Sentencia Contencioso-Administrativo 3575/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1418/2022 de 23 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Es una constante jurisprudencia la que recuerda que el objeto del recurso de apelación es la depuración del resultado procesal obtenido en la instancia, lo que tendrá lugar en función de la argumentación articulada por la parte apelante dirigida a combatir el núcleo esencial que vertebra la decisión del Juzgado, siendo así que la propia Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa viene a disponer, en su artículo 85.1, que tal recurso se interpondrá " mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso", precepto a tener en consideración junto con la literalidad del artículo 456.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuya virtud, ese " nuevo examen" que refiere habrá de tener lugar " con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia", en cuanto se articulen como "alegaciones en que se fundamente el recurso", a los fines de que, si así se pide, "se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente".

SEGUNDO.-La sentencia de instancia delimitó el objeto del recurso contencioso administrativo, que no era otro que la Resolución de liquidación de subvención y pérdida del derecho al cobro dictada en el Expte NUM000, de la Delegación Territorial de Granada, de la Consejería de Empleo, formación, trabajo autónomo y economía, conocimiento, empresas y Universidad, de fecha 23/07/2020, por la que se acordó declarar la minoración de la subvención concedida, fijándose la misma en el importe de 96.507,57 €, la liquidación del último pago del compromiso adquirido, por importe de 8.667,57 € y la pérdida del derecho al cobro por importe de 49.892,43 €

Expone que a la apelada le fue concedida una subvención al amparo de la Orden de 3 de junio de 2016 para la impartición de acciones formativas; 18-01: Gestión contable y gestión administrativa para auditoría y 18-02: Gestión integrada de recursos humanos.

En cuanto a la compensación de gastos subvencionables y con apoyo en una sentencia dictada por la Sala de Málaga el 15-11-2021 razona " toda vez que el propio auditor ha manifestado de forma expresa en su informe que dichas desviaciones no provocan ninguna variación en el importe de la partida principal y por tanto no genera ningún incumplimiento objetivo por parte de la entidad. Como se alega por el recurrente no se encuentra previsto en las bases reguladoras ni en la convocatoria de la subvención que el presupuesto sea vinculante a nivel de detalle de subpartidas. La limitación se circunscribe a la compensación de partidas por bloques distintos y las compensaciones realizadas por el recurrente se refieren a subpartidas del mismo bloque y respetando el límite establecido por el total del bloque presupuestado siendo además avalado por el auditor"

En cuanto a la aplicación del art. 29 de la Ley General de Subvenciones, razona la Magistrada a quo que la recurrente presenta solicitud en fecha de 14 de diciembre de 2017, " en la que comunica el arrendamiento con persona vinculada y adjunta contrato de arrendamiento con persona vinculada de conformidad con el apartado seis punto dos del capítulo tercero, a la que acompaña informe de empresa inmobiliaria que acredita los precios de mercado de dicho arrendamiento. Al folio cincuenta y uno del expediente administrativo, el Jefe de Servicio, pone de manifiesto una serie de deficiencias en la solicitud interpuesta y se indica que no se cumple la acreditación del requisito de valor de mercado por lo que debe subsanar las deficiencias descritas. Así mismo en dicho escrito se reconoce que el material es un medio necesario para realizar por si mismo la actividad. La recurrente presenta escrito de subsanación de deficiencias según consta al folio 52 del expediente administrativo. Al folio 276 del expediente solicita autorización para concertar las actuaciones de evaluación y control de calidad en las formación para el curso 18/01 con el centro de estudios DIRECCION000 y al folio 278 consta solicitud de la autorización respecto del curso 18/03.....Así pues, en el presente caso no se ha contratado la ejecución de la actividad formativa, y así mismo se han justificado los gastos."

TERCERO.- Motivos de apelación y oposicion a la apelación.

La apelante sostiene en síntesis los siguientes motivos de apelación:

1.-Errónea aplicación preferente de la Guía de Justificación frente a la Resolución que aprueban las bases reguladoras de la subvención. Imposibilidad de compensación de gastos subvencionables.

Sostiene que no se dejan sin aplicación las indicaciones de la guía, sino que la Resolución de 29 de agosto de 2016, de la Dirección General de Formación Profesional para el empleo, por la que se convocan estas subvenciones, así como la Orden de 3 de junio de 2016, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión la subvención, prevalecen sobre lo que diga la Guía en los puntos que puedan considerarse contradictorios, ya sean en la compensación de partidas como en otros puntos.

Respecto a esta última, se especifica y define claramente en su punto 5.c).1º. "Gastos subvencionables", todos los gastos subvencionables existentes (detallados igualmente en el Anexo II de la Orden TAS 718/2008), y en aplicación del punto 5.c).2º. "Posibilidad de compensar gastos subvencionables", donde se dice claramente que no se puede compensar gastos subvencionables.

2.- Gastos de alquiler de medios didácticos no elegible. Falta de autorización del órgano gestor.

Sostiene la apelante que Alquiler de medios didácticos, y como consecuencia de lo expuesto en la guía de justificación, en su apartado Sexto, relativo a la Vinculación se indica: "6.3 - En casos de adquisición de medios y material didáctico y/o fungibles consumibles, está prohibida la contratación con entidades vinculadas, sólo cabe en aquellos casos en que no existan en el mercado entidades que los realicen/suministren. Es necesaria petición de autorización al órgano gestor si se refiere a este último caso motivada.

Y es que tanto en la convocatoria como en la resolución de concesión de la subvención se refleja expresamente la necesidad de realizar la comunicación previa de cualquier tipo de vinculación. Se hace indicación a la normativa general de las subvenciones, no obstante la convocatoria decide limitar o prohibir la vinculación y de hacerse, se tiene que indicar o poner en conocimiento tanto en la solicitud previa como con carácter previo al inicio de la actividad supuestamente vinculada o con posibilidad de vinculación. En el caso concreto la demandante alude a la existencia de solicitud de autorización con personas vinculadas, no obstante en los folios 40 a 57 mencionados lo que se solicita es que se tenga por comunicado el arrendamiento con persona vinculada, con fecha de presentación 14 de diciembre de 2017, siendo la Resolución de concesión de la subvención de fecha 17 de abril de 2017.

3.- No elegibilidad del gasto de docencia de la recurrente-apelada. Error en la valoración de la prueba.

Alega la apelante que en la Guía de justificación se dice que "Los formadores que realicen funciones de tutoría deberán tener acreditada la competencia docente en el ámbito de la Formación profesional para el Empleo (...)", además en la Orden de 3 de junio de 2016 el su punto 5.c.1. contempla que "Las actividades de preparación, tutoría y evaluación tendrán la consideración de gasto elegible siempre que se notifiquen las mismas antes del inicio de las acciones formativas y el órgano de seguimiento las autorice expresamente a través de la aplicación de seguimiento (GEFOC). Dicha autorización será realizada por el Técnico asignado para realizar el seguimiento de dicho curso".

Es por lo anterior por lo que no se comparte lo afirmado en la sentencia de que el tutor no tiene por qué ser un docente, interpretación que iría en contra de la Guía de justificación.

Termina suplicando el dictado de una sentencia estimatoria de la apelación que revoque la dictada en instancia y confirme en todos sus extremos la resolución administrativa impugnada.

Por su parte la recurrente-apelada se opuso a la apelación ejercitada interesando la confirmación de la sentencia impugnada por ajustarse a Derecho.

CUARTO.-Partiendo de lo que acabamos de exponer corresponde dar solución a lo que en definitiva se ha de solventar en esta segunda instancia, que es, si la Sentencia apelada hubo de rechazar esas pretensiones del demandante que fueron acogidas, pedimento desestimatorio en el que otra vez insiste la parte apelante a través de la crítica que ahora trata de hacer valer, y de cuya existencia debemos dejar constancia como merecedora de respuesta a pesar de que a ello se opone la parte apelada, toda vez que la reiteración de lo antes dicho no es argumentación que sin más deba descartarse en esta instancia, pues, la insistencia en la tesis defendida por quien recurre es actuación necesaria para intentar otra vez el pronunciamiento que no se produjo, a cuyo fin, previa la repetición que tenga por conveniente, la parte habrá de añadir las razones por las que no comparte la decisión judicial adoptada, y, sobre tal desacuerdo, decir que son tres cuestiones las que se han de tratar de nuevo:

Una, sobre la imposibilidad de compensación de los gastos subvencionables.

Dos, sobre el gasto de alquiler de medios didácticos no elegible. Falta de autorización del órgano gestor.

Tres. Sobre el gasto de docencia de la recurrente-apelada Sra. Aurora.

QUINTO.-Pues bien, comenzando por los dos últimos , resulta que, no cabe más que la confirmación de lo resuelto por la Magistrada a quo.

Así, siguiendo la línea aplicada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla de este Tribunal Superior, la que integramos en la presente Sentencia como fundamentación de la misma en interpretación del artículo 29.7.d) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, traemos a colación la Sentencia nº 2174/2020, dictada el 26 de octubre de 2020 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en recurso nº 343/2019 ( Roj: STSJ AND 18971/2020 - ECLI:ES:TSJAND:2020:18971), que, haciendo referencia a otras anteriores sobre el mismo asunto, viene a concluir que, "Tiene razón la actora, no se está subcontratando la ejecución parcial de la formación con una empresa vinculada, ni se encarga a esta su ejecución, sino que se limita a arrendar un lugar para la realización de la actividad, no estando incluido este supuesto del art. 15 de la Orden, exclusión recogida expresamente en el art. 29.1 antes transcrito. Debe admitirse el gasto correspondiente al alquiler", haciéndose así clara aplicación de esa distinción contenida en ese apartado 1 del artículo 29 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, por la que se viene a excluir del concepto de subcontratación "aquellos gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada", siendo así que a estos, incluidos los de alquiler, no alcanzaría la previsión contenida en el apartado 7 del mismo precepto, conclusión que se compagina con que, "la finalidad de la prohibición de concertación contenida en el artículo 29.7 d) de la Ley 38/2003 , es la de reforzar las transparencia en el ámbito de las subvenciones públicas, para lo que se imponen obligaciones al beneficiario de la subvención que tratan de impedir, específicamente, en consonancia con la normativa europea de ayudas de Estado, que se excluya de la posibilidad de ejecutar las actividades subvencionadas a eventuales contratistas o licitadores en régimen de igualdad de acceso al mercado afectado" ( Sentencia nº 742/2020, dictada el 11 de junio de 2020 por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en recurso nº 2476/2019), Roj: STS 1655/2020 - ECLI:ES:TS:2020:1655), finalidad esta que no encuentra acomodo cuando se trate de "gastos en que tenga que incurrir el beneficiario para la realización por sí mismo de la actividad subvencionada" (artículo 29.7).

Por tanto, acierta la Sentencia apelada cuando dice que, "Tiene razón la actora, no se está subcontratando la ejecución parcial de la formación con una empresa vinculada", debiendo ser rechazado el motivo de apelación que acabamos de referir.

En cuanto a la docencia, igual suerte desestimatoria ha de seguir el precitado motivo de apelación, y es que efectivamente el/la tutor/a no tiene por qué ser necesariamente docente. La Magistrada a quo razona en el Fundamento de Derecho VI de la sentencia impugnada que " ... atendiendo a que el tutor no tiene que ser necesariamente docente, pues no se desprende así de la Guía de orientación, y al hecho de que otras resoluciones de liquidación de la misma Delegación, en la que se dispone que se aprecia la contratación en el apartado de docencia del tutor formador de la Sra. Aurora en régimen de autónomo, siendo la solicitud inicial de la entidad en el apartado de criterios de valoración para el personal formador que todo el personal de docencia será contratado por cuenta ajena, al no haber sido determinante esta contratación para que la acción formativa haya recaído sobre la entidad no descuenta el importe asignado que este concepto, el motivo de impugnación ha de ser estimado."

En la memoria económica y justificativa presentada junto a la justificacion económica consta que la recurrente-apelada es Tutora desarrollando funciones docentes, con lo que cumple claramente con las bases de la convocatoria.

SEXTO.-Por lo demás, esto es, en cuanto al motivo de apelación que insiste en la improcedencia de la compensación de gastos, distinta suerte ha de seguir ya que sí ha de prosperar.

En efecto, es obligado acudir para solventar lo que nos ocupa a la normativa que rige la subvención de que tratamos, constituida particularmente por la Orden de 3 de junio de 2016 mediante la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, en régimen de concurrencia competitiva, en materia de Formación Profesional para el Empleo, en las modalidades de formación de oferta dirigida prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas y a personas trabajadoras ocupadas, y, a los fines del enjuiciamiento a realizar, y, comenzando por la controvertida compensación que se aplicó respecto a gastos de seguro de accidentes, personal de apoyo y resto de alquiler y publicidad, son varias las consideraciones a realizar.

En primer término, significamos que tales bases están integradas por el texto articulado y el cuadro resumen que acompaña a dicha Orden (así lo dice el apartado 2 de su artículo único), estableciendo con claridad el apartado 5.c) 2 del cuadro que "no"existe "Posibilidad de compensar gastos subvencionables",determinación taxativa que no permite más interpretación que la del sentido propio de sus palabras, no teniendo cabida entonces el que trata de atribuirle quien demandó.

Así, resulta que, ciertamente, el apartado quinto 1.2.b).1 de la Guía orientativa para la justificación de las subvenciones de formación profesional para el empleo reguladas en la Orden de 3 de junio de 2016, viene a disponer que "En la memoria económica deberán motivarse las modificaciones que se hayan producido en la ejecución del presupuesto, que no podrá superar el importe total por cada uno de los tres bloques que integran el mismo, ni la compensación entre partidas de bloques diferentes ( costes directos, costes asociados y otros costes asociados)".Ahora bien, deducir de lo transcrito que es admisible la compensación de gastos no es una conclusión que deba ser acogida, pues es la propia Guía orientativa la que en su Introducción viene a aclarar que, "el contenido de este documento en ningún caso sustituye a la normativa aplicable tanto autonómica como nacional donde se encuentran detallados todos los requisitos y normas que serán de obligado cumplimiento para la percepción de la ayuda.",y, según hemos visto, el cuadro en cuestión forma parte integrante de las bases reguladoras de la subvención de que tratamos, de modo que, difícil, o más bien imposible encaje tiene en esa taxativa determinación que niega la posibilidad de compensación, la tesis de que la misma está permitida en determinados casos, toda vez que la prohibición no deja resquicio alguno que dé entrada a algún supuesto de excepción, quedando así descartada la posibilidad de compensación. Pero es más, aún cuando se pudiera considerar que es en parte confusa la redacción del apartado quinto 1.2.b).1, ello no autorizaría más que a prescindir de su contenido o a formular consulta al respecto, pero no, a obviar la incondicionada prohibición normativa que hemos referido.

Lleva pues razón el Letrado de la Junta de Andalucía, en defensa de su pretensión desestimatoria sobre tal extremo, hace invocación de la prioridad jerárquica de ese apartado 5,c) 2.

En este sentido se ha pronunciado esta Sala y Sección en STSJ, Contencioso sección 3 del 30 de noviembre de 2023 ( ROJ: STSJ AND 14574/2023 - ECLI:ES:TSJAND:2023:14574 ) rec. 1589/2022

SÉPTIMO.-El presente recurso de apelación ha de ser pues estimado en parte, debiendo la Sentencia apelada quedar revocada, única y exclusivamente, en cuanto al pronunciamiento de anulación contenido en su fallo que deriva del acogimiento del motivo de impugnación articulado por la demandante respecto de las minoraciones llevadas a efecto por compensación de gastos de seguro de accidentes, personal formador, medios y materiles didácticos, resto de alquiler y publicidad, minoraciones que se han de considerar válidamente realizadas por la Administración.

OCTAVO.-Conforme al artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a efectuar pronunciamiento respecto de las las costas procesales que se hubiesen causado.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente.