Sentencia Contencioso-Administrativo 1749/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 637/2022 de 23 de abril del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución de 1 de marzo de 2022, dictada por la Delegación Territorial de Desarrollo Sostenible en Granada de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, que desestimó el recursos de alzada formulado contra el acto administrativo de 24 de noviembre de 2010, proveniente de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana, por la que se aprobó el deslinde de la vía pecuaria denominada «Vereda de Hernán Valle», VP/02885/2208, así como la desestimación presunta de los demás recursos de alzada presentados contra la citada resolución.

SEGUNDO.- Posición de la parte actora.

La representación legal de la parte actora solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos anteriormente indicados, y en apoyo de su posición procesal esgrime los siguientes argumentos, que pasamos a exponer de forma sucinta:

La resolución que aprobó el procedimiento de deslinde es nula de pleno derecho ante la inexistencia de paso de ganado. No concurre el presupuesto histórico, con infracción del artículo cuarto del Reglamento de 1944 y artículo 6 del Reglamento de Vías Pecuarias de 4 de agosto de 1998. No existen documentos, planos, archivos, pruebas o antecedentes de la Administración pública que determinen la existencia de la vía pecuaria que teóricamente transitaba por los terrenos objeto de deslinde impugnados.

Igualmente concurre la nulidad de pleno derecho del acto de clasificación, conforme al artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, pues en su momento no se notificó el acto de clasificación a los particulares que podían resultar afectados por su contenido. De igual manera, alega la nulidad del acuerdo de inicio de deslinde por haber vulnerado el principio de seguridad jurídica, que anuda al hecho de que la Administración se ha demorado más de 40 años desde el acto de clasificación hasta el posterior deslinde.

A continuación, alega la caducidad del expediente administrativo, habida cuenta que la resolución que acordó el inició del expediente tiene fecha de 27 de marzo de 2009 y, no obstante, no se notificó a varios interesados hasta los días 28 o 30 de septiembre de 2009, habiendo vencido el plazo de 18 meses. Incluso varios de los recurrentes únicamente fueron notificados con ocasión de la publicación en el BOP número 200 de 13 de octubre de 2010.

El procedimiento de deslinde no es un instrumento idóneo para reivindicar parte de la propiedad de los recurrentes que, además, se encuentra debidamente inscrita en el Registro de la Propiedad. Cita, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1992. Resultan de aplicación los principios de seguridad pública y legitimación registral, que impiden a la Administración hacer una declaración provisional de posesión que contradiga la presunción legal contemplada en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria.

La actuación de la Administración, por otro lado, incurre en fraude de ley, conforme al artículo 6.4 del Código Civil, pues ha forzado a todo lo particulares afectados a interponer el presente recurso. Además, la acción se encuentra prescrita, de conformidad con lo previsto en el artículo 1963 del Código Civil, habida cuenta que no puede la Administración ahora ampararse en un acto administrativo aprobado hace 53 años.

Para finalizar, reclama el otorgamiento de una indemnización por cláusula concesional, como consecuencia de la inoperancia de las Administraciones competentes.

TERCERO.- Posición de la Administración demandada.

La Junta de Andalucía, a través de su representación jurídica, interesa la desestimación del recurso y en apoyo de su posición procesal esgrime los siguientes argumentos, que pasamos a exponer de forma sucinta:

Alega, en primer lugar, la inadmisibilidad parcial del recurso respecto de los recurrentes que dejaron firme el acto de deslinde, conforme a lo previsto en el artículo 25 de la LJCA. Concurre, por otro lado, desviación procesal de la pretensión de nulidad de la Orden Ministerial de 5 de julio de 1969.

El artículo 6 del Reglamento de Vías Pecuarias establece y regula la existencia de un fondo documental para el mejor conocimiento y gestión de las vías pecuarias, información de las entidades y particulares interesados. Tampoco procede la nulidad del acto por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, pues la citada orden ministerial ha devenido firme. En relación con el acuerdo de deslinde, se trata de un acto de trámite no susceptible de impugnación.

El expediente de deslinde, por otro lado, no se encuentra caducado. El día inicial es el atinente a la firma del funcionario que adoptó el acuerdo de inicio, no así la fecha que aparece en el documento. Por esta razón, el día final es el 31 de septiembre de 2010. Varios de los recurrentes, conforme al criterio sostenido en la propia demanda, fueron notificados con anterioridad a tal fecha.

Por otro lado, invoca el artículo 63.3 de la Ley 30/92, pues, a su juicio, la realización de actuaciones fuera del tiempo establecido sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así imponga la naturaleza jurídica del término o plazo. También resulta de aplicación el artículo 92.4 de la Ley 30/92, en cuanto a que podrá no será aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión afecte al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento.

En todo caso, al amparo del artículo 44 de la Ley 30/92, considera que el vencimiento del plazo máximo para dictar la resolución no conlleva necesariamente su caducidad.

Culmina su escrito alegando que las cuestiones de propiedad no pueden ser resueltas por el orden contencioso-administrativo.

CUARTO.- Decisión de la Sala.

A) Inadmisibilidad del recurso.

Por razones sistemáticas daremos respuesta, en primer lugar, a las causas de inadmisibilidad parcial del recurso opuestas por la Administración autonómica:

- Plantea la Administración demandada que alguno de los recurrentes dejaron firme el acto de deslinde ante su falta de impugnación, razón por la que debería inadmitirse el recurso presentado por los mismos.

Esta cuestión fue resuelta, entre otras, por la STS de 20-03-2002 (rec. 2496/1998), que razona lo siguiente: «En el sistema español de recursos administrativos no es posible aprovechar recursos ajenos. No es posible que un interesado no impugne en alzada un acto administrativo, lo deje firme, y después, cualquiera que sea el tiempo transcurrido (un año en nuestro caso), comparezca en un recurso de alzada ajeno, interpuesto en tiempo y aún no resuelto, y pretenda con ello, ante el silencio de la Administración, que ha agotado la vía administrativa como requisito para acceder a los Tribunales Contencioso Administrativos. El agotamiento de la vía administrativa es un requisito subjetivo y no objetivo, es decir, una persona puede haberla agotado y otra no, y la que no lo ha hecho no puede aprovecharse indebidamente de la diligencia ajena.»

El acto impugnado, así pues, devino firme respecto de aquellos interesados que no interpusieron recurso de alzada. Como indica la Administración autonómica, en coherencia con el recurso de alzada que obra en los folios 16 y siguientes del expediente administrativo (documento 1 de la carpeta de recurso de alzada), sólo cabe reconocer el agotamiento de la vía administrativa respecto de D. Juan Enrique, Dña. Isabel, D. Abelardo, D. Efrain, D. Leandro y D. Inocencio.

Omite el escrito de contestación a la demanda, sin embargo, que igualmente interpuso recurso de alzada Dña. Vicenta. También conviene precisar que D. Sebastián actúa en nombre y representación de la comunidad de herederos de D. Sabino, sin que nada se haya opuesto de contrario acerca de la admisibilidad procesal de su personación.

Aunque en el escrito de interposición del recurso se indica que, en relación con el resto de interesados, impugnan la desestimación presunta del recurso de alzada que formularon en su día, no consta en el expediente administrativo que los demás recurrentes presentaran el citado remedio procesal. En particular, en el expositivo primero del apartado de «hechos»del escrito de demanda se indica que los «mis representados interpusieron recurso de alzada el día 2 de noviembre de 2010»y se remite a los folios 16 y siguientes del documento número 1 de la carpeta del recurso de alzada, en la que únicamente figuran como recurrentes en alzada los anteriormente citados.

Por cuanto antecede, procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo respecto de D. Abilio y Dña. Maribel, D. Carlos Alberto y Dña. Edurne, D. Lorenzo y Dña. Leonor, D. Pedro Jesús y Dña. Adela, D. Gerardo y D. Marcial y Dña. Estela.

El motivo será parcialmente acogido.

- Igualmente se plantea la inadmisibilidad del recurso respecto del acto de clasificación de la vía pecuaria y el acuerdo de inicio del expediente de deslinde.

La desviación procesal acontece en tres supuestos: cuando no existe identidad entre el acto administrativo impugnado en el escrito de interposición del recurso y el posteriormente combatido en el escrito de demanda ( STS de 10 de mayo de 2010); cuando en vía judicial se deducen pretensiones novedosas, nunca planteadas en vía administrativa, salvo que se pudieran calificar como motivos o causas de impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 56.1 de la LJCA ( STS de 9 de noviembre de 2015) o estuvieran procesalmente reconocidas, como sucede en el supuesto del artículo 65.3 del mismo texto legal. También se ha admitido esta figura en caso de discrepancia entre el objeto impugnatorio delimitado en el demanda y el expuesto en el escrito de conclusiones.

Tal y como indica la letrada de la Junta de Andalucía, en el escrito de interposición del recurso no se impugnó de forma expresa el acto de clasificación del día 5 de julio de 1969. Su irrupción en el escrito de demanda, así pues, incurre en el primero de los supuestos de desviación procesal, y por esta razón procede la parcial inadmisión del recurso.

En todo caso, lo que decimos obiter dicta,constituye reiterada doctrina jurisprudencial que en estos supuestos ha de reconocerse que el transcurso del tiempo ha consolidado una situación fáctica y jurídica, nunca combatida durante décadas, por lo que razones de seguridad jurídica obligan a mantener el estado de cosas generado con la orden ministerial. En caso contrario se estaría posibilitando su impugnación de manera indefinida, sin sujeción a plazo alguno, lo que no resulta conforme al principio de seguridad jurídica reconocido en el art. 9.3 de la CE. La STS de 15 junio de 2009 a este respecto razona lo siguiente: «[R] ealmente, los argumentos impugnatorios desplegados en su demanda por la recurrente no van dirigidos a criticar el deslinde aquí concernido sino más bien la previa clasificación de la que trae causa. Pero esa clasificación , aprobada por la Orden Ministerial de 21 de octubre de 1957 (BOE de 15 de noviembre de 1957), esto es, hace más de cincuenta años, es un acto firme cuya legalidad no cabe discutir a estas alturas, sin que sea obstáculo a estos efectos la alegada falta de notificación del expediente que culminó con aquel Acuerdo de clasificación, que fue publicada en el BOE de 15 de noviembre de 1957, debiendo repetir aquí lo que dijimos en STS de 20 de febrero de 2008 (RC 1205/2006 ), también en relación con la impugnación de un deslinde remoto en el tiempo: que la seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde el punto de vista constitucional ( artículo 9.3 de la C.E . como desde el punto de vista legal (v.g. artículo 106 de la Ley 30/92 que, aunque referido a las facultades de revisión, expresa sin duda un valor general); se trata de un valor social, y no puramente individual, de forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses particulares; y los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva, también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso, podrían ser cuestionadas "ad eternum"; en la tensión dialéctica entre tutela judicial y seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente, atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad».

- También se interesa en el escrito rector del presente recurso la nulidad de pleno derecho del acuerdo de inicio del deslinde.

Al igual que sucede con la orden ministerial, sin embargo, no fue objeto de expresa impugnación en el escrito que dio inicio al presente procedimiento y, en consecuencia, esta pretensión ha de ser igualmente inadmitida por desviación procesal.Y ello con abstracción de su naturaleza de acto de trámite, no susceptible de impugnación, conforme a lo previsto en el artículo 25.1 de la LJCA. En este último sentido, la STS de 18 de febrero de 2003 nos recuerda que «si bien es cierto, que, esta Sala, como excepción a la regla general sobre que los actos de iniciación de un expediente, son actos de trámite no impugnables, ha admitido que en ocasiones algún acto de iniciación de expediente o procedimiento sea impugnable, ello lo ha sido, como refiere la propia sentencia de 21 Feb. 1989 , que el recurrente cita, cuando por si solo afecta directamente a un interés concreto, dispone una medida cautelar o cuando afecta a situaciones jurídicas ajenas al procedimiento, que no es el supuesto de autos, al tratarse meramente de un acto iniciador de expediente de deslinde, en el que obviamente no se puede tener en cuenta si va o no a afectar a todo o parte, mayor o menor del terreno de alguno de los afectados o interesados, pues ello lo declarará el acto que ponga final expediente de deslinde, que será el impugnable, y en el que se podrán denunciar además, las irregularidades o defectos habidos a lo largo del expediente.»

Por cuanto antecede, se declarará la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo en relación con la orden ministerial de 1969 y el acuerdo de inicio del expediente de deslinde, de 27 de marzo de 2009.

B) Nulidad de pleno derecho.

Se analizarán, en primer término, los motivos de impugnación relacionados con la eventual concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho. Conforme al criterio mantenido por la STS de 20 de mayo de 2024 (rec. 1330/2022), aquellas irregularidades que podrían conducir a este tipo de nulidad, dada su naturaleza, ostentan carácter prioritario frente a los vicios de carácter sustantivo.

Invoca la parte actora que la resolución es nula ante la falta de concurrencia del presupuesto histórico previsto en el artículo 6 del Reglamento de Vías Pecuarias. Sin embargo, se trata de una cuestión que versa sobre el fondo del asunto, desconectada de los supuestos que pueden conducir a la nulidad de pleno derecho, como demuestra el hecho de que no se haya invocado ninguna de las causas de nulidad contempladas en el artículo 62.1 de la Ley 30/92. Hemos de precisar que se trata del texto normativo aplicable ratione temporis,conforme a la disposición transitoria tercera a) y c) de la Ley 39/2015.

Para finalizar este apartado, se alega una causa de nulidad de pleno derecho, siquiera de forma indirecta, consistente en que el acto administrativo actualmente tiene un contenido imposible. Este motivo de impugnación tendría cabida en el artículo 62.1 c) de la Ley 30/92. De forma más precisa, invoca la demandante que la resolución tomó como base un acto de clasificación del año 1969 y durante los 41 años que han transcurrido hasta la aprobación del deslinde en el año 2010, según su criterio, la circunstancias han variado sensiblemente, hasta el extremo de que afirma que las causas que motivaron dicho acto han desaparecido.

Esta afirmación no se sostiene en prueba alguna incorporada a los presentes autos judiciales o al expediente administrativo. El informe de D. Roberto, que posteriormente analizaremos, nada indica al respecto. Por el contrario, en la extensa memoria se describen trabajos tales como el reconocimiento material de la vía pecuaria, donde afirma que el recorrido en campo de la vía no ha sufrido cambio relevantes respecto del reconocimiento material que se realizó en su día; y, más concretamente, contiene un apartado quinto referente a la situación actual de la vía pecuaria, donde nada se indica acerca de la supuesta imposibilidad de materializar el acto de clasificación y posterior deslinde, sino todo lo contrario.

C) Caducidad del expediente.

Mayor complejidad ostenta la cuestión atinente a la caducidad del procedimiento administrativo, que de igual manera conduciría a que se declarase la nulidad de pleno derecho del acto administrativo ante su carencia de soporte procedimental, conforme a lo previsto en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/92.

El art. 17 del Decreto 155/1998, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, indica que: «De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Ley de Vías Pecuarias , el deslinde es el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias, incluyendo los abrevaderos, descansaderos, majadas y demás lugares asociados al tránsito ganadero, de acuerdo con la clasificación aprobada».En su art. 18.1 se prevé que «El procedimiento de deslinde se iniciará de oficio, por acuerdo del Viceconsejero de Medio Ambiente. Asimismo la Administración Ambiental podrá iniciar el procedimiento a instancia de persona interesada».Y al amparo del art. 21.1 del mismo texto reglamentario: «La Resolución del Secretario General Técnico, que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.(...)».

No obstante, la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos, aclara que: «Sin perjuicio de lo dispuesto en cualquier otra norma con rango de ley, el plazo máximo para resolver y notificar la resolución expresa de los procedimientos administrativos que se detallan en el Anexo I de la presente Ley será el establecido para cada uno de ellos en el mismo».En el citado Anexo I, punto 13.1.8, se regula el procedimiento objeto de estudio, por lo que hemos de concluir que finalizará con su notificación.

Las partes discrepan al fijar tanto el día inicial como el final del expediente. Pasaremos a su análisis individualizado.

- En cuanto al primero, razona la parte actora que el acuerdo de inicio del expediente (que obra en los folios 370 y 371 del documento número 4, primera carpeta, con el nombre de «propuesta de resolución») es de fecha 27 de septiembre de 2009 y, no obstante, su resolución no se notificó, respecto de alguno de los ahora demandantes, hasta el día 30 de septiembre de 2010, una vez vencido el plazo de 18 meses para la sustanciación del procedimiento que se prevé en la Ley 9/2001.

Opone la Administración autonómica que la fecha real no es la que se indica en la resolución, sino la correspondiente a la firma digital, que en este caso se produjo el día 31 de marzo de 2009.

Reconociendo que sobre esta cuestión se han dictado resoluciones judiciales contradictorias, incluso por esta misma Sala y Sección, hemos de resaltar que la proliferación de la firma digital ha dado lugar a múltiples sentencias que, en la actualidad, mantienen un criterio unánime acerca de cuál de estas dos fechas es la eficaz. En particular, hemos de inclinarnos por el criterio seguido, entre muchas otras, por la reciente SAN (Contencioso), sec. 5ª, de 29-01-2025, rec. 75/2024. Esta sentencia, con abundante cita de resoluciones anteriores, expone los siguientes argumentos en favor de la tesis mantenida por la Administración demandada, que pasamos a transcribir por compartirlos:

«Como ha declarado esta Sección en sentencias precedentes, "el acuerdo de iniciación de los procedimientos iniciados de oficio, en general, y el acuerdo de incoación de los procedimientos sancionadores , en particular, se presumen válidos y producen efectos cuando se «dictan», por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido. El acto administrativo precisa que se «dicte» no sólo que se redacte y se date. La fecha que ha de considerarse de un acuerdo es cuando se manifiesta la decisión con su firma por el órgano competente, en ejercicio de su potestad administrativa, lo que equivale a su dictado"( sentencias de 14 de abril -apelación 7/2021 - y de 1 de diciembre -apelación 97/2021 - de 2021, entre otras), llegando a precisarse que "La fecha de firma electrónica es la que debe considerarse como fecha de iniciación del plazo máximo para resolver en los procedimientos iniciados de oficio [ artículo 21.3.a) Ley 39/2015 ] para el cómputo del plazo de caducidad" ( sentencia de 29 de noviembre de 2023 -apelación 77/2023 -).»

En apoyo de lo expuesto, la reciente STS de 10-06-2024, nº 1026/2024, rec. 1724/2021, sin desconocer que en el caso abordado por dicha sentencia se analizaba la discordancia de fechas en una resolución judicial dictada por un órgano unipersonal, no así administrativa, aporta los siguientes fundamentos jurídicos en favor de la fecha de la firma digital, que entendemos perfectamente extrapolables a los actos administrativos:

«A lo anterior se suma que, tratándose de un órgano jurisdiccional unipersonal, en el caso de discrepancia entre la fecha del encabezamiento de la sentencia y la fecha de la firma digital que también consta en la propia sentencia, a los efectos de la aplicación de la regla especial del artículo 271.2 LEC sobre presentación de sentencias que puedan resultar condicionantes o decisivas, estimamos que esta última fecha proporciona mayor seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ) y, por ello mismo, es más favorable a la tutela judicial efectiva ( artículo 24 CE ).»

- Respecto del día final, indica la Administración demandada que todos los recurrentes reconocen haber sido notificados en fecha de 28 de septiembre de 2010, por lo que, a su juicio, no habría vencido el plazo de 18 meses establecido para la resolución y notificación del expediente.

No es cierto, sin embargo, que en la demanda se indique que a todos los interesados se les notificó la resolución el día 28 de septiembre de 2010. El escrito rector expresa con claridad que el resto de demandantes fueron notificados a través de la publicación en el BOJA, que tuvo lugar el día 13 de octubre de 2010.

No obstante, anteriormente hemos visto que el presente recurso será únicamente admitido respecto de algunos de los recurrentes, y todos ellos fueron notificados tempestivamente los días 28 o 30 de septiembre de 2010.En particular, a continuación pasamos a indicar el nombre de cada uno de los recurrentes cuyo recurso ha sido admitido, con indicación del folio donde obra el resguardo de notificación personal del acto en tal fecha, todos ellos en relación con el documento número 6 de la carpeta primera sobre «acuses recibo»: D. Juan Enrique (folio 12), Dña. Isabel (folio 2), D. Abelardo (folio 5), D. Efrain (folios 2 y 3), D. Leandro (folio 7), D. Inocencio (folio 11), Dña. Vicenta (folio 10) y D. Sebastián actuando en nombre y representación de la comunidad de herederos de D. Sabino (folio 2).

El motivo no será acogido.

D) Inadecuación del procedimiento de deslinde para reivindicar parte de la propiedad de los recurrentes.

Alega la demandante, a continuación, la inadecuación del procedimiento de deslinde para reivindicar parte de la propiedad de los recurrentes, habida cuenta que se encuentran debidamente inscritas en el Registro de la Propiedad. Cita, entre otras, la STS de 15 de octubre de 2004.

No cabe ignorar la notable intensidad de los efectos jurídicos que genera el deslinde en la propiedad de los recurrentes. Como recuerda la STS de 27-04-2015, rec. 2146/2013: «La relevancia de tal notificación personal radica en la naturaleza de la potestad ejercitada. Así «el acuerdo de inicio y la clasificación correspondiente, una vez notificados, será título suficiente para que el personal que realiza las operaciones materiales de deslinde acceda a los predios afectados» (artículo 19.3 del Reglamento de Vías Pecuarias). A esto añádanse las consecuencias del acto final del deslinde: la naturaleza demanial de los bienes deslindados prevalece sobre las inscripciones registrales, y ese acto es título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde y para la inmatriculación de los bienes (artículo 23.1 y 2 del Reglamento de Vías Pecuarias).»

La STS de 15-06-2017, nº 1061/2017, rec. 821/2015, analizó el supuesto referente a una demanda en que se articuló como pretensión declarativa el reconocimiento del derecho de propiedad privada. La citada sentencia del Alto Tribunal razona cuanto sigue:

«Esta dualidad de control jurisdiccional, a cuya existencia se ha referido esta Sala -Sentencia de 22 de julio de 2003 -, hace deseable, "lege ferenda", la existencia de un único cauce para articular la protección dominical frente a la eficacia declarativa del deslinde, y de una única jurisdicción competente para conocer de tales pretensiones, pero "lege data" se ha de admitir, en cambio, la coexistencia de ambas vías de control, lo que se traduce en la necesidad de especificar cuál es la extensión y los límites de una y otra. Doctrinal y jurisprudencialmente -así la Sentencia de 6 de marzo de 1992 , cuya doctrina a este respecto es aplicable, por más que contemple el ejercicio de una acción reivindicatoria frente a un deslinde realizado bajo la vigencia de la Ley de Costas de 1969-, se ha considerado que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo controla la legalidad del expediente de deslinde, la pureza del procedimiento seguido, declarando si es o no conforme a derecho, «pero en modo alguno prejuzga el fallo que ha de dictar el orden jurisdiccional civil sobre la propiedad y procedencia o no de la acción reivindicatoria -y declarativa, se añade aquí-, orden este último en el que, si se pueden atacar las titulaciones, tiene que permitirse atacar los hechos que la configuran, ya que en caso contrario su competencia se degradaría, actuando como simple mandatario de aquel orden jurisdiccional, al que vendría subordinado, sin poder admitir prueba alguna en contra de una simple presunción iuris tantum, lo que pugna conceptualmente con su esencia (aquello por lo cual una cosa es lo que es y no otra), deviniendo en mero aplicador automático de los efectos de la norma, pero sin poder examinar si el hecho histórico coincide o no con el hecho normativo, al estar aquél previamente delimitado».

No cabe negar que la función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende no sólo a las actuaciones formales del procedimiento, sino también al contenido sustantivo del acto administrativo resolutorio sobre el deslinde, y por tanto, a comprobar si se ha apreciado correctamente o no la concurrencia de las circunstancias físicas que definen la zona del dominio público( Sentencias -Sala Tercera- 8 de junio y de 17 de diciembre de 1990 , entre otras); consecuentemente, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa se pronuncian sobre cuestiones de propiedad, lo que les está permitido, por lo demás, por el artículo cuarto de la Ley reguladora de esa jurisdicción. Pero frente a la innegable competencia del orden jurisdiccional civil para conocer acerca de las cuestiones suscitadas en torno al derecho de propiedad, estos pronunciamientos de los tribunales de la jurisdicción contenciosa han de presentar un carácter "incidenter tantum", en la medida en que no pueden impedir el conocimiento y el pronunciamiento de los órganos del orden civil,que comprende, desde luego, los casos más comunes de solicitud de protección de los derechos dominicales adquiridos con anterioridad al deslinde con base en la protección que dispensa el Registro de la Propiedad, pero que se ha de extender también a la comprobación de la concurrencia en la finca litigiosa de las características físicas del dominio público, para lo cual, sin embargo, los tribunales civiles podrán servirse de lo actuado en el expediente administrativo y en el eventual proceso revisor ante la jurisdicción contencioso- administrativa.[...]»

La parte actora indica que la Administración conoce que la totalidad de las fincas que pretende perturbar se encuentran debidamente inscritas en el Registro de la Propiedad. Por esta razón, y habida cuenta que algunas de las fincas se han venido poseyendo desde el año 1900, según indica el escrito de demanda, considera que este derecho de propiedad puede esgrimirse frente a la Administración y, en consecuencia, será obstáculo para la adquisición plena de los terrenos en favor de la Comunidad Autónoma.

Esta cuestión ha sido resuelta, entre muchas otras, por la STS de 13-09-2012, rec. 1931/2010, de la que vamos a resaltar los siguientes apartados:

«Este motivo de casación fue esgrimido en la instancia como motivo de impugnación del acuerdo de aprobación del deslinde y mereció de la Sala del Tribunal Superior de Justicia la respuesta contenida en el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida, al que nos remitimos íntegramente para rechazar este cuarto y último motivo de casación, dado que ha quedado también transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia".

En ese fundamento jurídico octavo de la sentencia de instancia se decía: "El siguiente motivo es que no se ha respetado la presunción del art. 38 de la Ley Hipotecaria . Frente a la afirmación de la Administración de que lo inscrito en el Registro en nada afecta a los deslindes, la jurisprudencia reconoce que la presunción de legalidad es limitación de la facultad de deslindar de la Administración ( STS 3 marzo 1994 y 7 febrero 1996 ). Por tanto la titularidad de un derecho de propiedad sobre fincas inscritas en el Registro de la Propiedad impide a la Administración hacer una declaración provisional de posesión que contradiga la declaración o presunción de legalidad del art. 38 de la LH . Y en el caso está acreditado que la finca registral num. NUM000 figura inscrita a nombre de Residencial Puerto Alsasua SL, inscripción que trae causa del titular anterior, existiendo continuidad del tracto registral. Esta argumentación debe ser rechazada, pues aparte del tenor literal de la regulación contenida en el art. 8.3 de la Ley 3/95 antes citada ("sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindado"), la jurisprudencia ha dicho que "La falta de constancia en el Registro o en los títulos de propiedad no implica inexistencia de la vía pecuariaya que las vías pecuarias, no representan servidumbre de paso o carga alguna, ni derecho limitativo del dominio, y sí son, como precisa el art. 1 D 23 Dic. 1944 (Regl de vías pecuarias), una faja de terreno de dominio nacional, o una faja o zona partícipe de la naturaleza propia del dominio público (Cfr. TS S 4 Nov. 1963 ), y por tanto su existencia surge de la propia clasificación y deslinde que realiza la Administración del Estado ( STS -Sala 3 Sección 4 - 14 noviembre 1995 ). Y en orden a las titularidades dominicales hay que tener en cuenta que las vías pecuarias son precisamente bienes de dominio público, no susceptibles de prescripción ni de enajenación, siendo así que las cuestiones sobre titularidad dominical definitiva de las mismas, ni son propias de un simple expediente de clasificación, ni en todo caso corresponde su resolución a los Tribunales de lo contencioso-administrativo(Cfr. TS S 10 Jun. 1991 y STS -Sala 3 Sección 4- 26 abril 1999 .»

El motivo será rechazado.

E) Inexistencia de un paso de ganado. Ausencia de presupuesto histórico.

En el primer motivo de impugnación del escrito de demanda se censura del acto administrativo el hecho de que el deslinde se haya aprobado sin que exista un presupuesto histórico que ampare dicha declaración. En particular, razona que la vía pecuaria no discurre por donde se indica la resolución sino por el conocido como «antiguo camino de Lugros, la llamada carretera de Guadix a Paulenca».

Obra en el expediente administrativo, en el archivo denominado «propuesta de resolución», la memoria del deslinde. Tras relatar los antecedentes más relevantes y precisar el marco jurídico aplicable, a continuación dedica un amplio apartado a la descripción de los trabajos, que distingue entre los trabajos previos (investigación histórica y documental, base gráfica, reconocimiento material de la vía pecuaria, investigación de la propiedad, fase administrativa, trabajos de apoyo fotogramétrico de campo, instrumental, metodología) así como la situación actual de la vía pecuaria.

Con base en dicho documento, no es sostenible que la actuación administrativa no indique los documentos que justifican el trazado finalmente proyectado en el deslinde, y aún menos su inexistencia.

Es en todo caso, es importante resaltar el informe que obra en los folios 40 y siguientes del documento número 1 de la carpeta referente al recurso de alzada, cuya autoría corresponde a la jefa del Departamento de Vías Pecuarias. Dando respuesta al recurso de alzada, que a su vez se basa en el informe elaborado por D. Roberto, ingeniero técnico agrícola (folios 524 y siguientes del documento «propuesta de resolución») enfatiza que es preciso partir de la clasificación realizada mediante Orden Ministerial de 5 de julio de 1969, cuyo recorrido en cuanto al Cordel de Hernán Valle transcribe literalmente. Concluye que en dicho tramo el Cordel discurre por el camino de Lugros, no así por la Rambla de Paluenca, llegando a la Rambla de San Antón y al cementerio por el camino de Paulenca.

Es cierto, como se indica en el informe realizado por D. Roberto, con base en el plano del año 1931 realizado por el Instituto Geográfico Catastral y de Estadística, que existen dos Caminos de Lugros: uno que va por la Rambla de Paulenca a unirse al Camino del mismo nombre y otro que coincide con el actualmente asfaltado, que llega hasta el casco urbano de Guadix. Sin embargo, con base en el Bosquejo Planimétrico del Término Municipal de Guadix del año 1947, del Ministerio de Medio Ambiente, Dirección General de la Conservación de la Naturaleza, aparece un único Camino de Lugros,que abandona la Rambla de Paulenca por el norte y continúa hacia la población de Guadix atravesando la Rambla de Galamar y Rambla de San Antón.

Para reforzar la convicción acerca del verdadero Camino de Lugros al que se refiere el acto de clasificación, cita, entre otros documentos, el vuelo fotogramétrico de Andalucía del año 1956-1957 y el mapa nacional topográfico parcelario del Instituto Geográfico y Catastral del año 1966-1967.Por esta razón, afirma que queda claramente identificado el trazado de dicho camino sobre el terreno, mientras que, por el contrario, el recorrido que sostienen los actores no se refleja en la descripción literal de la cita la clasificación ni en el posterior croquis del año 1968.

Este último informe rechaza de forma motivada el trazado alternativo del Camino de Lugros que se propone por la parte demandante, con base en la amplia prueba documental gráfica que cita. No se ha realizado con posteridad ningún informe o dictamen que enerve las conclusiones alcanzadas por la citada jefa del Departamento de Vías Pecuarias. Y hemos de resaltar, conforme a las reglas de la sana crítica, la solidez argumental del dictamen ( STS de 4-11-1996, rec. 9980/1991), su capacidad de convicción por los razonamientos en los que se basa ( STS de 23-04-2021, rec. 5177/2020), y especialmente su correspondencia con otros medios de prueba ( STS de 09-03-2006, rec. 7382/1999). Ha de destacarse, en particular, la mayor cercanía temporal de la documentación referente al vuelo fotogramétrico de Andalucía del año 1956-1957 y el mapa nacional topográfico parcelario del Instituto Geográfico y Catastral del año 1966-1967, este último de fecha casi inmediatamente anterior a la Orden Ministerial de 1969, en cuya virtud se refleja con claridad un único Camino de Lugros, coincidente con el trazado que finalmente se ha trasladado al deslinde. Si lo que se pretende es elucidar a cuál de los dos caminos se refería la orden ministerial, lo lógico será atender a la documentación más cercana en el tiempo y anterior a su dictado.

El dictamen realizado a instancia de los actores no solamente se basa, siquiera en parte, en un documento del año 1976, y por tanto posterior al acto de clasificación, sino que toma en consideración el denominado «trabajo de investigación realizado a personas del lugar, así como de los pueblos vecinos[...] con especial tradición ganadera»,y señala que le afirman -entendemos que se refiere a los vecinos de dicha localidad- que el Cordel de Hernán-Valle discurre en su mayor parte por la Rambla de Paulenca. No se identifica ninguno de los vecinos con los que, eventualmente, mantuvo dicha labor de investigación, por lo que es imposible comprobar la veracidad de lo manifestado por el mismo.

Por lo demás, se indica que la descripción del trazado realizada en el acto de clasificación no fue notificada los particulares, por lo que incurre en una clara ilegalidad. Sin embargo, esta cuestión ya ha recibido respuesta con anterioridad habida cuenta que la Orden Ministerial que realizó la clasificación ha devenido firme y consentida, abstracción hecha de su falta de impugnación formal en el presente procedimiento.

El motivo no será acogido.

F) Fraude de ley. Prescripción de la acción.

Asimismo, invoca la parte actora que el deslinde incurre en desviación de poder e implica una clara actuación abusiva de la Administración, que anuda al hecho de que se esté forzando a todo lo particulares a interponer un recurso contencioso-administrativo para alegar la prescripción adquisitiva.

Para apreciar dicho motivo de anulabilidad, al amparo del art. 70.2 de la LJCA, es preciso que concurra una cumplida prueba que determine que la finalidad del acto, a pesar su legalidad formal o extrínseca, diverge de la prevista por el ordenamiento jurídico. Se trata, por tanto, de determinar si el auténtico fin del acto administrativo está inspirado por un propósito ajeno al interés del servicio, para lo que no bastan, no obstante, meras suspicacias a sospechas carentes de soporte probatorio ( STS Sala 3ª de 31 marzo 2016), aunque resulta perfectamente admisible la aportación de elementos de convicción de carácter indiciario o indirecto, siempre que su análisis racional permita inferir fundadamente la concurrencia de la desviación de poder.

No concurren en el presente procedimiento elementos de convicción suficientes para sostener, con el grado de certeza exigible, que la finalidad del acto no sea otra que la propia de cualquier procedimiento de deslinde, al igual que muchos otros que se tramitaron y resolvieron por la Administración autonómica durante los años 2008 a 2010.

Respecto de la prescripción de la acción, baste indicar que el dominio público es imprescriptible, conforme al artículo 132.1 de nuestra Carta Magna y el art. 6 a) de la Ley 33/2003, y, con mayor precisión, el artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, que tiene el siguiente tenor literal: «Las vías pecuarias son bienes de dominio público de las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, inalineables[entendemos que se refiere a "inalienables"], imprescriptibles e inembargables.»

Para finalizar, en cuanto a la solicitud de una indemnización por la denominada cláusula concesional, hemos de resaltar que se trata de una pretensión completamente novedosa, no exorada en vía administrativa. Cabría reconocer una situación jurídica individualizada, de conformidad con lo previsto en el artículo 31.2 de la LJCA, siempre y cuando se halle subordinada al éxito de la pretensión principal. Habida cuenta la desestimación de la principal solicitud, consistente en la anulación de las resoluciones impugnadas, solo cabe la denegación de esta nueva pretensión.

Por cuanto antecede, el recurso será desestimado. No obstante, se aprecian serias dudas de derecho, fundamentalmente en relación con la fecha en que ha de situarse el día inicial del cómputo del plazo de caducidad y, en general, el resto de motivos de impugnación planteados en el extenso y detallado escrito de demanda, sin duda de suficiente entidad para justificar la no imposición de las costas procesales.

QUINTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, en atención a lo razonado en el último párrafo del fundamento jurídico anterior, no se hace pronunciamiento sobre el abono de las costas procesales.