Sentencia Contencioso-Administrativo 83/2026 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 344/2024 de 29 de enero del 2026

PRIMERO.- Actos administrativos impugnados.

Son objeto de recurso en este proceso, a instancia de la COORDINADORA ECOLOXISTA D'ASTURIES, las siguientes actuaciones administrativas: 1) Resolución de 27 de febrero de 2024, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, notificada el 5 de marzo de 2024, desestimando el Recurso de Reposición interpuesto contra la resolución, de 1 de noviembre de 2023, de modificación sustancial de la autorización ambiental integrada de la Central Térmica de La Pereda, titularidad de HULLERAS DEL NORTE, S.A. SME (HUNOSA), para usar biomasa como combustible principal y CSR como combustible secundario, publicada en el BOPA de 30 de noviembre de 2023; y 2) Resolución de 21 de junio de 2022, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto para la transformación de la Central Térmica de La Pereda.

SEGUNDO.- Antecedentes de este proceso.

Las partes, en mayor o menor medida, inician sus escritos de alegaciones con un excurso histórico sobre la Central Térmica cuya Autorización Ambiental Integrada (AAI) se recurre, antecedentes fácticos que resultan igualmente del examen del expediente administrativo: la Central Térmica de La Pereda (CT-LP) ha venido utilizando una tecnología denominada de lecho fluido circulante atmosférico, produciendo energía eléctrica mediante la combustión de carbón y estériles procedentes de las escombreras de diferentes puntos de las cuencas mineras. En el marco del proceso de descarbonización impulsado por la Unión Europea, se concluye el Acuerdo Marco para una Transición Justa de la Minería del Carbón y Desarrollo Sostenible de las Comarcas Mineras para el período 2019-2027, encaminado a la reordenación de la minería del carbón y la promoción de una economía alternativa en las zonas afectadas. En este contexto se sitúa la transformación de la CT-LP, de modo que la producción de energía eléctrica se realice ahora utilizando biomasa y combustible sólido recuperado (CSR) en vez de carbón. La CT-LP contaba con Autorización Ambiental Integrada, que fue concedida mediante Resolución de 14 de marzo de 2008, objeto de diversas modificaciones y actualizaciones. Para la transformación mencionada, el 16 de febrero de 2021, HUNOSA presenta ante la Consejería de Administración Autonómica, Medio Ambiente y Cambio Climático, Dirección General de Calidad Ambiental y Cambio Climático, solicitud de modificación de la Autorización Ambiental Integrada. Tras la oportuna tramitación, que incluye la evaluación de impacto ambiental, acompañando el documento técnico del proyecto, el estudio de impacto ambiental y las alegaciones e informes recibidos en los trámites de información pública y de consultas, se dicta la Resolución de 1 de noviembre de 2023, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, por la que se aprueba la modificación de la autorización ambiental integrada otorgada a HUNOSA, con la finalidad de incorporar la autorización del proyecto de transformación de la central térmica para la valorización de biomasa y combustible sólido recuperado. Contra esta resolución interpone la actora recurso de reposición, resuelto en sentido desestimatorio por la resolución de 27 de febrero de 2024. Estas dos resoluciones son objeto de impugnación en el presente proceso, así como la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) por la que se determina la viabilidad, a efectos ambientales, de la realización del proyecto de transformación de la Central Térmica de La Pereda, sujeta a una serie de condiciones enumeradas en la DIA.

TERCERO.- Alegaciones de la recurrente.

En la extensa demanda se recoge un conjunto de motivos impugnatorios que pueden sintetizarse del siguiente modo: 1) error de procedimiento, determinante de nulidad absoluta ex art. 47.1 e ) LPAC (" haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido"), por cuanto la revisión de la AAI originaria supone la transformación de la actividad de "combustión" en una actividad de "coincineración de residuos", que debería haberse tramitado mediante un procedimiento ordinario de Autorización Ambiental Integrada (AAI) y no como una modificación de la anterior, ya que una instalación de coincineración de residuos está sometida a un régimen legal diferente, conforme al Capítulo IV del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación; 2) omisión de informes y trámites esenciales, exigidos, al tratarse de una nueva autorización, por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de prevención y control integrados de la contaminación (LIPPC): informe urbanístico del Ayuntamiento de Mieres (art 15), informe previo sobre el estado del suelo ( art. 12), informe del órgano competente en materia de residuos ( art 8. R.D. 815/2013), informe, realizado por un experto externo acreditado, indicando el valor de la eficiencia energética para cada línea de incineración ( art. 28 R.D. 815/2013); nulidad de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) que la actora considera puramente formal, carente de contenido real, por falta de objetividad e independencia exigidas por la Directiva 2011/92/UE, deficiente análisis de alternativas, que no son reales ni razonables, incumpliendo el artículo 35 de la Ley 21/2013, fraccionamiento de la evaluación ya que se omitió evaluar el impacto de la gestión de las cenizas y escorias, estimadas en 120.000 toneladas (t) anuales, y los efectos sinérgicos con la escombrera de Pumardongo, excluida deliberadamente del alcance de la autorización a pesar de sus problemas de lixiviados; 4) "incertidumbre fáctica" sobre materias primas, pues no existe garantía jurídica ni técnica sobre el abastecimiento sostenible de la biomasa necesaria (unas 400.000 t/año) ni se ha definido la composición química del Combustible Sólido Recuperado (CSR), lo que convierte las condiciones de la AAI en "especulaciones sin base técnica verificable"; la nueva AAI no atiende a los fines y objetivos de una autorización ambiental integrada establecidos en el art. 4 del R.D. Leg. 1/2016, evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto; 5) la nueva AAI no cumple los requisitos establecidos para las instalaciones de incineración en la Ley de Residuos y el Capítulo IV del R.D. 815/2013: plazo máximo de duración de 8 años; poder calorífico y grado de aprovechamiento energético ( art. 28 R.D. 815/2013); autorización como gestor de residuos peligrosos y no peligrosos; destino concreto y condiciones de gestión de los residuos y escorias resultado de la combustión.

CUARTO.- Alegaciones de las codemandadas.

La Administración demandada indica que, en el año 1994 se puso en funcionamiento la instalación de generación eléctrica CT-LP con la tecnología de lecho fluido circulante, lo que ha implicado la eliminación de una gran cantidad de residuos de la histórica actividad minera depositados en escombreras en diferentes puntos de las cuencas mineras asturianas; en el marco de los objetivos de descarbonización previstos en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) y Estrategia (nacional) de Descarbonización a Largo Plazo, HUNOSA planteó la modificación de la CT-LP para que en vez de utilizar estéril de escombrera y carbón como combustible, se proceda a la hibridación a un combustible 100% biomasa conjuntamente con la utilización de CSR en un porcentaje variable de hasta el 25% en energía total de la mezcla; la CT-LP dispone de la autorización ambiental integrada (AAI) prevista en la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre), inicialmente Resolución de 14 de marzo de 2008, de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, que ha sido sucesivamente modificada, actualizada y revisada. La última modificación de la AAI es la Resolución de 1 de noviembre de 2023 de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, modificación sustancial de la AAI de la CT-LP para usar biomasa como combustible principal y CSR como combustible secundario (rectificación de errores mediante Resolución de 24 de enero de 2024 respecto de los Anexos sobre Emisiones a la Atmosfera y Producción y gestión de residuos), que incorpora la DIA (Resolución de 21 de junio de 2022), actos administrativos objeto de la presente litis. La Administración demandada considera que se ha seguido el procedimiento legalmente establecido, que el origen y composición del CSR queda definido en el proyecto y en la autorización ambiental integrada, que recoge las condiciones referentes a todos los vectores medioambientales al objeto de proteger la salud de las personas y al medio ambiente. Mantiene que los actos aquí impugnados son ajustados a Derecho y conformes a la normativa de aplicación, esencialmente la Ley IPPC, la de evaluación ambiental, de residuos, y las mejores técnicas disponibles (MTD), y que han sido dictados con suficiente y ponderada motivación técnica y también jurídica, sin que incurran en infracción alguna del ordenamiento jurídico, ya que no cabe apreciar que exista error en el procedimiento ni incumplimiento de los fines de la Ley IPPC ni nulidad alguna ni infracción en la resolución del recurso de reposición, por lo que deberían ser confirmados, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, como interesa igualmente la codemandada HUNOSA, que alega además la existencia de causa de inadmisibilidad respecto de la DIA, interesando en todo caso la desestimación de la totalidad del recurso de no acogerse dicha causa de inadmisibilidad.

QUINTO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso contra la DIA.

Considera HUNOSA, y así lo razona en su contestación a la demanda, que la DIA es un acto no susceptible de recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 25 de la Ley 13/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que delimita la actividad administrativa impugnable:

1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.

De acuerdo con el artículo 41.2. de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación de impacto ambiental, "la declaración de impacto ambiental tendrá la naturaleza de informe preceptivo y determinante" y (art. 41.4) "... no será objeto de recurso sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto". La consecuencia de impugnar un acto no susceptible de recurso es la inadmisibilidad de este en cuanto a esta pretensión, tal como dispone el artículo 69 c) de la LJCA, de acuerdo con el cual: "La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación".

Es cierto que la actora identifica la DIA en su escrito de interposición como uno de los actos impugnados, e interesa en la demanda su declaración de disconformidad a Derecho, cuando es sobradamente conocida la doctrina de la Sala Tercera respecto de la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental como acto de trámite esencial pero no cualificado por lo que "no puede ser impugnada ...con independencia de la resolución administrativa que apruebe el proyecto de obras o se pronuncie definitivamente sobre el funcionamiento de la actividad". Esta doctrina jurisprudencial, que no exime de control judicial la DIA, sino que solo impide su impugnación "autónoma", ha sido mantenida de forma constante por el Tribunal Supremo, desde la STS de 17 de noviembre de 1998 (rec. 7742/1997, ECLI:ES:TS:1998:6794) en la que podemos leer que:

... nuestro legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen mera secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar.

Esta formulación inicial ha sido reiterada y completada. Así, la Sentencia de 13 de diciembre de 2011 (rec. 545/2011, ECLI:ES:TS:2011:8522) consideró que la propia naturaleza "omnicomprensiva" de la AAI permite la impugnación conjunta de la DIA, es decir, que la declaración de impacto ambiental es un acto de trámite impugnable juntamente con la resolución administrativa que apruebe el proyecto o actividad, o con la autorización ambiental integrada del proyecto evaluado:

En esas circunstancias carece de sentido alguno mantener el carácter de acto de trámite simple de la declaración de impacto ambiental y excluirla de control jurisdiccional con ocasión de la impugnación de la autorización ambiental integrada. El carácter unificado y global de dichas autorizaciones integradas desde el punto vista ambiental hace obvia la pertinencia de controlar en los recursos dirigidos contra ellas también la declaración de impacto ambiental que las preceda. Cualquier duda interpretativa, de existir, se debe resolver en el sentido amplio al acceso a la impugnación que deriva del Derecho europeo y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Un hito relevante de esta evolución jurispduecnial, en cuanto a la consideración general de los actos de trámite, es la STS, de 30 de enero de 2024 (rec. 6402/2021, ECLI:ES:TS:2024:590), que establece como doctrina casacional que:

La consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJ y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

De nuevo en referencia a la DIA, el reciente ATS 9826/2025, de 22 de octubre, admite a trámite el recurso de casación (rec. 1571/2025, ECLI:ES:TS:2025:9826A), apreciando la existencia de interés casacional objetivo para determinar si las DIAs desfavorables, en el contexto de proyectos de generación eléctrica sujetos al Real Decreto-ley 23/2020, pueden ser impugnadas de forma autónoma.

Por otra parte, una exclusión incondicionada de la posibilidad de recurso entraría en conflicto con las exigencias del Derecho europeo, tal como ha establecido el TJUE en varias ocasiones. Con claridad en la STJUE, de 25 de mayo de 2023 (asunto C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, ECLI: EU:C:2023:425):

(68) Por otra parte, con arreglo al artículo 11 de la Directiva 2011/92 , un particular que forma parte del «público interesado» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra e), de dicha Directiva y que reúne los criterios establecidos por el Derecho nacional en cuanto al «interés suficiente» o, en su caso, al «menoscabo de un derecho», contemplados en dicho artículo 11, debe poder impugnar, ante un órgano jurisdiccional u otro órgano independiente e imparcial establecido por la Ley, la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de una decisión por la que se declare que no procede llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental en el marco de un recurso interpuesto, en su caso, contra una decisión de autorización (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de abril de 2015, Gruber, C-570/13, EU:C:2015:231 , apartado 44).

No existe, en resumen, causa de inadmisibilidad, ya que, si bien la DIA no es susceptible de recurso judicial independiente, si puede ser combatida de forma conjunta con la AAI, como aquí se ha hecho.

SEXTO.- Finalidad de la Autorización Ambiental Integrada.

Rechazada la causa de inadmisibilidad opuesta por la codemandada, puede abordarse ahora el examen del fondo del recurso, comenzando por recordar cuál es el sentido teleológico de la AAI, en el contexto del Derecho interno y europeo, como mecanismo omnicomprensivo de prevención y control de la contaminación, objetivo que ha de guiar la interpretación y aplicación de la normativa. De acuerdo con los art. 1 y 3.2 del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (Ley IPPC), la autorización ambiental integrada:

... tiene por objeto evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto.

... permite, a los efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas,explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y las disposiciones de esta ley.Tal autorización podrá ser válida para una o más instalaciones o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación.

El Tribunal de Justicia ( STJUE, de 25 de junio de 2024, asunto C-626/22, C. Z. y otros e Ilva SpA, ECLI:EU:C:2024:542) tiene declarado, por lo que aquí interesa, que:

1) La Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), a la luz del artículo 191 TFUE y de los artículos 35 y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados a establecer que la evaluación previa de las repercusiones de la actividad de la instalación de que se trate, tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud de las personas, debe formar parte integrante de los procedimientos de expedición y revisión de un permiso de explotación de la instalacióncon arreglo a dicha Directiva.

2) La Directiva 2010/75 debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la expedición o de la revisión de un permiso de explotación de una instalación en virtud de dicha Directiva, la autoridad competente debe tener en cuenta, además de las sustancias contaminantes previsibles a la luz de la naturaleza y del tipo de actividad industrial de que se trate, todas aquellas que sean objeto de emisiones científicamente reconocidas como nocivas que puedan ser emitidas por la instalación, incluidas las generadas por esa actividad que no hayan sido evaluadas en el procedimiento de autorización inicial de esa instalación.

SÉPTIMO.- Modificación sustancial o nueva actividad.

La primera de las cuestiones que plantea la actora es si realmente estamos ante una "modificación sustancial" o, más bien, ante una "nueva actividad", alternativa cuya resolución se proyecta sobre los requisitos exigidos y el procedimiento que ha de seguirse en uno u otro caso. A tenor del artículo 3, punto 9, de la Directiva 2010/75, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), una «modificación sustancial» de la instalación es «una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación o una instalación de combustión, una instalación de incineración de residuos o una instalación de coincineración de residuos que pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente» ( STJUE, de 2 de junio de 2022, asunto C-43/21, FCC Ceská republika s.r.o., ECLI: EU:C:2022:425). Añade el TJUE (33) que, del propio tenor de dicho artículo 3, punto 9, se desprende que una modificación debe calificarse de «sustancial» sobre la base de dos requisitos, refiriéndose el primero al contenido de la modificación y el segundo a sus potenciales consecuencias.

(34) Estos dos requisitos son acumulativos. En efecto, una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación no es «sustancial», en el sentido del artículo 3, punto 9, de la Directiva 2010/75, si no puede tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente. A la inversa, no basta con que una modificación pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente para ser «sustancial», en el sentido de dicha Directiva. De ser así, el legislador de la Unión no habría precisado que una modificación sustancial consiste en una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación.

Argumenta la codemandada -en defensa de la AAI otorgada como modificación sustancial de la anterior- que los equipos e instalaciones proyectadas se ubicarán en el interior de los actuales edificios de la CT-LP, "conservando numerosos elementos de la instalación preexistente", que detalla en su contestación, afirmación que resulta difícil de cohonestar con lo siguiente:

- La entidad económica del proyecto técnico, que incluye el cambio de la caldera, con un presupuesto base de licitación de 45.445.331,79 euros (doc. 3 aportado por la codemandada).

- Conforme al doc. 4 de su contestación, HUNOSA ha concurrido a la subasta para el otorgamiento del régimen económico de energías renovables, en la que resulta adjudicataria de 50.000 kW de biomasa (Resolución de 26 de octubre de 2022, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se resuelve subasta celebrada para el otorgamiento del régimen económico de energías renovables al amparo de lo dispuesto en la Orden TED/1161/2020, de 4 de diciembre) en la categoría de "producto dirigido a instalaciones nuevas".

- La heterogeneidad, desde el punto de vista de la clasificación o taxonomía legal, de la actividad proyectada respecto de la anterior: la AAI con la que contaba La Pereda amparaba una instalación de combustión, recogida en el apartado 1 del Anejo I de la LIPPC ("1.1 Instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal total igual o superior a 50 MW"). El cambio que se proyecta y autoriza no se limita, como sostienen las demandadas, a la sustitución de combustibles fósiles por biomasa y CSR, ya que la utilización de este último determina que se trate ahora de una planta de "coincineración de residuos" (Anejo I, apartado 5.2 LIPCC), cuya regulación no es ya la del Capítulo V ("Disposiciones especiales para grandes instalaciones de combustión") del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, sino la del Capítulo IV ("Disposiciones especiales para las instalaciones de incineración y coincineración de residuos").

Es preciso destacar en este punto que el CSR ("combustible sólido recuperado") sigue teniendo la consideración legal de residuo, como resulta, entre otras, de la STJUE, de 11 de noviembre de 2021 (asunto C-315/20, ECLI:EU:C:2021:912), en interpretación del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, y de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, estableciendo que, cuando el tratamiento mecánico aplicado a los residuosno altera sustancialmente las propiedades originales de dichos residuos ni, por consiguiente, su naturaleza, aunque tengan un código CER distinto para su valorización, continúan teniendo la condición de residuo,si realmente sus condiciones no han cambiado. En el mismo sentido, el artículo 5 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular: solo determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, podrán dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en esta ley. Para los residuos tratados como combustible, STJUE, de 25 de febrero de 2010 (asunto C-209/09, Lahti Energia Oy, ECLI: EU:C:2010:98), referida a la utilización como combustible complementario de gas obtenido mediante tratamiento térmico de residuos, que se califica como «instalación de coincineración» en el sentido del artículo 3, punto 5, de la Directiva 2000/76.

Por mucho que se vayan a aprovechar, en parte, edificios y equipos preexistentes, no se trata de una modificación sustancial de la AAI anteriormente concedida a la CT-LP, sino de una actividad nueva ("coincineracion"). No obstante, ello no determina de forma automática la nulidad de la AAI, que vendrá determinada, en su caso, por la "omisión de informes y tramites esenciales", que se examina a continuación.

OCTAVO.- Trámites del procedimiento a los que se refieren las alegaciones de las partes.

1) El Informe urbanístico municipal (Ayuntamiento de Mieres) tiene por objeto acreditar "la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico". Consta en el expediente administrativo informe urbanístico en relación con la inicial AAI, con este contenido:

La instalación industrial para la producción de energía eléctrica que dicha empresa (HUNOSA) mantiene en la zona de La Pereda, de este concejo, es una actividad permitida para el terreno en que se ubica y que el vigente PGOU de Mieres clasifica como suelo urbano y califica como Zona Industrial.

La ubicación y el emplazamiento de la central no se han modificado, ni se acredita que lo haya hecho el PGOU. Por otra parte, consta la obtención con fecha 30 de enero de 2025, de la licencia para las obras de adecuación de las instalaciones de la CT-LP, previa emisión de informes favorables, técnicos y jurídicos, siendo así que el objeto de la licencia municipal no es otro que verificar la compatibilidad de las obras proyectadas con la ordenación urbanística.

2) La LIPPC exige para la solicitud inicial de AAI informe previo sobre el estado del suelo. Pues bien, tal como figura en el Proyecto Básico de Modificación de la AAI, página 59 y siguientes, no se prevén cambios que se traduzcan en alteraciones en las medidas de protección del suelo y aguas subterráneas indicadas en el Anexo I de la Resolución de 18 de mayo de 2015, de la Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, por la que se modifica y actualiza la autorización ambiental integrada de la instalación industrial Central Térmica de La Pereda, ubicada en La Pereda, Mieres, que puso fin al procedimiento en el que se aportó ya el informe sobre el estado del suelo y las aguas subterráneas, de 2 de diciembre de 2013, valorado por los servicios técnicos del órgano ambiental del Principado de Asturias, con remisión a lo "establecido en el anexo de la AAI relativo a la protección del suelo y las aguas subterráneas", incorporadas igualmente al anexo de la Resolución de modificación de la AAI que aquí se impugna ("Protección del suelo y las aguas subterráneas").

3) Por lo que hace al Informe del órgano competente en materia de residuos, asimismo previsto para la solicitud inicial de la AAI, en el procedimiento de evaluación ambiental se solicitó informe al Servicio de Residuos y Economía Circular de la Dirección General de Calidad Ambiental y Cambio Climático, por lo que el trámite fue formalmente cumplido, sin perjuicio de lo que después se dirá sobre la suficiencia de las medidas y previsiones en relación con los residuos.

A la vista de lo anterior, aunque se trate de una nueva actividad y no de una modificación sustancial, no compartimos la conclusión anulatoria que la actora extrae de tal circunstancia, teniendo en cuenta, como opone, de manera minuciosa y convincente, la demandada, que los requisitos 1), 2) y 3) que hemos analizado hasta ahora, propios de una AAI inicial, han sido materialmente cumplidos, incluyendo el sometimiento a la DIA ordinaria y no simplificada.

NOVENO.- Motivos impugnatorios referidos singularmente a la DIA.

En relación con la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), la actora la tacha de "puramente formal", carente de contenido real, por falta de objetividad e independencia exigidas por la Directiva 2011/92/UE, deficiente análisis de alternativas, que no son reales ni razonables, incumpliendo el artículo 35 de la Ley 21/2013.

1) Sobre la "falta de objetividad" al ser la misma persona "la que firme y se responsabilice tanto de la declaración de impacto ambiental como de la autorización ambiental integrada", lo cierto es que se corresponde con las normas organizativas, Decreto 86/2023, de 18 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica básica de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, ahora denominada de Transición Ecológica, Industria y Comercio. Este argumento, además, lo hemos rechazado expresamente en nuestra STSJ AS 2118/2025, de 23 de julio de 2025 (rec. 756/2024, ECLI:ES:TSJAS:2025:2118):

... la Ley del Principado de Asturias 1/2023, de 15 de marzo, de Calidad Ambiental, en su artículo 5. "Definiciones" 22) define al Órgano sustantivo ambiental como el órgano de la Administración pública competente para otorgar la autorización ambiental integrada o, en su caso, controlar la actividad sujeta a declaración responsable ambiental.

Por su parte el artículo 34 de la mencionada Ley señala "El órgano sustantivo ambiental para la concesión de la autorización ambiental integrada será la Consejería con competencias en medio ambiente del Principado de Asturias".

Es por ello que es la titular de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, actualmente denominada de Transición Ecológica, Industria y Comercio (Decreto 7/2025, de 13 de febrero, del Presidente del Principado de Asturias, de cuarta modificación del Decreto 22/2023, de 31 de julio, del Presidente del Principado de Asturias, de reestructuración de las Consejerías que integran la Administración de la Comunidad Autónoma, quien ejerce las mencionadas competencias, por lo que tal motivo de oposición debe de ser desestimado sin que pueda apreciarse que exista por ello indefensión de la parte recurrente.

2) Se aduce la "incertidumbre fáctica sobre materias primas", esto es, que no existe garantía jurídica ni técnica sobre el abastecimiento sostenible de la biomasa necesaria (unas 400.000 t/año). Sobre esta cuestión, en un caso análogo, dice la STSJCyL (Valladolid), de 29 de julio de 2022 (rec. 601/2018, ECLI:ES:TSJCL:2022:3380):

Respecto a la alegada insostenibilidad del proyecto al no haberse aportado un estudio de viabilidad de los ecosistemas forestales de los que se pretende la obtención de la biomasa para la producción de la energía eléctrica a través de la misma, la documentación presentada por la empresa codemandada como Anexo IX al Estudio de Impacto Ambiental permite apreciar un estudio de disponibilidad de biomasa forestal y agrícola realizado por un Ingeniero de Montes, el Sr. Mauricio, que supone la base del análisis económico de la central de biomasa, añadiendo en el informe emitido por el Servicio de Prevención Ambiental y Cambio Climático antes citado que no es objeto de la autorización ambiental, de acuerdo con lo indicado en el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, el evaluar el balance energético del abastecimiento de materias primas, siendo este tema un asunto de carácter eminentemente económico para la empresa, al igual que la propia disponibilidad de biomasa, ni cabe pues admitir, como señala el referido informe, que la falta de biomasa en las proximidades a la central pueda suponer que se vaya a utilizar patrimonio natural protegido, como tampoco se encuentra contemplado en el proyecto la posibilidad de cultivos energéticos, que, en su caso, precisarán las autorizaciones administrativas pertinentes. Resulta pues que dicha cuestión supone un aspecto estratégico de la propia empresa titular de la planta vinculado a su viabilidad económica, asunto que resulta ajeno a la autorización ambiental misma.

En este sentido, el Anexo IV del Estudio de Impacto Ambiental incluye dos estudios de disponibilidad de biomasa realizados por entidades especializadas (Escuela Politécnica de Mieres, Universidad de Oviedo, y Fundación Centro Tecnológico y Forestal de la madera CETEMAS), a efectos de acreditar tanto su disponibilidad como su sostenibilidad.

3) En relación con las aguas, emitió informe la Confederación Hidrográfica del Cantábrico en el que propuso la modificación de la AAI en lo relativo a los posibles vertidos al dominio público bajo una serie de condiciones, entre ellas, la necesidad de obtención de autorización administrativa previa del Organismo de Cuenca para realizar cualquier actuación proyectada en dominio público hidráulico o en sus zonas de proyección, la imposibilidad de realizar acopios de materiales o residuos en zonas inundables, o el establecimiento de valores límite de emisión.

4) En cuanto al ruido, la DIA requiere que se justifique el cumplimiento de los valores límites de inmisión de ruido y vibraciones previstos en el Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre. Se indica, además, que:

... en caso de que, por efectos aditivos derivados, directa o indirectamente, del funcionamiento de la instalación, se superen los objetivos de calidad acústica para ruido establecidos en el citado real decreto, se señalarán las medidas que se prevé adoptar para que tal superación no se produzca. Las nuevas instalaciones susceptibles de producir ruidos, en particular las de preparación de combustibles tales como las operaciones de trituración y preparación de biomasa, se ubicarán en espacios cerrados o en zonas protegidas acústicamente por pantallas u otros elementos que permitan amortiguar el ruido generado y se llevarán a cabo en horario diurno.

En el Anexo VII del Estudio de Impacto Ambiental también se incluyó, mediante adenda, de 28 de abril de 2023, el estudio de impacto acústico (ff. 182 y ss. Tomo 6 EA).

No apreciamos, en consecuencia, que la DIA incurra en infracción legal alguna respecto de los motivos 1), 2), 3) y 4) que anteceden.

DÉCIMO.- Requisitos exigibles a la AAI en relación con el CSR y los residuos de la combustión.

Se alega finalmente que la nueva AAI no cumple las exigencias establecidas para las instalaciones de incineración en la Ley de Residuos y en el Capítulo IV del R.D. 815/2013: plazo máximo de duración de ocho años; determinación del poder calorífico y grado de aprovechamiento energético ( art. 28 R.D. 815/2013); autorización como gestor de residuos peligrosos y no peligrosos; destino concreto y condiciones de gestión de los residuos y escorias resultado de la combustión, añadiendo que se fracciona la evaluación, ya que se omitió evaluar el impacto de la gestión de las cenizas y escorias (estimadas en 120.000 toneladas anuales) y los efectos sinérgicos con la escombrera de Pumardongo, excluida deliberadamente del alcance de la autorización a pesar de sus problemas de lixiviados.

1) Sobre el plazo máximo de duración de ocho años del artículo 33.10 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, ha de tenerse en cuenta que su inciso final exceptúa "las autorizaciones otorgadas a las instalaciones a las que resulte de aplicación el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, cuyo plazo de vigencia coincidirá con el de la autorización ambiental integrada. No obstante, aunque se renueven automáticamente, la fianza, seguro o garantía financiera equivalente y el resto de las prescripciones incluidas en la autorización podrán ser revisadas y actualizadas". No concurre, por tanto, este motivo impugnatorio.

2) El artículo 28.1.e. 3º del Real Decreto 815/2013, exige que la solicitud de autorización de "instalaciones de incineración o coincineración de residuos" incluya una descripción de las medidas previstas para garantizar que se cumplen los requisitos, indicando, "... el poder calorífico inferior, la forma de alimentación y el punto de incorporación al proceso de los residuos. Igualmente, se deberá definir el grado de aprovechamiento energético resultante en sus instalaciones concretas cuando se quemen los residuos previstos en las proporciones solicitadas", precepto aplicable a las instalaciones proyectadas. Sobre esta cuestión, indica el dictamen pericial aportado por la actora, extensa, amplia y razonadamente fundado, que "... se trata de una central térmica, cuyo funcionamiento se centra en la combustión que se produce en la caldera. De tal modo que la definición o diseño de la caldera, en base a unos combustibles, con un determinado poder calorífico, y unas composiciones conocidas, determina el funcionamiento, los rendimientos y los mecanismos de control, así como la generación de residuos o los dispositivos adicionales de control de la contaminación", ya que "la caldera diseñada para quemar carbón y escombros de carbón no sirve para emplear biomasa y basura". Solo tras la concesión de la autorización "la promotora HUNOSA ..., contrató la redacción del proyecto y ejecución de la obra para la nueva caldera", de modo que "se ha procedido a la tramitación y a la autorización ambiental sin la concreción crucial (caldera) para el estudio de la funcionalidad (y aún la viabilidad) de la instalación y por supuesto, sin la concreción fundamental de las emisiones y su remediación".

En relación con el CSR, ha de destacarse, como argumenta la actora, que la determinación, con los niveles de certeza requeridos, del impacto ambiental de la actividad que se autoriza, deviene imposible cuando lo que se recoge en la AAI es que se va a utilizar una cantidad indeterminada, entre 0% y 25%, de un combustible, calificado legalmente como residuo, cuya composición exacta se desconoce y puede presentar diferencias significativas, lo cual introduce un inaceptable elemento de incertidumbre sobre las emisiones que producirá su incineración, con medidas paliativas tan poco concretas como la suspensión de su uso ante la existencia de "condiciones atmosféricas desfavorables", igualmente indeterminadas. Existe en este momento, según informa el perito, una imposibilidad de determinar "cuál es la real caracterización del CSR", con lo cual no es posible estimar "afecciones ambientales ni con respecto a emisiones ni con respecto a residuos".

Por su parte, el artículo 22.1.c) de la LIPPC establece que la AAI incluirá "los procedimientos y métodos que se vayan a emplear para la gestión de los residuos generados por la instalación, teniendo en cuenta la jerarquía de gestión mencionada en el artículo 4.1.b)". Aunque la Resolución de modificación de la AAI, supedita la efectividad de la autorización ambiental integrada para la modificación sustancial de la instalación a la presentación de "Documento que acredite la gestión que se prevé para las cenizas y escorias que se producirán en la instalación usando los nuevos combustibles (biomasa y CSR)", el ANEXO de la Resolución de modificación de la AAI, ff. 647 y siguientes, Tomo 6 EA, se limita a indicar que:

Los residuos generados por la actividad serán entregados a una empresa o entidad gestora de residuos,que se encuentre inscrita en el Registro de Producción y Gestión de Residuos para el tipo concreto de residuos de los que se hace cargo. Esta entrega se realizará en el propio centro de producción, debiendo estar inscritos en el citado registro los vehículos que el recogedor o transportista utilice para su traslado. La entrega de los residuos deberá quedar acreditada documentalmente conforme a lo establecido en la Ley 7/2022, de 8 de abril. El productor de los residuos deberá facilitar al gestor la información necesaria sobre el residuo en cuestión, para facilitar su adecuado tratamiento.

Añadiendo que:

... las cenizas y escorias generadas serán entregadas a gestor autorizado,con destino preferente a valorización para su integración en una economía circular, no estando autorizado su envío a la escombrera de Pumardongo.

En suma, ni la definición previa (inexistente) de las características de la caldera, ni la caracterización cualitativa y cuantitativa del CSR ni, menos aún, las previsiones sobre la gestión y destino de los residuos de la combustión, pueden considerarse suficientes ni idóneas para garantizar los objetivos de una AAI. Por otro lado, asiste la razón a la actora cuando alega que la evaluación del impacto ambiental de una nueva fuente de producción de residuos no puede prescindir de los almacenamientos de residuos preexistentes en la misma zona, cuyo potencial efecto sinérgico puede determinar un impacto ambiental bien distinto. No existe una mínima precisión en la forma y procedimientos de almacenamiento y gestión de los residuos de la combustión, que, por otra parte, se cuantificaron inicialmente en 72.000 toneladas/año de cenizas, que se convierten en la AAI, a petición de HUNOSA, formulada con el procedimiento terminado y solo pendiente de resolución, en 120.000 toneladas, que, como advierte la pericial de la actora "ni siquiera se sitúan sobre plano para confirmar su ubicación respecto a la inundabilidad de la parcela". Como dice en sus conclusiones el informe pericial, ni el Impacto Ambiental ni el Control Integrado de la Contaminación pueden llevarse a cabo "en estas condiciones".

Ha de reiterarse la necesidad de contar con información completa para garantizar un elevado nivel de protección ambiental, lo que ha de traducirse en autorizaciones suficientemente precisas respecto de las condiciones de explotación y tipos de residuos. Entre los requisitos procedimentales y sustantivos de la AAI se encuentra de forma destacada la exigencia de participación pública ( STS, de 18 de julio de 2017, rec. 2324/2016, ECLI:ES:TS:2017:30747), que no se limita a la fase procedimental de información pública sino que:

... ha de estar abierta en otras fases sucesivas. Y, del mismo modo, tampoco puede bastar, si se pretende actuar en coherencia y de acuerdo con la funcionalidad última del trámite de evaluación, el traslado ulterior a los interesados de la propuesta de declaración de impacto ambiental (al tiempo de la correspondiente resolución autorizatoria); aunque también se aprovechara dicho trámite por aquellos, como fue el caso, porque la indicada propuesta tiene solo carácter provisional y el derecho a la información se mantiene a lo largo de todo el proceso.

UNDÉCIMO.- Recapitulación y decisión de la Sala.

De lo razonado en fundamentos precedentes, resulta lo siguiente: 1) no se trata de una modificación sustancial, sino de una nueva instalación, ya que se lleva a cabo una actividad distinta, coincineración, sometida a requisitos diferentes; 2) podría entenderse (como apunta la contestación de HUNOSA), con independencia del procedimiento elegido, que los requisitos exigibles han sido materialmente cumplidos (v. gr., a través de la EIA ordinaria y no simplificada), pero no es posible considerarlo así respecto de elementos relevantes del proyecto, como son: 3) las características de la caldera, desconocidas en el momento de la EIA, o del CSR, cuya caracterización y condiciones de uso, de acuerdo con la AAI, se mueven en unos márgenes de gran amplitud, susceptibles de generar impactos ambientales de muy diferente entidad; 4) nada ha podido conocerse ni alegarse en el procedimiento administrativo sobre el significativo incremento (se añaden 48.000 toneladas a las 72.000 iniciales) de la cantidad de productos de la combustión (cenizas), producidas por la instalación; 5) su destino y gestión ("procedimientos y métodos" en la dicción legal) están ausentes, omisión que no puede suplirse por la remisión a un "gestor autorizado", sin mayores precisiones, que tampoco existen sobre el almacenamiento temporal de tan elevada cantidad de productos de la combustión, más allá de la exclusión expresa ("no estando autorizado su envío") de la escombrera de Pumardongo; 6) dicha escombrera no está incluida en la autorización ambiental integrada, prescindiendo así de evaluar los previsibles efectos sinérgicos de la preexistencia de tal depósito.

Procede, debido a todo lo expuesto, la estimación del recurso y la anulación de los actos administrativos recurridos, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 49 LPAC, ya que, como queda razonado, se ha cumplido materialmente con los requisitos de la AAI, salvo en los extremos referidos a las características técnicas de la caldera, caracterización del CSR y evaluación del impacto de su incineración y, especialmente, la gestión de residuos. Siendo nulas, y así las declaramos, tales determinaciones, esa nulidad no puede extenderse a trámites independientes del procedimiento, en los que no encontramos vicio de legalidad alguno, cuya nulidad no se produce necesariamente por la de los anteriores, siendo así que el art. 51 LPAC ordena la conservación "de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción".

DUODÉCIMO.- Costas del proceso.

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, no procede la imposición de las costas procesales, a la vista de la complejidad fáctica y jurídica del asunto.

PRIMERO.- Actos administrativos impugnados.

Son objeto de recurso en este proceso, a instancia de la COORDINADORA ECOLOXISTA D'ASTURIES, las siguientes actuaciones administrativas: 1) Resolución de 27 de febrero de 2024, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, notificada el 5 de marzo de 2024, desestimando el Recurso de Reposición interpuesto contra la resolución, de 1 de noviembre de 2023, de modificación sustancial de la autorización ambiental integrada de la Central Térmica de La Pereda, titularidad de HULLERAS DEL NORTE, S.A. SME (HUNOSA), para usar biomasa como combustible principal y CSR como combustible secundario, publicada en el BOPA de 30 de noviembre de 2023; y 2) Resolución de 21 de junio de 2022, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto para la transformación de la Central Térmica de La Pereda.

SEGUNDO.- Antecedentes de este proceso.

Las partes, en mayor o menor medida, inician sus escritos de alegaciones con un excurso histórico sobre la Central Térmica cuya Autorización Ambiental Integrada (AAI) se recurre, antecedentes fácticos que resultan igualmente del examen del expediente administrativo: la Central Térmica de La Pereda (CT-LP) ha venido utilizando una tecnología denominada de lecho fluido circulante atmosférico, produciendo energía eléctrica mediante la combustión de carbón y estériles procedentes de las escombreras de diferentes puntos de las cuencas mineras. En el marco del proceso de descarbonización impulsado por la Unión Europea, se concluye el Acuerdo Marco para una Transición Justa de la Minería del Carbón y Desarrollo Sostenible de las Comarcas Mineras para el período 2019-2027, encaminado a la reordenación de la minería del carbón y la promoción de una economía alternativa en las zonas afectadas. En este contexto se sitúa la transformación de la CT-LP, de modo que la producción de energía eléctrica se realice ahora utilizando biomasa y combustible sólido recuperado (CSR) en vez de carbón. La CT-LP contaba con Autorización Ambiental Integrada, que fue concedida mediante Resolución de 14 de marzo de 2008, objeto de diversas modificaciones y actualizaciones. Para la transformación mencionada, el 16 de febrero de 2021, HUNOSA presenta ante la Consejería de Administración Autonómica, Medio Ambiente y Cambio Climático, Dirección General de Calidad Ambiental y Cambio Climático, solicitud de modificación de la Autorización Ambiental Integrada. Tras la oportuna tramitación, que incluye la evaluación de impacto ambiental, acompañando el documento técnico del proyecto, el estudio de impacto ambiental y las alegaciones e informes recibidos en los trámites de información pública y de consultas, se dicta la Resolución de 1 de noviembre de 2023, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, por la que se aprueba la modificación de la autorización ambiental integrada otorgada a HUNOSA, con la finalidad de incorporar la autorización del proyecto de transformación de la central térmica para la valorización de biomasa y combustible sólido recuperado. Contra esta resolución interpone la actora recurso de reposición, resuelto en sentido desestimatorio por la resolución de 27 de febrero de 2024. Estas dos resoluciones son objeto de impugnación en el presente proceso, así como la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) por la que se determina la viabilidad, a efectos ambientales, de la realización del proyecto de transformación de la Central Térmica de La Pereda, sujeta a una serie de condiciones enumeradas en la DIA.

TERCERO.- Alegaciones de la recurrente.

En la extensa demanda se recoge un conjunto de motivos impugnatorios que pueden sintetizarse del siguiente modo: 1) error de procedimiento, determinante de nulidad absoluta ex art. 47.1 e ) LPAC (" haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido"), por cuanto la revisión de la AAI originaria supone la transformación de la actividad de "combustión" en una actividad de "coincineración de residuos", que debería haberse tramitado mediante un procedimiento ordinario de Autorización Ambiental Integrada (AAI) y no como una modificación de la anterior, ya que una instalación de coincineración de residuos está sometida a un régimen legal diferente, conforme al Capítulo IV del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación; 2) omisión de informes y trámites esenciales, exigidos, al tratarse de una nueva autorización, por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de prevención y control integrados de la contaminación (LIPPC): informe urbanístico del Ayuntamiento de Mieres (art 15), informe previo sobre el estado del suelo ( art. 12), informe del órgano competente en materia de residuos ( art 8. R.D. 815/2013), informe, realizado por un experto externo acreditado, indicando el valor de la eficiencia energética para cada línea de incineración ( art. 28 R.D. 815/2013); nulidad de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) que la actora considera puramente formal, carente de contenido real, por falta de objetividad e independencia exigidas por la Directiva 2011/92/UE, deficiente análisis de alternativas, que no son reales ni razonables, incumpliendo el artículo 35 de la Ley 21/2013, fraccionamiento de la evaluación ya que se omitió evaluar el impacto de la gestión de las cenizas y escorias, estimadas en 120.000 toneladas (t) anuales, y los efectos sinérgicos con la escombrera de Pumardongo, excluida deliberadamente del alcance de la autorización a pesar de sus problemas de lixiviados; 4) "incertidumbre fáctica" sobre materias primas, pues no existe garantía jurídica ni técnica sobre el abastecimiento sostenible de la biomasa necesaria (unas 400.000 t/año) ni se ha definido la composición química del Combustible Sólido Recuperado (CSR), lo que convierte las condiciones de la AAI en "especulaciones sin base técnica verificable"; la nueva AAI no atiende a los fines y objetivos de una autorización ambiental integrada establecidos en el art. 4 del R.D. Leg. 1/2016, evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto; 5) la nueva AAI no cumple los requisitos establecidos para las instalaciones de incineración en la Ley de Residuos y el Capítulo IV del R.D. 815/2013: plazo máximo de duración de 8 años; poder calorífico y grado de aprovechamiento energético ( art. 28 R.D. 815/2013); autorización como gestor de residuos peligrosos y no peligrosos; destino concreto y condiciones de gestión de los residuos y escorias resultado de la combustión.

CUARTO.- Alegaciones de las codemandadas.

La Administración demandada indica que, en el año 1994 se puso en funcionamiento la instalación de generación eléctrica CT-LP con la tecnología de lecho fluido circulante, lo que ha implicado la eliminación de una gran cantidad de residuos de la histórica actividad minera depositados en escombreras en diferentes puntos de las cuencas mineras asturianas; en el marco de los objetivos de descarbonización previstos en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) y Estrategia (nacional) de Descarbonización a Largo Plazo, HUNOSA planteó la modificación de la CT-LP para que en vez de utilizar estéril de escombrera y carbón como combustible, se proceda a la hibridación a un combustible 100% biomasa conjuntamente con la utilización de CSR en un porcentaje variable de hasta el 25% en energía total de la mezcla; la CT-LP dispone de la autorización ambiental integrada (AAI) prevista en la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre), inicialmente Resolución de 14 de marzo de 2008, de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, que ha sido sucesivamente modificada, actualizada y revisada. La última modificación de la AAI es la Resolución de 1 de noviembre de 2023 de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, modificación sustancial de la AAI de la CT-LP para usar biomasa como combustible principal y CSR como combustible secundario (rectificación de errores mediante Resolución de 24 de enero de 2024 respecto de los Anexos sobre Emisiones a la Atmosfera y Producción y gestión de residuos), que incorpora la DIA (Resolución de 21 de junio de 2022), actos administrativos objeto de la presente litis. La Administración demandada considera que se ha seguido el procedimiento legalmente establecido, que el origen y composición del CSR queda definido en el proyecto y en la autorización ambiental integrada, que recoge las condiciones referentes a todos los vectores medioambientales al objeto de proteger la salud de las personas y al medio ambiente. Mantiene que los actos aquí impugnados son ajustados a Derecho y conformes a la normativa de aplicación, esencialmente la Ley IPPC, la de evaluación ambiental, de residuos, y las mejores técnicas disponibles (MTD), y que han sido dictados con suficiente y ponderada motivación técnica y también jurídica, sin que incurran en infracción alguna del ordenamiento jurídico, ya que no cabe apreciar que exista error en el procedimiento ni incumplimiento de los fines de la Ley IPPC ni nulidad alguna ni infracción en la resolución del recurso de reposición, por lo que deberían ser confirmados, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, como interesa igualmente la codemandada HUNOSA, que alega además la existencia de causa de inadmisibilidad respecto de la DIA, interesando en todo caso la desestimación de la totalidad del recurso de no acogerse dicha causa de inadmisibilidad.

QUINTO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso contra la DIA.

Considera HUNOSA, y así lo razona en su contestación a la demanda, que la DIA es un acto no susceptible de recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 25 de la Ley 13/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que delimita la actividad administrativa impugnable:

1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.

De acuerdo con el artículo 41.2. de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación de impacto ambiental, "la declaración de impacto ambiental tendrá la naturaleza de informe preceptivo y determinante" y (art. 41.4) "... no será objeto de recurso sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto". La consecuencia de impugnar un acto no susceptible de recurso es la inadmisibilidad de este en cuanto a esta pretensión, tal como dispone el artículo 69 c) de la LJCA, de acuerdo con el cual: "La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación".

Es cierto que la actora identifica la DIA en su escrito de interposición como uno de los actos impugnados, e interesa en la demanda su declaración de disconformidad a Derecho, cuando es sobradamente conocida la doctrina de la Sala Tercera respecto de la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental como acto de trámite esencial pero no cualificado por lo que "no puede ser impugnada ...con independencia de la resolución administrativa que apruebe el proyecto de obras o se pronuncie definitivamente sobre el funcionamiento de la actividad". Esta doctrina jurisprudencial, que no exime de control judicial la DIA, sino que solo impide su impugnación "autónoma", ha sido mantenida de forma constante por el Tribunal Supremo, desde la STS de 17 de noviembre de 1998 (rec. 7742/1997, ECLI:ES:TS:1998:6794) en la que podemos leer que:

... nuestro legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen mera secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar.

Esta formulación inicial ha sido reiterada y completada. Así, la Sentencia de 13 de diciembre de 2011 (rec. 545/2011, ECLI:ES:TS:2011:8522) consideró que la propia naturaleza "omnicomprensiva" de la AAI permite la impugnación conjunta de la DIA, es decir, que la declaración de impacto ambiental es un acto de trámite impugnable juntamente con la resolución administrativa que apruebe el proyecto o actividad, o con la autorización ambiental integrada del proyecto evaluado:

En esas circunstancias carece de sentido alguno mantener el carácter de acto de trámite simple de la declaración de impacto ambiental y excluirla de control jurisdiccional con ocasión de la impugnación de la autorización ambiental integrada. El carácter unificado y global de dichas autorizaciones integradas desde el punto vista ambiental hace obvia la pertinencia de controlar en los recursos dirigidos contra ellas también la declaración de impacto ambiental que las preceda. Cualquier duda interpretativa, de existir, se debe resolver en el sentido amplio al acceso a la impugnación que deriva del Derecho europeo y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Un hito relevante de esta evolución jurispduecnial, en cuanto a la consideración general de los actos de trámite, es la STS, de 30 de enero de 2024 (rec. 6402/2021, ECLI:ES:TS:2024:590), que establece como doctrina casacional que:

La consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJ y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

De nuevo en referencia a la DIA, el reciente ATS 9826/2025, de 22 de octubre, admite a trámite el recurso de casación (rec. 1571/2025, ECLI:ES:TS:2025:9826A), apreciando la existencia de interés casacional objetivo para determinar si las DIAs desfavorables, en el contexto de proyectos de generación eléctrica sujetos al Real Decreto-ley 23/2020, pueden ser impugnadas de forma autónoma.

Por otra parte, una exclusión incondicionada de la posibilidad de recurso entraría en conflicto con las exigencias del Derecho europeo, tal como ha establecido el TJUE en varias ocasiones. Con claridad en la STJUE, de 25 de mayo de 2023 (asunto C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, ECLI: EU:C:2023:425):

(68) Por otra parte, con arreglo al artículo 11 de la Directiva 2011/92 , un particular que forma parte del «público interesado» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra e), de dicha Directiva y que reúne los criterios establecidos por el Derecho nacional en cuanto al «interés suficiente» o, en su caso, al «menoscabo de un derecho», contemplados en dicho artículo 11, debe poder impugnar, ante un órgano jurisdiccional u otro órgano independiente e imparcial establecido por la Ley, la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de una decisión por la que se declare que no procede llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental en el marco de un recurso interpuesto, en su caso, contra una decisión de autorización (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de abril de 2015, Gruber, C-570/13, EU:C:2015:231 , apartado 44).

No existe, en resumen, causa de inadmisibilidad, ya que, si bien la DIA no es susceptible de recurso judicial independiente, si puede ser combatida de forma conjunta con la AAI, como aquí se ha hecho.

SEXTO.- Finalidad de la Autorización Ambiental Integrada.

Rechazada la causa de inadmisibilidad opuesta por la codemandada, puede abordarse ahora el examen del fondo del recurso, comenzando por recordar cuál es el sentido teleológico de la AAI, en el contexto del Derecho interno y europeo, como mecanismo omnicomprensivo de prevención y control de la contaminación, objetivo que ha de guiar la interpretación y aplicación de la normativa. De acuerdo con los art. 1 y 3.2 del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (Ley IPPC), la autorización ambiental integrada:

... tiene por objeto evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto.

... permite, a los efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas,explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y las disposiciones de esta ley.Tal autorización podrá ser válida para una o más instalaciones o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación.

El Tribunal de Justicia ( STJUE, de 25 de junio de 2024, asunto C-626/22, C. Z. y otros e Ilva SpA, ECLI:EU:C:2024:542) tiene declarado, por lo que aquí interesa, que:

1) La Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), a la luz del artículo 191 TFUE y de los artículos 35 y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados a establecer que la evaluación previa de las repercusiones de la actividad de la instalación de que se trate, tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud de las personas, debe formar parte integrante de los procedimientos de expedición y revisión de un permiso de explotación de la instalacióncon arreglo a dicha Directiva.

2) La Directiva 2010/75 debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la expedición o de la revisión de un permiso de explotación de una instalación en virtud de dicha Directiva, la autoridad competente debe tener en cuenta, además de las sustancias contaminantes previsibles a la luz de la naturaleza y del tipo de actividad industrial de que se trate, todas aquellas que sean objeto de emisiones científicamente reconocidas como nocivas que puedan ser emitidas por la instalación, incluidas las generadas por esa actividad que no hayan sido evaluadas en el procedimiento de autorización inicial de esa instalación.

SÉPTIMO.- Modificación sustancial o nueva actividad.

La primera de las cuestiones que plantea la actora es si realmente estamos ante una "modificación sustancial" o, más bien, ante una "nueva actividad", alternativa cuya resolución se proyecta sobre los requisitos exigidos y el procedimiento que ha de seguirse en uno u otro caso. A tenor del artículo 3, punto 9, de la Directiva 2010/75, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), una «modificación sustancial» de la instalación es «una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación o una instalación de combustión, una instalación de incineración de residuos o una instalación de coincineración de residuos que pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente» ( STJUE, de 2 de junio de 2022, asunto C-43/21, FCC Ceská republika s.r.o., ECLI: EU:C:2022:425). Añade el TJUE (33) que, del propio tenor de dicho artículo 3, punto 9, se desprende que una modificación debe calificarse de «sustancial» sobre la base de dos requisitos, refiriéndose el primero al contenido de la modificación y el segundo a sus potenciales consecuencias.

(34) Estos dos requisitos son acumulativos. En efecto, una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación no es «sustancial», en el sentido del artículo 3, punto 9, de la Directiva 2010/75, si no puede tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente. A la inversa, no basta con que una modificación pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente para ser «sustancial», en el sentido de dicha Directiva. De ser así, el legislador de la Unión no habría precisado que una modificación sustancial consiste en una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación.

Argumenta la codemandada -en defensa de la AAI otorgada como modificación sustancial de la anterior- que los equipos e instalaciones proyectadas se ubicarán en el interior de los actuales edificios de la CT-LP, "conservando numerosos elementos de la instalación preexistente", que detalla en su contestación, afirmación que resulta difícil de cohonestar con lo siguiente:

- La entidad económica del proyecto técnico, que incluye el cambio de la caldera, con un presupuesto base de licitación de 45.445.331,79 euros (doc. 3 aportado por la codemandada).

- Conforme al doc. 4 de su contestación, HUNOSA ha concurrido a la subasta para el otorgamiento del régimen económico de energías renovables, en la que resulta adjudicataria de 50.000 kW de biomasa (Resolución de 26 de octubre de 2022, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se resuelve subasta celebrada para el otorgamiento del régimen económico de energías renovables al amparo de lo dispuesto en la Orden TED/1161/2020, de 4 de diciembre) en la categoría de "producto dirigido a instalaciones nuevas".

- La heterogeneidad, desde el punto de vista de la clasificación o taxonomía legal, de la actividad proyectada respecto de la anterior: la AAI con la que contaba La Pereda amparaba una instalación de combustión, recogida en el apartado 1 del Anejo I de la LIPPC ("1.1 Instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal total igual o superior a 50 MW"). El cambio que se proyecta y autoriza no se limita, como sostienen las demandadas, a la sustitución de combustibles fósiles por biomasa y CSR, ya que la utilización de este último determina que se trate ahora de una planta de "coincineración de residuos" (Anejo I, apartado 5.2 LIPCC), cuya regulación no es ya la del Capítulo V ("Disposiciones especiales para grandes instalaciones de combustión") del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, sino la del Capítulo IV ("Disposiciones especiales para las instalaciones de incineración y coincineración de residuos").

Es preciso destacar en este punto que el CSR ("combustible sólido recuperado") sigue teniendo la consideración legal de residuo, como resulta, entre otras, de la STJUE, de 11 de noviembre de 2021 (asunto C-315/20, ECLI:EU:C:2021:912), en interpretación del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, y de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, estableciendo que, cuando el tratamiento mecánico aplicado a los residuosno altera sustancialmente las propiedades originales de dichos residuos ni, por consiguiente, su naturaleza, aunque tengan un código CER distinto para su valorización, continúan teniendo la condición de residuo,si realmente sus condiciones no han cambiado. En el mismo sentido, el artículo 5 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular: solo determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, podrán dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en esta ley. Para los residuos tratados como combustible, STJUE, de 25 de febrero de 2010 (asunto C-209/09, Lahti Energia Oy, ECLI: EU:C:2010:98), referida a la utilización como combustible complementario de gas obtenido mediante tratamiento térmico de residuos, que se califica como «instalación de coincineración» en el sentido del artículo 3, punto 5, de la Directiva 2000/76.

Por mucho que se vayan a aprovechar, en parte, edificios y equipos preexistentes, no se trata de una modificación sustancial de la AAI anteriormente concedida a la CT-LP, sino de una actividad nueva ("coincineracion"). No obstante, ello no determina de forma automática la nulidad de la AAI, que vendrá determinada, en su caso, por la "omisión de informes y tramites esenciales", que se examina a continuación.

OCTAVO.- Trámites del procedimiento a los que se refieren las alegaciones de las partes.

1) El Informe urbanístico municipal (Ayuntamiento de Mieres) tiene por objeto acreditar "la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico". Consta en el expediente administrativo informe urbanístico en relación con la inicial AAI, con este contenido:

La instalación industrial para la producción de energía eléctrica que dicha empresa (HUNOSA) mantiene en la zona de La Pereda, de este concejo, es una actividad permitida para el terreno en que se ubica y que el vigente PGOU de Mieres clasifica como suelo urbano y califica como Zona Industrial.

La ubicación y el emplazamiento de la central no se han modificado, ni se acredita que lo haya hecho el PGOU. Por otra parte, consta la obtención con fecha 30 de enero de 2025, de la licencia para las obras de adecuación de las instalaciones de la CT-LP, previa emisión de informes favorables, técnicos y jurídicos, siendo así que el objeto de la licencia municipal no es otro que verificar la compatibilidad de las obras proyectadas con la ordenación urbanística.

2) La LIPPC exige para la solicitud inicial de AAI informe previo sobre el estado del suelo. Pues bien, tal como figura en el Proyecto Básico de Modificación de la AAI, página 59 y siguientes, no se prevén cambios que se traduzcan en alteraciones en las medidas de protección del suelo y aguas subterráneas indicadas en el Anexo I de la Resolución de 18 de mayo de 2015, de la Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, por la que se modifica y actualiza la autorización ambiental integrada de la instalación industrial Central Térmica de La Pereda, ubicada en La Pereda, Mieres, que puso fin al procedimiento en el que se aportó ya el informe sobre el estado del suelo y las aguas subterráneas, de 2 de diciembre de 2013, valorado por los servicios técnicos del órgano ambiental del Principado de Asturias, con remisión a lo "establecido en el anexo de la AAI relativo a la protección del suelo y las aguas subterráneas", incorporadas igualmente al anexo de la Resolución de modificación de la AAI que aquí se impugna ("Protección del suelo y las aguas subterráneas").

3) Por lo que hace al Informe del órgano competente en materia de residuos, asimismo previsto para la solicitud inicial de la AAI, en el procedimiento de evaluación ambiental se solicitó informe al Servicio de Residuos y Economía Circular de la Dirección General de Calidad Ambiental y Cambio Climático, por lo que el trámite fue formalmente cumplido, sin perjuicio de lo que después se dirá sobre la suficiencia de las medidas y previsiones en relación con los residuos.

A la vista de lo anterior, aunque se trate de una nueva actividad y no de una modificación sustancial, no compartimos la conclusión anulatoria que la actora extrae de tal circunstancia, teniendo en cuenta, como opone, de manera minuciosa y convincente, la demandada, que los requisitos 1), 2) y 3) que hemos analizado hasta ahora, propios de una AAI inicial, han sido materialmente cumplidos, incluyendo el sometimiento a la DIA ordinaria y no simplificada.

NOVENO.- Motivos impugnatorios referidos singularmente a la DIA.

En relación con la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), la actora la tacha de "puramente formal", carente de contenido real, por falta de objetividad e independencia exigidas por la Directiva 2011/92/UE, deficiente análisis de alternativas, que no son reales ni razonables, incumpliendo el artículo 35 de la Ley 21/2013.

1) Sobre la "falta de objetividad" al ser la misma persona "la que firme y se responsabilice tanto de la declaración de impacto ambiental como de la autorización ambiental integrada", lo cierto es que se corresponde con las normas organizativas, Decreto 86/2023, de 18 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica básica de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, ahora denominada de Transición Ecológica, Industria y Comercio. Este argumento, además, lo hemos rechazado expresamente en nuestra STSJ AS 2118/2025, de 23 de julio de 2025 (rec. 756/2024, ECLI:ES:TSJAS:2025:2118):

... la Ley del Principado de Asturias 1/2023, de 15 de marzo, de Calidad Ambiental, en su artículo 5. "Definiciones" 22) define al Órgano sustantivo ambiental como el órgano de la Administración pública competente para otorgar la autorización ambiental integrada o, en su caso, controlar la actividad sujeta a declaración responsable ambiental.

Por su parte el artículo 34 de la mencionada Ley señala "El órgano sustantivo ambiental para la concesión de la autorización ambiental integrada será la Consejería con competencias en medio ambiente del Principado de Asturias".

Es por ello que es la titular de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, actualmente denominada de Transición Ecológica, Industria y Comercio (Decreto 7/2025, de 13 de febrero, del Presidente del Principado de Asturias, de cuarta modificación del Decreto 22/2023, de 31 de julio, del Presidente del Principado de Asturias, de reestructuración de las Consejerías que integran la Administración de la Comunidad Autónoma, quien ejerce las mencionadas competencias, por lo que tal motivo de oposición debe de ser desestimado sin que pueda apreciarse que exista por ello indefensión de la parte recurrente.

2) Se aduce la "incertidumbre fáctica sobre materias primas", esto es, que no existe garantía jurídica ni técnica sobre el abastecimiento sostenible de la biomasa necesaria (unas 400.000 t/año). Sobre esta cuestión, en un caso análogo, dice la STSJCyL (Valladolid), de 29 de julio de 2022 (rec. 601/2018, ECLI:ES:TSJCL:2022:3380):

Respecto a la alegada insostenibilidad del proyecto al no haberse aportado un estudio de viabilidad de los ecosistemas forestales de los que se pretende la obtención de la biomasa para la producción de la energía eléctrica a través de la misma, la documentación presentada por la empresa codemandada como Anexo IX al Estudio de Impacto Ambiental permite apreciar un estudio de disponibilidad de biomasa forestal y agrícola realizado por un Ingeniero de Montes, el Sr. Mauricio, que supone la base del análisis económico de la central de biomasa, añadiendo en el informe emitido por el Servicio de Prevención Ambiental y Cambio Climático antes citado que no es objeto de la autorización ambiental, de acuerdo con lo indicado en el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, el evaluar el balance energético del abastecimiento de materias primas, siendo este tema un asunto de carácter eminentemente económico para la empresa, al igual que la propia disponibilidad de biomasa, ni cabe pues admitir, como señala el referido informe, que la falta de biomasa en las proximidades a la central pueda suponer que se vaya a utilizar patrimonio natural protegido, como tampoco se encuentra contemplado en el proyecto la posibilidad de cultivos energéticos, que, en su caso, precisarán las autorizaciones administrativas pertinentes. Resulta pues que dicha cuestión supone un aspecto estratégico de la propia empresa titular de la planta vinculado a su viabilidad económica, asunto que resulta ajeno a la autorización ambiental misma.

En este sentido, el Anexo IV del Estudio de Impacto Ambiental incluye dos estudios de disponibilidad de biomasa realizados por entidades especializadas (Escuela Politécnica de Mieres, Universidad de Oviedo, y Fundación Centro Tecnológico y Forestal de la madera CETEMAS), a efectos de acreditar tanto su disponibilidad como su sostenibilidad.

3) En relación con las aguas, emitió informe la Confederación Hidrográfica del Cantábrico en el que propuso la modificación de la AAI en lo relativo a los posibles vertidos al dominio público bajo una serie de condiciones, entre ellas, la necesidad de obtención de autorización administrativa previa del Organismo de Cuenca para realizar cualquier actuación proyectada en dominio público hidráulico o en sus zonas de proyección, la imposibilidad de realizar acopios de materiales o residuos en zonas inundables, o el establecimiento de valores límite de emisión.

4) En cuanto al ruido, la DIA requiere que se justifique el cumplimiento de los valores límites de inmisión de ruido y vibraciones previstos en el Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre. Se indica, además, que:

... en caso de que, por efectos aditivos derivados, directa o indirectamente, del funcionamiento de la instalación, se superen los objetivos de calidad acústica para ruido establecidos en el citado real decreto, se señalarán las medidas que se prevé adoptar para que tal superación no se produzca. Las nuevas instalaciones susceptibles de producir ruidos, en particular las de preparación de combustibles tales como las operaciones de trituración y preparación de biomasa, se ubicarán en espacios cerrados o en zonas protegidas acústicamente por pantallas u otros elementos que permitan amortiguar el ruido generado y se llevarán a cabo en horario diurno.

En el Anexo VII del Estudio de Impacto Ambiental también se incluyó, mediante adenda, de 28 de abril de 2023, el estudio de impacto acústico (ff. 182 y ss. Tomo 6 EA).

No apreciamos, en consecuencia, que la DIA incurra en infracción legal alguna respecto de los motivos 1), 2), 3) y 4) que anteceden.

DÉCIMO.- Requisitos exigibles a la AAI en relación con el CSR y los residuos de la combustión.

Se alega finalmente que la nueva AAI no cumple las exigencias establecidas para las instalaciones de incineración en la Ley de Residuos y en el Capítulo IV del R.D. 815/2013: plazo máximo de duración de ocho años; determinación del poder calorífico y grado de aprovechamiento energético ( art. 28 R.D. 815/2013); autorización como gestor de residuos peligrosos y no peligrosos; destino concreto y condiciones de gestión de los residuos y escorias resultado de la combustión, añadiendo que se fracciona la evaluación, ya que se omitió evaluar el impacto de la gestión de las cenizas y escorias (estimadas en 120.000 toneladas anuales) y los efectos sinérgicos con la escombrera de Pumardongo, excluida deliberadamente del alcance de la autorización a pesar de sus problemas de lixiviados.

1) Sobre el plazo máximo de duración de ocho años del artículo 33.10 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, ha de tenerse en cuenta que su inciso final exceptúa "las autorizaciones otorgadas a las instalaciones a las que resulte de aplicación el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, cuyo plazo de vigencia coincidirá con el de la autorización ambiental integrada. No obstante, aunque se renueven automáticamente, la fianza, seguro o garantía financiera equivalente y el resto de las prescripciones incluidas en la autorización podrán ser revisadas y actualizadas". No concurre, por tanto, este motivo impugnatorio.

2) El artículo 28.1.e. 3º del Real Decreto 815/2013, exige que la solicitud de autorización de "instalaciones de incineración o coincineración de residuos" incluya una descripción de las medidas previstas para garantizar que se cumplen los requisitos, indicando, "... el poder calorífico inferior, la forma de alimentación y el punto de incorporación al proceso de los residuos. Igualmente, se deberá definir el grado de aprovechamiento energético resultante en sus instalaciones concretas cuando se quemen los residuos previstos en las proporciones solicitadas", precepto aplicable a las instalaciones proyectadas. Sobre esta cuestión, indica el dictamen pericial aportado por la actora, extensa, amplia y razonadamente fundado, que "... se trata de una central térmica, cuyo funcionamiento se centra en la combustión que se produce en la caldera. De tal modo que la definición o diseño de la caldera, en base a unos combustibles, con un determinado poder calorífico, y unas composiciones conocidas, determina el funcionamiento, los rendimientos y los mecanismos de control, así como la generación de residuos o los dispositivos adicionales de control de la contaminación", ya que "la caldera diseñada para quemar carbón y escombros de carbón no sirve para emplear biomasa y basura". Solo tras la concesión de la autorización "la promotora HUNOSA ..., contrató la redacción del proyecto y ejecución de la obra para la nueva caldera", de modo que "se ha procedido a la tramitación y a la autorización ambiental sin la concreción crucial (caldera) para el estudio de la funcionalidad (y aún la viabilidad) de la instalación y por supuesto, sin la concreción fundamental de las emisiones y su remediación".

En relación con el CSR, ha de destacarse, como argumenta la actora, que la determinación, con los niveles de certeza requeridos, del impacto ambiental de la actividad que se autoriza, deviene imposible cuando lo que se recoge en la AAI es que se va a utilizar una cantidad indeterminada, entre 0% y 25%, de un combustible, calificado legalmente como residuo, cuya composición exacta se desconoce y puede presentar diferencias significativas, lo cual introduce un inaceptable elemento de incertidumbre sobre las emisiones que producirá su incineración, con medidas paliativas tan poco concretas como la suspensión de su uso ante la existencia de "condiciones atmosféricas desfavorables", igualmente indeterminadas. Existe en este momento, según informa el perito, una imposibilidad de determinar "cuál es la real caracterización del CSR", con lo cual no es posible estimar "afecciones ambientales ni con respecto a emisiones ni con respecto a residuos".

Por su parte, el artículo 22.1.c) de la LIPPC establece que la AAI incluirá "los procedimientos y métodos que se vayan a emplear para la gestión de los residuos generados por la instalación, teniendo en cuenta la jerarquía de gestión mencionada en el artículo 4.1.b)". Aunque la Resolución de modificación de la AAI, supedita la efectividad de la autorización ambiental integrada para la modificación sustancial de la instalación a la presentación de "Documento que acredite la gestión que se prevé para las cenizas y escorias que se producirán en la instalación usando los nuevos combustibles (biomasa y CSR)", el ANEXO de la Resolución de modificación de la AAI, ff. 647 y siguientes, Tomo 6 EA, se limita a indicar que:

Los residuos generados por la actividad serán entregados a una empresa o entidad gestora de residuos,que se encuentre inscrita en el Registro de Producción y Gestión de Residuos para el tipo concreto de residuos de los que se hace cargo. Esta entrega se realizará en el propio centro de producción, debiendo estar inscritos en el citado registro los vehículos que el recogedor o transportista utilice para su traslado. La entrega de los residuos deberá quedar acreditada documentalmente conforme a lo establecido en la Ley 7/2022, de 8 de abril. El productor de los residuos deberá facilitar al gestor la información necesaria sobre el residuo en cuestión, para facilitar su adecuado tratamiento.

Añadiendo que:

... las cenizas y escorias generadas serán entregadas a gestor autorizado,con destino preferente a valorización para su integración en una economía circular, no estando autorizado su envío a la escombrera de Pumardongo.

En suma, ni la definición previa (inexistente) de las características de la caldera, ni la caracterización cualitativa y cuantitativa del CSR ni, menos aún, las previsiones sobre la gestión y destino de los residuos de la combustión, pueden considerarse suficientes ni idóneas para garantizar los objetivos de una AAI. Por otro lado, asiste la razón a la actora cuando alega que la evaluación del impacto ambiental de una nueva fuente de producción de residuos no puede prescindir de los almacenamientos de residuos preexistentes en la misma zona, cuyo potencial efecto sinérgico puede determinar un impacto ambiental bien distinto. No existe una mínima precisión en la forma y procedimientos de almacenamiento y gestión de los residuos de la combustión, que, por otra parte, se cuantificaron inicialmente en 72.000 toneladas/año de cenizas, que se convierten en la AAI, a petición de HUNOSA, formulada con el procedimiento terminado y solo pendiente de resolución, en 120.000 toneladas, que, como advierte la pericial de la actora "ni siquiera se sitúan sobre plano para confirmar su ubicación respecto a la inundabilidad de la parcela". Como dice en sus conclusiones el informe pericial, ni el Impacto Ambiental ni el Control Integrado de la Contaminación pueden llevarse a cabo "en estas condiciones".

Ha de reiterarse la necesidad de contar con información completa para garantizar un elevado nivel de protección ambiental, lo que ha de traducirse en autorizaciones suficientemente precisas respecto de las condiciones de explotación y tipos de residuos. Entre los requisitos procedimentales y sustantivos de la AAI se encuentra de forma destacada la exigencia de participación pública ( STS, de 18 de julio de 2017, rec. 2324/2016, ECLI:ES:TS:2017:30747), que no se limita a la fase procedimental de información pública sino que:

... ha de estar abierta en otras fases sucesivas. Y, del mismo modo, tampoco puede bastar, si se pretende actuar en coherencia y de acuerdo con la funcionalidad última del trámite de evaluación, el traslado ulterior a los interesados de la propuesta de declaración de impacto ambiental (al tiempo de la correspondiente resolución autorizatoria); aunque también se aprovechara dicho trámite por aquellos, como fue el caso, porque la indicada propuesta tiene solo carácter provisional y el derecho a la información se mantiene a lo largo de todo el proceso.

UNDÉCIMO.- Recapitulación y decisión de la Sala.

De lo razonado en fundamentos precedentes, resulta lo siguiente: 1) no se trata de una modificación sustancial, sino de una nueva instalación, ya que se lleva a cabo una actividad distinta, coincineración, sometida a requisitos diferentes; 2) podría entenderse (como apunta la contestación de HUNOSA), con independencia del procedimiento elegido, que los requisitos exigibles han sido materialmente cumplidos (v. gr., a través de la EIA ordinaria y no simplificada), pero no es posible considerarlo así respecto de elementos relevantes del proyecto, como son: 3) las características de la caldera, desconocidas en el momento de la EIA, o del CSR, cuya caracterización y condiciones de uso, de acuerdo con la AAI, se mueven en unos márgenes de gran amplitud, susceptibles de generar impactos ambientales de muy diferente entidad; 4) nada ha podido conocerse ni alegarse en el procedimiento administrativo sobre el significativo incremento (se añaden 48.000 toneladas a las 72.000 iniciales) de la cantidad de productos de la combustión (cenizas), producidas por la instalación; 5) su destino y gestión ("procedimientos y métodos" en la dicción legal) están ausentes, omisión que no puede suplirse por la remisión a un "gestor autorizado", sin mayores precisiones, que tampoco existen sobre el almacenamiento temporal de tan elevada cantidad de productos de la combustión, más allá de la exclusión expresa ("no estando autorizado su envío") de la escombrera de Pumardongo; 6) dicha escombrera no está incluida en la autorización ambiental integrada, prescindiendo así de evaluar los previsibles efectos sinérgicos de la preexistencia de tal depósito.

Procede, debido a todo lo expuesto, la estimación del recurso y la anulación de los actos administrativos recurridos, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 49 LPAC, ya que, como queda razonado, se ha cumplido materialmente con los requisitos de la AAI, salvo en los extremos referidos a las características técnicas de la caldera, caracterización del CSR y evaluación del impacto de su incineración y, especialmente, la gestión de residuos. Siendo nulas, y así las declaramos, tales determinaciones, esa nulidad no puede extenderse a trámites independientes del procedimiento, en los que no encontramos vicio de legalidad alguno, cuya nulidad no se produce necesariamente por la de los anteriores, siendo así que el art. 51 LPAC ordena la conservación "de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción".

DUODÉCIMO.- Costas del proceso.

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, no procede la imposición de las costas procesales, a la vista de la complejidad fáctica y jurídica del asunto.

PRIMERO.- Actos administrativos impugnados.

Son objeto de recurso en este proceso, a instancia de la COORDINADORA ECOLOXISTA D'ASTURIES, las siguientes actuaciones administrativas: 1) Resolución de 27 de febrero de 2024, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, notificada el 5 de marzo de 2024, desestimando el Recurso de Reposición interpuesto contra la resolución, de 1 de noviembre de 2023, de modificación sustancial de la autorización ambiental integrada de la Central Térmica de La Pereda, titularidad de HULLERAS DEL NORTE, S.A. SME (HUNOSA), para usar biomasa como combustible principal y CSR como combustible secundario, publicada en el BOPA de 30 de noviembre de 2023; y 2) Resolución de 21 de junio de 2022, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto para la transformación de la Central Térmica de La Pereda.

SEGUNDO.- Antecedentes de este proceso.

Las partes, en mayor o menor medida, inician sus escritos de alegaciones con un excurso histórico sobre la Central Térmica cuya Autorización Ambiental Integrada (AAI) se recurre, antecedentes fácticos que resultan igualmente del examen del expediente administrativo: la Central Térmica de La Pereda (CT-LP) ha venido utilizando una tecnología denominada de lecho fluido circulante atmosférico, produciendo energía eléctrica mediante la combustión de carbón y estériles procedentes de las escombreras de diferentes puntos de las cuencas mineras. En el marco del proceso de descarbonización impulsado por la Unión Europea, se concluye el Acuerdo Marco para una Transición Justa de la Minería del Carbón y Desarrollo Sostenible de las Comarcas Mineras para el período 2019-2027, encaminado a la reordenación de la minería del carbón y la promoción de una economía alternativa en las zonas afectadas. En este contexto se sitúa la transformación de la CT-LP, de modo que la producción de energía eléctrica se realice ahora utilizando biomasa y combustible sólido recuperado (CSR) en vez de carbón. La CT-LP contaba con Autorización Ambiental Integrada, que fue concedida mediante Resolución de 14 de marzo de 2008, objeto de diversas modificaciones y actualizaciones. Para la transformación mencionada, el 16 de febrero de 2021, HUNOSA presenta ante la Consejería de Administración Autonómica, Medio Ambiente y Cambio Climático, Dirección General de Calidad Ambiental y Cambio Climático, solicitud de modificación de la Autorización Ambiental Integrada. Tras la oportuna tramitación, que incluye la evaluación de impacto ambiental, acompañando el documento técnico del proyecto, el estudio de impacto ambiental y las alegaciones e informes recibidos en los trámites de información pública y de consultas, se dicta la Resolución de 1 de noviembre de 2023, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, por la que se aprueba la modificación de la autorización ambiental integrada otorgada a HUNOSA, con la finalidad de incorporar la autorización del proyecto de transformación de la central térmica para la valorización de biomasa y combustible sólido recuperado. Contra esta resolución interpone la actora recurso de reposición, resuelto en sentido desestimatorio por la resolución de 27 de febrero de 2024. Estas dos resoluciones son objeto de impugnación en el presente proceso, así como la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) por la que se determina la viabilidad, a efectos ambientales, de la realización del proyecto de transformación de la Central Térmica de La Pereda, sujeta a una serie de condiciones enumeradas en la DIA.

TERCERO.- Alegaciones de la recurrente.

En la extensa demanda se recoge un conjunto de motivos impugnatorios que pueden sintetizarse del siguiente modo: 1) error de procedimiento, determinante de nulidad absoluta ex art. 47.1 e ) LPAC (" haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido"), por cuanto la revisión de la AAI originaria supone la transformación de la actividad de "combustión" en una actividad de "coincineración de residuos", que debería haberse tramitado mediante un procedimiento ordinario de Autorización Ambiental Integrada (AAI) y no como una modificación de la anterior, ya que una instalación de coincineración de residuos está sometida a un régimen legal diferente, conforme al Capítulo IV del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación; 2) omisión de informes y trámites esenciales, exigidos, al tratarse de una nueva autorización, por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de prevención y control integrados de la contaminación (LIPPC): informe urbanístico del Ayuntamiento de Mieres (art 15), informe previo sobre el estado del suelo ( art. 12), informe del órgano competente en materia de residuos ( art 8. R.D. 815/2013), informe, realizado por un experto externo acreditado, indicando el valor de la eficiencia energética para cada línea de incineración ( art. 28 R.D. 815/2013); nulidad de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) que la actora considera puramente formal, carente de contenido real, por falta de objetividad e independencia exigidas por la Directiva 2011/92/UE, deficiente análisis de alternativas, que no son reales ni razonables, incumpliendo el artículo 35 de la Ley 21/2013, fraccionamiento de la evaluación ya que se omitió evaluar el impacto de la gestión de las cenizas y escorias, estimadas en 120.000 toneladas (t) anuales, y los efectos sinérgicos con la escombrera de Pumardongo, excluida deliberadamente del alcance de la autorización a pesar de sus problemas de lixiviados; 4) "incertidumbre fáctica" sobre materias primas, pues no existe garantía jurídica ni técnica sobre el abastecimiento sostenible de la biomasa necesaria (unas 400.000 t/año) ni se ha definido la composición química del Combustible Sólido Recuperado (CSR), lo que convierte las condiciones de la AAI en "especulaciones sin base técnica verificable"; la nueva AAI no atiende a los fines y objetivos de una autorización ambiental integrada establecidos en el art. 4 del R.D. Leg. 1/2016, evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto; 5) la nueva AAI no cumple los requisitos establecidos para las instalaciones de incineración en la Ley de Residuos y el Capítulo IV del R.D. 815/2013: plazo máximo de duración de 8 años; poder calorífico y grado de aprovechamiento energético ( art. 28 R.D. 815/2013); autorización como gestor de residuos peligrosos y no peligrosos; destino concreto y condiciones de gestión de los residuos y escorias resultado de la combustión.

CUARTO.- Alegaciones de las codemandadas.

La Administración demandada indica que, en el año 1994 se puso en funcionamiento la instalación de generación eléctrica CT-LP con la tecnología de lecho fluido circulante, lo que ha implicado la eliminación de una gran cantidad de residuos de la histórica actividad minera depositados en escombreras en diferentes puntos de las cuencas mineras asturianas; en el marco de los objetivos de descarbonización previstos en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) y Estrategia (nacional) de Descarbonización a Largo Plazo, HUNOSA planteó la modificación de la CT-LP para que en vez de utilizar estéril de escombrera y carbón como combustible, se proceda a la hibridación a un combustible 100% biomasa conjuntamente con la utilización de CSR en un porcentaje variable de hasta el 25% en energía total de la mezcla; la CT-LP dispone de la autorización ambiental integrada (AAI) prevista en la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre), inicialmente Resolución de 14 de marzo de 2008, de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, que ha sido sucesivamente modificada, actualizada y revisada. La última modificación de la AAI es la Resolución de 1 de noviembre de 2023 de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, modificación sustancial de la AAI de la CT-LP para usar biomasa como combustible principal y CSR como combustible secundario (rectificación de errores mediante Resolución de 24 de enero de 2024 respecto de los Anexos sobre Emisiones a la Atmosfera y Producción y gestión de residuos), que incorpora la DIA (Resolución de 21 de junio de 2022), actos administrativos objeto de la presente litis. La Administración demandada considera que se ha seguido el procedimiento legalmente establecido, que el origen y composición del CSR queda definido en el proyecto y en la autorización ambiental integrada, que recoge las condiciones referentes a todos los vectores medioambientales al objeto de proteger la salud de las personas y al medio ambiente. Mantiene que los actos aquí impugnados son ajustados a Derecho y conformes a la normativa de aplicación, esencialmente la Ley IPPC, la de evaluación ambiental, de residuos, y las mejores técnicas disponibles (MTD), y que han sido dictados con suficiente y ponderada motivación técnica y también jurídica, sin que incurran en infracción alguna del ordenamiento jurídico, ya que no cabe apreciar que exista error en el procedimiento ni incumplimiento de los fines de la Ley IPPC ni nulidad alguna ni infracción en la resolución del recurso de reposición, por lo que deberían ser confirmados, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, como interesa igualmente la codemandada HUNOSA, que alega además la existencia de causa de inadmisibilidad respecto de la DIA, interesando en todo caso la desestimación de la totalidad del recurso de no acogerse dicha causa de inadmisibilidad.

QUINTO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso contra la DIA.

Considera HUNOSA, y así lo razona en su contestación a la demanda, que la DIA es un acto no susceptible de recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 25 de la Ley 13/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que delimita la actividad administrativa impugnable:

1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.

De acuerdo con el artículo 41.2. de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación de impacto ambiental, "la declaración de impacto ambiental tendrá la naturaleza de informe preceptivo y determinante" y (art. 41.4) "... no será objeto de recurso sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto". La consecuencia de impugnar un acto no susceptible de recurso es la inadmisibilidad de este en cuanto a esta pretensión, tal como dispone el artículo 69 c) de la LJCA, de acuerdo con el cual: "La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación".

Es cierto que la actora identifica la DIA en su escrito de interposición como uno de los actos impugnados, e interesa en la demanda su declaración de disconformidad a Derecho, cuando es sobradamente conocida la doctrina de la Sala Tercera respecto de la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental como acto de trámite esencial pero no cualificado por lo que "no puede ser impugnada ...con independencia de la resolución administrativa que apruebe el proyecto de obras o se pronuncie definitivamente sobre el funcionamiento de la actividad". Esta doctrina jurisprudencial, que no exime de control judicial la DIA, sino que solo impide su impugnación "autónoma", ha sido mantenida de forma constante por el Tribunal Supremo, desde la STS de 17 de noviembre de 1998 (rec. 7742/1997, ECLI:ES:TS:1998:6794) en la que podemos leer que:

... nuestro legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen mera secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar.

Esta formulación inicial ha sido reiterada y completada. Así, la Sentencia de 13 de diciembre de 2011 (rec. 545/2011, ECLI:ES:TS:2011:8522) consideró que la propia naturaleza "omnicomprensiva" de la AAI permite la impugnación conjunta de la DIA, es decir, que la declaración de impacto ambiental es un acto de trámite impugnable juntamente con la resolución administrativa que apruebe el proyecto o actividad, o con la autorización ambiental integrada del proyecto evaluado:

En esas circunstancias carece de sentido alguno mantener el carácter de acto de trámite simple de la declaración de impacto ambiental y excluirla de control jurisdiccional con ocasión de la impugnación de la autorización ambiental integrada. El carácter unificado y global de dichas autorizaciones integradas desde el punto vista ambiental hace obvia la pertinencia de controlar en los recursos dirigidos contra ellas también la declaración de impacto ambiental que las preceda. Cualquier duda interpretativa, de existir, se debe resolver en el sentido amplio al acceso a la impugnación que deriva del Derecho europeo y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Un hito relevante de esta evolución jurispduecnial, en cuanto a la consideración general de los actos de trámite, es la STS, de 30 de enero de 2024 (rec. 6402/2021, ECLI:ES:TS:2024:590), que establece como doctrina casacional que:

La consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJ y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

De nuevo en referencia a la DIA, el reciente ATS 9826/2025, de 22 de octubre, admite a trámite el recurso de casación (rec. 1571/2025, ECLI:ES:TS:2025:9826A), apreciando la existencia de interés casacional objetivo para determinar si las DIAs desfavorables, en el contexto de proyectos de generación eléctrica sujetos al Real Decreto-ley 23/2020, pueden ser impugnadas de forma autónoma.

Por otra parte, una exclusión incondicionada de la posibilidad de recurso entraría en conflicto con las exigencias del Derecho europeo, tal como ha establecido el TJUE en varias ocasiones. Con claridad en la STJUE, de 25 de mayo de 2023 (asunto C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, ECLI: EU:C:2023:425):

(68) Por otra parte, con arreglo al artículo 11 de la Directiva 2011/92 , un particular que forma parte del «público interesado» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra e), de dicha Directiva y que reúne los criterios establecidos por el Derecho nacional en cuanto al «interés suficiente» o, en su caso, al «menoscabo de un derecho», contemplados en dicho artículo 11, debe poder impugnar, ante un órgano jurisdiccional u otro órgano independiente e imparcial establecido por la Ley, la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de una decisión por la que se declare que no procede llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental en el marco de un recurso interpuesto, en su caso, contra una decisión de autorización (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de abril de 2015, Gruber, C-570/13, EU:C:2015:231 , apartado 44).

No existe, en resumen, causa de inadmisibilidad, ya que, si bien la DIA no es susceptible de recurso judicial independiente, si puede ser combatida de forma conjunta con la AAI, como aquí se ha hecho.

SEXTO.- Finalidad de la Autorización Ambiental Integrada.

Rechazada la causa de inadmisibilidad opuesta por la codemandada, puede abordarse ahora el examen del fondo del recurso, comenzando por recordar cuál es el sentido teleológico de la AAI, en el contexto del Derecho interno y europeo, como mecanismo omnicomprensivo de prevención y control de la contaminación, objetivo que ha de guiar la interpretación y aplicación de la normativa. De acuerdo con los art. 1 y 3.2 del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (Ley IPPC), la autorización ambiental integrada:

... tiene por objeto evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto.

... permite, a los efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas,explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y las disposiciones de esta ley.Tal autorización podrá ser válida para una o más instalaciones o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación.

El Tribunal de Justicia ( STJUE, de 25 de junio de 2024, asunto C-626/22, C. Z. y otros e Ilva SpA, ECLI:EU:C:2024:542) tiene declarado, por lo que aquí interesa, que:

1) La Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), a la luz del artículo 191 TFUE y de los artículos 35 y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados a establecer que la evaluación previa de las repercusiones de la actividad de la instalación de que se trate, tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud de las personas, debe formar parte integrante de los procedimientos de expedición y revisión de un permiso de explotación de la instalacióncon arreglo a dicha Directiva.

2) La Directiva 2010/75 debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la expedición o de la revisión de un permiso de explotación de una instalación en virtud de dicha Directiva, la autoridad competente debe tener en cuenta, además de las sustancias contaminantes previsibles a la luz de la naturaleza y del tipo de actividad industrial de que se trate, todas aquellas que sean objeto de emisiones científicamente reconocidas como nocivas que puedan ser emitidas por la instalación, incluidas las generadas por esa actividad que no hayan sido evaluadas en el procedimiento de autorización inicial de esa instalación.

SÉPTIMO.- Modificación sustancial o nueva actividad.

La primera de las cuestiones que plantea la actora es si realmente estamos ante una "modificación sustancial" o, más bien, ante una "nueva actividad", alternativa cuya resolución se proyecta sobre los requisitos exigidos y el procedimiento que ha de seguirse en uno u otro caso. A tenor del artículo 3, punto 9, de la Directiva 2010/75, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), una «modificación sustancial» de la instalación es «una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación o una instalación de combustión, una instalación de incineración de residuos o una instalación de coincineración de residuos que pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente» ( STJUE, de 2 de junio de 2022, asunto C-43/21, FCC Ceská republika s.r.o., ECLI: EU:C:2022:425). Añade el TJUE (33) que, del propio tenor de dicho artículo 3, punto 9, se desprende que una modificación debe calificarse de «sustancial» sobre la base de dos requisitos, refiriéndose el primero al contenido de la modificación y el segundo a sus potenciales consecuencias.

(34) Estos dos requisitos son acumulativos. En efecto, una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación no es «sustancial», en el sentido del artículo 3, punto 9, de la Directiva 2010/75, si no puede tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente. A la inversa, no basta con que una modificación pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente para ser «sustancial», en el sentido de dicha Directiva. De ser así, el legislador de la Unión no habría precisado que una modificación sustancial consiste en una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación.

Argumenta la codemandada -en defensa de la AAI otorgada como modificación sustancial de la anterior- que los equipos e instalaciones proyectadas se ubicarán en el interior de los actuales edificios de la CT-LP, "conservando numerosos elementos de la instalación preexistente", que detalla en su contestación, afirmación que resulta difícil de cohonestar con lo siguiente:

- La entidad económica del proyecto técnico, que incluye el cambio de la caldera, con un presupuesto base de licitación de 45.445.331,79 euros (doc. 3 aportado por la codemandada).

- Conforme al doc. 4 de su contestación, HUNOSA ha concurrido a la subasta para el otorgamiento del régimen económico de energías renovables, en la que resulta adjudicataria de 50.000 kW de biomasa (Resolución de 26 de octubre de 2022, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se resuelve subasta celebrada para el otorgamiento del régimen económico de energías renovables al amparo de lo dispuesto en la Orden TED/1161/2020, de 4 de diciembre) en la categoría de "producto dirigido a instalaciones nuevas".

- La heterogeneidad, desde el punto de vista de la clasificación o taxonomía legal, de la actividad proyectada respecto de la anterior: la AAI con la que contaba La Pereda amparaba una instalación de combustión, recogida en el apartado 1 del Anejo I de la LIPPC ("1.1 Instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal total igual o superior a 50 MW"). El cambio que se proyecta y autoriza no se limita, como sostienen las demandadas, a la sustitución de combustibles fósiles por biomasa y CSR, ya que la utilización de este último determina que se trate ahora de una planta de "coincineración de residuos" (Anejo I, apartado 5.2 LIPCC), cuya regulación no es ya la del Capítulo V ("Disposiciones especiales para grandes instalaciones de combustión") del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, sino la del Capítulo IV ("Disposiciones especiales para las instalaciones de incineración y coincineración de residuos").

Es preciso destacar en este punto que el CSR ("combustible sólido recuperado") sigue teniendo la consideración legal de residuo, como resulta, entre otras, de la STJUE, de 11 de noviembre de 2021 (asunto C-315/20, ECLI:EU:C:2021:912), en interpretación del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, y de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, estableciendo que, cuando el tratamiento mecánico aplicado a los residuosno altera sustancialmente las propiedades originales de dichos residuos ni, por consiguiente, su naturaleza, aunque tengan un código CER distinto para su valorización, continúan teniendo la condición de residuo,si realmente sus condiciones no han cambiado. En el mismo sentido, el artículo 5 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular: solo determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, podrán dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en esta ley. Para los residuos tratados como combustible, STJUE, de 25 de febrero de 2010 (asunto C-209/09, Lahti Energia Oy, ECLI: EU:C:2010:98), referida a la utilización como combustible complementario de gas obtenido mediante tratamiento térmico de residuos, que se califica como «instalación de coincineración» en el sentido del artículo 3, punto 5, de la Directiva 2000/76.

Por mucho que se vayan a aprovechar, en parte, edificios y equipos preexistentes, no se trata de una modificación sustancial de la AAI anteriormente concedida a la CT-LP, sino de una actividad nueva ("coincineracion"). No obstante, ello no determina de forma automática la nulidad de la AAI, que vendrá determinada, en su caso, por la "omisión de informes y tramites esenciales", que se examina a continuación.

OCTAVO.- Trámites del procedimiento a los que se refieren las alegaciones de las partes.

1) El Informe urbanístico municipal (Ayuntamiento de Mieres) tiene por objeto acreditar "la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico". Consta en el expediente administrativo informe urbanístico en relación con la inicial AAI, con este contenido:

La instalación industrial para la producción de energía eléctrica que dicha empresa (HUNOSA) mantiene en la zona de La Pereda, de este concejo, es una actividad permitida para el terreno en que se ubica y que el vigente PGOU de Mieres clasifica como suelo urbano y califica como Zona Industrial.

La ubicación y el emplazamiento de la central no se han modificado, ni se acredita que lo haya hecho el PGOU. Por otra parte, consta la obtención con fecha 30 de enero de 2025, de la licencia para las obras de adecuación de las instalaciones de la CT-LP, previa emisión de informes favorables, técnicos y jurídicos, siendo así que el objeto de la licencia municipal no es otro que verificar la compatibilidad de las obras proyectadas con la ordenación urbanística.

2) La LIPPC exige para la solicitud inicial de AAI informe previo sobre el estado del suelo. Pues bien, tal como figura en el Proyecto Básico de Modificación de la AAI, página 59 y siguientes, no se prevén cambios que se traduzcan en alteraciones en las medidas de protección del suelo y aguas subterráneas indicadas en el Anexo I de la Resolución de 18 de mayo de 2015, de la Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, por la que se modifica y actualiza la autorización ambiental integrada de la instalación industrial Central Térmica de La Pereda, ubicada en La Pereda, Mieres, que puso fin al procedimiento en el que se aportó ya el informe sobre el estado del suelo y las aguas subterráneas, de 2 de diciembre de 2013, valorado por los servicios técnicos del órgano ambiental del Principado de Asturias, con remisión a lo "establecido en el anexo de la AAI relativo a la protección del suelo y las aguas subterráneas", incorporadas igualmente al anexo de la Resolución de modificación de la AAI que aquí se impugna ("Protección del suelo y las aguas subterráneas").

3) Por lo que hace al Informe del órgano competente en materia de residuos, asimismo previsto para la solicitud inicial de la AAI, en el procedimiento de evaluación ambiental se solicitó informe al Servicio de Residuos y Economía Circular de la Dirección General de Calidad Ambiental y Cambio Climático, por lo que el trámite fue formalmente cumplido, sin perjuicio de lo que después se dirá sobre la suficiencia de las medidas y previsiones en relación con los residuos.

A la vista de lo anterior, aunque se trate de una nueva actividad y no de una modificación sustancial, no compartimos la conclusión anulatoria que la actora extrae de tal circunstancia, teniendo en cuenta, como opone, de manera minuciosa y convincente, la demandada, que los requisitos 1), 2) y 3) que hemos analizado hasta ahora, propios de una AAI inicial, han sido materialmente cumplidos, incluyendo el sometimiento a la DIA ordinaria y no simplificada.

NOVENO.- Motivos impugnatorios referidos singularmente a la DIA.

En relación con la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), la actora la tacha de "puramente formal", carente de contenido real, por falta de objetividad e independencia exigidas por la Directiva 2011/92/UE, deficiente análisis de alternativas, que no son reales ni razonables, incumpliendo el artículo 35 de la Ley 21/2013.

1) Sobre la "falta de objetividad" al ser la misma persona "la que firme y se responsabilice tanto de la declaración de impacto ambiental como de la autorización ambiental integrada", lo cierto es que se corresponde con las normas organizativas, Decreto 86/2023, de 18 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica básica de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, ahora denominada de Transición Ecológica, Industria y Comercio. Este argumento, además, lo hemos rechazado expresamente en nuestra STSJ AS 2118/2025, de 23 de julio de 2025 (rec. 756/2024, ECLI:ES:TSJAS:2025:2118):

... la Ley del Principado de Asturias 1/2023, de 15 de marzo, de Calidad Ambiental, en su artículo 5. "Definiciones" 22) define al Órgano sustantivo ambiental como el órgano de la Administración pública competente para otorgar la autorización ambiental integrada o, en su caso, controlar la actividad sujeta a declaración responsable ambiental.

Por su parte el artículo 34 de la mencionada Ley señala "El órgano sustantivo ambiental para la concesión de la autorización ambiental integrada será la Consejería con competencias en medio ambiente del Principado de Asturias".

Es por ello que es la titular de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico, actualmente denominada de Transición Ecológica, Industria y Comercio (Decreto 7/2025, de 13 de febrero, del Presidente del Principado de Asturias, de cuarta modificación del Decreto 22/2023, de 31 de julio, del Presidente del Principado de Asturias, de reestructuración de las Consejerías que integran la Administración de la Comunidad Autónoma, quien ejerce las mencionadas competencias, por lo que tal motivo de oposición debe de ser desestimado sin que pueda apreciarse que exista por ello indefensión de la parte recurrente.

2) Se aduce la "incertidumbre fáctica sobre materias primas", esto es, que no existe garantía jurídica ni técnica sobre el abastecimiento sostenible de la biomasa necesaria (unas 400.000 t/año). Sobre esta cuestión, en un caso análogo, dice la STSJCyL (Valladolid), de 29 de julio de 2022 (rec. 601/2018, ECLI:ES:TSJCL:2022:3380):

Respecto a la alegada insostenibilidad del proyecto al no haberse aportado un estudio de viabilidad de los ecosistemas forestales de los que se pretende la obtención de la biomasa para la producción de la energía eléctrica a través de la misma, la documentación presentada por la empresa codemandada como Anexo IX al Estudio de Impacto Ambiental permite apreciar un estudio de disponibilidad de biomasa forestal y agrícola realizado por un Ingeniero de Montes, el Sr. Mauricio, que supone la base del análisis económico de la central de biomasa, añadiendo en el informe emitido por el Servicio de Prevención Ambiental y Cambio Climático antes citado que no es objeto de la autorización ambiental, de acuerdo con lo indicado en el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, el evaluar el balance energético del abastecimiento de materias primas, siendo este tema un asunto de carácter eminentemente económico para la empresa, al igual que la propia disponibilidad de biomasa, ni cabe pues admitir, como señala el referido informe, que la falta de biomasa en las proximidades a la central pueda suponer que se vaya a utilizar patrimonio natural protegido, como tampoco se encuentra contemplado en el proyecto la posibilidad de cultivos energéticos, que, en su caso, precisarán las autorizaciones administrativas pertinentes. Resulta pues que dicha cuestión supone un aspecto estratégico de la propia empresa titular de la planta vinculado a su viabilidad económica, asunto que resulta ajeno a la autorización ambiental misma.

En este sentido, el Anexo IV del Estudio de Impacto Ambiental incluye dos estudios de disponibilidad de biomasa realizados por entidades especializadas (Escuela Politécnica de Mieres, Universidad de Oviedo, y Fundación Centro Tecnológico y Forestal de la madera CETEMAS), a efectos de acreditar tanto su disponibilidad como su sostenibilidad.

3) En relación con las aguas, emitió informe la Confederación Hidrográfica del Cantábrico en el que propuso la modificación de la AAI en lo relativo a los posibles vertidos al dominio público bajo una serie de condiciones, entre ellas, la necesidad de obtención de autorización administrativa previa del Organismo de Cuenca para realizar cualquier actuación proyectada en dominio público hidráulico o en sus zonas de proyección, la imposibilidad de realizar acopios de materiales o residuos en zonas inundables, o el establecimiento de valores límite de emisión.

4) En cuanto al ruido, la DIA requiere que se justifique el cumplimiento de los valores límites de inmisión de ruido y vibraciones previstos en el Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre. Se indica, además, que:

... en caso de que, por efectos aditivos derivados, directa o indirectamente, del funcionamiento de la instalación, se superen los objetivos de calidad acústica para ruido establecidos en el citado real decreto, se señalarán las medidas que se prevé adoptar para que tal superación no se produzca. Las nuevas instalaciones susceptibles de producir ruidos, en particular las de preparación de combustibles tales como las operaciones de trituración y preparación de biomasa, se ubicarán en espacios cerrados o en zonas protegidas acústicamente por pantallas u otros elementos que permitan amortiguar el ruido generado y se llevarán a cabo en horario diurno.

En el Anexo VII del Estudio de Impacto Ambiental también se incluyó, mediante adenda, de 28 de abril de 2023, el estudio de impacto acústico (ff. 182 y ss. Tomo 6 EA).

No apreciamos, en consecuencia, que la DIA incurra en infracción legal alguna respecto de los motivos 1), 2), 3) y 4) que anteceden.

DÉCIMO.- Requisitos exigibles a la AAI en relación con el CSR y los residuos de la combustión.

Se alega finalmente que la nueva AAI no cumple las exigencias establecidas para las instalaciones de incineración en la Ley de Residuos y en el Capítulo IV del R.D. 815/2013: plazo máximo de duración de ocho años; determinación del poder calorífico y grado de aprovechamiento energético ( art. 28 R.D. 815/2013); autorización como gestor de residuos peligrosos y no peligrosos; destino concreto y condiciones de gestión de los residuos y escorias resultado de la combustión, añadiendo que se fracciona la evaluación, ya que se omitió evaluar el impacto de la gestión de las cenizas y escorias (estimadas en 120.000 toneladas anuales) y los efectos sinérgicos con la escombrera de Pumardongo, excluida deliberadamente del alcance de la autorización a pesar de sus problemas de lixiviados.

1) Sobre el plazo máximo de duración de ocho años del artículo 33.10 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, ha de tenerse en cuenta que su inciso final exceptúa "las autorizaciones otorgadas a las instalaciones a las que resulte de aplicación el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, cuyo plazo de vigencia coincidirá con el de la autorización ambiental integrada. No obstante, aunque se renueven automáticamente, la fianza, seguro o garantía financiera equivalente y el resto de las prescripciones incluidas en la autorización podrán ser revisadas y actualizadas". No concurre, por tanto, este motivo impugnatorio.

2) El artículo 28.1.e. 3º del Real Decreto 815/2013, exige que la solicitud de autorización de "instalaciones de incineración o coincineración de residuos" incluya una descripción de las medidas previstas para garantizar que se cumplen los requisitos, indicando, "... el poder calorífico inferior, la forma de alimentación y el punto de incorporación al proceso de los residuos. Igualmente, se deberá definir el grado de aprovechamiento energético resultante en sus instalaciones concretas cuando se quemen los residuos previstos en las proporciones solicitadas", precepto aplicable a las instalaciones proyectadas. Sobre esta cuestión, indica el dictamen pericial aportado por la actora, extensa, amplia y razonadamente fundado, que "... se trata de una central térmica, cuyo funcionamiento se centra en la combustión que se produce en la caldera. De tal modo que la definición o diseño de la caldera, en base a unos combustibles, con un determinado poder calorífico, y unas composiciones conocidas, determina el funcionamiento, los rendimientos y los mecanismos de control, así como la generación de residuos o los dispositivos adicionales de control de la contaminación", ya que "la caldera diseñada para quemar carbón y escombros de carbón no sirve para emplear biomasa y basura". Solo tras la concesión de la autorización "la promotora HUNOSA ..., contrató la redacción del proyecto y ejecución de la obra para la nueva caldera", de modo que "se ha procedido a la tramitación y a la autorización ambiental sin la concreción crucial (caldera) para el estudio de la funcionalidad (y aún la viabilidad) de la instalación y por supuesto, sin la concreción fundamental de las emisiones y su remediación".

En relación con el CSR, ha de destacarse, como argumenta la actora, que la determinación, con los niveles de certeza requeridos, del impacto ambiental de la actividad que se autoriza, deviene imposible cuando lo que se recoge en la AAI es que se va a utilizar una cantidad indeterminada, entre 0% y 25%, de un combustible, calificado legalmente como residuo, cuya composición exacta se desconoce y puede presentar diferencias significativas, lo cual introduce un inaceptable elemento de incertidumbre sobre las emisiones que producirá su incineración, con medidas paliativas tan poco concretas como la suspensión de su uso ante la existencia de "condiciones atmosféricas desfavorables", igualmente indeterminadas. Existe en este momento, según informa el perito, una imposibilidad de determinar "cuál es la real caracterización del CSR", con lo cual no es posible estimar "afecciones ambientales ni con respecto a emisiones ni con respecto a residuos".

Por su parte, el artículo 22.1.c) de la LIPPC establece que la AAI incluirá "los procedimientos y métodos que se vayan a emplear para la gestión de los residuos generados por la instalación, teniendo en cuenta la jerarquía de gestión mencionada en el artículo 4.1.b)". Aunque la Resolución de modificación de la AAI, supedita la efectividad de la autorización ambiental integrada para la modificación sustancial de la instalación a la presentación de "Documento que acredite la gestión que se prevé para las cenizas y escorias que se producirán en la instalación usando los nuevos combustibles (biomasa y CSR)", el ANEXO de la Resolución de modificación de la AAI, ff. 647 y siguientes, Tomo 6 EA, se limita a indicar que:

Los residuos generados por la actividad serán entregados a una empresa o entidad gestora de residuos,que se encuentre inscrita en el Registro de Producción y Gestión de Residuos para el tipo concreto de residuos de los que se hace cargo. Esta entrega se realizará en el propio centro de producción, debiendo estar inscritos en el citado registro los vehículos que el recogedor o transportista utilice para su traslado. La entrega de los residuos deberá quedar acreditada documentalmente conforme a lo establecido en la Ley 7/2022, de 8 de abril. El productor de los residuos deberá facilitar al gestor la información necesaria sobre el residuo en cuestión, para facilitar su adecuado tratamiento.

Añadiendo que:

... las cenizas y escorias generadas serán entregadas a gestor autorizado,con destino preferente a valorización para su integración en una economía circular, no estando autorizado su envío a la escombrera de Pumardongo.

En suma, ni la definición previa (inexistente) de las características de la caldera, ni la caracterización cualitativa y cuantitativa del CSR ni, menos aún, las previsiones sobre la gestión y destino de los residuos de la combustión, pueden considerarse suficientes ni idóneas para garantizar los objetivos de una AAI. Por otro lado, asiste la razón a la actora cuando alega que la evaluación del impacto ambiental de una nueva fuente de producción de residuos no puede prescindir de los almacenamientos de residuos preexistentes en la misma zona, cuyo potencial efecto sinérgico puede determinar un impacto ambiental bien distinto. No existe una mínima precisión en la forma y procedimientos de almacenamiento y gestión de los residuos de la combustión, que, por otra parte, se cuantificaron inicialmente en 72.000 toneladas/año de cenizas, que se convierten en la AAI, a petición de HUNOSA, formulada con el procedimiento terminado y solo pendiente de resolución, en 120.000 toneladas, que, como advierte la pericial de la actora "ni siquiera se sitúan sobre plano para confirmar su ubicación respecto a la inundabilidad de la parcela". Como dice en sus conclusiones el informe pericial, ni el Impacto Ambiental ni el Control Integrado de la Contaminación pueden llevarse a cabo "en estas condiciones".

Ha de reiterarse la necesidad de contar con información completa para garantizar un elevado nivel de protección ambiental, lo que ha de traducirse en autorizaciones suficientemente precisas respecto de las condiciones de explotación y tipos de residuos. Entre los requisitos procedimentales y sustantivos de la AAI se encuentra de forma destacada la exigencia de participación pública ( STS, de 18 de julio de 2017, rec. 2324/2016, ECLI:ES:TS:2017:30747), que no se limita a la fase procedimental de información pública sino que:

... ha de estar abierta en otras fases sucesivas. Y, del mismo modo, tampoco puede bastar, si se pretende actuar en coherencia y de acuerdo con la funcionalidad última del trámite de evaluación, el traslado ulterior a los interesados de la propuesta de declaración de impacto ambiental (al tiempo de la correspondiente resolución autorizatoria); aunque también se aprovechara dicho trámite por aquellos, como fue el caso, porque la indicada propuesta tiene solo carácter provisional y el derecho a la información se mantiene a lo largo de todo el proceso.

UNDÉCIMO.- Recapitulación y decisión de la Sala.

De lo razonado en fundamentos precedentes, resulta lo siguiente: 1) no se trata de una modificación sustancial, sino de una nueva instalación, ya que se lleva a cabo una actividad distinta, coincineración, sometida a requisitos diferentes; 2) podría entenderse (como apunta la contestación de HUNOSA), con independencia del procedimiento elegido, que los requisitos exigibles han sido materialmente cumplidos (v. gr., a través de la EIA ordinaria y no simplificada), pero no es posible considerarlo así respecto de elementos relevantes del proyecto, como son: 3) las características de la caldera, desconocidas en el momento de la EIA, o del CSR, cuya caracterización y condiciones de uso, de acuerdo con la AAI, se mueven en unos márgenes de gran amplitud, susceptibles de generar impactos ambientales de muy diferente entidad; 4) nada ha podido conocerse ni alegarse en el procedimiento administrativo sobre el significativo incremento (se añaden 48.000 toneladas a las 72.000 iniciales) de la cantidad de productos de la combustión (cenizas), producidas por la instalación; 5) su destino y gestión ("procedimientos y métodos" en la dicción legal) están ausentes, omisión que no puede suplirse por la remisión a un "gestor autorizado", sin mayores precisiones, que tampoco existen sobre el almacenamiento temporal de tan elevada cantidad de productos de la combustión, más allá de la exclusión expresa ("no estando autorizado su envío") de la escombrera de Pumardongo; 6) dicha escombrera no está incluida en la autorización ambiental integrada, prescindiendo así de evaluar los previsibles efectos sinérgicos de la preexistencia de tal depósito.

Procede, debido a todo lo expuesto, la estimación del recurso y la anulación de los actos administrativos recurridos, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 49 LPAC, ya que, como queda razonado, se ha cumplido materialmente con los requisitos de la AAI, salvo en los extremos referidos a las características técnicas de la caldera, caracterización del CSR y evaluación del impacto de su incineración y, especialmente, la gestión de residuos. Siendo nulas, y así las declaramos, tales determinaciones, esa nulidad no puede extenderse a trámites independientes del procedimiento, en los que no encontramos vicio de legalidad alguno, cuya nulidad no se produce necesariamente por la de los anteriores, siendo así que el art. 51 LPAC ordena la conservación "de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción".

DUODÉCIMO.- Costas del proceso.

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, no procede la imposición de las costas procesales, a la vista de la complejidad fáctica y jurídica del asunto.