Sentencia Contencioso-Administrativo 3080/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 520/2023 de 27 de noviembre del 2024

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº DOS de Málaga dictó la sentencia referenciada, que falla desestimar el recurso interpuesto por el ahora apelante frente a resolución dictada por la Delegación del Gobierno por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución dictada por el Subdelegado del Gobierno de Málaga por la que se acordó la devolución de la recurrente.

SEGUNDO.-Frente a dicha sentencia la parte apelante alega:

- FALTA DE MOTIVACION

-IMPOSIBILIDAD DE DEVOLUCION

-VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD

TERCERO.-Conforme al articulo 456 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que los Tribunales de segunda instancia limiten el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

En este sentido, el Tribunal Supremo en distintas ocasiones, cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso, señaló en varias ocasiones que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable. Así la STS del 15 de julio de 2009, Recurso: 1308/1988, FD 2º, o la STS 4595/2014 de 7/11/2014 , REC 3504/2012, que en su FD 3º, dice:

"Como señala para un caso semejante la sentencia de la Sección Quinta de esta Sala de 22 de noviembre 7 de diciembre de 2010 (casación 5951/2006 ), que cita otros pronunciamientos anteriores,

<< [el] método seguido por la representación del recurrente sería reprobable incluso si se tratase aquí de un recurso de apelación, pues aunque en este pueden ser replanteados y revisados todos los aspectos fácticos y jurídicos de la controversia, su articulación no puede consistir en una mera reiteración de la demanda. Pero la técnica empleada resulta de todo punto inaceptable tratándose, como aquí sucede, de un recurso de casación, pues éste no constituye una segunda instancia sino un juicio a la sentencia; esto es, una vía singular de impugnación tendente a constatar si es o no ajustada a derecho la interpretación y aplicación de las normas realizada por el Tribunal de instancia. Y mal puede este Tribunal Supremo realizar esa labor si el recurso de casación no trata de rebatir o desvirtuar las razones dadas en la sentencia, sino que, sin mencionarlas siquiera, se limitar a reproducir de forma prácticamente literal lo alegado en la demanda >>..."

O como señala la STS 20/2021, de 18 de enero de 2021, Recurso: 1832/2019, al FD 8º ".....Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones ---por todas SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 --- cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación"."

También el Tribunal Constitucional en su sentencia de 27 de diciembre de 1994 , afirma que el no incorporar un estudio crítico de las argumentaciones de la sentencia apelada es omisión que debe conducir a la desestimación del recurso de apelación.

Con esta doctrina jurisprudencial se pretende evitar un eterno retorno sobre los planteamientos dialécticos resueltos por el juzgador a quo, cuando por el apelante no se ha pretendido en la alzada un juicio analítico razonado de la motivación jurídica que integra la sentencia combatida.

Estas consideraciones no son tenidas en cuenta por la parte apelante, que reitera la argumentación de instancia en cuanto a la ausencia de intención de entrar en España y la falta de motivación de la resolución impugnada, conculcación principio de igualdad respecto de otros casos, sin argumento concreto de lo dicho al respecto en la sentencia apelada. Descendiendo al caso de autos, ninguna crítica realiza la parte apelante respecto de los argumentos jurídicos expuestos en los fundamentos de derecho tercero a noveno de la sentencia -en el este último se abordó la alegación atinente a la postulada igualdad con la situación de los extranjeros rescatados por el buque "Aquarius"- para descartar los motivos articulados en la instancia y confirmar la adecuación a derecho de la resolución que acordó la devolución. No rebate el apelante la fundamentación de la sentencia, sino que sus alegaciones las dirige al acto administrativo originariamente impugnado en la instancia, las cuales expone en los mismos términos que en la demanda y a las que la sentencia recurrida dio una respuesta desestimatoria cuyo razonamientos soslaya.

Razones, todas las cuales, culminan en la desestimación del presente recurso de apelación y correlativa confirmación de la sentencia de instancia al ser adecuada a derecho.

CUARTO.-A mayor abundamiento, como tiene dicho ya este Tribunal en numerosas ocasiones, v. gr., sentencia de 1 julio 2018 al rollo apelación 1980/18, el art. 58.3.b) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 diciembre dispone que "no será preciso expediente de expulsión para la devolución de los extranjeros en los siguientes supuestos: b) Los que pretendan entrar ilegalmente en el país....

5. La devolución será acordada por la autoridad gubernativa competente para la expulsión...

7. La devolución acordada en el párrafo a) del apartado 3 de este artículo conllevará la reiniciación del cómputo del plazo de prohibición de entrada que hubiese acordado la resolución de expulsión quebrantada. Asimismo, toda devolución acordada en aplicación del párrafo b) del mismo apartado de este artículo llevará consigo la prohibición de entrada en territorio español por un plazo máximo de tres años.."

En el mismo sentido, el art. 23.1.b) del Real Decreto 557/2011, de 20 abril, que aprueba el Reglamento de la L.O. 4/2000, al dispone:

"1. De conformidad con lo establecido en el artículo 58.3 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , no será necesario un expediente de expulsión para la devolución, en virtud de resolución del Subdelegado del Gobierno, o del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, de los extranjeros que se hallaran

en alguno de los siguientes supuestos:(...)

b) Los extranjeros que pretendan entrar irregularmente en el país. Se considerarán incluidos, a estos efectos, a los extranjeros que sean interceptados en la frontera o en sus inmediaciones.

2. En el supuesto del párrafo b) del apartado anterior, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado encargadas de la custodia de costas y fronteras que hayan interceptado a los extranjeros que pretenden entrar irregularmente en España los conducirán con la mayor brevedad posible a la correspondiente comisaría del Cuerpo Nacional de Policía, para que pueda procederse a su identificación y, en su caso, a su devolución.

3. En cualquiera de los supuestos del apartado 1, el extranjero respecto del cual se sigan trámites para adoptar una resolución de devolución tendrá derecho a la asistencia jurídica, así como a la asistencia de intérprete, si no comprende o habla las lenguas oficiales que se utilicen. Ambas asistencias serán gratuitas en el caso de que el interesado carezca de recursos económicos suficientes, de acuerdo con lo previsto en la normativa reguladora del derecho de asistencia jurídica gratuita...."

Por tanto, el legislador establece una actuación sumaria, contemplada en los transcritos preceptos, que sin precisar expediente de expulsión, permite repatriar a los extranjeros que pretenden entrar ilegalmente en España, es la que se observa en el caso de autos, lo que quiere decir que pretendía eludir los controles migratorios. Siendo interceptado en frontera o inmediaciones, en todo caso sin haberse consumado la entrada ilegal, o de consumarse, ello en inmediación temporal y física (ilicitud flagrante) con la aprehensión misma. Para tales situaciones la Ley arbitra, como solución expeditiva, una medida de alejamiento inmediato, la devolución. Que es lo que se acuerda.

Ahora bien, Ap. 7 inciso segundo del trascrito art. 58.3.b) de la LO 4/2000, fue declarado inconstitucional y nulo por fallo de TC (Pleno) 1772013, de 31 enero, como consecuencia de la redacción del ap. 6 añadido por el art. 1.31 de la LO 14/2003, de 20 de noviembre, trasladado al ap. 7 por la modificación del mismo artículo efectuada por la LO 2/2009, de 11 de diciembre.

A la innecesariedad de expediente de expulsión se refiere el Tribunal Supremo (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo), en su Sentencia de 6-10-2006 (Recurso núm. 2593/2003, reitera doctrina, sentada desde STS de 22-12-2005 (Casación 3743/2002 ), de la que se desprende que, según art. 58.2 L.O. 4/2000 , no es menester expediente de expulsión para la devolución en los supuestos de tal precepto, pero que sí se debe tramitar un expediente administrativo para acordarla ( devolución) en cualquier otro caso, ello por «... no poderse extender las normas restrictivas de derechos (se refiere al citado art. 58.2) a supuestos no contemplados expresamente en las mismas, y no cabe duda de que la devolución sin tramitar un expediente administrativo implica una limitación de garantías...».

Sin embargo, lo cierto es que, en cuanto a la devolución, parece evidente que no se trata de medida de naturaleza sancionadora, sino tendente a restablecer la legalidad alterada -mediante restitución del ciudadano extranjero al país de procedencia-, lo que explica la no necesidad de expediente de expulsión, ni en suma de trámite al que deban trasladarse las exigencias del art. 24 C.E . Porque no se trata de procedimiento sancionador, sino del dirigido a constatar el cumplimiento de requisitos que para entrada en España se establecen, o dicho de otra manera, procedimiento de ejercicio de las funciones de policía de fronteras.

Tampoco es claro que la devolución pueda considerarse como medida restrictiva de derechos. Es cierto que los extranjeros pueden ser titulares de los derechos fundamentales a residir y a desplazarse libremente - art. 19 C.E .-. Pero como indicó la STC 94/1993, de 22 de marzo , «... la libertad de circulación a través de las fronteras del Estado, y el concomitante derecho a residir dentro de ellas, no son derechos imprescindibles para la garantía de la dignidad humana ( art. 10.1 C.E ., y STC 107/1984 , fundamento jurídico 3), ni por consiguiente pertenecen a todas las personas en cuanto tales al margen de su condición de ciudadano. De acuerdo con la doctrina sentada por la citada sentencia, es pues lícito que las leyes y los tratados modulen el ejercicio de esos derechos en función de la nacionalidad de las personas, introduciendo tratamientos desiguales entre españoles y extranjeros en lo que atañe a entrar y salir de España, y a residir en ella ...». A mayor abundamiento, la STC 116/1993, de 29 de marzo , matiza que «... los extranjeros son titulares de los derechos fundamentales a residir y a desplazarse libremente que recoge la Constitución en su artículo 19 , si bien en los términos que establezcan los tratados y la Ley ( artículo 13.1. C.E .) ...», lo que significa que el reconocimiento y efectividad de este derecho está supeditado al cumplimiento de los requisitos establecidos para el acceso y estancia en territorio español por parte de los ciudadanos extranjeros.

Por tanto, los extranjeros sólo gozan del derecho a residir en España en virtud de autorización concedida por autoridad competente, de conformidad con los Tratados internacionales y la Ley ( arts. 13 y 19 C .E., SS.TC. 99/1985, de 30 de septiembre , y 94/1993, de 22 de marzo ; y Declaración de 1-06-1992 , relativa al Tratado de la Unión Europea). Conclusión que se ve reafirmada por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, sin dejar de recordar que los Estados europeos deben respetar los derechos humanos plasmados en el Convenio de Roma, no ha dejado de subrayar la amplia potestad de que disponen los poderes públicos para controlar la entrada, la residencia y la expulsión de los extranjeros en su territorio ( SS.TEDH Abdulaziz, de 28 de mayo de 1985 , Berrehab, de 21 de junio de 1988 , Moustaquim, de 18 de febrero de 1991 , y Ahmut, de 28 de noviembre de 1996 ), lo que también ha tenido ocasión de recordar el T.C. en Sentencia 242/1994, de 20 de julio , y Auto 331/1997 , de 3 de octubre.

Todo ello explica que, al no tener carácter sancionador, y ni siquiera tampoco restrictivo de derechos (por no haber ningún derecho previo de los extranjeros a la entrada en territorio español), la norma del art. 58.2 L.O. 4/2000 , al decir que no será preciso expediente de expulsión para la devolución de los extranjeros en los supuestos que se contemplan, dicha norma no merezca tacha alguna de posible inconstitucionalidad como ha reconocido, con la salvedad mentada, la STC 17/2013 antes referida. Y explica que en el procedimiento en que se acuerda la devolución, por alguno de esos supuestos de reiterado art. 58.2, no sea exigible el traslado para alegaciones al interesado o audiencia del art. 84 de la Ley 30/1992 , con anterioridad a la decisión que le pone fin (no obstante lo cual el interesado podrá manifestar en vía de recurso de alzada cuanto tenga por conveniente). Como, del mismo modo, que lo relativo a probanza de hechos que fundamentan la resolución discutida, no deba abordarse desde la perspectiva del principio de presunción de inocencia, sino desde la de la carga de la prueba de las partes.

QUINTO.-El acto administrativo está suficientemente motivado, baste añadir que el Tribunal Supremo considera igualmente válida la motivación in aliunde,y así cabe citar la STS de 11 de febrero de 2011, rec número 161/2009 "Siguiendo con la exigencias propias de la motivación, debemos añadir que la motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992 , cuando se incorporen al texto de la misma". Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el mentado artículo 89.5 "in fine", ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (Sentencias de 21 de noviembre de 2005 , 12 de julio de 2004 , 7 de julio de 2003 , 16 de abril de 2001 y 14 de marzo de 2000 ) en el sentido de considerar que " si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica "in aliunde" satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración".

En definitiva, como dice STS del 19 de febrero de 2019, Recurso: 1368/2016, en su FD º 6º "La motivación, aunque puede expresarse de diversas maneras, según reiterada jurisprudencia [recogidas, entre las más recientes, en las sentencias n.º 1799/2018, de 18 de diciembre (casación n.º 3947/2017 ); n.º 1401/2018, de 20 de septiembre, (casación n.º 2338/2016 ) y las que en ella se citan; n.º 1149/2018, de 5 de julio (casación n.º 2215/2016 ); n.º 481/2018, de 21 de marzo (recurso n.º 754/2014 ); sentencia de 2 de junio de 2015 (casación n.º 3487/2013 )], ha de contemplar las circunstancias concretas sobre las que se ha de proyectar y justificar, considerándolas, la decisión que se debe adoptar."

Además, que los argumento al resolver sean análogos o los empleados al resolver sobre otras personas, no determina la ilegalidad de la resolución impugnada. La jurisprudencia, v. gr., la STS de 16 de noviembre de 2006, RJ. 9398, tiene reiterado que la motivación de resoluciones administrativas se puede realizar a través del empleo de modelos formalizados, en que aparezcan ya incorporados determinados textos o argumentos de común aplicación. Esto responde a una técnica de racionalización del trabajo que no puede calificarse apriorísticamente de reprobable, siempre y cuando dé respuesta a las cuestiones planteadas en el expediente, como en el caso ocurrió, pues aun siendo cierto que la resolución administrativa se sirve de algunos razonamientos redactados conforme a un formulario aplicado en otros casos, su conclusión es el fruto de un análisis y valoración específica de la situación personal del recurrente, que como señala la sentencia.

Constando en autos los hechos base de la devolución desde la incoación del Las circunstancias del Salvamento (localización, tipo de embarcación, número de personas ocupantes). Es decir, existen elementos o datos objetivos, hecho base que ha de estar suficientemente acreditado, del que parte la inferencia u la operación lógica que lleva al hecho consecuencia, sin incidir en incoherencia, irrazonabilidad y la arbitrariedad que es el límite a la admisibilidad de la presunción como prueba (V.gr. SSTS de 8 de octubre de 2012 (casación 7067/10, FJ 2 º) y 18 de marzo de 2013 (casación 392/11 , FJ 2º, o de 17/02/2014, recurso 651/2013).

Los rasgos propios de la situación fáctica que permite hacer aplicación de esta medida repatriativa son los de la flagrancia de la entrada irregular, la inmediatez en la detección y la proximidad respecto del perímetro fronterizo, notas que caracterizan el intento irregular de ingreso en territorio nacional, que como consecuencia de la pronta detección impide hablar de la consumación de una situación de estancia que genere una expectativa para el extranjero cuya enervación requiera la tramitación de un expediente sancionador, y por la cercanía de la frontera permite acudir a este ágil mecanismo de restauración del orden jurídico perturbado, requisitos todos ellos que se dan el el caso de autos, en el que se verifica un intento de entrada irregular en el territorio nacional detectado por el servicio de Salvamento Marítimo con ocasión de una operación de rescate de los ocupantes de una embarcación irregular que se dirigía a nuestras costas con el fin de favorecer la entrada ilegal de inmigrantes, que fue puesto en inmediato conocimiento de las fuerzas de seguridad sin solución de continuidad para la pronta realización de los trámites de devolución, peculiaridad del caso que no empece la aplicación del instituto examinado.

Los hechos acaecidos aparecen descritos con suficiencia en el informe firmado por el inspector de la UCRIF que figura en el expediente administrativo, no puede hablarse en consecuencia de falta de motivación. El recurrente conoce los motivos por los que se activa el expediente de devolución y no niega encontrarse incurso en el supuesto descrito. Por esta razón debe desecharse igualmente que estemos ante un supuesto de expulsión colectiva al constar la existencia de un expediente individualizado para el extranjero recurrente, identificado mediante su nombre, filiación, fecha de nacimiento y número de identificación, informe en el que expresamente se reseña el supuesto de hecho en el que se encuentra incurso y la previsión normativa de aplicación al caso concreto.

Esta posición es la sostenida por la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 17/2013, de 31 enero, que de una parte sostiene la naturaleza no sancionadora de la medida de devolución a la que se asigna la naturaleza de medida de ejecución administrativa de las políticas migratorias y de control de fronteras rechazando en consecuencia la posibilidad de aplicar de forma mimética los principios que son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador, y que declara inconstitucional y nulo el inciso "Asimismo, toda devolución acordada en aplicación del párrafo b) del mismo apartado de este artículo llevará consigo la prohibición de entrada en territorio español por un plazo máximo de tres años"del anterior número 6 del artículo 58, en la redacción dada al mismo por el artículo 1.31 de la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre y que actualmente se corresponde con el número 7 del mismo artículo, pues mantiene que esta concreta medida sí presenta un evidente carácter sancionador que no es posible imponer de plano y sin la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo contradictorio respetuoso con las reglas procedimentales propias de este tipo de expedientes sancionadores y que son las que se establecen en los arts. 63, 64, 85, 89 y 90 de LPAC, de acuerdo con la jurisprudencia que los interpreta y muy en concreto con la conocida Sentencia del TC 18/1981 de 8 Jun. 1981, rec. 101/1980, que hace extensivos al procedimiento administrativo sancionador los presupuestos, principios y reglas propias de los procesos penales, con algunas matizaciones que la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo han ido puntualizando, y de las que son reflejo las STC 76/1990, de 26 de abril y del TS de 22 de octubre de 2001 ( rec. 15/2000), entre otras muchas.

Por último recordar que el TEDH en su sentencia de 13 de febrero de 2020 (asunto N.D. and N.T. v. Spain), ha revisado su doctrina en torno a la posibilidad de practicar devoluciones sumarias de extranjeros que voluntariamente optan por procedimientos irregulares de entrada en el país receptor, no justificados por una imposibilidad real de ingresar por vías legales sirviéndose de los medios de acceso regulares y de los recursos de protección internacional puestos a disposición por el Reino de España en sus puestos fronterizos, de modo que deban estos extranjeros infractores asumir las consecuencias de su actuación concertada y voluntariamente ilegal, premisa que confirma la STC num. 172/20 de 19 de noviembre, que avala la Constitucionalidad del régimen de "rechazo en frontera" prevista específicamente para Ceuta y Melilla en la DA 10ª LO sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, la que el alto Tribunal insiste en considerar que "El "rechazo en frontera" de la disposición adicional décima de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España guarda una cierta similitud con la devolución prevista en el art. 58.3 LOEx, en los términos que expusimos en la STC 17/2013, de 31 de enero , FJ 12, para diferenciarla de la expulsión y que son trasladables al presente caso. Con la devolución -y también con el rechazo en frontera-, se "pretende evitar la contravención del ordenamiento jurídico de extranjería, por lo que no comporta en sí misma una sanción sino una medida gubernativa de reacción inmediata frente a una perturbación del orden jurídico, articulada a través de un cauce flexible y rápido [...]. En suma [...] consiste en una medida que se acuerda por parte del Estado español en el marco de su política de extranjería, en la que se incluye tanto el necesario control de los flujos migratorios que tienen como destino nuestro país como el establecimiento de los requisitos y condiciones exigibles a los extranjeros para su entrada y residencia en España".

SEXTO.-Tampoco se vulnerarse el principio de igualdad, centrando éste por la parte apelante en la existencia de un precedente, en el que reconoce que se dio una autorización excepcional de estancia limitada en el tiempo por motivos humanitarios, con olvido que una práctica no es un precedente, siendo entendido éste como el comportamiento reiterado de la Administración en la determinación de su conducta frente a los administrados, ya sea desde una perspectiva de actuación material o de interpretación jurídica, mientras que la práctica por el hecho de que no requiere continuidad alguna, bastando una sola actuación previa de la Administración para poder ser calificado como tal. El precedente tiene una determinada fuerza vinculante en relación con otros supuestos posteriores donde concurran los elementos de identidad de sujeto y objeto, que al caso no constan, vinculación se hace derivar de determinados principios del ordenamiento jurídico como los de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE) , del trato desigual no justificado ( art. 14 CE) , y de la buena fe ( art. 7 Cc) , en base a los cuales se puede sostener que el administrado debe esperar legítimamente que la Administración se comporte de manera uniforme ante situaciones idénticas a las resueltas precedentemente. Además, la Administración no quedea permanentemente vinculado al precedente, puesto que no cabe ampararse en el mismo para reiterar una situación de ilegalidad o una actuación deficiente de la Administración frente a restauración de la legalidad, según constante jurisprudencia que se remonta a la la STS de 14 de octubre de 1965, o a la STC 36/82 de 16 de junio del Tribunal Constitucional en la que se manifiesta que "la equiparación en la igualdad, que por propia definición puede solicitar el ciudadano que se siente discriminado, ha de ser dentro de la legalidad y sólo ante situaciones idénticas que sean conformes al ordenamiento jurídico, pero nunca fuera de la legalidad, con extensión indebida a la protección de situaciones ilegales, ni tampoco para convalidar jurídicamente los defectos imputables a la siempre limitada eficacia en el plano de los hechos que las actuaciones de los poderes públicos desplieguen para el restablecimiento de la realidad física o jurídica alterada ilegalmente".Y las sucesivas leyes de procedimiento administrativo habilitan expresamente al cambio de criterio respecto de un precedente, obligando a su motivación. Señalando también la jurisprudencia, v. gr., STS de 21 de junio de 2007, recurso 2241/2005, cuando dice que «el Tribunal ha declarado hasta la saciedad que no está vinculado por los Precedentes Administrativos más aún si estima que son vulneradores de la legalidad. El precedente vincula a la Administración desde un punto de vista formal puesto que su apartamiento exige, en determinadas circunstancias, que se motiven las razones de dicho apartamiento, pero no incide en las facultades jurisdiccionales salvo como criterio interpretativo cuando no existen razones determinantes para un determinado fallo».

Esta situación de estancia irregular no se convalida como pretende la recurrente mediante la alegación genérica de circunstancias socio políticas en el país de origen del recurrente que encontrarían encaje en el supuesto de exención de visado del art. 25.3 de LOEX para el caso de solicitud de asilo, o en el caso de autorización de entrada extraordinaria por circunstancias humanitarias del art. 25.4 de LOEX.

En ningún caso serían de aplicación las previsiones de la autorización de residencia por razones humanitarias que es supuesto autorizatorio ajeno al objeto del proceso en el que se enjuicia una orden de devolución y no una denegación de una autorización de residencia oportunamente solicitada.

Para que sea operativa la exención de visado a la que se refiere el art. 25.3 LOEX se exige que la solicitud de asilo se formule en el momento de efectuar la entrada en España por puesto habilitado, y al caso se evidencia que esta solicitud no se cursó en ese momento pues se ignora el modo de ingreso en territorio nacional por falta de documentación de viaje del recurrente, ni tampoco se ha evidenciado que se haya solicitado con posterioridad aun de forma extemporánea a los efectos prevenidos en el precepto estudiado, como recuerda la sentencia de esta misma Sala de fecha 28 de noviembre de 2006 (rec. 1208/2001) "Pues bien, no consta que el recurrente en el momento de entrar en España, como exige el artículo 25.3 de la Ley Orgánica 4/2000 que acabamos de transcribir, cuya aplicación se pretende, solicitara acogerse al derecho de asilo, por lo que deviene inaplicable la previsión legal que en el mismo se contiene.

Es más, ni siquiera al tiempo de comparecer en Comisaría, ni durante la tramitación del expediente, pese a su duración y a ser asistido de intérprete y Letrado -conocedor como pone de manifiesto su escrito de alegaciones de tal posibilidad-, ha formalizado tampoco esa solicitud (que por lo demás según lo dispuesto en el artículo 25.3 de la Ley Orgánica 4/2000 resultaría ya extemporánea)".

Por lo demás, las genéricas circunstancias socio políticas y económicas del país de origen no pueden servir de fundamento a la pretensión de la apelante de obtención de una autorización de entrada extraordinaria por circunstancias humanitarias, la excepcionalidad de esta fórmula exige la cumplida acreditación de una situación concreta y objetiva de singular gravedad afectante al extranjero, si se entendiera de otro modo se avalaría la entrada masiva de inmigrantes procedentes de países con un menor nivel de desarrollo en contra de las prescripciones de la política migratoria que informan en último término las disposiciones de nuestra legislación en materia de extranjería.

Sentado lo anterior no puede alegarse la situación de los inmigrantes rescatados a bordo del buque "Aquarius", al no constituir una comparable válida. La alegación de infracción del principio de proscripción de la discriminación por adoptar soluciones diversas para supuestos idénticos, descansa en un presupuesto que no se ha acreditado que es el de la perfecta identidad entre los supuestos objeto de comparación, circunstancia ésta que no es asumible pues los migrantes de aquel caso fueron rescatados a una gran distancia de nuestras aguas jurisdiccionales, por una embarcación privada, no albergaban la menor intención de ingresar irregularmente en nuestro territorio, y fueron a la postre acogidos en España por el exclusivo motivo de la omisión del deber de auxilio y recepción en puerto seguro por parte de terceros países.

Por ello y entendiendo que en los casos de intento de entrada ilegal no cabe la imposición de sanción, sino meramente el restablecimiento de la legalidad con la devolución de la persona que ha llevado a cabo la acción, y que además la no ejecución de la devolución no afecta a la validez y legalidad del acto administrativo, y entendiendo que se han respetado los derechos del recurrente como entendió la sentencia apelada, procede la confirmación de la misma, con desestimación del recurso de apelación.

SEPTIMO.- La desestimación del recurso de apelación determina que proceda la imposición de costas a la parte apelante, si bien con el límite de 200 euros ( art. 139.2 y 3 Ley 29/9