INTEGRAL DE LAVANDERÍA PARA EL SERVICIO RIOJANO DE SALUD", incrementándolos, según la Variación del Índice General de La Rioja según IPC base 2021 desde marzo de 2022 hasta febrero de 2023, en un 3,3%».

SEGUNDO. Pretensiones ejercitadas, motivos de recurso, de oposición y argumentos de las partes; razonamientos de la resolución impugnada y otros antecedentes de interés.

2.1. Pretensiones ejercitadas en la instancia.

Delimitado el objeto del recurso, las pretensiones, motivos y argumentos que han esgrimido las partes para el conocimiento de esta Sala, en grado de apelación, se resumen del siguiente modo. No sin antes recordar cuáles fueron las pretensiones ejercitadas en la instancia, que han condicionado la sentencia impugnada y el posterior recurso de apelación ( art. 33.1 y 85.1 LJCA).

La pretensión ejercitada por la parte demandante en primera instancia se articuló del siguiente modo:

«PIDO A LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE LA RIOJA: Que dicte Sentencia por la que estime íntegramente el presente recurso de apelación y, en consecuencia, revoque la sentencia de instancia -y el auto que la rectifica a petición de la contraparte- y dicte otra Sentencia por la que se estime de forma íntegra el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día por mi mandante».

2.2. Motivos y argumentos del apelante.

La parte apelante (ELIS, en lo sucesivo) solicita que, previa estimación del recurso de apelación, se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se declaren los pronunciamientos contenidos en el suplico.

Los motivos de recurso esgrimidos por la recurrente en defensa de sus pretensiones son los siguientes, traídos aquí de forma sintetizada.

2.2.1. Vulneración de los principios de confianza legítima y buena fe.

La recurrente defiende que está plenamente legitimado para entender que su solicitud de incremento de los precios unitarios del contrato había sido estimada, toda vez que el SERIS había acordado la prórroga del Contrato, cuya aceptación había condicionado el recurrente a la previa aceptación por el SERIS del incremento de precios. Así las cosas, frente a lo que indica la sentencia impugnada, ningún sentido tendría que el recurrente interpusiese recurso alguno contra la aprobación de la prórroga por el SERIS. Reprocha a la Administración que tuviese que enterarse de la voluntad del SERIS solo en el momento en que vio rechazadas las facturas giradas con arreglo a los precios nuevos.

Quiere incidir la recurrente en que no puede reprochársele que aceptara la aplicación de los precios sin actualizar, tras el rechazo de la Administración, porque ha interpuesto el presente recurso y porque ya expresó su disconformidad en el escrito de 28 de marzo de 2023. Igualmente, insiste en que la prórroga del contrato no podía imponerse por el SERIS y que debía ser aceptada por ambas partes.

2.2.2. Vulneración del artículo 107 TRLCSP por la concurrencia de hecho imprevisible que permitía la modificación no prevista en los pliegos.

La recurrente considera que el aumento de los costes laborales, logísticos y energéticos que fundamentó su solicitud de modificación de precios, derivó de un hecho «totalmente imprevisible y extraordinario, que excedía sobradamente del normal alea del contrato, toda vez que trajo causa de la situación mantenida en el tiempo de la pandemia causada por el virus de la COVID-19 que resultó luego fuertemente agravada por la guerra de Ucrania».

2.2.3. Error en la valoración de la prueba pericial aportada por la recurrente.

Dice la recurrente que la sentencia impugnada priva de toda virtualidad al citado informe, por el mero hecho de que fue emitido por personal de la empresa actora, lo que haría que no reúna tal prueba, a criterio de la jueza, garantías de objetividad e imparcialidad. Alega que, al igual que los informes emitidos por funcionarios de la Administración se deben valorar según las reglas de la sana crítica, sin que se les pueda atribuir una presunción de veracidad y acierto, las pruebas aportadas por una de las partes distinta de la Administración deben ser igualmente valoradas según las reglas de la sana critica. Interesa que la Sala valore el informe pericial aportado como documento dos de la demanda y se acceda a la modificación de los precios unitarios.

2.2.4. Vulneración del artículo 47.1 e ) LPACAP por haberse acordado una revisión de precios con olvido total y absoluto del procedimiento establecido.

La resolución recurrida es nula de pleno derecho, porque se aprobó una revisión de precios «sin haber tramitado expediente alguno y, sobre todo, sin haber dado audiencia a mi mandante»; y porque ni siquiera se ofreció la oportunidad de subsanar o aclarar su petición de 28 de marzo de 2023, si es que el SERIS pensaba que lo que procedía no era una modificación del contrato, sino una revisión de precios como finalmente aprobó el SERIS.

2.2.5. Incongruencia omisiva sobre la pretensión subsidiaria de aplicar un 7,225% si se concluía estábamos ante una revisión de precios.

Considera la recurrente que no se ha respondido a la pretensión de que, en caso de aceptarse la procedencia de una revisión de precios, el porcentaje aplicado fuese el 7,225% y no el de la resolución impugnada. Esto coloca a la sentencia en una manifiesta incongruencia omisiva.

2.2.6. Error en la determinación de la fecha de efectos de la revisión.

La recurrente considera que, sea cual fuere el resultado de las demás pretensiones, la fecha a considerar a todos los efectos como la primera en que se solicitó la revisión de precios es la de 30 de junio de 2022.

2.3. Motivos de oposición al recurso y argumentos de la parte apelada.

El Servicio Riojano de Salud (SERIS) se remite a los razonamientos de la resolución recurrida.

La apelada defiende que no ha habido ningún acto propio del órgano de contratación del que se pueda desprenderse que admitió el incremento unilateral del 7,82% del precio Kg/udad. de tipo de prenda, de manera que no se infringió el principio de confianza legítima. Alega que «la solicitud de modificación del precio del contrato no es per se un acto "idóneo" para revelar la vinculación jurídica, que quiebre la confianza de la contratista en cuanto a la determinación de su conducta futura o decisión a adoptar, máxime cuando se ha manifestado que i) la solicitud de misma no cumplía con lo establecido en la norma de contratos y PCAP; ii) no puede el contratista imponer la modificación y el quantum de la misma; iii) La administración no dictó acto alguno; iv) la desestimación por silencio negativo no constituye un acto administrativo sino una presunción legal para poder recurrir, recurso que no se dio, ni se ha dado, frente a la pretendida desestimación de su solicitud de modificación del contrato».

El SERIS recuerda que la petición de modificación contractual no fue resuelta de manera expresa y que tal desestimación presunta no es la resolución impugnada en sede jurisdiccional, sino la resolución expresa de 20 de abril de 2023, que procedió a la revisión de precios. Sea como fuere, no se cumplirían los requisitos jurisprudenciales sobre la doctrina del hecho imprevisible y el posible reequilibrio económico del contrato.

Por lo demás, la sentencia no rechaza el valor probatorio por las razones que aduce el recurrente. El SERIS no considera que se haya producido infracción legal y que, como dice la magistrada, «ningún trámite expreso o nueva audiencia se estiman precisos cuando la administración vino a aplicar la actualización en su límite máximo y ninguna indefensión se puede colegir con este proceder administrativo que se ha adecuado a los términos expresamente previstos en beneficio del contratista». Sobre la incongruencia omisiva, el SERIS se remite a la sentencia apelada, que daría suficiente respuesta a la cuestión, al confirmar que la Administración actualizó debidamente el precio, computándolo además desde marzo de 2023 y no desde junio de 2022, como pretendía el recurrente.

2.4. Estructura y razonamientos jurídicos de la sentencia impugnada

La sentencia impugnada dedica su primer fundamento jurídico a concretar el objeto del pleito y a resumir las pretensiones, motivos y argumentos de las partes.

El segundo fundamento se centra en la petición de fecha 30 de junio de 2022, que considera de modificación del contrato, por la existencia de circunstancias sobrevenidas; en cómo respondió la Administración a dicha petición; en el modo en que se prorrogó el contrato y el devenir de los meses siguientes, hasta las resoluciones de 20 de abril de 2023, de revisión de precios y de advertencia sobre la imposibilidad de resolución unilateral del contrato.

A partir de aquí, descarta la vulneración del principio de confianza legítima y que fuese procedente una modificación contractual. Reprocha a la recurrente que no recurriese la desestimación presunta de su solicitud, para concluir que ningún acto de la Administración pudo hacer ver a la recurrente que su petición había sido estimada. Sobre la revisión de precios, después de exponer las cláusulas y el marco legal aplicables, concluye que la revisión acordada por la Administración en fecha 20 de abril de 2023 debe ser confirmada, en la medida en que no se precisaban trámites adicionales o audiencias al interesado para aplicar la actualización en su límite máximo. En cuanto a la retroacción de efectos a la fecha de 22 de junio de 2022, la desestima por entender que entonces se solicitó una modificación del contrato y no una revisión; y que ningún requerimiento de subsanación era necesario porque la falta de fundamentación jurídica de una pretensión no es un defecto subsanable.

2.5. Otros antecedentes de interés en la vía administrativa.

La recurrente ELIS es la actual cesionaria del contrato de Servicio Integral de Lavandería, en virtud de Resolución del SERIS de 10 de febrero de 2021. Contrato que, por Resolución de 11 de diciembre de 2013 había sido adjudicado a INDUSAL DE NAVARRA, S.A., y, que, tras la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del TS, fue adjudicado definitivamente a MARINA DE COMPLEMENTOS S.L., con quien se formalizó el contrato en fecha 1 de diciembre de 2017.

En fecha 30 de junio de 2022, la recurrente ELIS presentó un escrito titulado «solicitud de modificación del Expediente Administrativo número 15-7-2.1-1/2.014, que tiene por objeto el Servicio Integral de Lavandería para el Servicio Riojano de Salud, al amparo del art. 205 de la Ley de Contratos del Sector Público ( Ley 9/2.017) y o pliego». En el citado escrito, con fundamento en las cláusulas 22 y 23 y art. 205.2.b) de la actual Ley 9/2017, como consecuencia de circunstancias sobrevenidas que suponían un elevado incremento económico y porcentual de los costes de producción (mano de obra, costes de agua, electricidad, gas, etc., costes logísticos, precio ropa), necesarios para materializar el proceso de prestación del objeto del contrato, solicitaba al Órgano de Contratación: «la modificación al alza del precio unitario del coste del kg. de ropa inicialmente establecido en 7,82 %, y ello por considerar que concurren las circunstancias sobrevenidas previstas en la Ley, que no han podido ser previstas en el momento de preparación del expediente por el Órgano de Contratación, que dicha modificación económica no altera el objeto, ni el alcance del contrato y la variación porcentual y económica planteada no supera el 50 % de su precio inicial».

Transcribiendo ahora el resumen de la sentencia impugnada, el proceder de la Administración fue el siguiente.

«Sin dar respuesta a la petición de modificación del contrato, la administración inició procedimiento de prórroga del PAP 1/2014 para el período comprendido entre el 20/10/2022 y 19/10/2023 estando la memoria justificativa de 30/09/2022 elaborada al efecto por el DIRECTOR DE GESTIÓN ECONÓMICA unida a los folios 353 y ss. Dentro del expediente de prórroga, fue requerido el contratista para que efectuara alegaciones. En fecha 27/09/2022 el contratista presentó escrito de alegaciones - folios 367 del EA- mostrando su conformidad a la prórroga al contrato de prestación de servicios en cuanto a la duración, mostrando su desacuerdo con que en el período prorrogado se siguieran manteniendo los mismos precios que venían rigiendo en el contrato inicial. Manifestaba que estaba pendiente de resolver la solicitud que había presentado el 29/06/2022 sobre revisión de precios al alza, al amparo del Pliego de Condiciones del Contrato y Ley Contratos Sector Público, de aplicación subsidiaria, dado que la aplicación durante la prórroga de los precios inicialmente acordados perjudicaba notablemente al prestador del servicio, por el alza generalizada de los precios en los últimos meses. Añadía que con la finalidad de que la calidad del servicio no se viese mermada ni su capacidad económica, instaba nuevamente a la administración a la revisión de precios, pues de otro modo sería inviable continuar con la prestación del servicio, cuya prórroga quedaba condicionada a la revisión al alza de la contraprestación económica, en los términos y condiciones que mutuamente se pueden pactar. Tras ello se dictó Resolución del GERENTE de 19/10/2022 aprobando la prórroga del contrato PAP 1/2014 para la prestación del "SERVICIO INTEGRAL DE LAVANDERÍA PARA EL SERVICIO RIOJANO DE SALUD" con ELIS MANOMATIC, S.A., por un período de doce meses, del 20/10/2022 al 19/10/2023, o hasta la adjudicación de un nuevo concurso convocado con idéntico objeto y finalidad, aprobando y disponiendo un gasto de 2.1152.488 euros, con cargo a las partidas presupuestarias que se relacionaban del ejercicio 2022 y 2023. La citada Resolución unida a los folios 364 y 365 del EA, en la que se señalaba expresamente que se había dado audiencia al contratista y que había mostrado su conformidad, le fue notificada el día 19/10/2022 (folio 366 del EA)».

TERCERO. Sobre la naturaleza del recurso de apelación en el proceso contencioso-administrativo; alcance revisor de lo resuelto en primera instancia.

Para abordar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso debemos recordar cuál es la naturaleza del presente recurso de apelación. Este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto depurar una decisión judicial ya recaída en primera instancia, que en principio ya se ha pronunciado sobre las pretensiones, motivos y argumentos de ahora apelante. Por lo tanto, el escrito de interposición del recurso ha de formular una crítica de la resolución impugnada, que debe servir de base para la revocación pronunciamiento judicial recaído en primera instancia. La jurisprudencia ha reiterado las siguientes consideraciones, demostrativas de cuál es la naturaleza del recurso y el alcance que tiene la Sala para resolver sobre las cuestiones planteadas y para revisar la valoración probatoria recaída en primera instancia.

Entre los precedentes de la Sala, puede citarse el siguiente párrafo de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, secc. 1ª, 341/2022, de 10 de noviembre, recurso 180/2021.

«Conviene comenzar recordando la doctrina jurisprudencial la relativa a que el Tribunal de Apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia. Lo cual es consustancial al entendimiento de que el recurso de apelación contencioso administrativo tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la Instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la Sentencia apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente».

Completa lo anterior el siguiente fragmento de la STSJ LR 243/2024, de 18 de octubre, recurso 69/2024, en cuanto a la revisión de la valoración de la prueba:

«Es doctrina conocida que la norma general que atribuye al Juez a quo la valoración de los medios de prueba, salvo las excepciones legalmente previstas ( artículo 319 de la Ley 1/2000 , LEC) " según las reglas de la sana crítica" - artículos 316.2, 326, último párrafo, 334, 348 y 376 LEC-, lo que implica que, en principio, ha de respetarse la valoración efectuada por el Juez Central, máxime dada la inmediación en la práctica de la prueba, siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria o absurda, o cuando conculque principios generales del Derecho».

Estas sentencias siguen el criterio del Alto Tribunal al respecto, que se resume en los siguientes párrafos, citados, entre otras, en la STS 20/2021, de 18 de enero, recurso 1832/2019:

«Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación».

CUARTO. Sobre la vulneración del principio de confianza legítima, el principio de buena fe y la imposibilidad de ir contra los actos propios.

Procede dar respuesta al primer motivo de impugnación, que de ser estimado implicaría la revocación de la sentencia y la estimación, cuando menos parcial del recurso contencioso-administrativo.

4.1 Marco legal.

El artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tiene el siguiente tenor literal, en lo que interesa a los principios cuestionados:

«1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

[...]

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional».

Estos principios de actuación derivan de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución Española ( CE) . De acuerdo con el artículo 9.3 CE, nuestra Carta Magna garantiza, entre otros principios, el de seguridad jurídica. Y nuestra Administración Pública, con arreglo al artículo 103.1 CE, «sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

4.2. Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la confianza legítima, la buena fe y la doctrina de los actos propios.

Procedemos a hacer cita de la Sentencia del Tribunal Supremo 418/2016, de 24 de febrero, recurso 4134/2014; entre otras posteriores que han seguido aplicando los mismos postulados, como la STS 20/2020, de 15 de enero, recurso 1428/2016. Postulados que, por lo demás, también han sido aplicados por esta Sala, en sentencias como la STSJ LR 184/2024, de 15 de junio, recurso 163/2022 (el subrayado es nuestro).

«La jurisprudencia de la Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la doctrina de los actos propios o regla que fundamenta la inadmisibilidad de "venire contra factum propium", surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, y que significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad- a veces de carácter tácito- y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio. Exigencias que encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno, y en la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos.

El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente, de antiguo, por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo. Y, asimismo, la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, da nueva redacción su artículo 3, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasó a tener la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima", expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso- administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente".

El principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones.O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento(Cfr. SSTS de 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 y 4 de junio de 2001 ). Pero ello en el bien entendido de que, no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles (Cfr. STS de 15 de abril de 2002,rec. de casación núm. 77/1997 ).

Los principios de buena fe y de confianza legítima persiguen un objetivo tan elemental como el de que las relaciones entre los Poderes Públicos y los ciudadanos se desarrollen en un marco de estabilidad, por lo que tiene aplicación tanto en el ámbito de los cambios legislativos, como en el de las relaciones entre la Administración y los administrados en la aplicación del ordenamiento jurídico, que es el terreno en el que sitúa la controversia que ha de resolverse.

En relación a la aplicación del principio de seguridad jurídica en el campo de las relaciones entre Administración y administrados, en la Sentencia de 10 de junio de 2013 (recurso de casación 1461/2012 ), se ha dicho que "el respeto al principio de protección de la confianza legítima, que rige en un Estado de Derecho las relaciones entre la Administración y los particulares, por imperativo de lo dispuesto en los artículos 9.3 y 103 de la Constitución , determina que una autoridad pública no puede adoptar decisiones que frustren o defrauden las expectativas fundadas de los particulares, derivadas de un previo proceder de la Administración, acorde con la legalidad, que ha provocado que éstos, basados en la situación de confianza suscitada, adecúen su comportamiento procedimental.Este principio no puede invocarse, sin embargo, para legitimar actuaciones de la Administración, de carácter reglado, que se revelen contrarias al ordenamiento jurídico, o que resulten contradictorias con el fin o interés público tutelado por una norma jurídica,pues de ningún modo puede validar una conducta arbitraria de la Administración que suponga el reconocimiento de derechos o facultades contrarios al principio de legalidad."

Por tanto, el principio de confianza legítima impone que las decisiones de la Administración no supongan un cambio de sentido respecto de los actos administrativos previamente dictados, con base en cuyo fundamento actuó el administrado, dando con ello estabilidad a la relación jurídico administrativa. Sin embargo, no protege frente a actuaciones contrarias al principio de legalidad, que no pueden quedar convalidadas por el hecho de que las previas decisiones administrativas hubieran sido de aprobación o conformidad de la conducta del administrado ( STS de 6 de marzo de 2014, rec. de cas. 2171/2012).

En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:

a) El principio "venire contra factum propium non valet", es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, " La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica", pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación[véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria,según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11, FJ 7º)".

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definitivos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos,mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad aparezca inequívoca y definitiva,de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen».

4.3. Juicio de la Sala.

En el caso que nos ocupa, la Resolución de 10 de octubre de 2022, por la que se aprobó la prórroga del contrato sin dar respuesta a la advertencia de la recurrente -de no avenirse a la prórroga si no se revisaban los precios-, no es un acto inequívoco y definitivo, en el sentido indicado por la jurisprudencia, del que nazca una situación jurídica distinta o adicional a la prórroga del contrato.

No se trata de que la Resolución fuese ambigua sobre este particular, sino que omitió todo pronunciamiento al respecto, como reconocen ambas partes en sus escritos. De este silencio no puede deducirse una aceptación tácita de la pretensión revisora, por las siguientes razones:

Las peticiones de ELIS no eran vinculantes para el SERIS. No lo era la solicitud de modificación de fecha 30 de junio de 2022, presentada al amparo del artículo 205 de la Ley 9/2017; como tampoco lo era la petición del escrito de alegaciones de 27 de septiembre de 2022, que condicionaba la prórroga a la revisión de precios. Es cierto que la prórroga del contrato no podía ser impuesta a la contratista ( artículo 303 del TRLCSP y cláusula decimonovena del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares), y que esta última debía aceptarla con independencia de que el SERIS tuviese voluntad de prorrogar.

Ahora bien, colegir, de esta necesidad de consenso, que el SERIS no podía resolver sobre la prórroga sin dar una respuesta previa y acorde con la peticiónde la contratista, implica un salto argumental que la Sala no puede compartir, porque coloca al SERIS en una posición contractual incompatible con las prerrogativas que le asisten en la contratación pública.

El SERIS, meses después de la petición de ELIS de 30 de junio de 2022, inició el procedimiento de prórroga previsto en los pliegos, dio traslado a ELIS para alegaciones y dio resolución expresa a la cuestión de la prórroga, que era lo que se estaba suscitando. Aunque no se pronunció expresamente sobre la revisión de precios, dio respuesta expresa al procedimiento de prórroga, que no fue recurrida por ELIS. Si ELIS consideraba que la ausencia de pronunciamiento sobre la revisión de precios como condicionante de la prórroga, lo mínimo que debería haber realizado es recurrir esa resolución expresa de 10 de octubre de 2022, ya que tampoco se había recurrido la desestimación presunta de la solicitud de modificación de 30 de junio de 2022.

Si la resolución recurrida hubiese sido entonces la indicada de 10 de octubre de 2022, la vulneración de los principios de confianza legítima y buena fe podría revestir más fundamento, porque el objeto de análisis de la magistrada y ahora de esta Sala se habría circunscrito, por un lado, a la Resolución de 10 de octubre de 2022, acto administrativo expreso pero que obvia toda respuesta a la petición de condicionar la prórroga del trámite de alegaciones (escrito de 27 de septiembre de 2022); y, por otro lado, a la desestimación presunta de la solicitud de modificación de 30 de junio de 2022, que no recibió respuesta ni entonces ni tras incoarse el procedimiento de prórroga.

Lo que sucede es que el recurrente no se alzó contra ninguna de las indicadas actuaciones administrativas, y que después de las mismas el SERIS realizó otras actuaciones que apuntan en el sentido contrario al deducido por la recurrente. Para mayor complicación, no hay una constancia expresa de la disconformidad de ELIS hasta meses después de haberse producido esas actuaciones contrarias a lo que ella pretendía, concretamente hasta el escrito de 28 de marzo de 2023; casi seis meses después de la resolución expresa de 10 de octubre de 2022 y cinco desde el momento en que fue ya inequívoco que el SERIS nunca accedió a la revisión de precios: el rechazo de las facturas giradas por el mes de noviembre de 2022.

Como ya se ha adelantado, para valorar si se ha vulnerado la confianza legítima de la recurrente, no podemos obviar lo sucedido desde la resolución de 10 de octubre de 2022. Indicado ya en el fundamento segundo, consta que el SERIS rechazó la primera factura que la recurrente giró conforme a los nuevos precios que creía aprobados. Lo mismo hizo con las facturas de los meses siguientes hasta marzo de 2023 incluido.

Frente a este proceder, resulta que la recurrente aceptó girar las facturas conforme a los precios originales. Acceder a remitir las facturas conforme a los precios originales no implica, necesariamente, un desistimiento tácito de su pretensión revisora, porque como alega la recurrente, dejar de emitir facturas implicaría no cobrar por los servicios prestados hasta que se resolviese el litigio. Ahora bien, sí contribuye a sembrar la duda de ese desistimiento tácito que se girasen las facturas con los precios originales sin reserva alguna o expresión de disconformidad: disconformidad que solo nos consta en el escrito de 28 de marzo de 2023 (folios 373 y siguientes del expediente administrativo), cuando ya habían transcurrido cinco meses abonando los precios originales.

No se trata de resolver sobre si la recurrente se aquietó inicialmente con lo que después ha acabado recurriendo. Simplemente se expone para resaltar que, de noviembre de 2022 a marzo de 2023, continuaron dándose actuaciones administrativas que impidieron, o debieron impedir al recurrente razonar como ahora razona. Cada uno de los pagos de esas facturas conforme a los precios originales despeja la incertidumbre que la actuación administrativa precedente hubiera podido sembrar, sobre la pretendida y no lograda aceptación de su petición.

En consecuencia, nunca se exteriorizó una voluntad inequívoca y definitiva de revisar al alza los precios del contrato. Por el contrario, inicialmente no se expresó voluntad alguna y, meses después la voluntad expresada fue precisamente la contraria: la de mantener los precios originales.

Sin esa exteriorización inequívoca y definitiva de la voluntad administrativa no puede hablarse de una posible vulneración de la confianza legítima de la recurrente.

Por cuanto antecede, compartimos las conclusiones de la magistrada a quo,acerca de que «difícilmente, puede apreciarse vulneración del principio de confianza legítima y de buena fe que debe guiar todo actuar administrativo según el art. 3.1.e) de la Ley 39/29015 porque, como se ha expuesto, no existió signo innegable y externo de la administración del cual, el administrado, hubiera podido legítimamente desprender que su petición de modificación del contrato propuesta en junio de 2022 fuera a ser estimada, sino todo lo contrario. Ninguna esperanza pudo albergar el contratista porque la prórroga del contrato fue aprobada en octubre de 2022 sin actualización de precios y la administración, de hecho, rechazó de forma explícita la única factura que éste presentó con tal actualización del 7,82%. Y, ninguna conducta contraria a sus actos anteriores se observa en la administración cuando aprueba una actualización de precios porque ésta se hace, vía revisión de precios y conforme a las cláusulas 82 y 83 del contrato».

A mayor abundamiento, recuérdese que la doctrina analizada en este fundamento «no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta» (por todas, STS, de 19 de marzo de 2007, recurso 6169/2001).

La doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima nunca autorizarían a reconocer una revisión de los precios inconciliable con la cláusula vigésimo segunda y los apartados ochenta y dos y ochenta y tres del Cuadro de Datos Técnico-Administrativos, que ya establecían cómo proceder a la revisión de precios, «mediante la aplicación a los importes unitarios, como máximo del 85% del IPC en La Rioja de los doce meses inmediatamente anteriores a la revisión, publicados por el Instituto Nacional de Estadística». El resultado de esta fórmula es el reflejado en la resolución impugnada, de un 3,3%; por lo que la petición de la recurrente de revisar los precios con arreglo al porcentaje que ella pretendía solo podía tener encuadre en una auténtica modificación contractual, como la solicitada el 30 de junio de 2022, que responde a unos presupuestos y requisitos que no pueden confundirse con la revisión de precios, como explica la magistrada de instancia en términos que comparte la Sala. En resumen, que la petición de revisión de precios era incompatible con las cláusulas vigentes, que constituían lex contractuspara las partes.

Por ende, se desestima el primer motivo de impugnación.

QUINTO. Sobre la vulneración del artículo 107 TRLCSP por la concurrencia de hecho imprevisible que permitía la modificación no prevista en los pliegos.

La sentencia impugnada no deja lugar a dudas sobre cuál ha sido el objeto del recurso contencioso-administrativo. Tan solo lo ha sido la Resolución del Gerente del SERIS, de 20 de abril de 2023, por la que se acordó actualizar los precios unitarios con efectos de 18 de abril de 2023, para el PAP 1/2014 "SERVICIO INTEGRAL DE LAVANDERÍA PARA EL SERVICIO RIOJANO DE SALUD", para incrementarlos, según la Variación del Índice General de La Rioja según IPC base 2021 desde marzo de 2022 hasta febrero de 2023, en un 3,3%. El escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo tampoco permite error a este respecto. Solo hay una única resolución impugnada, de carácter expreso. No ha sido objeto de impugnación en vía jurisdiccional la desestimación presunta de la solicitud de modificación contractual de 30 de junio de 2022.

En consecuencia, ni siquiera sería procedente entrar a valorar motivos y argumentos propios de las modificaciones contractuales, previstas o no previstas en los pliegos ( arts. 105 a 108 TRLCSP), inconciliables con el instituto de la revisión de precios ( arts. 89 a 94 TRLCSP). Ambas instituciones son, en buena medida, vías para restablecer el equilibrio económico de un contrato y adaptarlo a circunstancias no concurrentes al tiempo de su otorgamiento, pero sus presupuestos y requisitos son totalmente distintos. Así lo aprecia la juzgadora a quoy lo comparte esta Sala, sin necesidad de reiterar aquí el régimen legal aplicable a cada institución.

No obstante, comoquiera que la recurrente ha pretendido hacer valer que su solicitud de 30 de junio de 2022 no era una petición de modificación contractual sino una revisión de precios, la sentencia de instancia entra a valorar los pretendidos hechos imprevisibles alegados por la recurrente y alcanza una conclusión que la Sala también comparte.

Sin entrar al debate de si los hechos alegados (incremento de los costes derivada de la COVID-19 y la Guerra de Ucrania) pueden tenerse por probados o no como hechos notorios ( art. 281.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), lo cierto es que, aun teniéndose por acreditados, no pueden tildarse de hechos imprevisibles, extraordinarios o anormales, por utilizar los términos referidos por la jurisprudencia, al tiempo de suscribirse el contrato.

En relación con el riesgo imprevisible, estamos ante una figura cuyo tratamiento jurisprudencial se ha dado, esencialmente, para contratos vinculados a la concesión de obras o servicios públicos, tomando la terminología de la ley precedente. Sobre sus notas caracterizadoras, esta Sala tiene precedentes al respecto, como la STSJLR, 216/2023, de 31 de julio, recurso 70/2022, que aplican los criterios del Tribunal Supremo, consolidados en sentencias de la década de los noventa y que no han sido revocados por sentencias o normativas posteriores, entre las que puede destacarse la STS de 19 de enero de 1998, rec. 1290/1990.

Más difícil resulta encontrar un criterio jurisprudencial consolidado sobre esta doctrina y su reflejo en contratos de servicios-que no en contratos de gestión de servicios públicos, donde los pronunciamientos son abundantes-. Sea como fuere, algunos de los pronunciamientos del Alto Tribunal sobre esta doctrina han recaído a propósito de contratos de servicios, sin descartar su aplicación, pese a que se haya podido estimar o desestimar el recurso por otras razones. Véase, en este sentido, las SSTS 30 de abril de 2001, rec. 8602/1995; 9 de diciembre de 2003, rec. 4361/1998; 15 de marzo de 2007, rec. 7679/2004; o 25 de abril de 2008, rec. 5038/2006.

Sin el carácter propio de la jurisprudencia del Alto Tribunal, encontramos pronunciamientos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, como las SSAN 12 de enero de 2021, rec. 20/2018; 2 de octubre de 2024, rec. 311/2022 y, similar a la anterior, 30 de octubre de 2024, rec. 312/2022. Por supuesto, hablamos de sentencias que analizan, esencialmente, contratos de servicios, porque sentencias relativas a contratos de gestión de servicios públicos, o a la actual concesión de servicios, pueden contarse por decenas.

Si por algo se caracterizan las sentencias citadas, coincidiendo en sus planteamientos -con independencia de que ello no siempre sea determinante del recurso-, es por asumir un carácter restrictivo para que la doctrina del hecho imprevisible pueda tener aplicación práctica, con consecuencias restitutorias o resarcitorias para el reclamante. Solo excepcionalmente prevalecerá esta doctrina sobre el pacta sunt servanday el riesgo y ventura asumido por los contratistas, permitiendo con ello una compensación económica que requilibre las prestaciones asumidas por las partes.

La jurisprudencia citada anteriormente ha excluido como hechos imprevisibles circunstancias mucho más desconocidas para las partes al tiempo de la adjudicación del contrato, tales como subidas del precio del petróleo, incremento del coste de la mano de obra por la suscripción de nuevos convenios colectivos, incremento en general de los costes laborales por otras razones o, en fin, modificaciones normativas aprobadas con posterioridad al otorgamiento del contrato.

En particular, entre los precedentes de esta Sala, la STSJ LR 216/2023, de 31 de julio, recurso 70/2022, resumió este criterio restrictivo del siguiente modo:

«En cuanto a las notas caracterizadoras del supuesto de hecho de la aplicación de la doctrina del riesgo imprevisible, la Sentencia del TSJ de Murcia de 25 de septiembre de 2017, recurso 160/2017, recuerda que la STS 30 abril 2001 acude a la cláusula rebus sic stantibus o riesgo imprevisible, para restablecer el equilibrio financiero del contratista cuando concurran circunstancias y alteraciones económicas extraordinarias, anormales, imprevistas y profundas que afecten grandemente a éste. Según la jurisprudencia la imprevisibilidad que permite aplicar la mencionada cláusula ha de acreditarse, exigiendo una alteración extraordinaria de las circunstancias en el momento de cumplir el contrato con las concurrentes al tiempo de su celebración, así como una desproporción exorbitante, fuera de todo cálculo, entre las prestaciones de las partes, que derrumbe el contrato por aniquilación del equilibrio de las prestaciones, y acontezca con la sobrevivencia de circunstancias radicalmente imprevisibles ( STS 23 junio 1997 , 23 abril 1991 , 24 junio 1993 ). Y toda esta doctrina debe interpretarse desde la perspectiva del interés público para poder continuar prestándose el servicio en circunstancias anormales sobrevenidas, para lo que es preciso acreditar que el desequilibrio de suficientemente importante y significativo, de manera que no pueda ser subsumido en la estipulación general del riesgo y ventura ínsita en la contratación».

Así las cosas, aunque la pandemia de la COVID-19 y la Guerra de Ucrania puedan considerarse hechos notorios, compartimos con la magistrada a quoque la recurrente no ha logrado concretar suficientemente cuál ha sido el incremento de los costes y, sobre todo, que dicho incremento haya roto la economía del contrato hasta hacerlo inviable económicamente.

Por ende, desestimamos el segundo motivo de apelación.

SEXTO. Sobre el error en la valoración de la prueba

De nuevo asiste la razón a la parte apelada. Debemos respetar la valoración de la prueba realizada por la magistrada a quo,por no concurrir ninguno de los supuestos reflejados en el fundamento de derecho tercero que nos permitan enmendar dicha valoración.

En efecto, no es cierto que la sentencia rechace el valor probatorio del informe por el mero hecho de haberlo realizado personal vinculado a la recurrente. Esta es solo una de las razones, ni siquiera la principal, por las que concluye que no reúne garantías mínimas de objetividad e imparcialidad. Lo determinante para la juzgadora es que el informe «peca de ser excesivamente genérico al no concretar el incremento real de los costes de producción, cómo el incremento soportado ha afectado a la economía global del contrato ni cuáles han sido medidas que interna o externamente han sido adoptadas y que no han logrado ajustar la economía del contrato». Afirmaciones que la Sala, previa lectura del informe, solo puede compartir.

Desestimamos el tercer motivo de apelación.

SÉPTIMO. Sobre la vulneración del artículo 47.1 e ) LPACAP por haberse acordado una revisión de precios con olvido total y absoluto del procedimiento establecido.

Este Tribunal no considera que se haya prescindido total y absolutamente de procedimiento alguno al dictarse la resolución cuestionada.

La inobservancia de un trámite procedimental, como regla general, no conduce a la causa de nulidad de pleno derecho esgrimida por la recurrente. Tan solo a la anulabilidad del artículo 48 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), siempre y cuando se haya producido indefensión.

Es cierto que el SERIS, al dictar su resolución de 20 de abril de 2023, no concedió un trámite de audiencia específico y previo al dictado de la resolución. Como tampoco existió un trámite de subsanación tras la presentación del escrito de disconformidad, de 28 de marzo de 2023. No obstante, ninguna de estas circunstancias coloca al acto administrativo impugnado en el terreno de la invalidez.

Sobre el trámite de audiencia, en aras a la brevedad, dejamos aquí por reproducida la jurisprudencia citada en la sentencia impugnada sobre los trámites procedimentales. La sentencia indica que «ningún otro trámite expreso o nueva audiencia se estiman precisos cuando la administración vino a aplicar la actualización en su límite máximo y ninguna indefensión se puede colegir con este proceder administrativo que se ha adecuado a los términos expresamente previstos en beneficio del contratista».

Compartimos que no se causó indefensión material a la recurrente. Pudo realizar sus alegaciones en el escrito de 28 de marzo de 2023, que fue valorado por el SERIS antes de resolver, por lo que no se le privó de la posibilidad de pronunciarse. Aunque tampoco se ha concretado en qué habría consistido la indefensión, lo cierto es que, si compartiésemos con el recurrente que su solicitud de junio de 2022 se limitaba a impetrar una revisión de precios y no una modificación contractual, difícilmente se le habría podido causar indefensión, porque ya desde entonces habría hecho sus alegaciones al respecto y esgrimido los hechos que la fundamentarían.

En cuanto a la posibilidad de subsanación, adviértase que el escrito del que se alega tal argumento es el de 28 de marzo de 2023, que se limitaba a mostrar la disconformidad con el rechazo a las facturas presentadas desde noviembre de 2022. No era una solicitud para iniciar procedimiento alguno, de revisión de precios o de modificación contractual. Por lo demás, compartimos las conclusiones de la magistrada sobre la imposibilidad de subsanar un defecto que no es de índole formal (art. 68.1 LPACAP) sino atinente a la falta de fundamentación jurídica de una solicitud, y por tanto solo relativo al fondo del asunto. Requerimiento de subsanación que no puede confundirse con la mejora voluntaria de la solicitud exart. 68.3 LPACAP.

Sobre las menciones a la discrecionalidad y su control a través de los hechos determinantes, nada procede añadir, por ser un argumento ajeno al ámbito del recurso y no haberse considerado debidamente ni en la demanda ni haberse aplicado en la sentencia impugnada.

En consecuencia, la resolución impugnada no causó indefensión material a la recurrente, ni al dictarse se prescindió total y absolutamente de un procedimiento administrativo en el sentido del artículo 47.1 e) LPACAP.

Desestimamos el motivo de apelación.

OCTAVO. Sobre la incongruencia omisiva acerca de la pretensión subsidiaria de aplicar un 7,225% si estábamos ante una revisión de precios.

8.1 Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la incongruencia.

Las dimensiones de la incongruencia, en todas sus modalidades, vienen delimitadas por la jurisprudencia del Alto Tribunal, cuyo criterio se observa, entre otras, en la STS, 26 de mayo de 2014, recurso 2058/2013.

«Dentro de la incongruencia hemos venido distinguiendo, de una parte, la incongruencia omisiva o ex silentio y, de otra, la incongruencia por exceso o extra petitum. Aquélla se produce cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita o pormenorizada de todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamenten la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales.

No obstante resulta preciso distinguir entre las meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas, pues si con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas y, además, la eventual lesión del derecho fundamental deberá enfocarse desde el prisma del derecho a la motivación de toda resolución judicial, respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor siempre y cuando la pretensión omitida haya sido llevada al juicio en el momento procesal oportuno. La anterior reflexión cobra especial relevancia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la que el art. 33 LJCA, ordena que el enjuiciamiento de los órganos de este orden jurisdiccional se produzca "dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición". Pues bien, dado que en el proceso contencioso-administrativo se ejercita necesariamente una pretensión de declaración de disconformidad del acto o resolución recurrida con el Ordenamiento jurídico (a lo que puede añadirse la pretensión del reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios), adquieren especial relevancia los motivos aducidos en defensa de la ilegalidad de la actuación administrativa, si bien ello no enerva la distinción entre motivos sustanciales y no sustanciales susceptibles de ser resueltos tácitamente ( SSTC 91/2003, de 19 de mayo ; 83/2004, de 10 de mayo ; 146/2004, de 13 de septiembre ; 174/2004, de 18 de octubre ; 250/2004, de 20 de diciembre ).

En algunas ocasiones ambas modalidades de incongruencia, esto es, la incongruencia omisiva o "ex silentio" y la incongruencia por exceso o extra petitum, pueden presentarse unidas, dándose la llamada incongruencia por error, que es aquélla en la que concurren las dos anteriores clases de incongruencia. En efecto, se trata de supuestos en los que, por error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión o pretensiones formuladas por las partes en la demanda o sobre los motivos del recurso, sino que equivocadamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado, dejando al mismo tiempo aquélla sin respuesta ( SSTC 85/2000, de 27 de marzo; 156/2000, de 12 de junio; 130/2004, de 19 de julio)».

8.2 Criterio de la Sala sobre la denuncia en tiempo y forma del defecto de incongruencia.

Por lo demás, esta Sala tiene sentado un criterio que, por razones de igualdad y de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE) , resulta de aplicación en este caso, en los términos de la STSJ LR 215/2025, 4 de septiembre, recurso 70/2025:

«Como en otras ocasiones ha recordado esta Sala ( STSJ 153/2025 de 3 de junio), la denuncia en tiempo y forma de la infracción procesal cometida es un requisito inexcusable para estimar la incongruencia omisiva, siendo necesario instar la subsanación del defecto que se afirma producido, mediante la oportuna solicitud de complemento de la sentenciadel juzgado por la vía del art 215 de la LEC ( sentencias 538/2014, de 30 de septiembre, 141/2016 de 9 de marzo, 368/2016 de 3 de junio , 598/2019 de 7 de noviembre , 306/2020 de 16 de junio , 1209 /2023 de 21 de julio , 1498/2023 de 27 de octubre , 1747/2023 de 18 de diciembre y 433/2024 de 1 de abril , entre otras muchas)».

8.3 Juicio de la Sala.

No asiste la razón a la recurrente en la denuncia de este defecto procesal.

La fundamentación de la sentencia, en particular el fundamento de derecho segundo, en sus numerales IV V, VI (que la sentencia vuelve a identificar como V) y VII (VI en la sentencia), dan sobrada respuesta, no solo sobre si la solicitud de junio de 2022 implicaba una petición de modificación del contrato o de revisión de precios, sino también a la procedencia de aplicar el porcentaje pretendido a la revisión de precios finalmente apreciada. Ni siquiera puede hablarse de que haya un silencio judicial que desestime tácitamente la pretensión. Los párrafos del fundamento indicado permiten al recurrente comprender con facilidad que la pretensión que se dice omitida ha sido debidamente considerada -y desestimada-.

Sea como fuere, no se solicitó el complemento o la subsanación de sentencia sobre este particular ex artículo 215 LEC. La única solicitud similar fue la del SERIS, para corregir el error de la imposición de costas a la parte demandada

Por estas razones se desestima el segundo motivo.

NOVENO. Sobre el error en la fecha de efectos de la revisión.

Este motivo de impugnación está suficientemente respondido, en sentido negativo, en los fundamentos anteriores.

Hemos confirmado el criterio de la magistrada sobre la consideración otorgada a la solicitud de 30 de junio de 2022, que venía referida a una petición de modificación contractual y no a una mera revisión de precios, aunque aquella estuviese fundada en el supuesto incremento de costes para la recurrente. Toda duda sobre la terminología empleada se despeja por el hecho de que la recurrente quisiese citar en su petición el artículo 205 de la actual Ley 9/2017, donde se regulan las modificaciones no previstas en el pliego. Artículo y ley que no eran aplicables ratione temporis,pero cuya cita revela cuál era el sentido de la petición dirigida al SERIS. Compartimos, pues, la conclusión de la magistrada. Ante esta confirmación, la fecha de cómputo solo puede ser la fijada en la resolución impugnada, sin que pueda retrotraerse la fecha a un momento en el que todavía no se había solicitado la revisión de precios.

Desestimados todos los motivos de apelación, el recurso decae. Confirmamos la sentencia impugnada en su integridad.

DÉCIMO. Sobre las costas de la apelación

De acuerdo con los apartados segundo y cuarto del artículo 139 LJCA, procede imponer las costas de la apelación al recurrente, con el límite de 1500 euros.