Sentencia Contencioso-Administrativo 176/2025 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 444/2024 de 24 de junio del 2025

PRIMERO.-Auto apelado. Auto originario.

Se impugna en este grado de apelación auto del juzgado de lo contencioso núm. 1 que DESESTIMA recurso de reposición interpuesto contra auto que deniega la ejecución subsidiaria de la sentencia 247/2013, de 23 de septiembre dictada por ese juzgado a cargo del Gobierno de Navarra.

La ratio decidendi del auto estriba en que, expuestos en estos términos el recurso de reposición, el mismo no puede tener favorable acogida, por cuanto los argumentos esgrimidos en relación con la Administración de tutela y la previsión legal relativa a la colaboración de las personas y entidades públicas y privadas para la debida y completa ejecución de lo resuelto ya fueron sopesados al dictar el auto hoy recurrido, el cual acoge el informe emitido por Gobierno de Navarra, que hace alusión al único supuesto legalmente contemplado por el que se puede acordar la ejecución subsidiaria a cargo de Gobierno de Navarra, y que se consagra en el artículo 340 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, y que se limita a las resoluciones del TAN.

No puede, como digo, prosperar el recurso, que insiste en que la falta de previsión de otros supuestos de ejecución subsidiaria impediría que Gobierno de Navarra pudiera subrogarse automáticamente en las competencias que hagan posible la ejecución y active los mecanismos previstos para poder disponer de los fondos económicos necesarios, por cuanto, como señala el artículo 108.1 LJCA, la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, para lograr la ejecución de la sentencia, debe efectuarse con observancia de los procedimientos establecidos al efecto, por lo que la observancia del principio de legalidad impide acoger dicho planteamiento, puesto que no existe procedimiento legalmente diseñado a tal fin, más allá del indicado en el auto hoy recurrido.

En el auto original (que es por cierto el que se tenía que haber apelado, puesto que no se debería haber interpuesto recurso de reposición ( Art. 80.1. A LJCA) donde resuelve sobre la meritada solicitud, por mor de que el GN desempeña función de asistencia cooperación sobre los entes locales menores, y su obligación a actuar de manera subsidiaria en caso de insolvencia temporal o falta de recursos de estas, que es el caso, se transcribe el art 108 de la LJCA, y se alude al informe recabado del GN que se remite al art 340 LFAL limitado a las resoluciones del TAN que si prevé explícitamente la ejecución subsidiaria de las resoluciones del TAN a cargo del Gobierno de Navarra siendo una facultad potestativa. Y se argumenta por la juez no existiendo supuesto legal adicional al indicado, que habilite al Gobierno de Navarra a ejecutar de forma subsidiaria sentencias judiciales referidas.

La ratio decidendi del citado auto estriba en:

PRIMERO: El artículo 108 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa señala que:

"1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada".

Interesa la representación procesal del ejecutante que, en la medida en que Gobierno de Navarra desempaña la función legal de asistencia, cooperación y asesoramiento sobre los entes locales menores (entre los que se incluiría el Concejo de Murugarren), estaría obligada a actuar de manera subsidiaria en caso de insolvencia temporal o falta de recursos y liquidez de tales entidades, como ha quedado constatado que ocurre en el presente supuesto.

Solicitado informe sobre el particular, Gobierno de Navarra alude al artículo 340 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, que contempla la ejecución subsidiaria por Gobierno de Navarra, pero la limita a las resoluciones del TAN, al señalar:

"1.- La ejecución de las resoluciones del Tribunal Administrativo de Navarra corresponderá el órgano que hubiese dictado el acto o acuerdo objeto del recurso.

2.- El Gobierno de Navarra podrá disponer lo pertinente para la ejecución subsidiaria de las referidas resoluciones, incluso la subrogación automática en las competencias que hagan posible la ejecución y la disponibilidad de los fondos económicos, si en el plazo de un mes el órgano al que corresponda la ejecución no la hubiese llevado a efecto".

No existiendo, por tanto, supuesto legal adicional al indicado, que habilite a Gobierno de Navarra a ejecutar, de forma subsidiaria, sentencias judiciales referidas a entidades locales de Navarra, ni detraer cuantía económica alguna del Fondo de Haciendas Locales para dar cumplimento a las mismas, no puede prosperar la solicitud de ejecución subsidiaria, por Gobierno de Navarra, de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 28 de junio de 2.013.

SEGUNDO: En el escrito presentado interesaba también la parte ejecutante que "se continúe con la imposición al Concejo de Murugarren de multas coercitivas mensuales, por importe de 500 euros, hasta la completa ejecución del fallo judicial de la sentencia nº 247/2013, de 23 de septiembre ,lo cual, como admite el propio escrito, ya fue acordado por auto de 12 de marzo de 2.021, por lo que huelga efectuar pronunciamiento adicional al respecto.

SEGUNDO.-Motivos de apelación.

I// Yerra el juez a quo y ello al amparo de lo dispuesto en el art. 108.1.a) LJCA, en la medida que expresamente faculta al Juez o tribunal en caso de incumplimiento de la sentencia, "requerir la colaboración de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto",la colaboración del Gobierno de Navarra con el fin de que, con carácter subsidiario, procediera a la ejecución de la sentencia nº 247/2013, de 23 de septiembre, por la suma de 37.951,14 € de principal, más los intereses y costa devengadas hasta su completo pago, disponiendo de los recursos que sean necesarios para ello en virtud de los procedimientos establecidos al efecto.

Además, la petición tiene su fundamento y amparo en el derecho fundamental de tutela del Sr. Lorenzo plasmado en el art. 24 de la Constitución Española, en relación con los artículos 117.3 y 118 de la misma norma fundamental, que refuerzan y garantiza n el derecho de todo ciudadano a la ejecución de las sentencias, imponiendo a los órganos jurisdiccionales el deber de ejecutarlas y a las Administraciones públicas la obligación de colaborar en la ejecución de las resoluciones judiciales.

En esa misma línea el art. 17.2 de la Ley Orgánica del Poder judicial (LOPJ).

Los artículos 103.3 y 108.1.a), ambos de la LJCA, consideran idónea y permiten en la fase de ejecución de sentencias la colaboración interadministrativa mediante la utilización de una tercera Administración inter puesta, que actúe como "Administración de tutela",de manera que sea ésta la que facilite la ejecución de las sentencias. Así lo ha establecido, además, el Tribunal Constitucional ( STC 67/1984), precisando que tal colaboración puede recabarse de "otros entes públicos o personas privadas, en especial del Estado, pues la sentencia o la resolución de los Jueces y Tribunales emana de un poder del Estado, y todos los poderes del Estado, en su sentido integral, es decir, comprendiendo las Comunidades Autónomas".

Siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional en la interpretación de los artículos 24.1, 117.3 y 118 de la Constitución, en materia de ejecución de sentencias, los principios básicos son los que siguen: a) La inejecución de las sentencias vulnera el derecho fundamental del artículo 24.1 de la Constitución según el cual todas las personas tienen el derecho a obtener la efectiva tutela judicial. b) La efectiva tutela judicial incluye el derecho a obtener que el fallo de las sentencias se cumpla. c) La inejecución produce un grave daño al interés público porque socaba la misma base del Estado de Derecho. d) La ejecución de las sentencias es fundamental para el fortalecimiento y la realización del Estado de Derecho y por tanto de la justicia en el mismo. e) Los Tribunales deben ejecutar las sentencias en sus propios términos ( art. 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). f) Únicamente es posible sustituir el fallo de la sentencia por una satisfacción equivalente cuando la ejecución del mismo en sus propios términos resulte imposible. g) Los Órganos Judiciales deben adoptar todas las medidas posibles para hacer efectiva la ejecución. Y h) Las dificultades prácticas o las inconveniencias de la ejecución no pueden impedirla, ni pueden dar lugar al incumplimiento del fallo.

Esa misma línea argumental se recoge en la sentencia 309/2022, de 18 de mayo, dictada por el TSJ de Madrid, Sección 2ª, en el recurso de apelación 205/2022 al establecer que "El derecho a la ejecución de sentencia no puede concebirse únicamente como un derecho del particular interesado en la ejecución sino que es también un esencial interés público el que está implicado en ello, como fundamento del Estado del Derecho, que demanda que se cumplan las sentencias de los Tribunales y que se cumplan en sus propios términos y no en los que decidan las partes según sus conveniencias o arbitrios. Los artículos 117 y 118 de la Constitución así como el 18.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial amparan esa potestad judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado; y ese derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución comprende el derecho a obtener la ejecución de toda sentencia, debiendo la jurisdicción adoptar todas las medidas pertinentes para el total cumplimiento del fallo tal como disponen los artículos 103 y 112 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ".

En los mismos términos se pronuncia el TSJ de Andalucía, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en la sentencia nº 267/2018, de 15 febrero, dictada en Rollo de Apelación nº 445/17 ( Roj: STS AND 7024/2018 - ECLI:ES:TSJAND:2018:024), se acordó recabar la colaboración de la Administración estatal, concretamente al Ministerio de Hacienda y Función Pública e igualmente se recababa la colaboración de la Diputación Provincial de Jaén como órgano encargado de la liquidación de los tributos locales.

En fin, la ejecución judicial conlleva una modificación de la competencia para adoptar las decisiones, que queda asumida por el órgano jurisdiccional, sin que por ello cambie el régimen jurídico de los actos materiales de ejecución.

II/ Añade asimismo que la pretensión viene avalada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) de Estrasburgo que en diversas resoluciones par te de la consideración de que una sentencia firme constituye un derecho de crédito establecido, líquido y exigible para el ejecutante, sentando que ese crédito puede constituir un bien protegido por el artículo 1 del Protocolo de la Convención Europea de Derechos Humanos.

Pues bien, en la medida en que el Gobierno de Navarra tiene asumidas responsabilidades en materia de cooperación municipal, lo que pretende el apelante con la petición interesada no es otra cosa que acuda al rescate de una entidad local que forma parte de su administración y que se encuentra bajo su tutela, activando los procedimientos establecidos al efecto, habilitando medios excepcionales amparados por la Ley que permitan dar cumplimiento a la sentencia recurriendo para ello a la mejor fórmula que esté a su alcance como puede ser la concesión de un crédito extraordinario al Concejo de Murugarren o directamente ejecutando subsidiariamente la sentencia pagando directamente la cantidad líquida a la que la citada entidad local ha sido condenada o en la forma que legalmente esté prevista cuando se produce una situación de insolvencia como la que se da en este caso.

Seguidamente el apelante hace un repaso de las posibles vías que podrían ser utilizadas por el Gobierno de Navarra, a través, por ejemplo, del Departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra cuenta con partidas presupuestarias ampliables como la de Remanente de Tesorería del Fondo de Participación de las Entidades Locales en los tributos de Navarra.

En lo que se refiere a la argumentación asumida por el informe y por el propio juez a quo argumenta el demandante no parece lógico ni justificado que quien acudiera directamente al Juzgado pudiera resultar perjudicado frente a quien concurriera al TAN porque resultara discriminatorio y claramente contrario al derecho de tutela y pone un ejemplo ilustrativo; pensemos en dos administrados que por un mismo caso toman caminos diferentes. Uno acude al TAN y el otro directamente a los tribunales de Justicia, si bien ambos obtienen en última instancia el mismo resultado favorable a sus intereses, uno mediante resolución del TAN y el otro mediante sentencia judicial. ¿El que acudió al TAN obtendría esa ayuda y el que no lo hizo porque directamente acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativo, no? Así entonces, nos encontraríamos que se valora y se prima más un acto administrativo (resolución del TAN) que una sentencia judicial, lo que a juicio de esta parte carece de toda lógica, no alcanzándose a comprender que una resolución judicial que comporta la revisión y puede que la revocación de una resolución administrativa.

La falta de previsión normativa expresa en la citada Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, a la que alude el Gobierno de Navarra, no impide que el Gobierno de Navarra pueda o deba subrogarse automáticamente en las competencias que hagan posible la ejecución de la sentencia judicial activando los mecanismos previstos para poder disponer de los fondos económicos necesarios con el objetivo legalmente previsto de poder dar cumplimiento a una resolución judicial.

El Tribunal Supremo declaró en su sentencia nº 4861/2014, de 18 de noviembre de 2014, en un caso de insolvencia declarada de una concesionaria de la explotación de una autopista que se benefició de una expropiación y que no atendió su obligación de pagar el justiprecio al expropiado y el tribunal derivó en ejecución de sentencia a la Administración Pública expropiante, que si "en vez de declarar la responsabilidad de la Administración en la ejecución de sentencia que fijó el justiprecio, se obligara al expropiado a iniciar un procedimiento administrativo y judicial independiente, entendemos que ello implicaría una lacerante y clara vulneración del principio de tutela judicial efectiva, siendo así que en este procedimiento de ejecución de sentencia la Administración ha sido parte y se le ha oído para evitar un supuesto de indefensión".

Y finalmente y en todo caso, en la presente ejecución, no sólo se ha oído al Gobierno de Navarra, como lo demuestra su escrito y el informe aportado de fecha 11.03.2024 cuyo contenido ha sido transcrito con anterioridad.

No consta oposición a la apelación.

TERCERO.-Algunas puntualizaciones. Régimen jurídico de la ejecución de sentencias. Sobre el enfoque correcto.

I /En primer lugar, examinados con detenimiento los dos autos dictados, el desestimatorio del recurso de reposición y el originario o inicial, lo cierto es que la juez a quo reconduce el problema de la "administración de tutela"al art 340 LFAL y a la ausencia de precepto legal que habilite las competencias del Gobierno de Navarra en orden a la ejecución subsidiaria. No comparte esta Sala el enfoque dado por la juez a quo desde la perspectiva del art 340 LFAL, sin perjuicio de reconocer, en línea con lo apuntado por la juez que no cabe impetrar del Gobierno de Navarra la ejecución subsidiaria de la sentencia firme.

II/ En segundo lugar, qué duda cabe que la Administración pública y claro es, los Tribunales estamos sujetos al principio de legalidad, y en materia de ejecución de sentencias se habrá de estar a lo dispuesto en arts. 103 y sgs. de la LJCA.

1.Por ello no está de más hacer algunas consideraciones generales sobre el régimen jurídico de la ejecución de las sentencias en el orden contencioso administrativo, porque, no se olvide estamos ante un problema de ejecución de sentencia firme, no de ejecución de resoluciones administrativas en vía administrativa.

Nuestro legislador configura la potestad jurisdiccional de ejecución de sentencias como una función dotada de un haz genérico de facultades para su garantía, y que alza la ejecución de sentencias en cuestión de orden público, indisponible para las partes y para cuya satisfacción se encomienda al juez su control.

Partiremos a este respecto del art. 103: 1 de la LJCA según el cual: " La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás títulos ejecutivos adoptados en el proceso corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia. (...) Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto."

Estos conflictos entre administraciones obligadas a ejecutar sentencias y los tribunales contenciosos se ajustan al marco general de ejecución de sentencias, recogido en los artículos 103 a 113 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Dado que nos encontramos ante una condena a pagar cantidad líquida, es de específica aplicación el Artículo 106 según el cual: "1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.

4. Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla."

Y, por otro lado, hay que hacer una detenida reflexión sobre el art 108 LJCA, porque es el alegado por la parte recurrente hoy apelante y transcrito en el auto del que trae causa la presente apelación el cual establece lo siguiente:

"1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada."

Es decir, el precepto viene solo referido a las condenas de hacer, y, se regula específicamente la llamada administración de tutela o administración comisarial a la que alude la apelante.

2. Sentado lo anterior, no se puede dar respuesta al caso sin puntualizar lo siguiente en orden al correcto enfoque del supuesto en litigio.

Estamos como decíamos arriba ante un incidente de ejecución de sentencia, por lo que, a priori, la cita y aplicación del art 340 LFAL al que se refiere el juez a quo en el auto recurrido, en línea con el informe aportado por el Gobierno de Navarra, resulta cuando menos extraña. Nos explicamos. Como es de sobra sabido el TAN (órgano administrativo adscrito al Gobierno de Navarra), dicta resoluciones en el recurso de alzada foral (vía administrativa) cuya ejecución (se utiliza el termino subsidiaria, lo que puede inducir a confusión) corresponde a la Administración en la que el citado órgano está adscrito. Lógico, porque la Administración foral, por su peculiar vinculación con el TAN, asume la ejecución de las resoluciones de un órgano adscrito a la misma. Pero ello no convierte en improcedente per se o de modo automático la petición de ejecución subsidiaria a cargo del Gobierno de Navarra, entiéndase Administración foral en el ámbito de la ejecución de sentencias, que es el ámbito en el que nos encontramos. De otro modo seria como dice el apelante, ilógico pues quien acudiera directamente al Juzgado resultaría perjudicado frente a quien concurriera al TAN pensemos en dos administrados que frente a un mismo caso toman caminos diferentes. Uno acude al TAN y el otro directamente a los Tribunales de Justicia, si bien ambos obtienen en última instancia el mismo resultado favorable a sus intereses, uno mediante resolución del TAN y el otro mediante sentencia judicial. ¿El que acudió al TAN obtendría esa ayuda y el que no lo hizo porque directamente acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativo, no? No tiene sentido. Y si se hubiera tratado de una condena de hacer, ¿también se opondría por el Gobierno de Navarra la previsión del art 340 de la LFAL? No, se entiende, porque en el ámbito de la ejecución de sentencias, ámbito del proceso contencioso administrativo, entraría en juego, obviamente, el art 108 de la LJCA.

El enfoque dado por el auto no es correcto, siendo cierto que a ello ha podido contribuir el propio demandante cuando afirma que el Gobierno de Navarra tiene asumidas responsabilidades en materia de cooperación municipal, y así decía textualmente: "lo que pretende el apelante con la petición interesada no es otra cosa que acuda al rescate de una entidad local que forma parte de su administración y que se encuentra bajo su tutela, activando los procedimientos establecidos al efecto, habilitando medios excepcionales amparados por la Ley que permitan dar cumplimiento a la sentencia".

Y decimos que no es correcto el enfoque dado por la juez a quo porque el art 340 LFAL no viene al caso para denegar la ejecución solicitada a cargo del Gobierno de Navarra, o al menos, sin puntualizar, la cuestión debidamente en el sentido en que lo hace esta Sala. No se puede discutir, y se soslaya por completo en la resolución judicial impugnada, que en la petición del demandante subyace un supuesto de ejecución subsidiaria propiamente dicha, por mor de la llamada "administración de tutela"o "administración comisarial",es decir, por Administración interpuesta o tercera, a la que, reiteramos, no se refiere en modo alguno el juez a quo, no obstante, la extensa y pormenorizada disertación jurídica del demandante. En la ejecución de sentencias, se ha señalado que "es posible que los medios propios de la justicia no permitan asegurar la misma y que resulte idónea la utilización de una tercera administración interpuesta, sea una administración territorialmente vecina o la administración de tutela, la que facilite la ejecución de las sentencias. Este fenómeno de colaboración forzosa que alza a una administración como «comisaria» de la ejecución de sentencia que condena a otra administración como responsable de la prestación del servicio u obra objeto de condena",léase trabajo de José Ramón Chaves García, "Agilización de la ejecución de sentencias en el proceso contencioso. Cuadernos Digitales de Formación, núm. 12,2013,p.3".

Pues bien, tal figura de administración de tutela, se ha previsto en el art. 108 LJCA de 1998 por vez primera.

Sentado lo anterior ¿es posible interesar la administración de tutela o administración comisarial del art 108 LJCA, en un caso como este de ejecución de una sentencia de condena a cantidad liquida? Estrictu sensu, la respuesta es no.

No es la primera vez que esta Sala hace frente a un supuesto con ciertas concomitancias al suscitarse también en otros incidentes de ejecución de sentencia (de condena a pagar cantidad liquida) el problema de si el GN como administración de tutela podría verse obligado a colaborar en la ejecución de la sentencia dictada por el juzgado con fundamento en el deber general de cumplir sentencias y el deber de colaborar en su ejecución que dimana del art.118 CE. Además, y así se infiere de la doctrina del TC, y ha sido acogido por algunos tribunales de justicia, existe discrecionalidad judicial en elegir la administración colaboradora «incluso al margen del régimen ordinario de competencias»( STC 167/1987).

Así y todo, el Tribunal Constitucional ha precisado que tal colaboración puede recabarse de «otros entes públicos o personas privadas, en especial del Estado, pues la sentencia o la resolución de los Jueces y Tribunales emana de un poder del Estado, y todos los poderes del Estado, en su sentido integral, es decir, comprendiendo las Comunidades Autónomas»( STC 67/1984).

Y lo cierto es que en aquellos asuntos era el propio ente local condenado a abonar cantidad liquida, e imposibilitado para ello por cuestiones presupuestarias el que impetraba el auxilio de esta Sala y del propio Gobierno de Navarra para subvenir acudiendo en "socorro"del ente local en cuestión. Determinándose que las posibilidades de intervención del Gobierno de Navarra se circunscribían a la previsiones de la LO 2/2012 de 27 de abril , de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y en la LO 6/2015 de 12 de junio de modificación de la norma relativa a la financiación de las Comunidades Autónomas y de aquella, en orden a la adhesión a los compartimentos del Fondo Financiación a Comunidades Autónomas a los del Fondo de Financiación a Entidades Locales de la Comunidad Autónoma del País Vasco , y , en lo que a nosotros incumbe, de la Comunidad Foral de Navarra para lo que se requiere con carácter previo la suscripción de un convenio con el estado en el marco de la Comisión Mixta del Concierto y la Comisión Coordinadora, respectivamente, que afecte a recursos en garantía de la operación de crédito que se formalice y, tal adhesión mediante Convenio, conoce esta Sala, no se ha producido en lo que a la Comunidad Foral de Navarra se refiere.

CUARTO.-Criterio de esta Sala en otros asuntos idénticos.

Por evidentes razones de unidad de doctrina hemos de traer a colación la sentencia dictada por esta Sala en apelación 338/2024 de fecha 10 diciembre de 2024 en un asunto directamente vinculado al que hoy nos ocupa.

También allí apelaba D. Lorenzo, auto del juzgado de lo contencioso administrativo nº 3 que desestima la reposición contra el auto de 21 de marzo de 2024 de dicho Juzgado, denegatorio de la ejecución subsidiaria de la Comunidad Foral frente a la deuda del Concejo de Murugarren.

En aquel asunto se pedía por el apelante que la Sala dicte "sentencia en virtud de la cual, estimando el presente recurso acuerde la revocación y anulación por su disconformidad a derecho del citado Auto de fecha 23.05.2024, recurrido que confirma la denegación de la ejecución subsidiaria de la sentencia nº208/2015, de 27 de octubre de 2.015 , a cargo del Gobierno de Navarra, y, en su lugar, disponga lo conducente para requerir al Gobierno de Navarra, al amparo de lo dispuesto en el art. 108.1.a), en relación con el art. 103 LJCA , la colaboración con el Juzgado encargado de la ejecución de manera que posibilite su ejecución activando los mecanismos previstos para disponer de los fondos económicos necesarios y poder dar cumplimiento a la citada sentencia judicial, incluso resolviendo lo pertinente para su ejecución subsidiaria."

Es decir, exactamente lo mismo que se nos pide hoy.

Y por lo que se puede comprobar, los motivos de apelación son los mismos tal y como se puede ver y pasamos a transcribir parcialmente la meritada sentencia:

"1 y 2.- La apelación, en sus alegaciones primera y segunda, repasa los antecedentes del caso y de las resoluciones objeto de examen. Destaca la procedencia de la deuda: deriva de un impago de obras acometidas gracias a una subvención solicitada por el deudor al Gobierno de Navarra, subvención sin la cual no habría podido el Concejo -según el apelante- afrontar las obras generadoras de la deuda presente, recibidas ya en diciembre de 2006; esta subvención también sirvió para realizar otras obras cuyo coste también se reclama en otras ejecuciones en el Juzgado Nº1 de lo Contencioso de Pamplona (ejecutorias 5/12, 2/14 y 25/14).

3.- En su tercera alegación, y tras mencionar la existencia de "innumerables vicisitudes" y a la "demostrada imposibilidad" de pago por parte del Concejo, se indica la presentación de solicitud (el 21 de noviembre de 2023) por la ahora apelante, consistente en la continuación de la ejecución y la colaboración del Gobierno de Navarra a través de la ejecución subsidiaria de la sentencia antes expresada.

Se basa la apelante en los artículos 108.1.a , 103.3 y 112 de la Ley 29/1998 , además de en los artículos 24 , 117.3 y 118 de la Constitución y 17.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; con consciencia de que la medida es "excepcional", hace referencia a la "falta de actitud y apatía de los responsables del Concejo", por un lado, pero también a la "realidad financiera del Concejo que carece de bienes suficientes para poder ejecutar por sí mismo dicha resolución judicial", así como otras sentencias; asegura que los ingresos del Concejo apenas llegan a los 10.000 euros anuales. Por ello, solicita la intervención de una "tercera Administración interpuesta, que actúe como Administración de tutela".

Interesa la concesión de un crédito extraordinario o, directamente, la ejecución subsidiaria por medio del Gobierno de Navarra, ante la insolvencia del Concejo.

4.- En su alegación cuarta, defiende que una sentencia firme constituye un derecho de crédito establecido, líquido y exigible para el ejecutante, así como un bien protegido por el artículo 1 del Protocolo de la Convención Europea de Derechos Humanos ( STEDH de 9 de diciembre de 1994 ,(...) la falta de recursos del municipio no puede suponer una exoneración de sus obligaciones de cumplimiento de sentencias, y es exigible la adopción de medidas no ya negativas o de abstención de injerencias, sino positivas de protección, entre las que se incluiría la obligación de ejecutar o hacer ejecutar una sentencia.

Señala que el ordenamiento español no ha previsto exonerar a la Administración del cumplimiento de sentencias que imponen obligaciones pecuniarias, apuntando, como "única especialidad", la contenida en el artículo 106.4 de la LJCA .

5.- En su quinta alegación, expone la ratio del auto recurrido: según la apelante, se basa en el informe sobre el particular emitido por el Gobierno de Navarra de fecha 20 de febrero de 2024 que alude al artículo 340 de la Ley Foral 6/1990 , de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, y que contempla la ejecución subsidiaria por el Gobierno de Navarra, pero limitándola a las resoluciones del TAN; pone de manifiesto la incoherencia e injusticia de la solución interpretativa adoptada, que distingue según el origen administrativo o judicial de la resolución para otorgar o denegar, respectivamente, la ejecución subsidiaria interesada.

6.- En su sexta y última alegación, la apelante trae a colación la STS nº4861/2014, de 18 de noviembre de 2014 , en un caso de insolvencia declarada de una concesionaria de la explotación de una autopista, indicando ya en la ejecución la responsabilidad de la Administración deudora, evitando así al expropiado la necesidad de un nuevo proceso; se sirve de dicho caso para manifestar que en el que nos ocupa, el Gobierno de Navarra ha sido oído (su informe, incluso, ha hecho las veces de base argumental para el auto), por lo que no existiría indefensión si se accediera a lo solicitado".

III/ El Concejo de Murugarren no se ha personado, tal y como se observó en el antecedente de hecho tercero de esta resolución.

(...)

II/ Es objeto de alegación explícita el artículo 340 de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra, según el cual:

"1. La ejecución de las resoluciones del Tribunal Administrativo de Navarra corresponderá al órgano de la entidad local autora de la actuación objeto del recurso.

2. El Gobierno de Navarra, a instancia del Tribunal Administrativo de Navarra, podrá disponer lo pertinente para la ejecución subsidiaria de las referidas resoluciones, incluso la subrogación automática en las competencias que hagan posible la ejecución y la disponibilidad de los fondos económicos necesarios."

Por otro lado, el contenido del artículo 58 de la misma ley es el siguiente:

"Las relaciones entre la Administración de la Comunidad Foral y las Entidades locales de Navarra deberán estar basadas en los principios de coordinación, cooperación, asistencia, y en el de información mutua, con respeto a los ámbitos competenciales respectivos."

III/ En tercer lugar, resultan sumamente relevantes algunos artículos alegados de la Ley 29/1998, empezando por el artículo 108.1 , que es el nuclear en la apelación:

"1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada."

"Procede, también, transcribir el artículo 106.1 a 4 de la misma ley:

"1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.

2. A la cantidad a que se refiere el apartado anterior se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la sentencia dictada en única o primera instancia.

3. No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento.

4. Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla. (...)"

Y, finalmente, el artículo 112 es del tenor que se expresa a continuación:

"Transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el juez o tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.

Singularmente, acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o la Sala podrán:

a) Imponer multas coercitivas de ciento cincuenta a mil quinientos euros a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial, sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposición de estas multas les será aplicable lo previsto en el artículo 48.

b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder."

TERCERO.- Jurisprudencia.

(...)

IV/ Terminando con el examen de la jurisprudencia alegada, la STS de 18 de noviembre de 2014 (recurso 1261/2014; ROJ 4861/2014 ) examina un auto del TSJ de Madrid en trámite de ejecución, que declaró la responsabilidad de la Administración expropiante para el pago de un justiprecio en concesión de carreteras, ante la insolvencia de la mercantil beneficiaria.

La sentencia deja claro, primero, que el análisis casacional debe enmarcarse en la comprobación de la adecuación del auto recurrido a los términos de la ejecutoria; segundo, que la peculiar posición jurídica del beneficiario en el instituto de la expropiación forzosa (que puede existir o no; artículo 2 de la Ley de Expropiación Forzosa , manteniéndose la potestad expropiatoria en la Administración, con las obligaciones correspondientes) es determinante, en este caso, para la asunción de la responsabilidad así declarada; tercero, que bien diferentes son los institutos de la responsabilidad patrimonial y el de la expropiación forzosa, habiéndose efectuado la declaración de obligación de pago del justiprecio, en este caso y pese a las dudas que puedan suscitarse, con base en la expropiación, no en la responsabilidad patrimonial.

CUARTO.- Juicio de la Sala.

I/ El recurrente es un subrogado en la posición del demandante vencedor en juicio de la sentencia número 208/15, de fecha 27 de octubre de 2015 , referenciada en el FJ 1º.

(...) Sin embargo, su petición se halla carente de base normativa, cuando no contradicha por el ordenamiento.

Ni uno solo de los artículos esgrimidos puede operar como apoyo para su pretensión. Se hace especial hincapié en el artículo 108.1.a de la Ley 29/1998 , cuyo contenido se expuso en el FJ 2º; dicho artículo, por un lado, está previsto para las ejecuciones de las obligaciones de hacer, no para las obligaciones pecuniarias (dar alguna cosa, en la triple distinción civilista del artículo 1.088 del Código Civil , distinción reproducida después, con la cuarta variante consistente en dar alguna cosa no dineraria, en nuestra Ley de Enjuiciamiento Civil (Títulos IV y V del Libro III; artículos 571 a 711 ).

En nuestra Ley 29/1998, la diferencia también es visible con el artículo 106.4 , alegado sin desarrollo por la apelación, y que será objeto de ulterior comentario.

Por otro lado, se añade a lo anterior la exigencia, en el primero de los apartados del artículo 108.1, de observar "los procedimientos establecidos"; en el segundo apartado, la referencia a la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada, que se conecta indudablemente con lo regulado en el artículo 706 de la LEC y las condenas de hacer no personalísimo, con valoración previa y encargo a un tercero.

En su lugar, la interpretación del solicitante le lleva a considerar la existencia de una posibilidad legal de imposición directa de deuda -la del municipio deudor- a la Comunidad Autónoma.

Pero insístase en que ni el artículo 108.1.a, ni el 103.3, ni el 112 de la mencionada ley, ni los artículos 24 , 117.3 o 118 de la Constitución , ni el artículo 17.2 de la LOPJ (todos de un carácter notable y evidentemente abstracto: no basta sin más ni la tutela judicial efectiva, ni el deber de colaborar con la Justicia o cumplir las resoluciones judiciales, ni la posibilidad de imponer multas coercitivas o deducir testimonio para una posible responsabilidad penal), abonan tal resultado.

(...)

II/ (...)

Sí existe, en cambio, una cierta tutela financiera y presupuestaria, con base en el reformado artículo 135 de la Constitución . Como desarrollo del mismo, se dictó la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (que se aplica a las corporaciones locales y, en el caso de Navarra, con los términos del Convenio; artículos 2 y disposición final 3ª). Destaca el artículo 8.2:

"El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.

Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos."

Además, puede destacarse también que, si bien el Gobierno del Estado tiene la misión de velar por el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, debe hacerlo "respetando en todo caso el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales" (artículo 10.2).

Las entidades locales están obligadas a mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario (artículo 11.4), y se prevén medidas en caso de incumplimiento de los entes públicos: desde las medidas coercitivas del artículo 25 (declaración de no disponibilidad de créditos y su retención, constitución de depósito obligatorio en el Banco de España, constitución de comisión de expertos) a las medidas de cumplimiento forzoso del artículo 26. En él, respecto de la entidad local, se encarga a la Comunidad Autónoma que tenga la "tutela financiera" de dicho ente (y aquí sí, subsidiariamente al Gobierno del Estado) adoptar las medidas precisas para forzarlo a la adopción de las anteriores, y, frente al persistente incumplimiento, se puede llegar a la disolución de la Corporación Local.

No se pronuncia la Sala en este proceso sobre la aplicabilidad de tal normativa al caso que nos ocupa; tampoco sobre la concurrencia de los presupuestos o requisitos de la responsabilidad patrimonial. Pero se menciona para evidenciar la previsión normativa explícita de funciones de supervisión y de subrogación, a diferencia de lo que acontece con el caso presente.

(...)

Las facultades de la Comunidad Foral no pasan de los requerimientos de información, de expedientes o de informes (artículo 60). Se menciona la cooperación económica, pero en el seno de los planes de inversión (artículo 61), y el deber autonómico de impulsar la asistencia y la cooperación jurídica, técnica, económica y administrativa para potenciar la capacidad gestión de las entidades locales a través de los instrumentos que estime necesarios (artículo 62), sin mayor detalle y volviendo a la insuficiencia normativa antes anunciada.

Insuficiencia que no troca la existencia de una Comisión Foral de Régimen local, encargada, entre otros menesteres, de realizar propuestas y sugerencias al Gobierno Foral sobre "distribución de las subvenciones, créditos y transferencias de la Administración de la Comunidad Foral a la Administración Local" (artículo 69.b).

El panorama se termina y completa con la existencia de un control autonómico de los actos de las entidades locales: un control de interés general establecido en el artículo 344, circunscrito al interés general de la entidad local en sus propios bienes y derechos.

III/ (...)

Se queja la apelación, con razón, del tiempo transcurrido, pero su alusión al artículo 106.4 de la LJCA , que es el artículo adecuado para la ejecución pecuniaria que nos ocupa, no merece desarrollo en su escrito. Se ignora en el proceso ejecutivo, así -y la Sala no lo halla tampoco- la existencia de petición en tal sentido, o instancia destinada al cumplimiento forzoso de tal obligación del ente público ante la alegada ausencia de recursos financieros.

Ausencia que en ocasiones parece entremezclarse también con una denunciada pasividad humana; es más bien ésta secundaria en el peso de las alegaciones, pues la apelación cifra incluso el montante del presupuesto local anual.

En cualquier caso, debe reiterarse que respecto de la pasividad humana, se prevén mecanismos legales que llegan a la deducción de testimonio penal, y frente a la falta de recursos financieros, la aducida existencia de diversos procesos judiciales de ejecución consta en la causa, pero no consta la presentación (tampoco el requerimiento judicial o la solicitud de la ejecutante) de los planes o programas de pago ("propuestas") contemplados en el 106.4 de la LJCA, ni el intento de empleo de medidas ejecutivas distintas del embargo pecuniario (no obstante, véase la STC 166/1998 y el trabajo de E. Paricio Rallo: "La insolvencia de la Administración, en 'Fundación democracia y gobierno local', junio de 2012").

Frente a ello, sí se comprueba en la causa la imposición de multas pecuniarias al municipio, no a los funcionarios eventualmente responsables, lo cual, para el caso de deberse la inacción exclusivamente a la incapacidad económica del ente local, desde luego en nada solventaría el problema, sino que lo empeoraría.

(...)."

Por otro lado, y siguiendo con los antecedentes judiciales, no se puede dejar de señalar las resoluciones dictadas por esta misma Sala en ejecución de sentencia dictada por esta Sala en rca 47/2017 sobre expropiación forzosa, por virtud de la cual el Ayuntamiento demandado debía abonar a una residencia de mayores, titular de la parcela expropiada, una importante cantidad en concepto de justiprecio. Allí también se trataba de condena a pagar cantidad liquida, y allí se aplicó el supuesto del art 106.4 de la LJCA , por trastorno grave para la Hacienda, por tanto, no se trataba en aquel caso de la llamada administración de tutela que sí se ha pretendido aquí, de modo que se adoptaron diversas resoluciones en el incidente de ejecución de sentencia en aras a tratar de ejecutar la sentencia, con la presentación por la Administración condenada, el Ayuntamiento condenado, de diversas propuestas encaminadas al fin de la ejecución de la sentencia y entre otras, peticiones dirigidas por el propio Ayuntamiento al Director de Administración Local y Despoblación del Gobierno de Navarra al objeto de que habilitare mecanismos para pagar la deuda, por ejemplo, vía convenio para que el ente local se acogiera a los Fondos de Financiación de la Entidades locales, vía "cuenta de repartimiento"(donde se recogen los haberes y deberes de los entes locales con la Hacienda Foral), lo que resultaba infructuoso porque, ya lo hemos anticipado más arriba, no se ha suscrito tal Convenio.

QUINTO.-Conclusión.

En atención a todo lo expuesto, esta Sala llega a la misma conclusión que la juez a quo en cuanto que vía art 108 de la LFCA no cabe impetrar ni declarar a cargo del Gobierno de Navarra la ejecución de la sentencia por la que se condena al Concejo de Murugarren a pagar cantidad cierta si bien con las puntualizaciones efectuadas respecto del citado art 340 LFAL.

Procede por todo lo expuesto, desestimar el recurso de apelación con base a los fundamentos jurídicos de la presente sentencia.

SEXTO.-Costas procesales.

Conforme a lo prevenido en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta apelación, al haberse producido la desestimación de la misma.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente