Sentencia Contencioso-Administrativo 3561/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1755/2021 de 23 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Se interpuso el presente recurso contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo de la Junta de Andalucía de 30 de octubre de 2020 dictada en el expediente NUM000, que confirmó los acuerdos de derivación de responsabilidad subsidiaria de 20 de diciembre de 2016 dictados por la Gerencia Provincial de Jaén de la Agencia Tributaria de Andalucía, por importe total de 1.879.010,28 euros.

SEGUNDO.-La parte ahora recurrente en su demanda manifiesta como motivos de impugnación, en síntesis, los siguientes:

1) inexistencia de incumplimiento de las condiciones para la concesión de las subvenciones;

2) inexistencia de responsabilidad de D. Iván;

3) falta de motivación del acuerdo de inicio;

y 4) ausencia de declaración de fallido.

TERCERO.-La Administración demandada en la contestación a la demanda refiere, en respuesta a cada uno de los motivos de impugnación, que las mismas alegaciones ya fueron invocadas en vía administrativa, y añade que:

1) está probado el incumplimiento de las condiciones para la concesión de la subvención;

2) está acreditada la responsabilidad del recurrente, en cuanto que fue miembro del consejo de administración en el momento de otorgarse las subvenciones, de ejecutarse y de producirse los incumplimientos;

3) hay motivación suficiente;

y 4) consta en el expediente la declaración de fallido.

CUARTO.-Con carácter previo a entrar en el fondo del asunto y dar respuesta a cada uno de los concretos motivos de impugnación de la demanda, hay que tener en cuenta que en este Tribunal ya se han seguido distintos procedimientos con el mismo objeto respecto de otros de los administradores de la misma mercantil a los que se derivó la responsabilidad de las deudas de aquélla, y en todos ellos se dictó sentencia desestimatoria y se confirmó la legalidad de la actuación administrativa.

Las sentencias citadas, recaídas, entre otros, en los recursos 720/2018 o 907/2018, son todas firmes, incluso tras ser confirmadas por el Tribunal Supremo, mediante la Sentencia 506/2023, de 24 de abril de 2023, recaída en el recurso de casación nº 6649/2021.

En este recurso, por tanto, en virtud de los principios de igualdad y de unidad de doctrina, se va a reiterar la doctrina ya establecida en tales sentencias, lo que supondrá, se anticipa, la desestimación de los motivos de impugnación ya resueltos por este Tribunal mediante sentencia firme, por las razones que más ampliamente se exponen a continuación en respuesta expresa a cada uno de los concretos motivos de impugnación de la demanda.

QUINTO.-Debemos comenzar haciendo unas precisiones sobre la naturaleza jurídica del reintegro de subvenciones, la normativa que le resulta de aplicación, y el procedimiento derivativo de responsabilidad subsidiaria a seguir en tales casos.

El reintegro de subvenciones se regula en el Titulo II de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), en cuyo artículo 40 se declara obligado al reintegro, entre otros, en concepto de responsables subsidiarios de las obligaciones de reintegro, a los administradores de las sociedades mercantiles, o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, que no realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan.

Por su parte el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones, regula el procedimiento de reintegro, deduciéndose de su lectura que nos encontramos ante un procedimiento de naturaleza administrativa, al que no cabe atribuir naturaleza tributaria, sin perjuicio de que en algún aspecto concreto le resulten de aplicación las normas de la Ley General Tributaria, como seguidamente se dirá.

Por otro lado, el procedimiento de derivación de responsabilidad a los responsables solidarios y subsidiarios de la obligación de reintegro aparece regulado como un procedimiento independiente del de reintegro, aunque íntimamente ligado al mismo, que tiene lugar con ocasión de la cobranza de un crédito del que es titular la Administración, al cual debe atribuirse la consideración de ingreso público.

Tampoco cabe atribuir naturaleza tributaria a este último procedimiento de derivación de responsabilidad, sin perjuicio de que la extinción de los derechos de la Hacienda Pública, ya sea del Estado, ya Autonómica, en relación con las obligaciones de reintegro y a los efectos meramente recaudatorios, se deban someter a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación en lo no regulado expresamente en la Ley General de Subvenciones.

En efecto, el artículo 38.1 de la Ley General de Subvenciones, establece que "Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria",disposición legal esta última que, a su vez, remite a la regulación del Reglamento General de Recaudación, como también lo hace el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de Andalucía ( art. 126.1), aprobado por Real Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo (TRLGHPA) aplicable por razón de la fecha. De modo que, los procedimientos para el ejercicio de la acción de cobro de los ingresos públicos de la Hacienda de Andalucía, incluidos los procedimientos declarativos de responsabilidad, se rigen subsidiariamente por lo dispuesto en las normas de recaudación contenidas en la Ley General Tributaria y en el Reglamento de Recaudación.

El procedimiento de derivación de responsabilidad en materia de reintegro de subvenciones se integra en la función de gestión recaudatoria de la Hacienda pública que tiene por objeto el cobro de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deben satisfacer los obligados al pago, como establece el artículo 2 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, que aprueba el Reglamento General de Recaudación (RGR), que se remite al procedimiento de apremio regulado en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) y al citado reglamento para el cobro en periodo ejecutivo de tales recursos.

Este procedimiento específico se inicia tras la declaración de fallido del deudor principal y los responsables solidarios por carecer de bienes o derechos embargables o realizables para el cobro del débito, y resultar, por ello, incobrable el crédito en el procedimiento de apremio, previéndose el concepto y efectos de tal declaración de fallido en los artículos 61 y 62 del RGR. La declaración de fallido constituye, por tanto, un presupuesto material o "conditio iuris" de la responsabilidad subsidiaria, al igual que ocurre con la propia resolución que declara la obligación de reintegro del deudor principal

Concretamente, el procedimiento de derivación de responsabilidad contra los responsables subsidiarios, aparece regulado en el artículo 124 del RGR , en cuyo apartado primero se dispone lo siguiente: "El procedimiento de declaración de responsabilidad se iniciará mediante acuerdo dictado por el órgano competente que deberá ser notificado al interesado".

En definitiva, la exigencia de responsabilidad subsidiaria requiere la previa declaración de fallido del deudor principal y de los responsables solidarios, así como un acto administrativo expreso derivativo de la responsabilidad, en el que, previa audiencia al interesado, se declare la responsabilidad y se determine su alcance y extensión, de conformidad con lo previsto en el artículo 124 del RGR.

Sentado lo anterior, ha de afirmarse que si bien el procedimiento de derivación de responsabilidad constituye un procedimiento administrativo autónomo del procedimiento de reintegro de subvenciones, careciendo ambos de naturaleza tributaria, y se condiciona a la existencia de un acto declarativo de la responsabilidad, este acto coloca al responsable junto al obligado principal al reintegro de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, como deudor frente a la Hacienda Pública. De modo que el responsable contrae una obligación accesoria de la obligación del deudor principal, cuya validez estará vinculada a la validez de esa última.

El acto administrativo de derivación de responsabilidad constituye un requisito de procedibilidad, a partir del cual el responsable se subroga en la obligación de reintegro del deudor principal y, correlativamente, adquiere los derechos de este, por lo que con motivo de la impugnación de la declaración de responsabilidad puede cuestionar la legalidad de la resolución de reintegro, ya sea por razones formales o materiales, a los meros efectos de verse liberado de la obligación de reintegro, tal y como exige el derecho de defensa, consagrado en el artículo 24.1 CE.

SEXTO.-Dicho cuanto antecede, pasamos a examinar seguidamente el primer motivo de la demanda relacionado con la inexistencia de incumplimiento de las condiciones para la concesión de las subvenciones.

Se aduce que el expediente de derivación de responsabilidad se realizó por la Administración sin posibilidad de articular debidamente su defensa, y que falta motivación e información sobre las razones del incumplimiento.

Sin embargo, examinado el expediente administrativo, queda probado y explicado de manera suficiente, sin que en ningún caso se haya producido indefensión material, cuáles eran las causas de reintegro, y, de la valoración de la prueba, se considera expresamente probado que en el expediente están concretadas y desarrolladas las causas del incumplimiento de las subvenciones.

Así, los distintos expedientes se resuelven acordando el reintegro de cantidades por incumplimiento de crear puestos de trabajo de carácter estable a jornada completa de personas con discapacidad, o mantener tales puestos de trabajo, lo que está suficientemente motivado sin que se haya generado indefensión material, por lo que hay que desestimar el recurso, máxime cuando no se ha aportado en vía administrativa, ni tampoco judicial, ninguna prueba que acredite el cumplimiento de los requisitos de la subvención.

SÉPTIMO.-En segundo lugar se aduce, como ya se señaló, la inexistencia de responsabilidad de D. Iván, y se indica que "negamos categóricamente que el desempeño del cargo de miembro del Consejo de Administración de D. Iván haya coincidido cronológicamente con los incumplimientos que han dado origen a las derivaciones de responsabilidad que ahora nos ocupan" y se añade que el día 27 de septiembre de 2007 se cesó como consejero delegado.

Ahora bien, consta en el expediente administrativo que D. Iván fue miembro del Consejo de Administración desde la fundación de la empresa EDM SA mediante escritura pública de 20 de julio de 2006 hasta que se suspendieron sus facultades de Administración al disolverse la sociedad y entrar en fase de liquidación el día 21 de junio de 2011.

Por tanto, el recurrente participaba en el Consejo de Administración, como vocal, aunque no fuera el consejero delegado ni el presidente del mismo, ya que tal intervención es asimilable a la de administrador de la mercantil.

Por otro lado, hemos de tener en cuenta lo que señaló el Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de abril de 2025, en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada consistente en determinar si la salida del recurrente como administrador de la entidad beneficiaria de la subvención con anterioridad al vencimiento de alguna o algunas de las condiciones de la misma, trunca cualquier nexo causal que pretenda apreciarse durante el desempeño del cargo en el cumplimiento de las condiciones de las subvenciones otorgadas, como sostiene el recurrente, o si, por el contrario, dicho nexo causal no se rompe y habrá que estar a la conducta del recurrente sobre el cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo considera que el hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo, por lo que este motivo del recurso, desarrollado en la página 4 de la demanda, debe ser desestimado.

En este caso, hay que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador, y, como señala la resolución recurrida, que contiene motivación suficiente y que no genera indefensión en este punto, D. Iván cesó en su cargo de administrador de EDM el día 21 de junio de 2011,después de que la sociedad mercantil presentara la solicitud de concurso de acreedores y fuera objeto de liquidación, por lo que necesariamente conocía o debía conocer, dadas las obligaciones legales de un administrador, cuál era el estado contable de la mercantil, que era de manifiesta insolvencia.

Además, el Juzgado de lo Mercantil declaró culpable el concurso, y se consideró probado por el Juzgado de lo Mercantil que se habían emitido facturas falsas que no se correspondían con operaciones reales, la realización de pagos a otras empresas vinculadas con otros administradores sin justificación, y que faltaba un desembolso parcial del capital suscrito por Edam Soluciones (empresa formada por algunos miembros del consejo de administración de EDM) que acudió a la ampliación de capital de EDM.

OCTAVO.-El tercer motivo del recurso refiere la falta de motivación del acuerdo de inicio, respecto del que solo se indica que "nos remitimos a lo manifestado con anterioridad al respecto",a lo que hay que responder que se considera que el expediente de derivación tiene motivación suficiente, con expresa referencia a los elementos fácticos y jurídicos del mismo, y sin que se haya generado indefensión.

Como se ha expuesto anteriormente, hay que tener en cuenta que el Juzgado de lo Mercantil declaró culpable el concurso, se consideró probado por el Juzgado de lo Mercantil que se habían emitido facturas falsas que no se correspondían con operaciones reales, la realización de pagos a otras empresas vinculadas con otros administradores sin justificación, y la mercantil EDM, de la que era administrador D. Iván, tenía unas obligaciones al recibir determinadas subvenciones que libremente solicitó, y está acreditado que no se cumplió con la obligación que le concernía.

Dispone el art. 126.1 del TRLGHPJA que son responsables subsidiarios de la obligación de reintegro los administradores de sociedades de personas jurídicas que no hubieren hechos los actos de su incumbencia para el cumplimiento por la entidad de las obligaciones infringidas, adoptasen los acuerdos que hubieran hecho posible su cumplimiento o los consintieren de quienes de ellos dependan. Por su parte, el art. 61.2 RGR señala que una vez declarado fallido el deudor principal se podrá dirigir la acción recaudatoria frente a los responsables subsidiarios.

Teniendo en cuenta que las subvenciones cuyo reintegro se pretende de EDM, S.A. le fueron concedidas entre los años 2007 y 2008 resulta ser un hecho constatado que a lo largo de esos años, el demandante tenía la condición de administrador de la sociedad, pues lo fue desde el 4 de diciembre de 2006 hasta el año 2011 en que cesa en el ejercicio de su cargo.

La sentencia 3/2013, de 10 de enero de 2013, del Juzgado de lo Mercantil de Jaén que declara culpable el concurso de acreedores de EDM, S. A., señala en sus razonamientos jurídicos como hecho probado, según el informe de la administración concursal, que cuando fue solicitado el concurso -el día 5 de marzo de 2009-, existía situación de insolvencia de la entidad que, sin duda, era conocida por sus administradores sociales, y dado que ese momento al que se refiere en su informe la administración concursal -antes de la solicitud del concurso- el actor sí era administrador de la entidad, su responsabilidad por no atender diligentemente la gestión de la misma, parece fuera de toda duda, produciéndose el presupuesto de hecho determinante de su responsabilidad subsidiaria.

Dispone el art. 225 de la Ley de Sociedades de Capital que los administradores desempeñarán su cargo con la diligencia de un ordenado empresario y cada uno de los administradores deberá informarse diligentemente de la marcha de la sociedad, generando el incumplimiento de estas de la labor como buen administrador, la responsabilidad inherente que deriva de actuaciones de tal naturaleza. Según ello, se mantiene la responsabilidad del administrador, solidario o mancomunado, que despreocupándose de la marcha de la empresa se limita a dar por bueno, sin mayor preocupación y confiadamente, lo que los otros administradores le proponen, pues es obligación de su cargo verificar la realidad de tales propuestas para, de ese modo, poder actuar de acuerdo con los intereses sociales. De ahí que la responsabilidad en que incurren los administradores de sociedades, no quede relegada aduciendo el desconocimiento de lo realizado, por ejemplo, si las cuentas anuales se han llevado a cabo -lo que no se hizo por EDM, S. A. en el ejercicio 2008- o si de su contenido pudiera derivarse una causa de liquidación de la sociedad, pues la mínima diligencia que conlleva el ejercicio del cargo supone la necesidad de observar esas conductas determinadas.

Todo ello, ha de llevar además, a entender que no es necesario acreditar una culpabilidad específica en la conducta del demandante como administrador de EDM, S. A., bastando con su mera actuación negligente durante el ejercicio de su cargo como gestor de la entidad no habiendo realizado las actuaciones que por ello le competían para impedir el impago de las deudas contraídas por la sociedad.

Las subvenciones otorgadas a EDM, S. A. lo fueron a lo largo del año 2007, concretamente en los meses de junio y diciembre (dos de ellas), cuando el demandante era administrador de la sociedad, y en el comportamiento diligente que cabe esperar de un buen gestor se entiende comprendida la observancia de aquellos requisitos que condicionaban el otorgamiento de esos subsidios económicos, es cierto que los requisitos temporales a los algunos de ellos se sujetaban, tuvieron vencimiento en momentos posteriores al cese del demandante como administrador de la entidad, pero ello no evita apreciar su negligente comportamiento, cuanto menos, en el tiempo en que debió observar el debido cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas.

La responsabilidad que se atribuye al demandante, se debe a su actuación negligente como integrante del Consejo de Administración de la entidad, de la que fue consejero delegado el recurrente al menos hasta septiembre de 2007, haciendo caso omiso por ésta del cumplimiento de los requisitos que condicionaban el reconocimiento de las subvenciones concedidas.

Y todos estos datos y circunstancias constan a lo largo del expediente de derivación desde el acuerdo de inicio, lo que obliga a desestimar este motivo del recurso.

NOVENO.-Por último, en cuarto lugar, se alega en la demanda, la ausencia de declaración de fallido, pero hemos de rechazar este motivo del recurso por cuanto que consta el Acuerdo de declaración de fallido de EDM SA dictado por la Dependencia Regional de Recaudación de la Dependencia Especial de Andalucía de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de 24 de junio de 2013, y, además, como refiere la Administración demandada, estaba acreditada la insolvencia de la mercantil de acuerdo con lo resuelto por el Juzgado de lo Mercantil tras el concurso de la empresa y su liquidación en el año 2011, lo que acredita la concurrencia material de los requisitos exigidos por el artículo 61 del Real Decreto 939/2005.

Igualmente, la Administración realizó una exhaustiva investigación patrimonial de EDM SA que constató la inexistencia de bienes y derechos realizables, y se declaró la insolvencia del deudor principal y de los responsables solidarios mediante resoluciones de 14 de mayo y 24 de septiembre de 2015, por lo que concurre en todo caso el presupuesto de hecho para la derivación de responsabilidad.

DÉCIMO.-Por las razones expuestas, el recurso debe ser desestimado, sin que proceda una expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, y ello pese a haberse desestimado totalmente las pretensiones del recurrente, pues entiende la Sala que concurren dudas de de hecho o de derecho suficientes para justificar la interposición de la demanda.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente