Sentencia Contencioso-Administrativo 68/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 218/2023 de 24 de febrero del 2025

PRIMERO.-Lo impugnado es el Acuerdo del Ayuntamiento de Astillero de 6 de julio de 2023, aprobatorio del Reglamento de Gestión de las Dársenas y Atraques del Ayuntamiento de Astillero (en adelante, el Reglamento).

En el apartado "Hechos" de la demanda se introducen cuestiones jurídicas, relativas, según hemos entendido, a la concesión otorgada por la Autoridad Portuaria de Santander al Ayuntamiento de Astillero para la ocupación de una lámina de agua en las dársenas de San José y Orconera, al efecto de instalar pantalanes flotantes para el amarre de embarcaciones deportivas y de recreo dentro de la zona de servicio del puerto.

Alega que el Ayuntamiento concurrió al concurso como un licitador "ordinario", en los términos previstos en los arts. 81 y ss del RD-legis. 2/2011, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, el cual no contempla espacios portuarios de competencia local.

Señala que, aun estando las dársenas objeto de concesión junto al termino municipal del Astillero, el espacio que ocupan forma parte del dominio marítimo terrestre.

Cita el art. 83 del RD-legis. 2/2011. En esta cita utilizamos letra cursiva. Lo mismo haremos en todas las citas legales y jurisprudenciales intercaladas a lo largo del texto de esta sentencia, añadiendo, en ocasiones, subrayados de los párrafos o luciones que entendemos sirven para la mejor compresión de nuestros argumentos:

"El procedimiento de otorgamiento de una concesión se podrá iniciar a solicitud del interesado, incluyendo un trámite de competencia de proyectos, o por concurso convocado al efecto por la Autoridad Portuaria.

No obstante lo previsto en el apartado anterior, la Autoridad Portuaria podrá acordar el otorgamiento directo de concesiones demaniales a un solicitante, cuando sean compatibles con sus objetivos, en los siguientes supuestos:

a) Cuando el solicitante sea otra Administración pública o, en general, cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público, y para el cumplimiento de sus propias competencias o funciones, siempre que las mismas no se realicen o no puedan realizarse en régimen de concurrencia con la iniciativa privada. En ningún caso se podrá acordar el otorgamiento directo cuando el objeto concesional esté relacionado con la prestación de servicios portuarios, salvo que se den los casos de ausencia o insuficiencia de iniciativa privada previstos en esta ley. A estos efectos, se entenderá por persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector público a la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una o varias Administraciones Públicas o personas jurídicas de derecho público."

-Fin de la cita-

Ante estas alegaciones, la Sala debe recordar que el objeto del recurso contencioso-administrativo de referencia no es la concesión que la Autoridad Portuaria de Santander otorgó al Ayuntamiento de Astillero para la ocupación de una lámina de agua en las dársenas de San José y Orconera, sino el Reglamento de Gestión de las Dársenas y Atraques del Ayuntamiento de Astillero; y no apreciamos qué relación tienen los alegatos referentes a la primera (que no puede ser enjuiciada en este proceso porque excede su objeto) con la critica jurídica de dicho reglamento.

No obstante, repárese en que la concesión tiene por fin facilitar instalaciones para uso deportivo a los vecinos; y es esta una actividad municipal que se incluye claramente en la competencia atribuida en el art 25.2.l) de la LBRL: "Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre".Y, de ahí que el ente local demandado actúe como tal, no como entidad privada.

SEGUNDO.-Ya dentro del apartado de la demanda dedicado a los fundamentos de derechos, esgrime la demandante motivos formales y de fondo.

Son los primeros:

A.- Omisión del trámite de audiencia, precedida de la puesta a disposición de los documentos y la información que pudiera guardar relación con la norma, de los sujetos y organizaciones más representativas potencialmente afectados por la nueva normativa, entre ellos, la demandante, como representante de los adjudicatarios afectados por la nueva regulación.

Cita el art. 133 de la Ley 30/2015 y el 49 de la LBRL

- Art 133 de la Ley 30/2015:

"1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

c) Los objetivos de la norma.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella."

- Art. 49 de la LBRL:

La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

a) Aprobación inicial por el Pleno.

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional"

-Fin de la cita-.

Si el teleológico es criterio hermenéutico siempre presente en el entendimiento de las normas, su utilización es especialmente requerida en la interpretación de las que disponen requisitos formales y procedimentales (tanto respecto de los actos administrativos como de los reglamentos); lo es, porque el trámite o la forma nada son sin su conexión con el fin que persiguen (información, defensa de los interesados, audiencia de estos, participación ciudadana en la elaboración de las normas administrativas, control interno de legalidad, etc), y si se aplican sin considerar dicho fin y las circunstancias del caso que con el mismo puedan relacionarse y denotar su logro, estaríamos ante una visión formalista, esto es, ante la exacerbación de las formas y su conversión en rémoras injustificadas en la función administrativa.

En este caso, el fin de los preceptos citados es la participación general de la ciudadanía y la especifica de los afectados por la norma en la elaboración de la misma. Y, en concreto, la demandante alega la omisión de su intervención.

Pues bien, consta entre los documentos que se aportaron por la parte demandada, un informe en el que se da respuesta, entre otras, a las alegaciones efectuadas por la demandante en relación con el proyecto normativo; lo que demuestra que ha participado en su elaboración en defensa de sus intereses. Se ha conseguido, por ende, el fin del trámite.

B.- Alega la demandante la ausencia de informe preceptivo de la comisión informativa.

Cita como vulnerado el art. 20 de la LBRL:

"1. La organización municipal responde a las siguientes reglas:

(...)

c) En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno."

Menciona también la demandante los arts. 82.2 y 126 del RD 2568/1986, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

-Art. 82.2:

"2. En el orden del día sólo pueden incluirse los asuntos que hayan sido previamente dictaminados, informados o sometidos a consulta de la Comisión Informativa que corresponda"

-Art. 126.

"1. Los dictámenes de las Comisiones informativas tienen carácter preceptivo y no vinculante."

-Fin de la cita-

Aprecia la Sala, en primer lugar, que el informe de la comisión informativa no es un trámite del procedimiento de elaboración los reglamentos, sino un requisito de admisión a la deliberación del Pleno, esto es, un requisito de funcionamiento de tal órgano del Ayuntamiento. Su cumplimiento debe ser, por lógica, verificado en los aledaños preparatorios del Pleno. No en el control de legalidad del reglamento.

C.- Ausencia de ejercicio de la función interventora:

Cita la demandante el art. 214 del RDLegis 2/2004 (en adelante LHL)

-Art. 214 del RDLegis. 2/2004 (LHL):

"1. La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico,los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso."

Dice que el único informe de contenido económico que figura en el expediente (folios 570/574) es una mera previsión de gastos e ingresos referido a la concesión en el año 2017.

Nos viene a decir que falta un informe de intervención tanto de la concesión (concesión previa del Estado al Ayuntamiento del uso de una zona marítimo terrestre).

La Sala advierte que no estamos ante un acto que determine en concreto derechos y obligaciones económicas ni que apruebe u ordene gastos. Se establece la obligación de pago de tasas por los amarristas; pero no se regula cantidad concreta, lo que requerirá en su caso de una norma posterior: la correspondiente ordenanza fiscal.

Además, consta a los folios 570 y ss del expediente una memoria de costes que cumple el fin de control económico.

TERCERO.-Nos ocuparemos ahora de los motivos de fondo alegados por la demandante:

A.- Vulneración de la Ley Orgánica 1/2002 de asociaciones y 22 de la Constitución.

El art. 22 de la Constitución reconoce el derecho de asociación y la Ley Orgánica 1/2002 desarrolla tal derecho fundamental.

De dicha Ley Orgánica, la demandante trae a la palestra al art. 2 y pone el acento en su apartado 3º: "Nadie puede ser obligado a constituir una asociación, a integrarse en ella o a permanecer en su seno, ni a declarar su pertenencia a una asociación legalmente constituida."

La demandante encuentra la lesión de esa libertad negativa en los siguientes artículos del reglamento: 1.2, 3.3, 4.4, 6 y 7

-Art. 1.2: 2: "Los usuarios podrán agruparse en una o más asociaciones de atraques deportivos denominadas "Dársenas Orconera y San José" que se regirán por sus propios estatutos que deberán ser ratificados por este Ayuntamiento, cumpliendo además las normas correspondientes. Su participación se realizará en los términos y condiciones fijados en el presente reglamento."

-Art. 3.3: "No podrá otorgarse autorización para el disfrute de los amarres, sin el compromiso del usuario a cumplir lo recogido en este Reglamento con sus obligaciones y derechos."

-Art. 4.4 4: "No podrá otorgarse autorización sin el compromiso escrito del usuario a integrarse, de forma inmediata, en las citadas asociaciones participando de sus derechos, obligaciones y en el pago obligado de las cuotas de la asociación, atraques y otras que se fijen"

-Art.6: "Las personas que deseen ser socios de la Asociación de Atraques Orconera o la Asociación de Atraques San José, deberán presentar una solicitud según el modelo establecido, presentando original y adjuntado fotocopia de la documentación de su embarcación y otros documentos que se consideren convenientes, que deberán ser comprobados con los originales por el Ayuntamiento y la asociación gestora. La inexactitud o falsedad de los datos, podrá ser causa de desestimación de la solicitud".

-Art. 7.16: "Para poder ser adjudicatario de un atraque deberá abonar los derechos de amarre y darse de alta en las asociaciones de usuarios que se constituyan, como socio, así como pagar las cuotas de mantenimiento y amortización de las instalaciones, los tributos correspondientes y gastos de la misma, formulando a estos efectos, declaración jurada de aceptación y domiciliación de los recibos."

-Fin de la cita.

Según hemos entendido, la queja de la demandante se centra en la libertad negativa de asociación, y sostiene que el reglamento le impone la obligación de incorporar en su seno a determinados usuarios (nuevos adjudicatarios), e impide de facto que quienes lo son en la actualidad lo sigan siendo si finalmente no resultan adjudicatarios de amarre en el nuevo proceso de adjudicación.

No ve la Sala en dichos preceptos vulneración de la libertad negativa de asociación.

Dispone el Reglamento la necesidad de incorporarse a una de las dos asociaciones que contempla aquel, a fin de poder obtener autorización de atraque; pero eso no es obligar a asociarse, sino poner una condición para una actividad (el uso de la instalación deportiva); una condición que es razonable y proporcionada, en la medida que esas asociaciones colaboran con la Administración en la gestión y control de los atraques.

Y ninguno de los preceptos citados determinan que la posición de socio esté condicionada (con condición resolutoria) a la obtención de un nuevo derecho de amarre.

B-. La demandante ve en el art. 4.3 del Reglamento vulneración arts. 2.5 y 4.2 de la LO 2/2001.

El art. 4.3 del Reglamento dispone:

"Las asociaciones de gestión deberán de contratar el auxilio y asesoramiento de un administrador de fincas colegiado que vele por el cumplimiento de sus obligaciones y de este reglamento, así como todos los preceptos legales requeridos a una asociación.El asesor administrador de fincas, será seleccionado con criterios de mérito y capacidad, de entre aquellos profesionales colegiados con más de cinco años de antigüedad, siguiendo un procedimiento regido por los principios de publicidad y concurrencia. Los gastos serán sufragados por las asociaciones y se incluirán como obligaciones para los amarristas."

El art 2.4 de la LO 1/2002 establece: "La constitución de asociaciones y el establecimiento de su organización y funcionamiento se llevarán a cabo dentro del marco de la Constitución, de la presente Ley Orgánica y del resto del ordenamiento jurídico."

Y el art. art. 2.5 determina: "La organización interna y el funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos, con pleno respeto al pluralismo. Serán nulos de pleno derecho los pactos, disposiciones estatutarias y acuerdos que desconozcan cualquiera de los aspectos del derecho fundamental de asociación."

-Fin de la cita-

Asevera la demandante que la imposición a las asociaciones de gestión (la demandante es una de ellas) de la contratación de un administrador profesional vulnera la autonomía organizativa de las asociaciones.

Bueno es recordar aquí la doctrina del TC sobre el derecho de asociación (nos servirá este recordatorio para los análisis de otros de los preceptos del Reglamento impugnado)

Una síntesis de lo esencial de dicha doctrina lo encontramos en la STC 129/2023:

"El Tribunal Constitucional ha desarrollado una consolidada doctrina sobre el derecho fundamental de asociación, regulado en el art.22 CE y desarrollado en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. A partir de la aprobación de esta ley orgánica, la configuración básica del derecho se ha mantenido prácticamente invariable en la doctrina de este tribunal, que ha identificado cuatro facetas integrantes de aquel derecho:a) la libertad de creación de asociaciones y de adscripción a las ya creadas, b) la libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas, c) la libertad de organización y funcionamiento internos sin injerencias públicas,y d) una dimensión inter privatos que garantiza un haz de facultades a los asociados considerados individualmente frente a las asociaciones a las que pertenezcan o a los particulares respecto de las asociaciones a las cuales pretendan incorporarse (por todas, STC 42/2011, de 11 de abril , FJ 3)."

-Fin de la cita-

Pero esa libertad organizativa de las asociaciones no es absoluta (ninguna libertad lo es desde la perspectiva del Derecho). Para empezar, esa libertad está limitada por las prohibiciones directamente impuestas en el art. 22 de la Constitución y por la obligación del funcionamiento democrático a que fuerza el art.2.5 de la LO 5/2002. Y, además, cuando a una asociación la normativa aplicable le atribuye algún tipo de función de colaboración con la Administración o su fin social incide en sectores de la realidad a los que alcanza el interés general, la Administración puede imponer ciertos requerimientos organizativos, siempre que tengan conexión con dicha función o fin en términos de razonabilidad y proporcionalidad, esto es: que sirvan a dicha función colaboradora y al interés general presente y no conllevan una merma de la autonomía organizativa de la asociación de tal calibre que la haga irreconocible.

En este caso, las asociaciones de referencia colaboran con la Administración en la gestión de la instalación deportiva (atraques) que el Ayuntamiento ha configurado en el espacio objeto de la concesión de terreno marítimo-terrestre (arts.1 y 4 del Reglamento)

Y el auxilio y asesoramiento de un administrador de fincas colegiado que vele por el cumplimiento de las obligaciones que impone este reglamento es una disposición organizativa razonable y proporcionada, dada dicha función colaboradora.

En cuanto a los criterios de selección, arguye la demandante que los principios de mérito y capacidad solo son aplicables en el sector público. Pero no son traídos dichos principios al art. 4.3 del Reglamento en su condición de concreción del derecho a la igualdad en el acceso a la función pública, que es la que tienen en el art. 23.2 de la Constitución. Son incorporados a la norma reglamentaria en cuanto parámetros razonables para garantizar la capacidad del administrador para la función de control que se le encomienda.

C.- La parte demandante impugna el art. 7.3 y el 7.12 del Reglamento.

El primero incluye entre la documentación a presentar para obtener amarre la declaración jurada de no poseer otro amarre en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Y el 7.12 dispone: "En ningún caso resultarán adjudicatarios los que posean otro amarre en la Comunidad Autónoma de Cantabria. Para acreditar dicho extremo, se deberá aportar declaración jurada en dicho sentido."

Dice la demandante que es una limitación discriminatoria e injustificada para concurrir al proceso de adjudicación de amarres. No expresa la demandante una argumentación que desarrolle suficientemente tal aseveración. Y la Sala aprecia que no hay vulneración del derecho a la igualdad ni arbitrariedad en una medida que, como la de referencia, busca evitar la acumulación de amarres con perjuicio de los que no tienen ninguno.

D.- La demandante halla lesión del principio de igualdad en la vinculación del arraigo al empadronamiento, que ve en la art. 7.10 del Reglamento: "Una vez separados los solicitantes en los subgrupos se aplicará el siguiente baremo de otorgación de autorización y título de utilización de los atraques a cada subgrupo para obtener una lista de cada subgrupo: a. Valoración del arraigo y vinculación al municipio de Astillero: se realizará en función de los años de empadronamiento del solicitante con un máximo de 20 años. Por un año completo 1,25 puntos hasta un máximo de 25 puntos."

La demandante parece considerar razonable el criterio del arraigo y vinculación al municipio del Astillero; pero entiende que no cabe limitar la afirmación y demostración del mismo al empadronamiento, pues existen otros factores que pueden denotar tal arraigo.

Claro que puede haber otros factores relativos al concepto de arraigo o vinculación (familia, negocios, etc). Pero el normador no tiene que atender a todos. Dentro del ámbito de opción reguladora propio (definidor, podría decirse) de la potestad reglamentaria cabe la elección de un criterio, de entre los que pueda haber, para reflejar el arraigo, siempre que sea razonable y, por ende, no incurra en arbitrariedad o discriminación prohibida. Y el empadronamiento es un dato objetivo (lo que obvia la indeterminación del concepto de arraigo y vinculación) y es razonable, dado que el empadronamiento hace prueba de la residencia y el domicilio habitual en el municipio de que se trate y otorga la condición de vecino ( art. 5 y concordantes del RD 1690/1986); y, conviene recordar que el Reglamento busca facilitar un servicio a los vecinos.

E) Critica jurídicamente la demandante el art. 10.2.a) del Reglamento, que establece, entre las obligaciones de los usuarios de los amarres y demás instalaciones del puerto deportivo, la de satisfacer el canon concesional y los tributos.

Asevera la demandante que la obligación de abono del canon es del concesionario. Arguye que cabe imponer tasas; pero no trasladar al pago del canon de la concesión a los titulares de amarres.

Tenemos que traer a colación el art. 21 del Reglamento:

"Artículo 21.- Cuotas y tasas a pagar por parte de los amarristas

1) Las cuotas anualespropias de la gestión de cada Asociación de Conservación y Gestión deberán ser aprobadas en Asamblea General, a propuesta de la Junta Directiva de cada asociación.

2) Independientemente de lo anterior, los titulares del uso de un amarre, deberán hacer frente al pago de las tasas anuales de las embarcaciones deportivas y de recreo, de la Tasa de Ayudas a la Navegación las embarcaciones que resulte procedente (si les corresponde por dimensiones de la embarcación), así como la parte proporcional de las Tasas anuales de ocupación y actividad de la concesión otorgada por la Autoridad Portuaria de Santander a favor del ayuntamiento de El Astillero con fecha 12 de Mayo de 2017.3) Cualquier otra tasa, impuesto, tasa o tributo que fuera implementado a futuro, también deberá ser asumido por el titular del uso del amarre."

-Fin de la cita-

Vemos que el precepto establece dos obligaciones económicas de los amarristas: la cuotas anuales que establezca la Asociación y diversas tasas, entre ellas, la parte proporcional de las tasas anuales de ocupación y actividad de la concesión otorgada por la Autoridad Portuaria de Santander a favor del Ayuntamiento de "El Astillero" con fecha 12 de Mayo de 2017.

El canon es una prestación patrimonial de carácter público a satisfacer por el concesionario, y no se contempla en el art. 21 del Reglamento, que se refiere a las obligaciones económicas de los amarristas. Este art. 21, por referencia a las prestaciones económicas derivadas de la concesión, solo impone a los amarristas una parte proporcional de las tasas por ocupación y actividad.

Y, siendo así, el art. 10.2.a), al incluir canon y tributos (las tasas son tributos), sin precisar ni distinguir, y sin guardar coherencia alguna con el art. 21, (el cual no impone a los amarristas la carga integra de las prestación económica derivadas de la concesión), vulnera el principio de seguridad jurídica, amén de imponer de forma íntegra a los amarristas una prestación que, por definición, corresponde a al concesionario, el canon.

F) Se fija la demandante en el art. 18 del Reglamento:

"1.- La Entidad gestora colaboradora con la Administración aprobará un presupuesto anual en el que se determinará las obras y servicios que se han de realizar, sus costes imputables, y sus ingresos. Así como una memoria de Actividades en la que se determinará la realización de los gastos que deberán preferentemente dedicarse a conservación, mantenimiento, reparación, limpieza, vigilancia, y amortización de las instalaciones.

2.- El presupuesto se rendirá anualmente por Entidad gestora colaboradora con la Administración remitiendo copia al Ayuntamiento.

3.- Los órganos de la Entidad gestora colaboradora con la Administración, serán responsables civil y penalmente de la rendición y custodia de los fondos y bienes en los términos previstos en la Legislación Penal y Civil vigente"

-Fin de la cita-

Alega que la obligación de elaborar un presupuesto y las determinaciones sobre el contenido del mismo vulneran lo dispuesto en el art. 2 de la LO 1/2002. Dice que se lesiona la libertar de gestión y la autonomía de la asociación.

Como ya hemos dicho, la función de colaboración con la Administración que tienen las asociaciones que contempla el reglamento permite a aquella imponerles ciertas medidas organizativas, y otras cargas y deberes, siempre que esten razonablemente orientados a esa colaboración y sean proporcionados.

Y no se ha justificado por la demandante que el precepto del reglamento analizado incurra en desproporción

G) Sostiene la demandante que el art. 19 del Reglamento infringe lo dispuesto en los arts. 2.4 y el 7 de la LO 1/2002.

Dice el art. 2.4 de la LO 1/2002: "La constitución de asociaciones y el establecimiento de su organización y funcionamiento se llevarán a cabo dentro del marco de la Constitución, de la presente Ley Orgánica y del resto del ordenamiento jurídico".

El art. 7 fija en contenido de los estatutos, cuya aprobación es manifestación fundamental de la autonomía organizativa que acompaña a la libertad de asociación.

Dispone el art. 19 del Reglamento:

"1.- Las cuotas aportadas por los Adjudicatarios se imputarán en función de los gastos presupuestados, en atención a los sumandos de conservación, mantenimiento, limpieza, etc. Debiendo existir un estudio económico financiero que justifique la realidad de las aportaciones y la existencia de los costes.

2.- Las cuotas deberán ser aprobadas por Entidad gestora colaboradora con la Administración y con aprobación expresa del Ayuntamiento."

-Fin de la cita-

Al parecer de la Sala, el apartado 1 del precepto no incide irrazonablemente en la autonomía organizativa de las asociaciones.

Otra cosa es el inciso final del apartado 2

La norma establece que las cuotas serán aprobadas por la entidad gestora; pero al añadir "con la aprobación expresa del Ayuntamiento"se priva completamente a la asociación de una de la facultades que hacen reconocible su autonomía organizativa (las obligaciones de los asociados en elemento esencial de los estatutos). Ess añadido da al Ayuntamientol la última y determinante palabra sobre la cuantía de las cuotas, lo que es una ingerencia desproporcionada en la autonomía organizativa de las asociaciones, pues desborda el cauce de las limitaciones razonables justificadas por la condición de entidades colaboradoras en la gestión de un servicio municipal.

H) Entiende la demandante que el Capítulo IV (arts. 22, 23, 24, 25 y 26) lesiona la autonomía organizativa de la las asociones.

Volvemos a lo ya dicho, como criterio general, sobre las matizaciones de esa autonomía cuando se trata, como es el caso, de asociaciones que colaboran con la Administración para prestar servicios a las personas o cuando en su fin social y su actuación está implicado un interés de relevancia pública.

El capítulo IV regula la organización interna de la asociación y lo hace con extremo detalle y de forma agotadora: órganos de gobierno, órganos directivos, competencias, funciones, modos de elección, periodos máximos de mandato del presidente, aprobación del reglamento de régimen interior, derechos y deberes de los socios, etc.

Esta exhaustividad y detalle es incompasiva con la autonomía organizativa de las asociaciones, pues ocupa todo el territorio de la facultad de autorganización de estas. Una cosa es, como hemos dicho, que la relación de la actividad de la asociación con el interés general o su función de colaboración con la Administración justifiquen la imposición de alguna medida organizativa o de gestión que sea proporcionada a dicha relación, y otra bien distinta que la Administración tome todo el espacio de la organización interna de la asociación.

El capítulo IV del Reglamento regula íntegramente materias propias de los estatutos asociativos. Según el art. 7 de la LO 1/2002, los Estatutos deberán contener los siguientes extremos: "(...) f) Los derechos y obligaciones de los asociados y, en su caso, de cada una de sus distintas modalidades; g) Los criterios que garanticen el funcionamiento democrático de la asociación; h) Los órganos de gobierno y representación, su composición, reglas y procedimientos para la elección y sustitución de sus miembros, sus atribuciones, duración de los cargos, causas de su cese, la forma de deliberar, adoptar y ejecutar sus acuerdos y las personas o cargos con facultad para certificarlos y requisitos para que los citados órganos queden válidamente constituidos, así como la cantidad de asociados necesaria para poder convocar sesiones de los órganos de gobierno o de proponer asuntos en el orden del día".

Por otro lado, el marco de la facultad de organización de las asociaciones se configura en la LO 1/2002, y no es dado que un reglamento municipal incida en el mismo, ni aun copiando sus disposiciones (la copia de una norma de rango superior, cuando no se tiene competencia en la materia, es jurídicamente rechazable -recuérdese la doctrina del TC sobre la inconstitucionalidad formal-. Y un ente local no tiene competencia para desarrollar una ley orgánica reguladora de un derecho fundamental.

Es por ello, que el capítulo IV del Reglamento es nulo de pleno derecho, con la salvedad de los deberes establecidos en los apartados (iniciados con guion) 1,3,5,6,7,10,11 y 12 del art. 26.b); porque, al contrario del resto, no se refieren a la relación socio -como tal- con la asociación, sino a las conductas del usuario respeto de la instalación.

I) Según la parte demandante, la regulación contenida en el art. 28.1 del Reglamento vulnera el principio de independencia y autonomía de las asociaciones.

Establece dicho artículo:

"Artículo 28.- Derechos y obligaciones en el reglamento interno de las Asociaciones de Gestión.

1.- La Asociación de gestión correspondiente incorporará en su Reglamento interno el conjunto de derechos y obligaciones relacionadas con la conservación y la administración de la dársena de su competencia aprobada en este Reglamento por el Ayuntamiento de Astillero. En este capítulo se recogerán el Régimen de Funcionamiento y el modelo a seguir."

No expresa la parte demandante las razones por la que entiende que este precepto quebranta la autonomía de las asociaciones de referencia. Y no aprecia la Sala que invada injustificadamente el territorio que tal autonomía delimita. Contrariamente al capítulo IV antes estudiado, el art 28 es uno de los dedicados (capítulo V) a la conservación de las dársenas, lo que es materia de claro interés público, que va más allá de la faculta de autoorganización de las asociaciones

J) Para la demandante el Capítulo VII (régimen sancionador) al completo trasgrede el principio de independencia y autonomía de las asociaciones.

En este capítulo se tipifican como infracciones las conductas de los socios, se establecen las sanciones correspondientes y se regula el procedimiento sancionador.

La Administración demandada carece de competencia para regular el régimen sancionador relativo a la relación de los socios con la asociación. Es una materia notoriamente incluida en la autonomía organizativa que acompaña al derecho de asociación.

Puede el ente local regular lo tocante a los comportamientos de los socios, no como tales, sino como cualquier otra persona, incidentes en los bienes municipales implicados en la gestión de los amarres; pero el capítulo VII va mucho más allá: agota el régimen sancionador relativo a la relación de los socios con la asociación. Ello amén de que ninguna regulación sancionadora puede afrontar un ente local sin la previa y suficiente cobertura legal.

Es, por ende, contrario a Derecho el capítulo VII del Reglamento

K) El art.35 del Reglamente, asevera la demandante, invade competencias propias y exclusivas de las asociaciones, especialmente los apartados b), c) y f).

Dispones el art. 35 del Reglamento:

"El Ayuntamiento de Astillero realiza la delegación de las facultades de conservación, limpieza, dragado y vigilancia en el marco de la legislación de Costas y Puertos y del presente Reglamento a la correspondiente asociación.

La Junta de Gobierno Local podrá rescatar y avocar sus competencias bajo los siguientes supuestos:

a) Cuando lo establezca una norma de rango legal o reglamentario.

b) Cuando se produzcan daños considerables al dominio público marítimoterrestre y deficiencias severas en la gestión o al dominio público portuario.

c) Por insolvencia económica de la correspondiente asociación.

d) Por ausencia de representantes para formar parte de los órganos de Gobierno, esto se real izará de forma provisional hasta la constitución de una nueva junta directiva.

e) Por el transcurso del tiempo de la concesión.

f) Por interés público para el Ayuntamiento de Astillero previo expediente y audiencia de la asociación correspondiente.

g) Por incumplimiento de las instrucciones emanadas de la Administración titular del dominio público marítimo-terrestre y portuario, del Ayuntamiento de Astillero, de las condiciones de la delegación y de las normas del presente reglamento con audiencia del interesado.

h) Por desviación de fondos públicos o privados, de los fines de conservación que posee la gestión del dominio público marítimoterrestre.

i) Por desviación en los fines gestores de la Asociación correspondiente.

j) Por el incumplimiento del deber de redactar el reglamento de régimen interior.

k) Por incumplimiento del deber de ejecutar las obras necesarias de mantenimiento e inversión."

-Fin de la cita-

No desarrolla suficientemente la demandante su afirmación. Y la Sala aprecia que el art. 35 del Reglamento se refiere a la delegación a la asociación gestora de las facultades de de conservación, limpieza, dragado y vigilancia y que, luego, regula una serie de supuestos de avocación, facultad esta consustanciual a la delegación; por lo que ninguna invasión de competencias de la asociación vemos en dicho precepto.

L) De la disposición adicional segunda, sostiene la demandante que la regulación de libros y registros y disposición de medios electrónicos prevista en la ley 39/2015 no es aplicable a las asociaciones privadas. Pero ya hemos dicho que la condición de entes colaboradores de la Administración justifica que se le impongan contenidos que se correspondan proporcionalmente con tal condición, y los son los que la citada disposición incorpora, en cuanto sirven a la buena gestión y control del servicio de amarre de que se trata.

M) La disposición adicional tercera trata del administrador de fincas, por lo que nos remitimos a lo ya argumentado respecto del art. 4.3

CUARTO.-La demandante alega vulneración del art. 1 del reglamento aprobado en 2002, en cuanto que la nueva regulación no contempla los derechos de los adjudicatarios que aquel disponía.

Dice que el reglamento precedente (referido a la anterior concesión administrativa) contemplaba el derecho de los titulares de los atraques a prorrogar el uso de los mismo en caso de que la concesión fuera renovada.

Sostiene que el nuevo título concesional implica la renovación de la concesión y añade que el reglamento impugnado solo deroga los reglamentos aprobados el 24 de julio de 1998 y 25 de febrero de 1999, por lo que hay que interpretar que ese derecho a prorroga está vigente y se extiende al nuevo ámbito y periodo concesional.

Luego en el "suplico" pretende que se reconozca la vigencia del art.1 del Reglamento de Gestión objeto de concesión al Ayuntamiento de Astillero aprobado en sesión de 26 de abril de 2021 en la redacción dada por el Plan de 27 de julio de 2022.

Pues bien, no cabe una pretensión de esa naturaleza: no es de anulación del reglamento impugnado y tampoco se pude considerar una pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, porque este tipo de pretensiones han de referirse a las consecuencias derivas de la anulación del acto o norma o actuación material de que se trate. Y no encaja en tal caracterización la determinación de la vigencia de una norma precedente. Véase que no se nos pide la anulación de una disposición derogatoria del reglamento impugnado, sino una interpretación en abstracto de cómo queda el ordenamiento jurídico tras el dictado del mismo.

QUINTO.-Al ser una estimación parcial, no cabe la imposición de costas, según se infiere de la regla dispuesta en el art. 139.1 de la LJCA.