Sentencia Contencioso-Administrativo 1006/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 725/2022 de 24 de marzo del 2025

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia número 57/2022, de 10 de febrero, dictada en recurso nº 423/2020 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Jaén, que estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por MOLINA CAMPOS DE LOS COTOS S.L., COTOS & VILLARES S.L.U., D. Benedicto y Dª Aurelia frente a la resolución desestimatoria presunta de la solicitud de abono del justiprecio -por importe de 726.759,67 euros- referido a los terrenos propiedad de los actores que fueron expropiados para ejecución de Sistema General Deportivo de las NNSS de Los Villares.

Como hechos relevantes para la resolución del presente recurso de apelación señalaremos:

1.- Con fecha 21/12/2000 se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico de Los Villares. En dichas NNSS, las parcelas propiedad de los actores (catastrales NUM000 y NUM001) aparecen clasificadas como Sistema General de Equipamiento Deportivo.

2.- Con fecha 26/06/2007, habiendo transcurrido mas de cuatro años desde la aprobación del planeamiento, los actores presentaron escrito ante el Ayuntamiento de Los Villares solicitando la incoación del procedimiento de expropiación por ministerio de la Ley al amparo del artículo 140 LOUA.

3.- Con fecha 26/12/2007 (seis meses después de la presentación del escrito de los actores), el Ayuntamiento demandado acordó el inicio del expediente de expropiación; requiriendo el 08/01/2008 al Área de Infraestructuras Municipales de la Diputación de Jaén para que realizara la valoración de los terrenos a expropiar.

Asimismo, con fecha 16/03/2009 el Ayuntamiento celebró un contrato menor con Dª Piedad, Arquitecta Técnica, para la realización de trabajos de valoración y tasación de las fincas expropiadas; cifrándose el valor de las mismas en 722.168,80 euros (a razón de 74,72 €/m2). Y posteriormente, por orden de servicio, el Arquitecto Técnico Municipal emitió informe de 05/10/2010 fijando un valor de 726.759,67 euros (a razón de 75,195 €/m2; que era la media entre el valor unitario señalado por Dª Piedad y el fijado en el Catastro -75,67 €/m2).

4.- Con fecha 17/05/2011, no habiéndose procedido al abono del justiprecio, D. Benedicto y el Ayuntamiento de Los Villares suscribieron un contrato de compraventa de parte de los terrenos expropiados para la ejecución de la piscina municipal, si bien no se satisfizo el precio de la misma ni se llegó a otorgar escritura pública de dicha venta.

5.- En fecha 11/04/2011, Dª Aurelia y el Ayuntamiento firmaron un convenio urbanístico para la adquisición de los terrenos por parte de este último; convenio que fue dejado sin efecto por acuerdo del Plano del Ayuntamiento de 01/07/2013.

6.- Con fecha 18/02/2018, y continuando la falta de abono del precio de las fincas, los actores se dirigieron a la Comisión Provincial de Valoraciones de Jaén para que por la misma se fijara definitivamente el justiprecio según lo previsto en el artículo 140.2 LOUA. Dicha solicitud fue inadmitida por resolución de la CPV de 04/07/2019.

La inadmisión se justificaba en que el Decreto 164/2018, de 18 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Comisiones Provinciales de Valoraciones, dispone en su artículo 11 que "El procedimiento ante las Comisiones Provinciales de Valoraciones se iniciará mediante la remisión electrónica a las mismas del expediente de expropiación forzosa por la Administración expropiante, en el caso de que la persona titular del bien o del derecho objeto de expropiación no haya aceptado el precio fundado ofrecido por la Administración, o por la parte expropiada en los supuestos que proceda por ministerio de la Ley".De esto se deducía que para que las CPV inicien un expediente de fijación de justiprecio es condición sine qua nonque no exista acuerdo entre las partes en cuanto al precio del bien expropiado. Lo que no sucedía en el presente caso pues de la documentación examinada por la CPV se desprendía la existencia de acuerdo entre las partes en cuanto al precio. Obedeciendo a falta de abono del mismo a circunstancias distintas.

7.- Con fecha 21/02/2020 se presentó en el Ayuntamiento de Los Villares escrito solicitando el pago efectivo del justiprecio fijado en 726.759,67 euros incrementado en el 5% del premio de afección. Interponiéndose el presente recurso contra la desestimación presunta de dicha solicitud.

La sentencia apelada estima íntegramente el recurso por considerar que la documentación obrante en el expediente administrativo acredita que una vez iniciado el expediente expropiatorio el Ayuntamiento y los actores determinaron el justiprecio por mutuo acuerdo, al haber aceptado éstos la suma ofrecida por el Ayuntamiento (726.759,67 euros). Y condena al Ayuntamiento al abono de la misma, así como de los intereses legales devengados por esa suma de conformidad con los artículos 56 y 57 LEF. Sin embargo, se desestima la pretensión contenida en el suplico de la demanda de que la mencionada suma se incrementara con el 5% en concepto de premio de afección.

SEGUNDO.-.Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por carencia de objeto.

El Ayuntamiento apelante alega como primer motivo de apelación la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por carencia sobrevenida de objeto, en aplicación de lo previsto en el artículo 69.c) ("La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:.. c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación").

Esta causa de inadmisibilidad ya fue alegada en el escrito de contestación a la demanda y desestimada por auto de 23 de septiembre de 2021. Pero el Ayuntamiento de Los Villares considera que el razonamiento del auto es incorrecto, pues la causa de inadmisibilidad se denegó al entender el juzgador de instancia que nos encontramos ante un supuesto de expropiación por ministerio de la Ley del artículo 140 LOUA. Lo que es incorrecto ya que la solicitud de expropiación se formuló el 26/06/2007 y el pleno del Ayuntamiento acordó la incoación del expediente expropiatorio el 26/12/2007; es decir, dentro del plazo de seis meses del artículo 140 LOUA. Por lo que no llegó a producirse el supuesto previsto en dicho precepto.

Pero ese Acuerdo de 26/12/2007 era nulo de pleno derecho según el artículo 173.5 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, ya que se adoptó sin que existiera consignación presupuestaria. Así lo ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de enero de 1996. Además, ha quedado acreditado que el Ayuntamiento de Los Villares carece de recursos financieros para asumir el importe de la expropiación. De hecho se encuentra dentro del Fondo de Ordenación del Ministerio de Economía y Hacienda para municipios con riesgo financiero, siendo su actuación controlada por un Plan de Ajuste. Por lo que cualquier operación que implique una actuación al margen de dicho Plan será valorada negativamente.

Precisamente por estas circunstancias con fecha 15 de enero de 2019 (folios 412 y 413 EA) el Ayuntamiento acordó dejar sin efecto el anterior acuerdo de 26 de diciembre de 2007 que incoaba el expediente expropiatorio. Este acuerdo fue notificado a los actores y publicado en el Tablón Edictal del Ayuntamiento y en el Diario Jaén, sin que fuera recurrido por los expropiados. Es decir, se trata de un acuerdo firme y consentido que ha dejado sin efecto el acuerdo de 26 de diciembre de 2007 que es el que aquí se recurre.

De todo ello se deduce la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo al tener por objeto un acto que ha sido privado de efectos y que, por tanto, no es susceptible de impugnación.

En la alegación segunda, el escrito de apelación al Ayuntamiento de Los Villares insiste en que no ha existido expropiación incoada por ministerio de la Ley sino por un acuerdo municipal. Esta es una circunstancia que el ayuntamiento ha sostenido en todo momento y que le legitima para anular el citado acuerdo.

Desestimaremos la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento.

En primer lugar lo que aquí se recurre no es el acuerdo de 26/12/2007 sino la desestimación presunta de la solicitud de abono de justiprecio; que es un acto distinto a aquél.

A ello añadiremos:

El artículo 140 LOUA establecía que "1. La expropiación u ocupación directa de los terrenos destinados a dotaciones no incluidas en o adscritas a un sector o unidad de ejecución deberá tener lugar dentro de los cuatro años siguientes a la aprobación del instrumento de planeamiento que legitime la actividad de ejecución.

2. Transcurrido sin efecto el plazo previsto en el apartado anterior, el procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por ministerio de la Ley si, efectuado requerimiento a tal fin por el propietario afectado o sus causahabientes, transcurren seis meses desde dicho requerimiento sin que la incoación se produzca. Desde que se entienda legalmente incoado el procedimiento expropiatorio, el propietario interesado podrá formular hoja de aprecio, así como, transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna, dirigirse a la Comisión Provincial de Valoraciones a los efectos de la fijación definitiva del justiprecio".

En el presente caso, inicialmente no nos encontraríamos con una expropiación por ministerio de la Ley en sentido estricto, prevista en el apartado 2 del precepto, pues el Ayuntamiento de Los Villares acordó la iniciación del procedimiento el 26/12/2007, último día del plazo de 6 meses. Pero esta circunstancia no significa que no nos encontremos ante una expropiación urbanística, cuyo objeto es dar cumplimiento al planeamiento aprobado por el Ayuntamiento. Esta expropiación es un derecho pero también una obligación para el Ayuntamiento, tal y como claramente dispone el apartado primero del articulo 1. La ...deberá tener lugar dentro de los cuatro años siguientes a la aprobación del instrumento de planeamiento",lo que significa que para el expropiado es una carga pero también un derecho, ya que el particular no puede permanecer indefinidamente a la espera de que el Ayuntamiento proceda a adquirir el suelo destinado a una dotación; siendo precisamente la finalidad de la expropiación por ministerio de la Ley el poner fin a esa situación cuando el ente local no cumple con su obligación de iniciar el expediente expropiatorio.

Y siguiendo la tesis del Ayuntamiento, si se dictó un acuerdo el 15 de enero de 2019 anulando el inicio del expediente, que no fue impugnado (pese a no tener lugar por los cauces de revisión previstos en la ley), ello nos coloca en situación de incoación por ministerio de la ley, que habría tenido lugar con el mero transcurso del plazo de seis meses para iniciarlo. De tal manera que la falta de impugnación del acuerdo de 15 de enero de 2019 no tiene el efecto que pretende el Ayuntamiento (inexistencia de expediente expropiatorio) pues una vez privado de efectos el acuerdo de 26 de diciembre de 2007 (que era el ultimo día del plazo de seis meses previsto en el artículo 140.2 LOUA) el resultado sería que -como señala el juzgador de instancia- se habría incoado el procedimiento expropiatorio por Ministerio de la Ley. Es decir, si ha existido expediente expropiatorio.

TERCERO.-Nulidad del acuerdo expropiatorio por falta de recursos financieros para asumir el importe de la expropiación.

En su tercera alegación reitera el Ayuntamiento de Los Villares la nulidad de pleno derecho del acuerdo de 26/12/2007 al haberse dictado sin previa consignación presupuestaria y careciendo dicha corporación de recursos para hacer frente al abono del justiprecio. Ello llevaría aparejada la nulidad en cascada de todos los actos posteriores y la inexistencia de obligación de abono del justiprecio.

Desestimaremos el motivo pues, como hemos argumentado en el Fundamento de Derecho anterior, si el acuerdo de 26/12/2007 se ha privado de efectos, la expropiación ha tenido lugar en todo caso por Ministerio de la Ley, existiendo por tanto obligación de abono del justiprecio derivado de la misma, pues la falta de recursos financieros no anula la obligación de cumplir con los acuerdos expropiatorios y en casos donde el municipio enfrenta dificultades financieras, podría considerar medidas como la modificación presupuestaria o la búsqueda de financiamiento alternativo para cumplir con sus obligaciones legales, en definitiva la falta de fondos no es una justificación legal para incumplir con los pagos derivados de una expropiación. Así lo declaró la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en Sentencia de 23 de Noviembre de 2010 (rec.2150/2007)

CUARTO.-Abono de intereses.

En el apartado cuarto de la demanda combate el Ayuntamiento el pronunciamiento sobre pago de intereses por considerar que no puede existir obligación de pago de intereses cuando no existe obligación de pago del justiprecio al ser nulo el expediente expropiatorio.

Y entiende también el Ayuntamiento que, en todo caso, no serían de aplicación los artículos 56 y 57 LEF por ser estos "relativos al procedimiento expropiatorio por ministerio de la Ley".

Desestimaremos también esta alegación. Como ya hemos razonado en los fundamentos anteriores, en el presente caso ha existido procedimiento expropiatorio válidamente iniciado; por lo que existiendo un justiprecio fijado y no pagado surge la obligación legal de pago de intereses. Obligación que está expresamente recogida en el artículo 57 LEF según el cual "La cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido los seis meses a que se refiere el artículo cuarenta y ocho"(es decir, desde la fijación del justiprecio). Además este precepto es de aplicación general en todos los procedimientos expropiatorios y no sólo en los incoados por ministerio de la Ley.

Siendo criterio del Tribunal Supremo el que estima que dicho precepto ( artículo 57 LEF) también se aplica cuando el justiprecio ha sido fijado de mutuo acuerdo. Así lo ha señalado en sentencia de 7 de mayo de 2003 (recurso de casación para la unificación de doctrina 139/2002) en la que se cita la de 28/11/1986 que había establecido que "de conformidad y en recta aplicación e interpretación de los artículos 57 y 48 de la Ley de Expropiación Forzosa , la cantidad que se fije definitivamente como justo precio sea señalada por el Jurado Provincial de Expropiación o convenida libremente por los sujetos intervinientes en el expediente expropiatorio, devengará el interés correspondiente hasta que se proceda a su pago y hayan transcurrido seis meses desde la determinación del justo precio".

QUINTO.-Falta de ocupación de los terrenos e innovación del planeamiento.

En las alegaciones Quinta y Sexta del escrito de apelación alude el Ayuntamiento apelante a dos circunstancias que a su juicio justificarían la inexistencia de obligación de abonar el justiprecio. Se trata en concreto del hecho de que el Ayuntamiento no haya procedido al día de hoy a ocupar los terrenos propiedad de los actores, lo que les ha permitido continuar cultivándolos como olivar; y al hecho de que el Pleno de 15 de enero de 2019 acordara iniciar la tramitación de una Innovación del Planeamiento municipal con el objetivo de dotar de aprovechamiento urbanístico a los terrenos propiedad de los actores, reubicando el Sistema General Deportivo que motivaba su expropiación a terrenos colindantes al campo de futbol que son propiedad municipal. Este acuerdo fue notificado a los actores, sin que conste que se hayan opuesto al mismo, por lo que han mostrado su conformidad con dicha reubicación.

Desestimaremos también esta alegación. En cuanto a la falta de ocupación de los terrenos, es únicamente imputable al propio Ayuntamiento. No consta que la expropiación incoada en 2007 se sujetara al procedimiento de urgencia, por lo debe aplicarse el artículo 51 LEF según el cual "Hecho efectivo el justo precio, o consignado en la forma prevista en el artículo anterior, podrá ocuparse la finca por vía administrativa o hacer ejercicio del derecho expropiado, siempre que no se hubiera hecho ya en virtud del procedimiento excepcional regulado en el artículo siguiente"(procedimiento de urgencia).

Por tanto, la falta de ocupación de los terrenos es la consecuencia del impago y ausencia de consignación del justiprecio y no es la causa o justificación de la falta de pago como pretende el Ayuntamiento.

Tampoco puede eximir de la obligación de pago del justiprecio el que se hayan aprobado los trabajos previos para llevar a cabo una innovación del planeamiento que modificaría la calificación de los terrenos de los actores haciendo innecesaria su expropiación. Pero dicha innovación no existe al día de hoy por lo que no puede legitimar la falta de pago del justiprecio. Siendo irrelevante a dichos efectos que los actores hayan realizado o no alegaciones o reclamaciones frente a la aprobación inicial de la citada innovación.

SEXTO.-Compensaciones.

En la siguiente alegación, y para el caso de que se mantenga la condena al pago del justiprecio, indica el Ayuntamiento apelante que, ante la imposibilidad de abonar el justiprecio en metálico, D. Benedicto y D. Alexander solicitaron que el mismo se compensara con tributos locales. Petición a la que el Ayuntamiento accedió compensando una suma de 32.725,27 euros; que habrá de detraerse del justiprecio.

No accederemos a esta pretensión. Sin perjuicio de las deducciones que justifique y haga el Ayuntamiento en el momento del pago efectivo del justiprecio, esta Sala no puede realizarla ya que no se ha acreditado la firmeza de dicha compensación a la vista de que el mismo acuerdo de 15/01/2019 -que decidió dejar sin efecto el acuerdo de 26/12/2007- ordenó reclamar las cantidades compensadas a D. Benedicto, desconociéndose el resultado de dicha orden.

SÉPTIMO.-Costas.

Por ultimo, impugna el Ayuntamiento apelante el pronunciamiento de costas que hace la sentencia apelada. Considera que no es correcto que se le hayan impuesto ya que, en realidad, el recurso fue estimado en parte, al no acogerse la pretensión de los actores de que el justiprecio se incrementase en el 5% en concepto de premio de afección.

Desestimaremos esta pretensión. El artículo 26 del REF indica que "El acuerdo de adquisición se entenderá como partida alzada por todos conceptos, y el pago del precio, libre de toda clase de gastos e impuestos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley, sin que proceda el pago del premio de afección a que se refiere el artículo 47".Por tal razón la sentencia de instancia, en su fallo, excluyó expresamente el pago del premio de afección, pues el justiprecio se había fijado de mutuo acuerdo.

Esto no obstante, considera esta Sala que el juzgador de instancia ha estimado la pretensión principal contenida en el escrito de demanda, lo que unido a la debilidad de los argumentos esgrimidos por el Ayuntamiento apelante justifican la imposición de costas en esa primera instancia.

En consecuencia, desestimaremos el recurso de apelación, imponiéndose las costas de ésta al Ayuntamiento de Los Villares con el límite de 1.000 euros.