Sentencia Contencioso-Administrativo 183/2025 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 113/2025 de 25 de junio del 2025

PRIMERO.-De la resolución recurrida y de los escritos de recurso y de oposición.

La sentencia recurrida desestima la demanda interpuesta por el actor, que ha venido prestando sus servicios como oficial de mantenimiento nivel c, en virtud de contrato administrativo para la cobertura de vacante NUM000, con destino en el IES Pedro de Ursua de Pamplona hasta el 25 de enero de 2023, confirmando la comunicación de 25 de enero de 2023 por la que le notificó la finalización del contrato administrativo para la provisión de vacante suscrito el 24 de mayo de 2024, que se confirma en su integridad.

La Juez de instancia, tras rechazar la concurrencia de causa de inadmisibilidad por no haberse agotado la vía administrativa previa, recuerda, en cuanto al fondo del asunto que la Comunidad Foral de Navarra en virtud de su régimen foral, le corresponde la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.

Analiza el régimen aplicable al personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra está constituido por el Estatuto del Personal de la Administración Foral de Navarra, aprobado por el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, y las normas que lo desarrollan que, en cuanto a la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, se corresponde con el Decreto Foral68/2009, de 28 de septiembre ( art. 49.1 b) de la Ley Orgánica13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y D.A. 2ª del EBEP.

A partir de aquí, expone la normativa comunitaria y recoge la STS de 29 de junio de 2023, además de la STJUE de 13 de junio de 2024.

En el FJ 6º, concluye que el cese del recurrente fue ajustado a derecho, si bien con remisión a la sentencia de esta sala , de 23 de febrero de 2023, la cual concluye que la celebración de un único contrato para cubrir una vacante, que se prolonga en el tiempo más allá del plazo previsto para la OPE -3 años-, debe equiparse a la utilización sucesiva de contratos a relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, y constituye contratación abusiva. Por tanto, más allá de los términos dialécticos anteriormente empleados, acerca de la legalidad del cese, lo cierto es que el abuso de la temporalidad se ha producido desde el momento en que el hoy recurrente fue mantenido en la misma plaza, una vez superado el plazo de la OPE en el que debó haberse incluida la vacante o en su caso, en la siguiente, de no haber sido posible su inclusión en el anterior.... El incumplimiento de los plazos de los procesos selectivos por parte de la Administración compromete el objeto, la finalidad y el efecto útil del Acuerdo marco al suponer un abuso en la temporalidad.

Se produce, como consagra el TSJ, un abuso en la contratación temporal desde un punto de vista objetivo, como sistema de cobertura de plazas vacantes en la función pública mediante contratados administrativos por plazo superior al establecido para la convocatoria de OPE para su cobertura definitiva, pero no supone un abuso en la contratación desde un punto de vista subjetivo, puesto que el hoy apelante -en nuestro caso, recurrente-, ha estado prestando servicios ocupando plaza vacante durante un periodo muy superior al de 3 años para la convocatoria de la OPE sin ningún tipo de reclamación ni consideración de abuso.

No obstante el reconocimiento de ese abuso objetivo cometido por la administración demandada, rechaza la juez que la consecuencia deba ser declarar ilegal el cese, y reconocerle su derecho a una relación de empleo por tiempo indefinido, con reanudación de la prestación de servicios como oficial de mantenimiento, así como una indemnización equivalente al despido improcedente, desde 24 de mayo de 2.010 hasta la firmeza de la sentencia.

Cita en apoyo de tal conclusión, la STS de 29 de junio de 2023, con base a la cual tampoco es procedente la indemnización solicitada.

En corolario de lo razonado afirma la juez que :

Por todo ello procede la desestimación del recurso, ya que aun cuando se admitiera dicha abusividad en la contratación temporal, no podría accederse a lo peticionado por la parte recurrente, relativo a que, previa anulación del cese, el cual, recuerdo, es ajustado al Ordenamiento jurídico por fundarse en causa legal, se procediera a la conversión de su contrato temporal en un contrato por tiempo indefinido, con derecho a ser indemnizado con una cantidad equivalente al despido improcedente, desde 24 de mayo de 2.010 hasta la firmeza de la sentencia.

El apelante alega en síntesis los siguientes motivos de apelación.

1.- La sentencia recurrida incurre en infracción, por no aplicación e interpretación errónea, del Art 67 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, -"La sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso"-, en relación con el Art. 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil aplicable de modo supletorio) al haber incurrido en incongruencia omisiva respecto de la primera petición reclamada en demanda, que lo era, tal como consta en el suplico trascrito en los antecedes de hecho precedentes, en los siguientes términos:

"se declare la existencia de un uso abusivo de la contratación temporal por parte de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra para con el recurrente D. Leopoldo contrario a la Directiva 1999/70/CEE ."

La juzgadora de instancia desarrolla su argumentación exclusivamente sobre la no aplicación de las medidas que, - en respuesta al abuso en la utilización del empleo temporal, cuya concurrencia se motiva en la demanda y duró desde el 24 de mayo de 2010 hasta el 25 de enero de 2023, formulada por esta parte-, allí se concretan, pero omitiendo su expreso reconocimiento y motivación conforme a lo expuesto por la doctrina del TJUE, al haber superado la temporalidad los tres años por aquella establecidos.

Además, la relevancia para salvaguardar el derecho la tutela judicial de esta parte es patente y notoria, ya que, -tal como expuso esta parte de relieve en la vista oral y luego reiteraremos en posterior motivo de recurso-, se han admitido a trámite por la Sala Tercera del Tribunal Supremo de varios recursos de casación, entre ellos los Nº 1602/20924 y 4230/2024, mediante respectivos Autos de fecha 17 de julio de 2024, relacionados con esta cuestión.

2.- SUBSIDIARIAMENTE respecto de lo defendido y pedido en el fundamento precedente, la sentencia recurrida incurre en infracción, por no aplicación e interpretación errónea, de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, que tiene por objeto incorporar el Acuerdo marco sobre el trabajo con contrato de duración determinada, que figura en el anexo, celebrado el 18 de marzo de 1999 entre las organizaciones interprofesionales de carácter general (UNICE, CEEP y CES), en concreto de su Cláusula quinta punto 1 y concordantes (Clausulas primera, segunda, tercera y cuarta), y de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea establecida en su aplicación en las sentencias de fechas 19 de marzo de 2020 en los asuntos acumulados C 103/18 y C429/18, 3 de junio de 2021 en el asunto acumulados C726/19, 13 de junio de 2024 en los asuntos acumulados C 331/22 y C332/22, sobre el reconocimiento y existencia de un abuso en la temporalidad en la relación contractual de mi representado con la Administración demandada, contraria a la reseñada Directiva.

No es impedimento para apreciar el abuso de la temporalidad en la contratación el hecho de que solo se hubiera celebrado un contrato, porque ha superado los tres años de temporalidad que ha establecido el TJUE, en aplicación de la Directiva 1999/70, en su sentencia del 3 de junio de 2021, criterio reiterado en las posteriores de 22 de febrero de 2024 y 13 de junio de 2024

3.- La sentencia recurrida incurre en infracción, por no aplicación e interpretación errónea, de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, que tiene por objeto incorporar el Acuerdo marco sobre el trabajo con contrato de duración determinada, que figura en el anexo, celebrado el 18 de marzo de 1999 entre las organizaciones interprofesionales de carácter general (UNICE, CEEP y CES), en concreto de su Cláusula quinta punto 1 y concordantes (Clausulas primera, segunda, tercera y cuarta), y de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea establecida en su aplicación en las sentencias de fechas 19 de marzo de 2020 en los asuntos acumulados C 103/18 y C429/18, 3 de junio de 2021 en el asunto acumulados C726/19, 13 de junio de 2024 en los asuntos acumulados C 331/22 y C332/22, sobre las medidas disuasorias y sancionadoras a las que debe de ser condenada la Administración demandada, en razón a la existencia de un abuso en la temporalidad en la relación contractual de mi representado contraria a la invocada Directiva.

Constatado y acreditado el uso abusivo de la contratación temporal por la Administración demandada para con el recurrente y evidenciada tanto por la literalidad de las normas antes trascritas como por la realidad aquí resultante de una temporalidad de más de 12 años, la juzgadora de instancia debió de resolver la litis adoptando alguna concreta medida disuasoria y sancionadora de tal abuso, no limitarse a razonar sobre los a su juicio motivos para rechazar las propuestas por esta parte en la demanda y al no hacerlo incurrió en infracción de las normas y doctrina al explicitadas.

Si se desestimara como medida sancionadora y/o disuasoria el derecho del recurrente a una relación de empleo por tiempo indefinido, con reanudación de la prestación de servicios como OFICIAL DE MANTENIMIENTO, la segunda opción, -recogida en las sentencias del TJUE invocadas en este motivo de recurso como alternativa posible-, es la indemnizatoria, indemnización que según la doctrina del TJUE allí establecida no está sujeta a la acreditación de concretos daños y/o perjuicios, sino que su pago lo sería solo por la concurrencia de acreditado abuso de la temporalidad por parte de la Administración y como medida sancionadora por tal motivo, sin necesidad de acreditar y/o alegar otro daño diferente.

5.- No era procedente la condena en costas , porque en todo caso ha quedado evidenciado en este recurso la complejidad y serias dudas en derecho de las cuestiones objeto del litigio, al estar todas ellas pendiente de que el Tribunal Supremo las resuelva en casación al haber estimado la concurrencia de interés casacional respecto de todas y cada una de ellas

La Asesora Jurídica Letrada de la Comunidad Foral de Navarra se opone a la apelación y aduce, que la sentencia no incurre en incongruencia omisiva alguna en tanto responde y reconoce la situación objetiva de abuso en la contratación si bien rechaza el resto de peticiones del recurrente.

En todo caso , la apelada se remite la doctrina reiterada de la Sala en la materia , de la que es último ejemplo la Sentencia de 23 de febrero de 2023 dictada en la apelación 425/22.

Añade que Por último en relación a los aludidos recursos de casación números 1602/2024 y 4230/2024, que fueron admitidos por el Tribunal Supremo, los mismos ya han sido resueltos por Sentencias de 19 de febrero de 2025 y de 4 de marzo de 2025, respectivamente, y ambas vienen a desestimar los recursos de casación interpuestos, invocando, a su vez, la ya dictada el 25 de febrero de 2025 (rec. Núm.4336).

Pues bien, en virtud de las estas sentencias la doctrina jurisprudencial (a propósito de las reacciones posibles ante el abuso en la temporalidad) queda como sigue:

«(i) la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales;

(ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos;

(iii) el afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice;

(iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador».

En definitiva, debe mantenerse la jurisprudencia sentada al respecto, porque la misma «no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea».

Suplica, en base a todo ello la desestimación del recurso de apelación.

SEGUNDO.-Sobre la incongruencia omisiva.

Recordaremos lo razonado al respecto en la ST de esta Sala 157/2022 de 19 de mayo APL 124/2022 ECLI:ES:TSJNA:2022:313 con cita de, la sentencia de esta Sala, 521/2017 de 5 de diciembre

" SEGUNDO.- Sobre la congruencia y motivación de la sentencia en relación a la alegada indefensión del apelante.

El apelante aduce como primer motivo de impugnación de la sentencia la posible incongruencia y, en su caso, falta de motivación en cuanto al carácter continuado de las infracciones y la debida individualización de las mismas, contraviniendo el derecho a la tutela efectiva del art. 24 C.E . (RCL 1978, 2836).

Para dar adecuada respuesta se motivó de recurso hay que comenzar diciendo que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones con respecto del quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, poniendo de relieve que el contenido constitucional del art. 24.1 C.E . comporta la necesidad de una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas y debidamente motivado. La incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

Tambiénse ha precisado de forma negativa el alcance del requisito de congruencia que es exigible, en el sentido de que el principio de congruencia no alcanza a limitar la libertad de razonamiento jurídico del Tribunal de instancia, ni tampoco le obliga a reconocer el orden de alegaciones de las partes, bastando con que establezca los hechos relevantes para decidir el pleito y aplicar la norma del ordenamiento jurídico que sea procedente. Y en el mismo sentido, la Sentencia de esta Sala de 15 de noviembre de 2006 (RJ 2006, 7801) , ha declarado que "El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes siempre que con ello no se sustituya el hecho básico aducido como objeto de la pretensión ( SSTS 13 de junio y 18 de octubre de 1991 ( RJ 1991 , 8373) , 25 de junio de 1996 ( RJ 1996 , 5333) , 17 de julio de 2003 (RJ 2003, 6755) . Es decir que el principio "iuris novit curia" faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altera la pretensión ni el objeto de discusión.

El art. 218 de la LEC (RCL 2000, 34, 962 y RCL 2001, 1892) relativo a la exhaustividad y congruencia de las sentencias, así como la necesaria motivación, tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

Cabe, también, una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo (RTC 1997 , 58 ) , 25/2000, de 31 de enero (RTC 2000, 25) ).

Este Tribunal Superior de Justicia en Sentencia de 6-01-2014 R. ap 342/12 Pte. Joaquín Galve Sauras hace una recopilación y análisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre la incongruencia omisiva y/o falta de motivación de la sentencia de la siguiente forma: "La Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sentencia de 23 de octubre de 2006 (RJ 2006, 8964) , señala que: para perfilar cuando se produce incongruencia resulta oportuno recordar los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (entre otras muchas en la sentencia 170/2002, de 30 de septiembre ( RTC 2002 , 170 ) , 8/2004, de 9 de febrero , y 95/2005, de 13 de abril (RTC 2005, 95) ), acerca de que consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir, un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones ( STC 36/2006, de 13 de febrero (RTC 2006, 36) ). Tampoco cabe dictar un fallo que contravenga los razonamientos expuestos para decidir ( STC 23/1996 (RTC 1996, 23) , y STC 208/1996 (RTC 1996, 208) ).

La jurisprudencia ha señalado que se incurre en el vicio de incongruencia:

a) cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda ( STS de 15 de febrero de 2003 (RJ 2003, 2100) , y STS de 15 de noviembre de 2004 ), es decir, incongruencia omisiva o por defecto.

b) cuando la sentencia resuelve sobre pretensiones no formuladas, es decir, incongruencia positiva o por exceso ( sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2004 , 4 de octubre de 2005 y 13 de junio de 2006 ).

c)y cuando la sentencia resuelve sobre cuestiones diferentes a las planteadas, es decir, la denominada incongruencia mixta o por desviación ( sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2002 (RJ 2003, 6755 ) y 15 de junio de 2005 ).

La doctrina constitucional, y el Tribunal Supremo, distingue entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas ( STC 189/2001, de 24 de septiembre (RTC 2001, 189)). Son sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente ya que respecto a los alegatos no es preciso una respuesta pormenorizada a todos ellos ( STC 148/2003, de 14 de julio (RTC 2003, 148)).

La sentencia del Tribunal Constitucional 189/2001, de 24 de septiembre , señala que: ".... constituye doctrina tan reiterada de este Tribunal que excusa de su cita concreta aquella que viene manteniendo que la congruencia exigible, desde la perspectiva del respeto al derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE (RCL 1978, 2836), comprende la obtención de una respuesta razonada a las pretensiones de las partes, pero no un razonamiento autónomo y pormenorizado a todos y cada uno de los fundamentos jurídicos en que aquellas se sustenten. También se ha mantenido constantemente por este tribunal que las exigencias derivadas de aquel precepto constitucional han de entenderse cumplidas en la denominada motivación implícita y no sólo y necesariamente en la expresa o manifiesta".

Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional 148/2003, de 14 de julio , señala que: "..... la tutela judicial efectivamente implica el derecho a obtener una resolución fundada en derecho, normalmente de fondo, sobre las pretensiones planteadas, de manera que incurre en falta de tutela aquella sentencia que deja sin resolver alguna de las peticiones que le han sido formuladas, la anterior afirmación no puede entenderse en el sentido que es obligado constitucionalmente dar respuesta pormenorizada a cada una de las alegaciones planteadas por las partes, ya que no cabe hablar de denegación de tutela judicial si el órgano judicial responder a la petición principal y resuelve el tema planteado, ya que, según hemos señalado reiteradamente, ha de distinguirse entre las respuestas a las alegaciones deducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones y estas últimas consideradas en sí mismas. Concretamente, en lo referido a las alegaciones, no puede entenderse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva por el hecho de que el órgano judicial no dé respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las vertidas en el proceso, pues el derecho invocado puede satisfacerse, atendiendo a las circunstancias de cada caso, con una respuesta a las alegaciones de fondo que vertebran el razonamiento de las partes, aunque se dé una respuesta genérica o incluso aunque se omita esa respuesta respecto de alguna alegación que, a tenor de la respuesta ya obtenida, resulte secundaria ( STC 91/1995, de 19 de junio (RTC 1995, 91) , FJ 4).

Al analizar los supuestos en los que la incongruencia entre los pretendido ante los tribunales y lo resuelto adquiere relevancia constitucional hemos resaltado ( SSTC 5/1986, de 21 de enero ( RTC 1986 , 5 ) , 29/1987, de 6 de marzo ( RTC 1987 , 29 ) , y 169/1988, 29 de septiembre (RTC 1988, 169) , entre muchas otras) que sólo adquieren relevancia constitucional aquellas omisiones que dejan imprejuzgada la cuestión principal objeto del litigio, careciendo de relevancia aquellas otras que se refieran, según el sentido de la resolución, a alegaciones no sustanciales ( STC 95/1990, de 23 de mayo (RTC 1990, 95) )".

Señala la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2006 , que: el principio de incongruencia no se vulnera por el hecho de que los tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes siempre que con ello no se sustituya el hecho básico aducido como objeto de la pretensión ( STS de 13 de junio de 1991 (RJ 1991, 5092) ). No hay duda que el principio "iuris novit curia" faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altere la pretensión ni el objeto de discusión.

Finalmente, señala la citada sentencia que es suficiente con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( STS de 3 de julio y 27 de septiembre de 1991 , y 13 de octubre de 2000 ). Cabe por ello, una respuesta global o genérica, en atención al supuesto preciso, sin atender a las alegaciones concretas no sustanciales."

No se aprecia incongruencia alguna en la sentencia apelada, en tanto no sólo da respuesta a la alegación relativa a la concurrencia de abuso en la contratación del recurrente, sino que reconoce, razonando ampliamente al respecto, esa situación.Una lectura mínimamente reposada de la sentencia permite constatar que se ha respondido a lo alegado por el recurrente en este sentido, por lo que procede rechazar el alegado óbice.

TERCERO.-Doctrina de la Sala sobre el abuso en la contratación u vulneración del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada.

Dijimos en la sentencia 322/2021 de 11 de noviembre dictada en Pleno en el PORD 277/2021 de esta Sala:

"SEXTO.-Sobre la vulneración de la Cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, Directiva 19991701CE.

Los apelantes aducen que la Administración vulnera la Cláusula 5 del Acuerdo Marco que desarrolla la Directiva 1999/70/ CE y discrepa de la motivación contenida en los fundamentos de derecho quinto, sexto y séptimo de la sentencia recurrida porque entiende que la contratación de los demandantes es abusiva, a tenor de los parámetros que se desprenden de la STJUE de 19 de marzo de 2020 , a través de los cuales se evidencia el abuso, en cuanto los nombramientos no responden a necesidades provisionales.

Para dar respuesta a este motivo de recurso, comenzaremos por señalar la normativa de aplicación al caso, debiéndose de advertir a estos efectos que alguno de los demandante adquieren la condición de interino al amparo de la normativa estatal en materia de función pública que en aquel momento regía en la institución universitaria y otros la adquieren al amparo del DFL 251/1993, de 30 de agosto y del DF 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de persona en régimen administrativo en las Administraciones Publicas de Navarra. También se ha de señalar, tal y como reconoce la administración que todos los demandantes están ocupando una plaza vacante de la plantilla orgánica de la UPNA hasta la cobertura definitiva y reglamentaria de la plaza, o, en su caso, hasta que resulte amortizada.

Pues bien, el Artículo 3 del Decreto Foral Legislativo 251/1993 , de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra dispone :

" 1. El personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra estará integrada por:

a) Los funcionarios públicos.

b) El personal eventual.

c) El personal contratado.

2. Son funcionarios públicos los que en virtud de nombramiento legal están incorporados con carácter permanente a cualquiera de las Administraciones Públicas de Navarra, mediante una relación de servicios profesionales y retribuidos sometida al Derecho Administrativo y regulada estatutariamente.

3. El personal eventual ejercerá exclusivamente, con carácter temporal, cargos políticos de libre designación o funciones de asistencia o asesoramiento a dichos cargos.

4. El personal contratado podrá serlo en régimen administrativo o laboral.

Artículo 5

La selección de los aspirantes al ingreso como funcionarios en las Administraciones Públicas de Navarra se realizará mediante convocatoria pública y la práctica de las correspondientes pruebas selectivas por el sistema de oposición o concurso-oposición.

Artículo 9

La condición de funcionario se adquiere por el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos:

a) Superación de las correspondientes pruebas selectivas.

b) Nombramiento conferido por la autoridad competente que deberá publicarse en el "Boletín Oficial de Navarra".

c) Juramento o promesa de respetar el régimen foral de Navarra, de acatar la Constitución y las leyes y de cumplir fielmente las obligaciones propias del cargo.

d) Toma de posesión dentro del plazo de un mes, a contar desde la notificación del nombramiento, salvo causa suficientemente justificada."

El art. 88 del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones publicas de Navarra respecto del "personal contratado en régimen administrativo" establece que la Administración solo podrá contratar personal en régimen administrativo para :

"--- la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales

--- la sustitución del personal y la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas)

--- la atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal no fijo para hacer frente a las mismas. "

El DF 68/2009 de 28 de septiembre, regula la contratación de personal en régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autonómicos, con el tenor literal siguiente:

"Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

El objeto de este Decreto Foral es regular la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra, en desarrollo del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, y de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

Artículo 2. Supuestos de contratación.

De conformidad con lo establecido en los artículos 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y 29 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, las Administraciones Públicas de Navarra sólo podrán contratar personal en régimen administrativo en los siguientes supuestos:

1. Generales para todas las Administraciones Públicas de Navarra:

a) Para la realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares no habituales.

b) Para la sustitución del personal a su servicio.

c) Para la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas.

Disposición Adicional Cuarta. Consolidación de empleo temporal en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.

Aquellas plazas vacantes de la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que hayan sido cubiertas temporalmente al menos durante tres años, se incluirán en la siguiente oferta de empleo público que se apruebe a partir del cumplimiento de dicho plazo."

Esta previsión, como otras, responde a la necesidad de introducir reforma en su regulación derivadas, entre otras razones, de las previsiones contenidas en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril.

Y, para los contratos suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de este DF, se ha de tener en cuenta la Disposición Transitoria Única que regula el "Régimen transitorio de los contratos vigentes a la entrada en vigor del presente Decreto Foral ", que dice así: "Los contratos de personal en régimen administrativo suscritos con anterioridad y vigentes a la entrada en vigor del presente Decreto Foral se adecuarán a las previsiones del mismo con efectos de su entrada en vigor."

En el ámbito estatal , el art 10 del EBEP regula los supuestos en que las administraciones publicas pueden acudir al nombramiento de funcionarios interinos: a) la existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera; b)la sustitución transitoria de los titulares; c) la ejecución de programas de carácter temporal que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más las leyes de la función pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto d) el exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

Sentado lo anterior, y volviendo a las alegaciones de las partes, los apelantes parecen circunscribir la conducta abusiva de la Administración en, efectuar contratos sucesivos durante mucho tiempo para responder a necesidades permanentes estructurales y, la UPNA viene a sostener que la provisión de todas las plazas que ocupan interinamente los actores se ha desarrollado de acuerdo con los procedimientos previstos en la normativa vigente para su provisión temporal a lo que se suma el juez a quo, y que no se acredita, a la vista de las circunstancias concurrentes que se contrató para satisfacer necesidades de carácter permanente y estructural. El juez a quo se queda en que los contratos se efectúan al amparo de supuesto legal y procedimiento ad hoc, y en que no se acredita que con ello se pretenda responder a necesidades permanentes y estructurales.

Pues bien, esta Sala ha de ir más allá pues, el supuesto de cobertura de plaza vacante se ha de considerar como respuesta a necesidad permanente y estructural, la cuestión es que ello per se no se configura como actitud abusiva por parte de la Administración ,y ,debemos entonces analizar la doctrina del TJUE que, en esencia viene a decir que, es contrario al Acuerdo Marco de la Directiva 1999/70/CE la normativa y la jurisprudencia nacionales en virtud de las cuales la renovación sucesiva de relaciones de servicio de duración determinada, se considera justificada por razones objetivas, por el mero motivo de que tal renovación responde a las causas de nombramiento previstas en esa normativa, ya que ello permite al empleador ,en la práctica, dar respuesta mediante esas renovaciones a necesidades permanentes y estructurales en materia de personal, incumpliendo los plazos de inclusión de las plazas en cuestión en las correspondientes ofertas de empleo público , lo que se ha de considerar como abuso de la Administración, como seguidamente se ha de explicar.

Pues bien, la cláusula 4 del Acuerdo Marco prohíbe tratar a los trabajadores con contrato de duración determinada de manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables, entendiendo como estos últimos, aquellos que realizan un trabajo idéntico o similar, teniendo en cuenta su calificación y tareas desempeñadas. La única excepción que legitima la existencia de un trato diferenciado exige justificar la concurrencia de razones objetivas que avalen estas diferencias.

La cláusula 5 dispone que: "1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:

a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;

b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;

c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.

2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:

a) se considerarán "sucesivos";

b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido".

En torno a la interpretación de este precepto, tal y como expusimos en nuestra sentencia de 01-06-2021, R. Ap. 460/2020: "La sentencia de 19 de marzo de 2020 del TJUE en interpretación de la mencionada cláusula 5, permite apreciar el abuso cuando se mantenga una situación de empleo prolongada en un mismo puesto de trabajo, pero siempre referida al marco de varios contratos o nombramientos. Así en el apartado 61 sobre los efectos de la sucesión de diversos contratos se expresa: "Pues bien, como señaló, en esencia, la Abogada General en el punto 44 de sus conclusiones, considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el empleado afectado, aun cuando haya sido objeto de varios nombramientos, ha ocupado de manera ininterrumpida el mismo puesto de trabajo durante varios años y ha ejercido, de manera constante y continuada, las mismas funciones, mientras que el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante y, por ello, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente de año en año, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo."

62 En efecto, una definición tan restrictiva del concepto de «sucesivas relaciones laborales de duración determinada» permitiría emplear a trabajadores de forma otros, C212/04 , EU:C:2006:443 , apartado 85).

63 Además, esta misma definición restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal.

Y concluye en el apartado 64: "Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C103/18 que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros o los interlocutores sociales no pueden excluir del concepto de «sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada», a efectos de dicha disposición, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo".

Y termina declarando que :

"1.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE (LCEur 1999, 1692) del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros o los interlocutores sociales no pueden excluir del concepto de «sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada», a efectos de dicha disposición, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo.

2.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa y a una jurisprudencia nacionales en virtud de las cuales la renovación sucesiva de relaciones de servicio de duración determinada se considera justificada por «razones objetivas», con arreglo al apartado 1, letra a), de dicha cláusula, por el mero motivo de que tal renovación responde a las causas de nombramiento previstas en esa normativa, es decir, razones de necesidad, de urgencia o para el desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, en la medida en que dicha normativa y jurisprudencia nacionales no impiden al empleador de que se trate dar respuesta, en la práctica, mediante esas renovaciones, a necesidades permanentes y estables en materia de personal.

3.La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , debe interpretarse en el sentido de que incumbe al órgano jurisdiccional nacional apreciar, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional aplicables, si la organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas con carácter provisional por empleados públicos nombrados en el marco de relaciones de servicio de duración determinada, la transformación de dichos empleados públicos en «indefinidos no fijos» y la concesión a estos empleados públicos de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente constituyen medidas adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada o medidas legales equivalentes, a efectos de esa disposición.

4.Las cláusulas 2, 3, apartado 1, y 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692) , deben interpretarse en el sentido de que, en caso de utilización abusiva por parte de un empleador público de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada, el hecho de que el empleado público de que se trate haya consentido el establecimiento o la renovación de dichas relaciones no priva, desde ese punto de vista, de carácter abusivo al comportamiento del empleador de modo que dicho Acuerdo Marco no sea aplicable a la situación de ese empleado público.

5.El Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que no obliga a un tribunal nacional que conoce de un litigio entre un empleado público y su empleador a abstenerse de aplicar una normativa nacional que no es conforme con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada (LCEur 1999, 1692) , celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 (LCEur 1999, 1692)" .

Sobre el principio de interpretación conforme que alega la parte apelante, de la Directiva Comunitaria 1999/70 que desarrolla el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, la STJUE de 14 de mayo de 2020, As C615/18 , establece que: "el principio de interpretación conforme del Derecho interno, en virtud del cual el órgano jurisdiccional nacional está obligado a dar al Derecho interno, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, es inherente al régimen de los Tratados, en la medida en que permite que el órgano jurisdiccional nacional garantice, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión al resolver el litigio de que conozca. Además, cualquier juez nacional que conozca de un asunto, en el marco de su competencia, estará obligado, como órgano de un Estado miembro, a abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo en el litigio de que conoce [ sentencias de 24 de junio de 2019, Poplawski, C573/17 , EU:C:2019:530 , apartados 55 y 61, y de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C585/18 , C624/18 y C625/18 , EU:C:2019:982 , apartados 159 y 161]".

También la STJ de 19 de marzo de 2020 As. Acum. C 103/18 , y C 429/18 subraya que la exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen. tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional.

Esta doctrina es reiterada en la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , y establece que: "la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 118 y jurisprudencia citada).

80 Pues bien, una disposición del Derecho de la Unión de esta índole, carente de efecto directo, no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 119 y jurisprudencia citada).

81 Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C- 103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 120 y jurisprudencia citada).

82 Dicho esto, es necesario recordar que, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE , párrafo tercero ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 121 y jurisprudencia citada).

83 En efecto, la exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado FUE, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 122 y jurisprudencia citada).

84 Ciertamente, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , U:C:2020:219, apartado 123 y jurisprudencia citada).

Respecto al principio de primacía del Derecho de la Unión, la STJ de 4 de marzo de 2020, As. C- 183/18 , destaca que la obligación que tiene un órgano jurisdiccional nacional de abstenerse de aplicar una disposición de su Derecho interno contraria a una disposición del Derecho de la Unión derivada de la primacía reconocida a esta última disposición, está condicionada por el efecto directo de dicha disposición en el litigio de que conoce el órgano jurisdiccional nacional. No así, en caso del Acuerdo Marco, que no tiene efecto directo.

La cláusula 5, apartado 1 del Acuerdo Marco asigna a los Estados miembros un objetivo general de evitar los abusos de la contratación temporal, dejándoles la elección de las medidas que consideren más adecuadas atendiendo a sus especiales características, sin que ello suponga poner en cuestión el efecto útil de la Directiva. Sin embargo, no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional, carece, por tanto, de eficacia directa. ( STJUE de 3 de junio de 2021, As, C-726/19 apartado 78 y STJUE de 19 de marzo de 2020, As. C-103/18 y C-429/18 , apartado 118.

Por ello, un particular no puede invocar esta cláusula para excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria y en consecuencia el órgano judicial no está obligado a dejar sin aplicación esa disposición de Derecho nacional. No obstante, el órgano judicial debe interpretar la normativa nacional a tenor de la finalidad de la Directiva para alcanzar su resultado, siempre que ello no sea contrario a los principios generales del Derecho (en especial si nos referimos a los principios de seguridad jurídica, irretroactividad o prohibición de interpretación contra legem del Derecho nacional, entre los más significativos), pues ello forma parte de la exigencia derivada de la interpretación conforme (en el mismo sentido, la STSJ Madrid de 5 de julio de 2021 Rec. 740/2020 ).

Recordar asimismo que tal y como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, nº de recurso 8/2018, de 30 de marzo de 2021 que ."(...) Una vez dictada la sentencia del TJUE de 19 de marzo de 2020 (C-103/18 ) subraya la Comisión Europea dos cosas: "La cláusula 5 del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada anexo a la Directiva 1999/70/ CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa y a una jurisprudencia nacionales en virtud de las cuales la renovación sucesiva de relaciones de servicio de duración determinada se considera justificada por "razones objetivas", con arreglo al apartado 1, letra a), de dicha cláusula, por el mero motivo de que tal renovación responde a las causas de nombramiento previstas en esa normativa, es decir, razones de necesidad, de urgencia o para el desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, en la medida en que dichas normativa y jurisprudencia nacionales no impiden al empleador de que se trate dar respuesta, en la práctica, mediante esas renovaciones, a necesidades permanentes y estables en materia de personal" (:..)

"No obstante, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales apreciar, con arreglo al conjunto de normas de su Derecho nacional aplicables, si la organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas con carácter provisional por empleados públicos nombrados en el marco de relaciones de servicio de duración determinada, la transformación de dichos empleados públicos en "indefinidos no fijos" y la concesión a estos empleados públicos de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente constituyen medidas adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada, o medidas legales equivalentes, a efectos de esa disposición [cláusula 5 apartado 1 del Acuerdo marco." (...)

" el análisis de si existe abuso y las consecuencias del mismo es una cuestión compleja y deben tenerse en cuenta los parámetros establecidos por la jurisprudencia comunitaria ( Sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 2016, asuntos acumulados C-184/15 y C-197/15 ; de 14 de septiembre de 2016, asunto C-596/14 ; de 19 de marzo de 2020, asuntos acumulados C.103/18 y C- 429/18 y el Tribunal Supremo, sentencia de 26 de septiembre de 2018, recurso 1305/2017 ). Por otra parte, están pendientes varios pronunciamientos judiciales, tal como hemos expuesto en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia: recursos de casación admitidos por autos de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2021 (recurso 3565/2019, 5766/2019 , 2489/2019, 4849/2019, 6884/2019, 5770/2019, 100/2020, 4659/2019, 3989/2019, 2623/2020) y cuestiones prejudiciales C-109 de 24 de enero de 2019 y C-726/19 de 1 de octubre de 2019(...)

SEXTO .Considera el recurrente que según la sentencia del TJUE (sentencia de 19 de marzo de 2020 C-103/18 y C-429/18 ) la única medida posible frente al abuso en el nombramiento de médicos forenses interinos es la fijeza en el trabajo, cuando lo cierto es que el TJUE no realiza esa declaración. Como señala la sentencia de 11 de febrero de 2021 (asunto C-760/18 ) remitiéndose a su anterior sentencia de 19 de marzo de 2020 : "La cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de convertir en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada. No obstante, el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trate debe contar con otra medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada (apartado 58). "Corresponde a los Estados miembros la facultad de apreciar si, para prevenir la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, recurren a una o varias de las medidas enunciadas en esta cláusula o incluso a medidas legales existentes equivalentes,(...) No se cuestiona que conforme a la cláusula 5 del Acuerdo Marco cuando se ha producido una utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada es indispensable poder aplicar alguna medida que presente garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión. El acuerdo Marco obliga a los Estados miembros a adoptar esas medidas, pero les deja libertad en cuanto a la elección de las mismas, siendo los tribunales nacionales competentes los que deben determinar si lo dispuesto en la normativa nacional aplicable cumple las exigencias establecidas en la cláusula 5 del Acuerdo Marco (apartados 56 a 60 STJUE 11 de febrero de 2021, asunto C- 760/18 ). Asimismo, tampoco se cuestiona por este Tribunal que aun cuando existían leyes presupuestarias que prohibieran la convocatoria de empleo público durante los años de crisis económica, ello no eximía a la Administración de adoptar medidas legales equivalentes al objeto de garantizar el efecto directo y primacía del apartado 5 del Acuerdo Marco ante una situación prolongada de abuso. Así lo señala la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2018 (recurso 785/2017 ): "la invocación de tal norma constitucional y de tales leyes de presupuestos no haya de impedir las consecuencias y el efecto útil de lo que el Estado español ordena respecto al repetido Acuerdo Marco y la jurisprudencia del TJUE. Amén de ello, se trata de una invocación no seguida en el escrito de interposición de más detalle, como debería haber sido el de la incidencia real de aquella modificación constitucional y de aquellas leyes de presupuestos en la cobertura presupuestaria de las funciones encomendadas y retribuidas a la Sra. Sandra . Y de una que en modo alguno justifica el absoluto olvido por la Administración demandada, una y otra vez durante la prolongada situación de abuso, de lo que le ordenaban las "medidas legales equivalentes" antes analizadas...". Ello se ajusta a la jurisprudencia comunitaria. Así la STJUE de 25 de octubre de 2018 (asunto C-331/2017 ) (...)

La sentencia TJUE de 19 de marzo de 2020 C-103/18 y C-429/18 , tras establecer los parámetros para que el Juez nacional examine si ha existido un abuso derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales, da unas orientaciones para valorar si las medidas previstas en el derecho español a que se refieren los juzgados remitentes se pueden considerar adecuadas a efectos de prevenir y en su caso sancionar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales. Estas medidas, según el auto de remisión del juzgado español son tres, que se van a analizar en los siguientes fundamentos de derecho. 1. La organización de procesos selectivos destinados a proveer definitivamente las plazas ocupadas de manera provisional por empleados públicos con relaciones de servicio de duración determinada. Se analiza en el fundamento de derecho sexto. 2. La transformación de los empleados a los que se haya nombrado de modo abusivo en las sucesivas relaciones de servicio de duración determinada en indefinidos no fijos. Se analiza en el fundamento de derecho séptimo. 3. La concesión de una indemnización equivalente a la abonada en caso de despido improcedente. Se analiza en el fundamento de derecho octavo.

Antes de analizar estas medidas se deben tener en cuenta cuatro premisas:

1. EL TJUE realiza un análisis de la cuestión prejudicial planteada por el juez nacional (España) considerando el contexto fáctico y régimen normativo fijado por el juez nacional (...) es importante precisar que la sentencia del TJUE se pronuncia teniendo en cuenta las circunstancias concretas de cada caso, y en el momento temporal reflejado en el auto en el que se plantea la cuestión prejudicial..."

2. El TJUE al pronunciarse sobre un procedimiento prejudicial puede aportar precisiones destinadas a orientar, pero no corresponde al mismo pronunciarse sobre la interpretación del Derecho interno, ya que esta tarea incumbe a los tribunales nacionales competentes (apartado 42 STJUE de 14 de septiembre de 2016, asuntos acumulados C-184 y C-197/15 y en los mismos términos, apartado 60 STJUE de 11 de febrero de 2021, asunto C-760/18 ). 3. Las medidas señaladas por el órgano judicial remitente no son todas las medidas posibles. En este sentido, se hará mención en el fundamento de derecho séptimo a la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2018 (recurso 785/2017 ) que hace referencia a otras medidas eficaces para sancionar el abuso. 4. Los Estados tienen libertad para establecer otras medidas para reaccionar frente a los abusos y que han podido ser dictadas con posterioridad a la fecha en que se remite la cuestión prejudicial (en este caso los autos de remisión de la cuestión prejudicial son el 30 de enero y 8 de junio de 2018) correspondiendo al órgano judicial su valoración. Señalado lo anterior procede examinar las medidas a que hace referencia la STJUE de 19 de marzo de 2020 (...)

Por ello es importante precisar que la sentencia del TJUE se pronuncia teniendo en cuenta las circunstancias concretas de cada caso, y en el momento temporal reflejado en el auto en el que se plantea la cuestión prejudicial(...)

Tampoco la paralización de las convocatorias por la grave crisis económica justifica que se declare la fijeza. Como hemos señalado, la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 26 de septiembre de 2018 (recurso 785/2017 ) precisa que aun cuando existan leyes presupuestarias que prohibieran la convocatoria de empleo público, ello no eximía a la Administración de adoptar medidas legales equivalentes al objeto de garantizar el efecto directo y primacía del apartado 5 del Acuerdo Marco ante una situación prolongada de abuso. Pero la medida equivalente que considera aplicable no es la fijeza, sino la continuación de la relación de empleo hasta que la Administración de cumplimiento a lo que la norma obliga. En el caso de los médicos forenses interinos sería por equivalencia, en caso de que se haya producido abuso, en el mantenimiento de la relación de empleo, hasta que se cubra reglamentariamente por un funcionario de carrera o se amortice, o se analice por la Administración la procedencia o no de convertir, en el caso de que fuera una plaza temporal, en estructural y tras ese análisis decida su amortización definitiva o creación y cobertura reglamentaria y la correspondiente indemnización con los presupuestos establecidos en esa sentencia. En este caso los recurrentes no acreditan que haya cesado su relación de empleo durante ese periodo en que por limitaciones presupuestarias se paralizaron las convocatorias, lo que en cierta manera les ha ocasionado un beneficio dado que han disfrutado durante ese tiempo de un empleo mientras que el resto de ciudadanos no han podido acceder dada la falta de convocatoria de empleo público. No solo eso, sino que se les computa además como merito en los procesos selectivos. De hecho, consta que una vez finalizadas las limitaciones para realizar oferta de empleo público se han opuesto a la realización de procesos selectivos en los que se garantice la libre concurrencia y los requisitos de mérito y capacidad tal como hemos razonado en el fundamento de derecho séptimo apartado tres de esta sentencia. Debe tenerse en cuenta que el sistema de selección de funcionarios interinos evita en cierta manera la precariedad en el empleo, dado que, como sistema general, a la hora de ordenar las listas se prima como mérito preponderante el tiempo servido como interino, se garantiza la continuidad del personal que cuenta con antigüedad. Es más, mientras en el derecho privado un trabajador es despedido y no se le reconocen esos servicios como una prioridad para desempeñar otro puesto de trabajo, en el ámbito de la Administración de Justicia el funcionario interino integrante de la bolsa vigente que cese en su puesto durante la misma, podrá solicitar en el plazo de cinco días hábiles su incorporación a esa bolsa de trabajo y pueden ser, por tanto, otra vez seleccionados. Incluso en el supuesto de ser destinado a cubrir una plaza por tiempo inferior a 180 días, va a ser incorporado en el puesto que le correspondería por orden de puntuación tantas veces como sea necesario para completar tal período. Por tanto, se facilita en esos procesos selectivos cierta estabilidad en el empleo. Prueba de ello es que los recurrentes, según indica en el recurso de apelación (folio 3) desde su primer nombramiento, han permanecido de forma ininterrumpida desempeñando sus funciones en varios destinos hasta acumular 27, 21, 20, 19, 15, 10 y 9 años de servicios. Por ello, esa paralización de convocatorias y el abuso en el empleo temporal perjudica también a los aspirantes a un primer empleo en el sector público y a los funcionarios de carrera y sus intereses legítimos también deben ser considerados. Esos intereses junto con los de los empleados públicos temporales son tenidos en cuenta por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2018, (recurso 785/2017 ) a la hora de examinar si existen medidas equivalentes lo bastante efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia del Acuerdo marco a las que ya hemos hecho referencia en el fundamento de derecho octavo y décimosegundo de esta sentencia.(...)"

Decir por último que se está a la espera de que la Sala 3ª del TS se pronuncie, de nuevo, sobre las citadas cuestiones, que como se ha visto han venido siendo matizadas por el TJUE, competiendo a esta Sala, en ausencia de respuesta legislativa, decidir primero si existe abuso y, si así fuera, la consecuencia que conlleve en cada caso concreto el abuso en la contratación temporal por parte de la Administración. Recordar a este respecto que el TS Sala 3ª, mediante auto de 4 de marzo de 2021 REC 1441/2020 , ha admitido a trámite el recurso de casación preparado contra la sentencia de 25 de noviembre de 2019, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (recurso de apelación 284/2019 ).

SÉPTIMO.-Doctrina del TJUE sobre el concepto de "sucesivos contratos" en relación con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

Además de las SSTJUE recogidas en la STS de 26-09-2018 (Rec. 785/2017 ) ya citada, en la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , antes mencionada, se analiza esta cuestión. El Tribunal partía del hecho de que el recurrente cubría una plaza vacante que fue ofertada en un concurso previo, y al quedar desierta, se incluyó posteriormente en un proceso de consolidación. El Tribunal establece que: "35 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el primer contrato de trabajo de duración determinada del trabajador de que se trate hubiera sido prorrogado automáticamente, sin celebración formal, por escrito, de uno o varios nuevos contratos de trabajo de duración determinada en una situación en la que, además, el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante, de modo que, por consiguiente, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente durante varios años, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 61, y de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 44].

36 En efecto, una interpretación tan restrictiva del concepto de "sucesivas relaciones laborales de duración determinada" permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 45 y jurisprudencia citada].

37 Además, esta misma interpretación restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 46 y jurisprudencia citada].

38 En este contexto, procede señalar igualmente que el concepto de "duración" de la relación laboral constituye un elemento esencial de todo contrato de duración determinada. A tenor de la cláusula 3, apartado 1, "el final del contrato de trabajo o de la relación laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado". La modificación de la fecha de finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la celebración de una nueva relación laboral de duración determinada que suceda a la anterior relación laboral, comprendida, de este modo, en el ámbito de aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 47].

39 En el caso de autos, dado que la prórroga automática del contrato de duración determinada inicial puede asimilarse a una renovación y, por consiguiente, a la celebración de un contrato de duración determinada distinto, la situación controvertida en el litigio principal no se caracteriza por la celebración de un único contrato, sino por la celebración de contratos que efectivamente pueden calificarse de "sucesivos", en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

40 Por tanto, procede considerar que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada", que figura en ella, incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público, como el contrato de interinidad controvertido en el litigio principal, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en principio, para la celebración de contratos sucesivos".

En consecuencia, aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta, cabe concluir que también la celebración de un único contrato para cubrir una vacante, que se prolonga en el tiempo más allá del plazo previsto para la Oferta Pública de Empleo -3 años-, debe equipararse a la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco y, por tanto, también constituye contratación abusiva.

OCTAVO.-Sobre la existencia de abuso en la contratación temporal del apelante.

Sentado lo anterior, la contratación del apelante por el Servicio Navarro de Salud- Osasunbidea debe considerarse abusiva, a pesar de lo indicado por el juez de instancia destacando que, como se establece en la STJUE de 19 de marzo de 2020, As. C-103/18 y C-429/18 , de constante cita, no toda contratación temporal evidencia per se un abuso en la contratación, sino que: "se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que debe entenderse que el concepto de «razones objetivas», a efectos de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco, se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran esos contratos y en las características inherentes a estas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro ( sentencia de 14de septiembre de 2016, Pérez López, C-16/15 , EU:C:2016:679 , apartado 38) (apdo. 66)".

Asimismo, la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , citada, admite que "una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza en la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular no es, en sí misma, contraria al Acuerdo Marco (apartado 57)."

También señala en el apartado 65 que "la organización de tales procesos dentro de los plazos establecidos puede prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos nombramientos de duración determinada a la espera de que dichas plazas se provean de manera definitiva ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C- 429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 95) y en el apartado 67que "una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no resulta adecuada para prevenir la utilización abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 97)".

Así, conforme a la jurisprudencia expuesta, en principio, el abuso de la temporalidad del funcionario interino se produciría desde el momento en el que este personal es mantenido en la misma plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de empleo en el que debió haberse incluido la vacante o en su caso en la siguiente de no haber sido posible su inclusión en la anterior. Como señala la STSJ Madrid de 5 de julio de 2021, Rec. 740/2020 , antes citada, en el incumplimiento de la eficiente organización de la Administración, de acuerdo con los principios enunciados en el art. 103 C.E ., se encuentra la causa de esta situación de abuso. La interpretación del artículo 70 TREBEP y de la Disposición Adicional Cuarta del Decreto Foral 68/2009 , de 28 de septiembre que regula la contratación de personal en régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autonómicos, conforme con la Directiva 1999/70/CE , conlleva que, tras el cumplimiento del plazo de tres años para hacer efectiva la Oferta Pública de Empleo, la Administración deba plantearse la amortización de la plaza o su cobertura por un funcionario de carrera.

Además, la existencia de dificultades económicas y la suspensión de los procesos selectivos, no exime de la obligación de aplicar este plazo de tres años, como ya había señalado la STS de 26 de-09-2018 (Rec. 785/2017 ) y ahora la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 establece que: " 91 A este respecto, es necesario recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque las consideraciones presupuestarias pueden fundamentar elecciones de política pretende adoptar, no constituyen en sí mismas un objetivo de esa política y, por tanto, no pueden justificar la falta de cualquier medida preventiva contra la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 25 de octubre de 2018, Sciotto, C-331/17 , EU:C:2018:859 , apartado 55 y jurisprudencia citada). 92 De ello se desprende que, si bien consideraciones puramente económicas pueden justificar la adopción de leyes de presupuestos que prohíban la organización de procesos selectivos en el sector público, dichas leyes no pueden restringir ni incluso anular la protección de que gozan los trabajadores con contrato de duración determinada de conformidad con la Directiva 1999/70 y, en particular, los requisitos mínimos previstos en la cláusula 5 del Acuerdo Marco. 93 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada".

A la luz de la jurisprudencia comunitaria, cabe concluir que la contratación del apelante por el SNS-O, manteniéndolo como contratado administrativo una vez superado el plazo para incluir las plazas que ocupan en la Oferta pública de Empleo y, aunque existan Leyes presupuestarias entre el año 2012 a 2017 que impedían o limitaban la convocatoria de oposiciones para el acceso a la función pública, debe considerarse abusiva. El incumplimiento de los plazos de los procesos selectivos por parte de la Administración compromete el objeto, la finalidad y el efecto útil del Acuerdo Marco al suponer un abuso en la temporalidad.

Se produce así un abuso en la contratación temporal desde un punto de vista objetivo, esto es, como sistema de cobertura de plazas vacantes en la función pública mediante contratados administrativos por plazo superior al establecido para la convocatoria de OPE para su cobertura definitiva, pero no supone un abuso en la contratación desde un punto de vista subjetivo, puesto que el apelante ha estado prestando servicios ocupando plaza vacante durante un periodo muy superior al de 3 años para la convocatoria de la OPE sin ningún tipo de reclamación ni consideración de abuso. Por todo lo expuesto, cabe concluir que no es correcta la sentencia de instancia, toda vez que, conforme a la jurisprudencia del TJUE, debe considerarse abusiva la contratación del apelante por el Gobierno de Navarra.

NOVENO.- Sobre las consecuencias derivadas del abuso de la contratación temporal del apelante.

Como consecuencia de la conclusión alcanzada en el fundamento derecho anterior, esto es, que el SNS-O, ha incurrido en contratación abusiva del apelante la medida aplicable para sancionar el abuso no puede ser el nombramiento del personal temporal aquí recurrente , como funcionario de carrera del citado Servicio con destino en el puesto de trabajo al que se halla adscrito y en el mismo cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano en que están destinado, y titular en propiedad de la plaza que ocupa, como solicita en primer lugar en el suplico de la demanda, puesto que se vulnera frontalmente el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a la función pública, consagrado en el art. 23. C.E . y los principios de mérito y capacidad, establecidos en el art. 103 C.E . Ya hemos señalado anteriormente que no es posible aplicar la Cláusula 5 del Acuerdo Marco efectuando una interpretación contra legem del Derecho Nacional.

Como señala la SAN de 30-03-2021 Rec. 8/2018 o la STSJ en Madrid de 05-07-2021 Rec. 740/2020 , la transformación automática que plantea la parte recurrente de los funcionarios interinos en funcionarios de carrera atenta contra el derecho fundamental de los ciudadanos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, ya que el puesto que desempeña el empleado interino se vería excluido del proceso selectivo al que podría concurrir cualquier persona con los requisitos que señala la Ley. Ello supondría, además, un privilegio inaceptable para el empleado interino al no verse obligado, para seguir desempeñando la plaza que ocupa, a participar y superar un proceso selectivo que imperativamente tiene carácter abierto y debe garantizar la libre concurrencia ( art. 5 del Decreto Foral Legislativo 251/1993 , de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y art. 61 TREBEP ).

En este punto, la STC 38/2021, de 18 de febrero de 2021, Recurso de inconstitucionalidad 3681-2020 , en un supuesto de consolidación de empleo temporal, declara la inconstitucionalidad de la disposición transitoria décima de la Ley de quinta modificación de la Ley de policía del País Vasco que preveía un turno diferenciado de acceso en los procesos selectivos para la consolidación del empleo temporal en plazas de la policía local para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas y señala que: "El diseño del sistema de acceso a la función pública que resulta de la disposición impugnada es evidentemente contrarío al principio básico de libre concurrencia garantizado en los arts. 61.1 TRLEEP al que remite el apartado tercero de su disposición transitoria cuarta. En efecto la configuración de un proceso selectivo de acceso a la función pública reservado a quienes tengan una previa experiencia en puestos de policía local, ha de calificarse de restringido y cerrado, pues reserva las plazas convocadas a quienes acrediten un mínimo de antigüedad en la administración convocante, en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, y excluye de las pruebas selectivas a quienes no tengan dicha antigüedad o carezcan de vinculo temporal con la administración. Dicha exclusión de las pruebas selectivas de quienes no estén previamente unidos a la administración por no haber prestado servicios para la misma, supone eliminar de la posibilidad de participar en el proceso selectivo a los «aspirantes libres», que no han prestado servicios ni en la administración convocante ni en la categoría de la policía local a la que pertenece la plaza convocada. Dichas pruebas no pueden calificarse de libres o abiertas y por tanto son contrarias al precepto básico estatal contenido en el art. 61.1 TRLEEP, A la anterior conclusión no se le puede oponer que la finalidad de la norma sea solucionar, a la luz de las exigencias normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea, el abuso en la contratación temporal sucesiva del personal público, agravado por ser la Comunidad Autónoma del País Vasco la que tiene -según sus propias alegaciones- la mayor tasa de temporalidad del Estado en su sector público, pues dicho propósito se debe lograr sin vulnerar la norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones tasadas, las pruebas de acceso restringidas o específicas ( STC 38/2004, de 11 de marzo , FJ 5)".

Por las mismas razones, tampoco procede su nombramiento como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera al servicio de la Universidad empleadora en el cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano al que están adscritos, bajo los principios de permanencia e inmovilidad y con la misma estabilidad en el empleo que aquellos, con todos los derechos y obligaciones inherentes, en régimen de igualdad con los funcionarios de carrera comparables, con derecho permanecer en el servicio u órgano y en el puesto de trabajo al que está actualmente destinado, como solicita en segundo lugar, porque este nombramiento supondría también el reconocimiento del régimen legal estatutario propio de la relación de servicio que vincula a los funcionarios de carrera con la Administración pública, sin ostentar tal condición. Tampoco puede reconocerse al recurrente el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña, como titular y propietario del mismo, aplicándole las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos, solicitado en tercer lugar, porque:

- No pueden ser considerados "titulares y propietarios" del puesto de trabajo sin superar el proceso selectivo abierto a "aspirantes libres" (como señala la STC referida), conforme a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

-Si se aplicaran las mismas causas de cese que a los funcionarios de carrera comparables, de facto se les reconocería la misma condición de funcionarios de carrera, aunque cambiara el nomen iuris, puesto que las causas de cese de los funcionarios de carrera están tasadas y en ningún caso procede por la cobertura de la plaza por otro funcionario. Con ello, se excluirían estas plazas para ser cubiertas, mediante el correspondiente proceso selectivo, por un funcionario de carrera, frustrando la finalidad de promover la estabilidad en el empleo, que es el objetivo de la Directiva.

De hecho, la STS de 26-09-2018, Rec. 795/2017 admite, como medida adecuada para sancionar el abuso en la contratación temporal únicamente la subsistencia y continuación la relación de empleo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración provea de forma definitiva la plaza, esto es, con la convocatoria del proceso selectivo para ser cubierta por funcionario de carrera. Sin embargo, esta medida es rechazada por los apelantes, quienes únicamente admiten una consolidación en las plazas que ocupan bien como funcionarios de carrera, bien como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera o bien con derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeñan, como titulares y propietarios del mismo, aplicándoles las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese para los funcionarios de carrera; pretensiones que no pueden ser estimadas por los razonamientos expuestos.

Tampoco se acepta la genérica impugnación que se realiza en relación a los procedimientos selectivos por estar abiertos a personal que no ha sido objeto de contratación abusiva pues el apelante se limita a formular la indicada objeción sin concretar en que vulneran los procesos selectivos la normativa europea

Finalmente, en cuanto a la indemnización solicitada en demanda, no procede su estimación porque la parte apelante no acredita qué concretos daños y perjuicios le ha podido ocasionar el estar ocupando durante nada más y nada menos que 18 años una plaza en administración pública sin haber superado las pruebas selectivas para acceder a ella, pues si bien el apelante aprobó una oposición lo hizo sin plaza, y por tanto sin tener derecho a ella.

CUARTO.-Reciente doctrina del Tribunal Supremo: Sentencias de 19 de febrero de 2025 y de 4 de marzo de 2025 .

Procede recoger aquí las dos sentencias que el Tribunal Supremo ha dictado resolviendo los recursos de casación invocados en demanda .

Dice el TS en la primera:

"QUINTO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE EL ABUSO DE LA TEMPORALIDAD EN LA DOCENCIA NO UNIVERSITARIA.

1. La cuestión de interés casacional tiene dos partes. La primera referida a la determinación de cuándo puede considerarse que hay abuso de la temporalidad en el sector docente no universitario [cfr. apartado 2º) (i) y (ii) del auto de admisión]; la segunda, dependiendo de lo que se resuelva sobre la anterior, qué medidas se pueden considerar como disuasorias o sancionadoras frente al abuso de la temporalidad a la vista de los últimos pronunciamientos del TJUE [apartado 2º) (iii) y (iv) del auto de admisión]. Y ya adelantamos que sólo vamos a pronunciarnos sobre la primera parte de la cuestión de interés casacional debido al planteamiento de don Carmelo en esta casación.

2. A los efectos del artículo 93.1 de la LJCA partimos de la jurisprudencia del TJUE, que declara que la cláusula 5 del Acuerdo Marco -llevada al ámbito funcionarial- busca limitar la utilización sistemática, sucesiva o concatenada, de nombramientos temporales como potencial fuente de abusos y de precarización del empleo público; exige a los Estados normas efectivas y disuasorias que impidan o dificulten esa utilización injustificada y abusiva de alguna de las formas de relación funcionarial de empleo temporal fuera de los casos previstos en las normas.

3. El abuso se produce, por tanto, cuando la sucesión de nombramientos temporales, en sus distintas modalidades, no responde a sus previsiones legales. Esto puede ocurrir cuando se acude a la temporalidad, no para cubrir necesidades coyunturales, sino permanentes o estructurales y que deberían llevar a crear plazas vacantes para desempeñarlas con funcionarios de la carrera; también cuando se concatenan nombramientos en una plaza existente y vacante, que debería estar cubierta por un funcionario de carrera, y que el interino desempeña indefinidamente o fuera de los plazos legalmente previstos para su provisión por funcionarios de carrera.

4. Cabe entender así que hay una temporalidad regular, admisible y, como tal, legalmente prevista, de forma que no cabe hablar de temporalidad abusiva o fraudulenta por el mero cómputo de años de una relación de servicios temporal si es que el interino es llamado puntualmente para servir una vacante en tanto se cubre mediante funcionarios de carrera, bien sea de nuevo ingreso, o bien mediante concurso de traslado entre quienes ya lo son. En estos casos de temporalidad regular y no abusiva, el desempeño del puesto será regular al ser por el tiempo que media entre que se produce la vacante y se otorga en propiedad a un funcionario de carrera, en los plazos legales.

5. También cabe esa temporalidad regular cuando, para plazas que tienen titular, el funcionario interino es nombrado para llamamientos por la causa del artículo 10.1.b) del EBEP -baja del titular, comisiones de servicio, permisos o licencias, etc.- o para ejecución de programas de carácter temporal artículo 10.1.c) del EBEP .Y cabe, en fin, cuando es para tareas de refuerzo [ artículo 10.1.d) del EBEP ],que serán tales si son realmente temporales o coyunturales, pero si el refuerzo se torna indefinido, se estará de hecho ante una plaza que debe considerarse vacante estructural, como tal preverse en las plantillas, luego ofertarse su cobertura de forma regular a funcionarios de carrera.

6. A partir de estas reglas generales la Sala ha declarado que apreciar el abuso lleva a un juicio casuístico (cfr. sentencia 78/2023, 24 de enero, casación 3960/2021 ). Tal casuismo se plantea, ya sea en la aplicación de la normativa general sobre la función pública, básica o autonómica, o ya sea atendiendo a cada sector o ámbito de la actividad administrativa (cfr. párrafos 67 a 71 de la sentencia TJUE de 26 de noviembre de 2014,ya citada), lo que confirma la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco al referirse a las "necesidades de los distintos sectores"; y a su vez, sea en un ámbito u otro, al casuismo de cada sector hay que añadir las circunstancias de cada nombramiento (cfr. sentencias 1401/2021, de 30 de noviembre y 1449 , 1450 y 1451/2021, todas de 10 de diciembre, casaciones 6302 , 6674 6676 y 7459/2018 ,respectivamente).

7. De esta manera, en el ámbito docente no universitario la temporalidad como "sector" al que se refiere la cláusula 5.1 puede presentar especialidades que, por razón de la ordenación y programación docente, incidan en la relación de servicios de los nombrados en régimen de temporalidad. Habrá que estar en cada caso para apreciar si un nombramiento y, en su caso, dentro del mismo, si el o los llamamientos responden a causas justificadas, por "razones objetivas", coyunturales, y es en ese juicio cuando se advertirá si se emplea esa relación de servicios temporal más bien para satisfacer necesidades estructurales o permanentes, que es cuando se incurre en abuso y fraude.

8. La regulación de esas especialidades que justifiquen la temporalidad debe contemplar, al menos, alguna de las medidas referidas en el apartado 1 de la cláusula 5 del Acuerdo Marco o análogas, y ya sean unas u otras, que eviten que esas especialidades del sector docente no degeneren en abuso o fraude de la temporalidad.

SEXTO.- APLICACIÓN AL CASO Y DESESTIMACIÓN DEL RECURSO.

1. Respecto de la primera parte de la cuestión de interés casacional, aplicada al sector docente, tenemos en esta casación que el recurrente no ha asumido la carga procesal de atacar los fundamentos de la sentencia impugnada. Resumida en el anterior Fundamento de Derecho Segundo, confirma la de instancia porque aprecia que concurren en el caso del recurrente "razones objetivas" que justifican su temporalidad, y a esta conclusión llega por dos vías:

1º La primera, al interpretar la normativa autonómica aplicable, en concreto, la Orden EDU/22/2009 (artículos 4 y 5 ), respecto de la determinación de puestos de necesaria provisión y de los criterios de adjudicación entre funcionarios de carrera y en prácticas; y la Orden ECD/84/2017 (artículos 4.1 , 26 y 30 ), que regula la elaboración de listas de aspirantes a un nombramiento como funcionarios interinos así como el régimen de llamamiento por razón de la causa (artículo 4), por duración de jornada (artículo 5), por características del puesto (artículo 6) y por el carácter forzoso o voluntario de la aceptación (artículo 7).

2º La segunda, al asumir la valoración de la prueba practicada en la instancia. Así, el juez a quopartió de los hechos probados expuestos en el anterior Fundamento de Derecho Primero.3 y para ello valoró, en cuanto a los servicios prestados hasta 2015, el informe del Jefe de Servicio de la Inspección Educativa de 26 de junio de 2020 y el certificado del Jefe de Servicio de Recursos Humanos de 25 de marzo de 2022; en cuanto a los servicios prestados a partir de 2015, lo que se deduce del informe también del Jefe de Servicio de la Inspección Educativa de 8 de octubre de 2019.

2. Al obviar esa ratio decidendiel recurrente no se pronuncia sobre la primera parte de la cuestión de interés casacional y en su lugar nos ilustra, extensamente, sobre la jurisprudencia del TJUE. Nada nos dice, en cambio, sobre las especialidades de la ordenación docente de Cantabria: ignora la existencia de las órdenes antes citadas que para la sentencia impugnada explican la razón de su temporalidad, en especial a partir de 2015; obvia pronunciarse sobre si esa normativa autonómica no ofrece razones objetivas que justifiquen la temporalidad como tampoco si los distintos tipos de vacantes, más el modo de regularse su cobertura, se ajusta a alguna de las medidas a) a c) de la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco ni, en fin, nada dice sobre si esa normativa previene el abuso de la temporalidad.

3. En cuanto a los hechos, ciertamente en apelación atacó la valoración de la prueba del juez a quo,pero lo hizo sin matiz: se limitó a decir que lleva desde 2004 como funcionario interino docente, que ha ido concatenando más de 25 contratos para ocupar diversas plazas vacantes en la especialidad de Música y que desde 2015, presta servicios en el IES Valle de Saja, luego durante más de 5 años desempeña las mismas funciones, en la misma plaza y en el mismo centro, el cual arroja una tasa de temporalidad de más de un tercio de la plantilla.

4. Lo más relevante debería haber sido razonar sobre el eventual abuso en la prestación de servicios como interino desde 2015 en el IES Valle del Saja, máxime cuando la Administración no niega que desempeñe una vacante, ni que sea a curso completo. Sin embargo, el recurrente nada opone a las razones que ofreció la Inspección, con base en la normativa autonómica docente y por razón de las circunstancias del Instituto y de la asignatura, razones que fueron asumidas en ambas instancias previas: no las ataca, no expone que la vacante, no orgánica sino habilitada, que ocupa esconda una interinidad abusiva, fraudulenta.

5. Por razón de lo expuesto se desestima el recurso de casación y se confirma la sentencia impugnada, luego como no se pronuncia sobre la primera parte de la cuestión de interés casacional es innecesario abordar la segunda parte de la cuestión de interés casacional que está supeditada a lo que se resuelva respecto de la primera."

Y más explícitamente, sobre las consecuencias de la contratación abusiva, en la segunda:

"QUINTO.-Consideramos que el recurso de casación debe ser desestimado.

Lo primero que hay que poner de manifiesto es que la recurrente no discute la legalidad de un cese declarada por la sentencia que recurre. Solamente cuestiona aquella parte de la sentencia que, tras apreciar la concurrencia de una situación de abuso de temporalidad, rechaza el derecho a ser nombrado funcionario de carrera o funcionario fijo indefinido o, subsidiariamente, a ser indemnizado, todo ello en razón a tenerse por víctima del señalado abuso.

Circunscrita en estos términos la controversia, debemos desestimar el recurso de casación de la Sra. Antonieta pues la sentencia que impugna no ha incurrido en las infracciones que le reprocha su escrito de interposición.

De ningún modo cabe reconocer el derecho a ser nombrada funcionaria de carrera ni empleada público fijo y tampoco el de ser indemnizada. Sobre pretensiones de esta naturaleza nos hemos pronunciado en sentencia 197/2025, de 25 de febrero, dictada en el recurso de casación n.º 4336/2024 , desestimado con las razones que, a continuación, reproducimos:

«Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018 ); n.º 1451/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 7459/2018 ); n.º 1450/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6676/2018 ); n.º 1449/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6674/2018 );y sucesivas].

Del mismo modo, hemos reconocido el derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta que se amortice [ sentencias n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785/2017 )y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017 );y sucesivas]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que, como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho.

Y, sobre la indemnización de los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de nombramientos temporales abusivos, de un lado, hemos recordado que nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema cocontinental. Y, de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018 )y posteriores, antes citadas]. Naturalmente, la cuantía de la indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el legislador.

Desde estas premisas, y a la vista de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución ,así como de los preceptos que, en consonancia con ellos, dedican el Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, y demás disposiciones generales sobre el empleo público, a regular la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, se impone sin ningún género de dudas la desestimación del recurso de casación porque la sentencia de la Sala de Albacete, lejos de incurrir en infracción alguna, es plenamente conforme al ordenamiento jurídico.

Lo es porque nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024.

Por tanto, se da el supuesto por ella admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. Penélope. Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula quinta del Acuerdo Marco, sino que puede serlo pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional.

E importa destacar que, en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad.

En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem,sino contra Constitutionem.Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.»

Estos argumentos son plenamente aplicables aquí y, según hemos dicho, conducen a la desestimación del recurso de casación.

SEXTO.-Al igual que hemos hecho en esa sentencia de 197/2025 , de acuerdo con lo expuesto en el fundamento precedente, las respuestas a las cuestiones planteadas por el auto de admisión han de ser las siguientes: (i) la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales; (ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos; (iii) el afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice; (iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador.

SEXTO.-Conclusión.

Corolario de lo expuesto, el recurso de apelación no puede prosperar, en tanto no incurre la juez de instancia en incongruencia omisiva, ni se dan los presupuestos,en aplicación de la doctrina extensamente expuesta para estimar la pretensión subsidiaria del recurso de apelación.

SÉPTIMO.-Costas.

En aplicación del artículo 139.2 LJCA, las costas corresponden a la parte apelante, sin que se aprecien motivos para su no imposición ni en esta segunda ni para revocar el pronunciamiento de la primera, ya que no existen las dudas ni de hecho ni de derecho que pudo haber anteriormente en otros procesos, puesto que tales dudas están ya despejadas a la luz de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo expuesta en esta sentencia.