Sentencia Contencioso-Administrativo 3822/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2168/2021 de 28 de noviembre del 2024

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la inactividad de la Junta de Andalucía derivada de la reclamaciones efectuadas por la entidad demandante, para el abono de la cantidad principal de 1.286,35 euros.

SEGUNDO.- Posición de la parte actora.

La representación legal de la parte actora solicita que se condene a la Administración al abono de 1.286,35 euros, más los intereses y costes de cobro indicados en el suplico del escrito de demanda, con base en los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

Las partes suscribieron un contrato de arrendamiento por un periodo de 5 años. La ahora demandante arrendaba una máquina modelo "Newmetro", por 39,60 euros más IVA con carácter mensual. El servicio se prestó en el Centro Residencial para Personas Mayores "Los Olivares", gestionado por la Junta de Andalucía.

No se abonaron las facturas correspondientes al periodo que abarca los meses de abril a noviembre de 2018, ambos incluidos. Y a dicha cantidad debe sumarse el importe de la penalización que se comprometió a pagar la demandada por la resolución anticipada del contrato, que asciende a 902,99 euros.

Razona que es de aplicación el artículo 206 del TRLCSP, y que procede el abono de los intereses de morosidad en las operaciones comerciales, regulados en la Ley 3/2004, aplicables a la Administración pública. Finalmente, solicita el abono de los costes de cobro, por lo que debe incorporarse a cada factura un importe fijo de 40 euros.

TERCERO.- Posición de la Administración demandada.

La Junta de Andalucía, a través de su representación legal, solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, se desestime en cuanto al fondo, y en apoyo de su posición procesal esgrime los siguientes argumentos que pasamos a exponer de forma sucinta:

Procede declarar la inadmisibilidad del recurso al ser extemporánea. Se fijó el objeto del recurso como una inactividad, al amparo del artículo 29 de la LJCA, y el plazo es de 3 meses desde la fecha de la reclamación. Se presentó la reclamación el día 9 de noviembre de 2020 y el escrito de interposición del recurso tiene fecha de 21 de febrero de 2021, por lo que habría transcurrido holgadamente el plazo establecido legalmente.

No procede el recurso formulado contra una inactividad. No existe una obligación que la Administración deba cumplir en unos concretos términos establecidos, ni acto firme cuya ejecución pudiera pretenderse por la entidad recurrente. Por esta razón, no resulta de aplicación el artículo 29 de la LJCA.

No se prestó el servicio en los términos indicados en el contrato. El objeto del mismo era el suministro de una máquina de agua fría y entre las obligaciones de la empresa, de acuerdo con las condiciones generales, estaba el mantenimiento periódico y las reparaciones en garantía de los equipos, sin coste alguno para el cliente. La lectura de los correos electrónicos evidencia que el mantenimiento dejó de prestarse, lo que constituyó una de las causas por las que se devolvían las facturas.

No sería procedente el devengo de los intereses moratorios habida cuenta la manifiesta ilegalidad del contrato firmado su momento, que no se acomoda a las disposiciones de la legislación vigente.

CUARTO.- Decisión de la Sala.

A) Inadmisibilidad del recurso.

Por razones metodológicas, cumple dar respuesta en primer término a la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración autonómica. Razona la demandada que se articuló el presente procedimiento frente a una inactividad de la Administración, al amparo del art. 29.1 de la LJCA, y que ha vencido holgadamente el plazo previsto en dicho artículo.

La reclamación, según se desprende del documento número 8 adjunto al escrito de demanda, tuvo lugar el día 12 de noviembre de 2020. Conforme al artículo 29.1, si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación no se hubiera cumplido la prestación a que está obligada la Administración, se podrá deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

Esta norma general, sin embargo, encuentra una especialidad en el ámbito de la contratación pública. Habida cuenta que el contrato se firmó el día 21 de octubre de 2015, es de aplicación el artículo 216.4 del TRLCSP, por lo que en lugar del plazo de 3 meses, de entrada, habría de entenderse rechazada la reclamación cuando hubiera transcurrido únicamente un mes; y vencido dicho término, el plazo para interponer el recurso sería de 2 meses, de conformidad con el artículo 46.2 de la LJCA.

Habida cuenta que la reclamación se produjo el día 12 de noviembre de 2020, debió entenderse rechazada la reclamación el día 12 de diciembre, y la fecha límite para la interposición del recurso sería el día 12 de de febrero de 2021. Puesto que el escrito de interposición se formuló el día 22 de febrero, sería extemporáneo.

No obstante, debe resaltarse la jurisprudencia que se desprende, entre otras, de la STS de 28-05-2020, nº 573/2020, rec. 7296/2018, que responde a la cuestión que presenta interés casacional con el siguiente tenor literal:

«Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, y, con interpretación de los arts. 29.1 y 46.2 LJCA , hemos de concluir que la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2.»

Para alcanzar dicha conclusión, con cita de sentencias anteriores, razona cuanto sigue:

«La expresada Sentencia de 5 de febrero pasado señala , al citar al precedente de 26 de junio de 2018 siguiente << mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA , con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad >>. Y añade la dicha sentencia de 5 de febrero, que el precedente que cita no hizo << pronunciamiento expreso en relación con el alcance del art. 46.2 -en la medida que lo que se recurría en casación era un pronunciamiento de inadmisión de un recurso interpuesto en plazo en relación con un segundo requerimiento de cese de una inactividad que persistía, segundo requerimiento que el Tribunal de apelación entendía que se había efectuado para reabrir los plazos del recurso jurisdiccional- la sentencia entendía que no era preciso un pronunciamiento general, al estar en condiciones de resolver el recurso de casación >>.

De modo que señala que << En este recurso, sin embargo, la cuestión propuesta, única y exclusivamente, se desenvuelve en el ámbito del art. 46.2 en relación con el 29.1 LJCA , cuando, como aquí acontece, el recurso jurisdiccional se interpuso transcurridos con creces el plazo de 2 meses previsto en el art. 46.2 , computados, una vez transcurrido el plazo de 3 meses desde el requerimiento a la Administración de cese de la inactividad, sin respuesta o con respuesta negativa (5 meses en total desde el requerimiento).

(...) Si bien la inactividad, como reconoce el recurrente, es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquélla se parte de la existencia de una obligación de la Administración -"en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92 ), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.

(...) L a doctrina plasmada en la sentencia T.C 52/14 , en relación con el plazo para la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio, previsto en el art. 46.1 LJCA (6 meses a partir de la fecha que, conforme a su legislación específica, se haya producido el silencio negativo) es plenamente trasplantable, por iguales razones por las que la STC nº 52/14 , interpretando el art. 46.1 de la Ley 30/92, declaró que "tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento ( art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado "presunto" basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992 , y....que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA . Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE . (...) Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo ( SSTS 269/2004, de 23 de enero ; 2024/2006, de 21 de marzo ; 4384/2007, de 30 de mayo ; 1600/2009, de 31 de marzo , y 1978/2013, de 17 de abril ) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la Ley 30/1992 operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio." (La negrita es nuestra).

(...) Y tal declaración -realizada con ocasión de una cuestión de inconstitucionalidad, en la que se procede al enjuiciamiento en abstracto del precepto cuestionado (46.1 LJCA) - entronca con la línea marcada en sus numerosos pronunciamientos en recursos de amparo, en los que se reitera "que "ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración". Por eso hemos dicho también que la "Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa", la solicitud o el recurso presentado por aquél. "Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración" ( STC 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que "la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE " ( SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5 ; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 , y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6)", y la doctrina que nace de esos pronunciamientos es la que debe guiar, dice la sentencia, la reflexión, si bien reconoce que no es directamente trasplantable dado el distinto ámbito de enjuiciamiento.

(...) Sobre la base de esta doctrina, luego reiterada, entre otras, por sentencias de esta Sala Tercera, a título de ejemplo, la de 11 de octubre de 2012 (casación 3871/10 ), en relación con la denegación presunta de una solicitud de revisión de oficio, se dice: "Por lo demás, aunque el recurso contencioso-administrativo se hubiese interpuesto después de transcurrido el plazo de seis meses a que se refiere el mencionado artículo 46.1, computado desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión, tampoco entonces el recurso podría ser tachado de extemporáneo. A tal efecto baste recordar la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ), que recoge a su vez la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del ejercicio supuestamente extemporáneo de la acción cuando se interpone el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos. (...) De la citada sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002) -cuyos argumentos han reproducido luego, entre otras, las sentencias de 30 de mayo del 2007 (casación 654/2003 ) y 31 de marzo de 2009 (casación 380/2005 )- resulta que el incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo; y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 Constitución si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración".

(...)Siendo la "ratio decidendi" de todas estas sentencias plenamente trasplantable al supuesto previsto en el art. 46.2 LJCA , la respuesta ha de ser en idéntico sentido.»

En definitiva, no siendo de aplicación el plazo de caducidad previsto en el artículo 46.2 de la LJCA a los supuestos de inactividad contemplados en el artículo 29.1 del mismo texto legal, el óbice procesal invocado por la demandada no será acogido.

B) Procedencia de la reclamación.

La Administración andaluza razona en su expositivo segundo que la empresa no prestó el servicio de mantenimiento, y así se hizo constar por el representante del citado Centro.

Asiste la razón a la letrada de la Administración autonómica y el recurso será desestimado.

El contrato suscrito por las partes (que obra como documento número 4 adjunto al escrito de demanda) establece en su apartado de condiciones generales que la empresa se obliga «al mantenimiento periódico de las reparaciones en garantía de los equipos, sin costo alguno para el cliente, siempre y cuando el cliente esté al corriente del pago».

En el escrito de contestación a la demanda se explica que, en atención a lo manifestado por el jefe de mantenimiento del Centro, la máquina se paraba y no podía utilizarse debido a que llevaba un tiempo sin mantenimiento. Así se corrobora, siquiera en parte, a la vista del correo electrónico que consta remitido por el Centro a la empresa demandante, en el que se indica que la máquina no se utiliza desde hace meses y que «de hecho no tenía mantenimiento», y por esa razón se devolvieron reiteradamente las facturas.

En el periodo probatorio se recibió la declaración testifical de D. Rogelio, administrador del Centro Residencial. Manifestó que el jefe de mantenimiento le indicó en el mes de noviembre del año 2017 que tenían las «máquinas de agua» y que no se había efectuado el mantenimiento durante ese año. El mantenimiento tiene carácter anual y es imprescindible. Aunque en el mes de mayo de 2018 la empresa le dijo que el mantenimiento no se hacía porque el Centro no pagaba, lo cierto es que las facturas del año 2017 fueron abonadas en su integridad y nadie de la empresa realizó el preceptivo mantenimiento anual. Insiste, a preguntas del letrado de la empresa demandante, que nunca realizaron el mantenimiento y por esa razón no se iban a realizar más pagos. El incumplimiento, así pues, fue de la empresa, lo que motivó que devolvieran las facturas.

Aunque no se indique de forma expresa, la reacción la Administración ante el incumplimiento de la empresa implica el ejercicio de la «excepción de incumplimiento contractual», que se analiza, entre otras, en la STS de 10-10-2017, nº 1530/2017, rec. 899/2016, con el siguiente tenor literal:

«La sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2011 , en su fundamento segundo, expone que : "... Debe recordarse que la excepción de incumplimiento contractual , en cualquiera de sus dos modalidades -exceptio no adimpleti contractus y exceptio non rite adimpleti contractus-, supone, simplemente, la negativa total o parcial al pago de la obligación reclamada y constituye una de las consecuencias más importantes del carácter sinalagmático de un contrato y del principio de reciprocidad de las obligaciones en ella comprendidas, pues se funda en la regla del cumplimiento simultáneo de las prestaciones recíprocas y en la idea de que cada parte puede rehusar o rechazar el cumplimiento de la obligación prevista a su cargo, mientras la otra parte no cumpla con la suya y, a la inversa, en que ninguna de las partes puede demandar el cumplimiento de la obligación contraria, sin cumplir u ofrecer el cumplimiento de la obligación propia..."

Consecuentemente, la citada excepción es oponible frente al incumplimiento de la contraparte en el contrato en las obligaciones recíprocas, esto es, si una parte no cumple, no puede reclamar a la otra que cumpla su obligación.»

Es cierto que el incumplimiento ha de ser grave y referido a obligaciones principales. Así se recuerda en la STS de 25-05-2004, rec. 581/1999, al expresar que:

«Los incumplimientos que en las obligaciones recíprocas justifican tanto la excepción de que se viene hablando, como también la resolución contractual, han de ser graves y referidos a obligaciones principales y de valor parecido a aquellas obligaciones cuyo incumplimiento se invoca, y no ocurre así en el caso aquí enjuiciado.»

Así sucede en el supuesto analizado. Al margen de la instalación de la máquina de agua, la única obligación de la empresa demandante durante los cinco años de vigencia del contrato era, precisamente, su mantenimiento, y al menos desde el año 2017 nunca se dio cumplimiento a esta obligación, a pesar de que el Centro Residencial en ese momento estaba al corriente de todos los pagos. En cuanto al valor de las facturas no satisfechas, que ascienden a 47,92 euros mensuales, sin duda tienen un importe parecido al de la obligación cuyo incumplimiento se invoca, consistente en el mantenimiento a través de técnicos de la empresa demandante.

En el escrito de conclusiones de la parte actora se opone que, más allá de la declaración del administrador del Centro, no existe ninguna prueba que ampare la supuesta falta de mantenimiento que se la atribuye a la actora.

Se está pidiendo a la Administración demandada, así pues, la prueba de un hecho negativo, lo que constituye uno probatio diabolicainconciliable con el artículo 217 de la LEC, entre otras razones porque sin duda es la empresa la que se encuentra en mejor situación, por su mayor proximidad a las fuentes de prueba, para acreditar la efectiva realización de las tareas de mantenimiento.

A este respecto, la STS (Civil), sec. 1ª, de 28-12-2012, nº 816/2012, rec. 1255/2010, afirma lo siguiente:

«Aunque la doctrina sobre la imposibilidad de la prueba de los hechos negativos , relacionada con la de la disponibilidad probatoria (artículo 217.7), a que se refiere la sentencia núm. 346/2010, de 14 de junio , no tiene carácter absoluto, como esta Sala ha puesto de manifiesto en sentencias, entre otras, núm. 242/2007, de 23 febrero y núm. 748/2007, de 20 junio , esto sucede únicamente en aquellos casos en que el hecho negativo puede quedar acreditado de modo indiciario o indirecto mediante la prueba de otros hechos positivos; siendo así que, por lo general, no resulta exigible a quien afirma "no conocer" determinada circunstancia la prueba de tal desconocimiento, cuando -como ocurre en el caso presente- es precisamente la parte contraria quien tendría a su alcance los medios oportunos para demostrar dicho estado de conocimiento en la entidad compradora.»

Esta orfandad probatoria, conforme a un recto entendimiento de las reglas establecidas en el artículo 217 de la LEC, sólo puede perjudicar a la demandante.

Corolario de lo anterior, concurriendo una causa debidamente justificada para el impago del servicio, el recurso será íntegramente desestimado.

QUINTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, se impone a la parte recurrente el abono de las costas procesales, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.4 de la Ley Jurisdiccional, limita su importe, atendidas las circunstancias del caso, a la cantidad de 150 euros, únicamente en relación con los honorarios del letrado, por todos los conceptos.