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Última revisión
15/12/2025
Sentencia Contencioso-Administrativo 2160/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 636/2025 de 29 de octubre del 2025
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Orden: Administrativo
Fecha: 29 de Octubre de 2025
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo
Ponente: SANTIAGO MACHO MACHO
Nº de sentencia: 2160/2025
Núm. Cendoj: 29067330032025100753
Núm. Ecli: ES:TSJAND:2025:16511
Núm. Roj: STSJ AND 16511:2025
Encabezamiento
Avda. Manuel Agustín Heredia, 16, 29001, Málaga.
Contencioso-Administrativo Nº 3 de Málaga Asunto origen: ORD 207/2024
ILUSTRÍSIMA/OS SEÑORA/ES:
PRESIDENTE
Dª. CRISTINA PÁEZ MARTÍNEZ-VIREL
MAGISTRADOS
D. SANTIAGO MACHO MACHO
D. MIGUEL ÁNGEL GÓMEZ TORRES
Sección Funcional 3ª
En la Ciudad de Málaga, a 29 de octubre de 2025
Esta Sala ha visto el presente el recurso de apelación núm. 636/2025, interpuesto por Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, en nombre y defensa de la DELEGACIÓN TERRITORIO EN MÁLAGA DE LA CONSEJERÍA DE FOMENTO, ARTICULACIÓN DEL TERRITORIO Y VIVIENDA, contra la sentencia nº 183/2025, de 2 de julio de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº TRES de MÁLAGA, al PO 207/2024, compareciendo como parte apelada don Jesús Manuel, representado por el Procurador Sr. Vives Gutiérrez y defendido por el Letrado Sr. Del Amo Fernández-Echevarría.
Ha sido Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. Santiago Macho Macho.
Antecedentes
1.sin que, en todo caso, una eventual decisión desestimatoria de lo solicitado pueda sustentarse en la aplicación de la ratio 1VTC/ 30 licencias de taxi"
2. Y además, y para el caso que la administración entendiera necesario la denegación por aplicación de los motivos establecidos en el artículo 99.5 de la LOTT, en aplicación obligatoria de la Disposición Transitoria Quinta del RD 5/2023: notificando a mi representado este incumplimiento, suspendiendo el procedimiento por un plazo máximo de tres años, pudiendo reanudarse cuando mi representado acredite que sí se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 99.5 de la LOTT.
Y todo ello con expresa condena en costas a la parte recurrente
Fundamentos
La sentencia apelada es fundamentado, en cuanto es objeto de recurso, diciendo:
- La Resolución de 6 de mayo de 2024 de la Dirección General de Movilidad y Transporte que se revoca, denegaba al recurrente el otorgamiento de autorización de transporte para arrendamiento de vehículo con conductor (VTC) por dos motivos distintos: de una parte, por superarse la ratio 1/30 de proporcionalidad entre vehículos VTC y vehículos taxi; de otra, por acreditarse la superación de los valores medioambientales en la fecha de la solicitud, circunstancia que el artículo 99.5 de la LOTT (tras la reforma operada por el Real Decreto Ley 5/2023 de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea) configura como causa directa de denegación.
Respecto del primer motivo, la ratio 1-30, entendemos que nada cabe oponer tras las Sentencias del Tribunal Supremo de noviembre de 2024 que aclaran, a la luz de los pronunciamientos del TJUE, que tal criterio vulnera el principio de libertad de establecimiento.
Pero en este caso, y dada la fecha de la solicitud, ese no era exclusivamente el único motivo de denegación sino que, junto al mismo, se denegaba también la solicitud por la aplicación de artículo 99.5, letra a) de la LOTT, cuando establece
Precisar, además, que la aplicación del Real Decreto-Ley 5/2023 a la solicitud origen del presente procedimiento no resulta cuestionable para la Sentencia - no obstante ser uno de los principales argumentos de la parte actora --. Lo deja claro al señalar que el Real Decreto Ley
Pero en el análisis de este motivo de denegación, la Sentencia anula el acto al considerar que existe un déficit de motivación en la actuación administrativa. Así, la resolución judicial transcribe la normativa aplicable, aclara que supone la recta transposición de lo proclamado por el TJUE en su Sentencia de junio de 2023 (alude al "carácter tributario" de la norma respecto de tal resolución, F.J. 7.1 de la Sentencia) y expone los argumentos de la resolución recurrida - básicamente que
A nuestro juicio y dicho sea con los debidos respetos y en estrictos términos de defensa, la Sentencia yerra al exigir un superávit de motivación al acto administrativo - cuando la falta de motivación e ni tan siquiera fue alegado por la parte actora --, y al prescindir de la valoración de un documento administrativo -- un informe aportado con la contestación a la demanda y expresamente admitido como prueba -- por extender al mismo al criterio valorativo de los informes periciales cuando a todas luces no estábamos ante tal medio de prueba, siendo así que de la valoración de dicho documento conforme a lo dispuesto en el artículo 319.2 de la LEC, la conclusión no es otra que la validez del acto administrativo con la paralela desestimación de la demanda.
- Como hemos dicho, la Sentencia anula el acto por entender que carece de motivación. Pero a nuestro entender, más que un "déficit de motivación" del acto recurrido, la resolución judicial se ha posicionado en la exigencia de una suerte de superávit de motivación que ni está exigido por las normas que regulan la motivación de los actos administrativo ni tampoco por un hipotético riesgo de haber ocasionado indefensión a la parte recurrente que ni tan siquiera argumentó esta circunstancia en su demanda.
La Resolución desestimatoria del recurso de alzada en relación a este concreto motivo de desestimación basado en la superación de los límites medioambientales establecidos en el artículo 99.5 de la LOTT (en la redacción dada por el Real Decreto Ley 5/2023), trascribe la normativa en cuestión, justifica el porqué de su aplicación al supuesto en concreto dada la fecha de entrada en vigor de la norma (invoca expresamente la Disposición Transitoria Quinta, apartado 2 del Real Decreto Ley) y, finalmente, determina que la zona en la que se pretende domiciliar la autorización supera el valor objetivo a largo plazo del O3, como se refleja en el último informe de Evaluación de la Calidad Ambiental del Aire en España del año 2022 (documento al que se remite la propia norma para tal apreciación). Es decir, estamos ante una resolución administrativa que explica las razones de su decisión denegatoria, con exposición de los hechos y de los fundamentos de derecho aplicables, de forma sucinta si se quiere, pero absolutamente respetuosa con el mandato del artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas.
La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (SSTS de 27 y 31 de Enero, 2 de Febrero, 12 de Abril y 21 de Junio de 2000, 20 y 29 de Mayo de 2001 entre otras) y en la del propio Tribunal Constitucional (por todas STC de 17 de Julio de 1981 y 16 de Junio de 1982) se ha reiterado hasta la saciedad que consiste en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, brevedad que, sin embargo no hay que confundir con cualquier formalismo, sino que debe ser suficiente para dar razón plena del proceso lógico y jurídico del acto en cuestión, sin que sean suficientes falsas motivaciones o comodines que valen para cualquier supuesto y que nada o muy poco justifican o explican sobre la decisión del acto en que se insertan. Se ha considerado anulable la falta total de explicación o aquella en que la parte no puede conocer el porqué del proceder administrativo. Pero cuando, por breve que pueda resultar, la explicación en más que suficiente para conocer la razón jurídica del actuar de la Administración, no cabe hablar de falta de motivación.
En este caso concreto, qué duda cabe que existe motivación en la resolución recurrida, exigencia de motivación que - y así lo expresa la STC 36/2006 - no impone
Desde esta primera aproximación entendemos que el acto recurrido estaba suficientemente motivado. Pero un medidor de si esa explicación ha podido ser o no suficiente nos lo brinda la propia actuación de la parte actora. Y si acudimos al escrito de demanda se observa que en ningún momento se alega la falta de motivación de la resolución recurrida. La demanda se centra sobre todo en el motivo de denegación de la ratio 1/30. Pero cuando aborda el motivo de denegación basado en la superación de los límites medioambientales (páginas 11 a 13 del escrito de demanda), analiza el contenido del Informe de Evaluación de la Calidad Ambiental del Aire de 2022 - llega incluso a insertar un cuadro extraído del propio informe para combatir el razonamiento de la Administración - y concluye argumentando que, a su particular entender,
Lo anterior nos lleva a valorar otra circunstancia. Al margen de que entendamos que no existe el déficit de motivación del acto administrativo, lo que resulta incuestionable es que la demandante nunca invocó en su demanda esa falta de motivación. Obviamente, esta representación tampoco. Siendo ello así, parece evidente que la Sentencia ha resuelto el litigio basándose en un motivo novedoso que no había sido alegado por ninguna de las partes. Recordemos que tanto del artículo 33.1 y 2 como del artículo 65.2 de la LJCA se desprende que
Reiteramos que no existía falta de motivación en el acto recurrido. Pero si el Juzgador consideraba que ello era así, y dado que se trataba de un motivo distinto a los expuestos por las partes, debería haber procedido conforme establecen los preceptos citados. No hacerlo así ha supuesto que la Sentencia haya incurrido en la denominada "incongruencia por error". Como señala la STS, Sección 5ª, de 26 de abril de 2012 (Recurso nº 534/2010) "(...)
A nuestro entender, y conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, el Juzgado de instancia no ha respetado el principio de contradicción pues nunca sometió a la consideración de las partes el motivo en el que, en definitiva, ha basado su decisión, la supuesta falta de motivación del acto, y que hasta la sentencia había sido ajeno al debate pues nunca lo planteó la parte demandante que no solo conocía perfectamente la razón de decidir del acto sino que incluso hizo alegaciones y extractó parte del Informe de Calidad del Aire en su demanda.
En este sentido traemos a colación la STSJA Málaga de Pleno 1425/ 2025, de 20 de junio de 2025 (Recurso de Apelación 332/2025):
(...)
- El resultado de apreciar lo que denunciamos de la Sentencia debería ser la reposición de las actuaciones al momento anterior al dictado de Sentencia.
Pero, en aras de la economía procesal, entendemos que la Sala puede analizar directamente si el acto administrativo está o no suficientemente motivado.
Ya hemos expuesto las razones por las que entendemos que ello es así. La Sentencia, además de la parquedad de la explicación que da la Resolución, viene a decir que resulta también insuficiente la remisión a los datos que figuran en el Informe de Evaluación de la Calidad Ambiental del Aire de 2022, elaborado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico y ello por su extensión (274 páginas más anexos), que hubiera exigido mayor explicación; y considera que es prueba de ello el hecho de aportar con nuestra contestación a la demanda un informe del Servicio de Calidad del Aire de la Consejería de Sostenibilidad y Medio Ambiente.
Como antes se ha expuesto, la referencia al Informe de Evaluación de la Calidad Ambiental como criterio técnico que justifica la denegación viene obligada por mandato legal. Para aplicar el artículo 99.5 de la LOTT es necesario determinar si se superaban alguno de los valores establecidos en la normativa para que procediese la denegación de la licencia. El articulo 99.5 letra a) establece "La autorización será denegada si, en el momento del otorgamiento, se supera el valor límite anual de NO2 o PM2,5 o el valor objetivo o valor objetivo a largo plazo del O3, regulados en la normativa de mejora de la calidad del aire, en alguna zona o aglomeración incluida en la comunidad autónoma en la que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con el último informe publicado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico." Es decir, siendo el informe del año 2022 publicado en el año 2023 es el último informe emitido a la fecha de la valoración por parte de la Consejería.
La referencia al Informe a efectos de motivación resulta, por tanto, incuestionable. El Informe, por otra parte, está accesible para cualquiera en internet (tal y como de forma expresa reconoce la Sentencia). De hecho, como antes también hemos expuesto, la parte demandante accedió al mismo, lo analizó y lo interpretó, llegado a insertar en su escrito de demanda extractos del mismo (véase la página 13 de la demanda). Y, sinceramente, lo que no acabamos de entender es que se ponga en tela de juicio la remisión a los datos del Informe con el argumento de su extensión. Es cierto que el Informe es largo, pero también lo es que, como la Sala podrá comprobar, dispone de un índice temático en el que figura de forma individualizada la situación del aire en cada Comunidad Autónoma, incluida Andalucía (páginas 60 a 72). No alcanzamos a entender, por tanto, esa mención a la extensión del Informe como elemento que jugaría en contra de su cita en la motivación del acto.
Antes de continuar es preciso recordar que el Informe recopila los datos de los distintos medidores y aplica los límites de la calidad del aire tal y como se encuentran regulados en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire. En particular en el Anexo I letra H. Se establece un límite de O3: 120 microgramos/m3 (máxima diaria de las medias móviles octohorarias) que no podrá superarse más de 25 días por cada año civil de promedio de un periodo de tres años, como valor objetivo). Así, además viene recogido en el informe aportado por esta parte. De hecho, leyendo la página 44, epígrafe 4.5 informe de Evaluación de la Calidad del aire en España del año 2022, señala que "De las 129 zonas donde se evaluó el cumplimiento de O3 para la protección de la salud en 2022, en 119 de ellas se cumplió el VO mientras que en 10 se registraron valores por encima. Sin embargo, el cumplimiento del OLP únicamente se da en 12 zonas, superando dicho valor las 107 restantes" ( entre las que se encuentran todas las provincias de Andalucía, incluida Málaga.) Tal y como se constata por parte del Ministerio, los valores de del ozono a largo plazo se han superado en todas las provincias de Andalucía, incluida la de Málaga donde el demandante pretende domiciliar la licencia. Este hecho es incuestionable, en tanto en cuanto se trata de valores objetivos frente a los que no se ha practicado, por la parte actora, prueba alguna que pudiera desvirtuarlo.
El otro factor que la Sentencia utiliza para sostener la falta de motivación del acto recurrido es la aportación de un Informe procedente del Servicio de Calidad del Aire de la Consejería de Sostenibilidad y Medio Ambiente. Sostiene que el hecho de aportarlo, previa petición del Gabinete Jurídico, ya demostraría la necesidad de su emisión para cubrir el déficit motivacional del acto. Y añade que nunca podría ser valorado como un informe pericial por cuanto no se ha solicitado su ratificación en sede judicial ni la posibilidad de ser objeto de contradicción. Y a continuación introduce el criterio al respecto sentado por el Tribunal Supremo en la conocida Sentencia de 17 de febrero de 2022 sobre la no consideración como periciales de los informes emitidos por técnicos de la Administración.
A nuestro juicio, tal argumento no sólo no puede servir para justificar la falta de motivación en que se sostiene la Sentencia sino, más allá, tampoco puede servir para privar de valor probatorio al meritado Informe del Servicio de Calidad del Aire de la Consejería de Sostenibilidad y Medio Ambiente.
Hemos visto que la resolución administrativa motiva su decisión en la superación de los valores de calidad el aire contemplados en el Informe ministerial, esto es, el documento al que remite el precepto de aplicación. Hemos visto que la parte actora, en su demanda, cuestiona los datos de dicho Informe y sostiene que no hay tal superación de valores. En ese escenario, ¿porqué no puede aportar esta representación con su escrito de contestación un informe que venga a rebatir lo argumentado en la demanda? Dado que parece palmario que el documento atiende a los requisitos de pertinencia, utilidad y legalidad exigidos para su admisión como medios probatorio - tal y como lo decidió el Juzgado en el Auto de admisión de prueba - se trata de una prueba documental que versa sobre los hechos y fundamentos de la resolución objeto del recurso, aportada al amparo del artículo 56.3 de la LJCA, y que esta parte está perfectamente legitimada para aportar (Cfr. STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección5ª, de 2 julio 2013 (RJ 2013\6033).
Con ello no se pretende colmar ningún déficit motivacional del acto recurrido como postula la Sentencia. No nos vamos a repetir: el acto está motivado, la parte contraria conoce la razón de la decisión y, en su demanda, la combate. Siendo así, esta parte está legitimada para aportar un documento que avale el criterio técnico que sostenemos frente a la refutación que del mismo se hace de adverso. La prueba documental que aportamos, el Informe del Servicio de Calidad del Aire simplemente corrobora la certeza de los hechos determinantes de la denegación de la autorización de licencia VTC. No se trata, a diferencia de lo que sostiene la Sentencia, de un documento con el que pretenda la Administración, con su aportación como prueba documental, salir al paso de una absoluta falta de motivación de la resolución recurrida. Se trata, partiendo de una resolución motivada con sustento en el Informe del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, de documentos probatorios con los que pretende contrarrestar la negación por la demanda de la prueba de los hechos determinantes.
Y no entendemos la referencia que la Sentencia hace a su no consideración como prueba pericial (a nuestro juicio, en un intento subrepticio de rebajar su valor). Nunca se ha pedido por esta parte que se considerase dicho informe como prueba pericial. Solicitamos por otrosí en nuestro escrito de contestación a la demanda su admisión como prueba documental. Y así se admitió por el Juzgado.
Cuestionar ahora su valor acudiendo a las reglas que la LEC impone a la prueba pericial e invocando la doctrina del Tribunal Supremo sobre la no consideración como periciales de los informes de la Administración carece de objeto pues nunca, repetimos, se propuso como prueba pericial.
Pero que se propusiese como documental no le resta valor. Se trata de un informe de carácter técnico emitido por funcionario público con el valor tasado que le reconoce estos documentos administrativos el artículo 319.2 de la LEC, esto es, documentos que en relación con los hechos, actos o estados de cosas que consten en ellos se tendrán por ciertos, a los efectos de la sentencia que se dicte. Con ello no se cubre ningún déficit de motivación sino que se viene a corroborar el razonamiento suficiente del acto recurrido que era puesto en cuestión en la demanda. Y, dado que el Juzgado cita la STS de 17 de febrero de 2022, recordar que la misma, no obstante descartar la consideración de prueba pericial de los informes de los técnicos de la Administración, admite expresamente que "en tal caso dichos informes no tendrán más valor que el que tengan como documentos administrativos, y como tales habrán de ser valorados".
Por lo tanto, el Informe del Servicio de Calidad del Aire, admitido como documental, debió ser valorado conforme al artículo 319.2 de la LEC. Ninguna prueba, por lo demás, aporta la parte recurrente para desvirtuar la certeza de los documentado en dicho Informe que es concluyente en cuanto a la superación de los límites de calidad ambiental a que se remite el artículo 99.5 de la LOTT cuando concluye que "El valor objetivo a largo plazo de O 3 se supera en todas las zonas y aglomeraciones de Andalucía. Hay que decir que este parámetro se supera en todo el territorio andaluz desde que se inició su evaluación". Ante esa ausencia absoluta de probanza y existiendo un documento público que ha de tenerse por cierto, no entendemos la decisión de omitirlo que adopta la Sentencia.
A nuestro juicio estamos ante un evidente error en la valoración probatoria consistente en la preterición absoluta de un documento administrativo con valor probatorio tasado por la Ley. La Sala a la que tenemos el honor de dirigirnos tiene la facultad de revisar tal valoración pues sin olvidar que la valoración de las pruebas practicadas con aplicación del principio de inmediación judicial, es función básica del juzgador de instancia, esa valoración por el órgano judicial de instancia puede ser revisada con fundamento en la apreciación de que la actuación judicial valorativa infringe el derecho de la prueba, incluido el que se deduzca de los principios generales del derecho, o las reglas de la lógica tal y como ocurre en el presente caso (Cfr. Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de julio , 26 de septiembre y 3 de octubre de 2007, recurso de casación 3865/2003 , 9742/2003 , 7568/2003; así como las citadas en las mismas, de 6 y 17 de julio de 1998 , 27 de marzo , 17 de mayo , 19 de junio , 12 de julio , 22 de septiembre , 6 y 18 de octubre , 2 y 19 de noviembre , 15 de diciembre de 1999 , 22 de enero, 5 de febrero , 20 de marzo , 3 de abril , 5 de mayo , 3 de octubre y 20 de noviembre de 2000 , 3 de diciembre de 2001 y 23 de marzo de 2004).
-En conclusión, entendemos que el acto administrativo estaba suficientemente motivado y que los informes aportados con la contestación a la demanda y admitidos como prueba documental no pretendía subsanar ningún déficit motivacional sino reforzar el argumento del acto ante el cuestionamiento del mismo realizado en la demanda.
Así lo están entendiendo los distintos Juzgados que hasta la fecha habían tenido ocasión de pronunciarse sobre esta misma cuestión en el ámbito de la Comunidad Autónoma Andaluza, todos ellos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de la ciudad de Sevilla, siendo aportadas dichas Sentencias a título ilustrativo. Es el caso de la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Sevilla, de 31 de julio de 2024 (Procedimiento Ordinario nº 33/2024) cuando afirma que (....)
Pero igualmente el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Sevilla, en Sentencia nº 142/24, de 5 de julio de 2024 (Procedimiento Ordinario nº 25/2024). O las Sentencias del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Sevilla nº 104 y 105/24, de 23 de julio de 2024 ( Procedimientos Ordinarios nº 20 y 21/2024) en las que, además de avalar el criterio de la superación de los límites ambientales, abunda en que (,,,)
En cualquier caso, si el Juzgador "a quo" consideraba que la supuesta falta de motivación debía ser motivo decisoria del fallo, debió proceder conforme a los artículo 33.1 y 65.2 de la LJCA y someter previamente la cuestión a las partes dado que se trata de un motivo que no había sido alegado por la parte actora en su demanda. No haciéndolo así, ha vulnerado tales preceptos incurriendo en incongruencia.
- Una última cuestión. Como expusimos en nuestro escrito de concusiones, y a la vista de que con claridad se acreditaba la superación de los valores de calidad del aire en la fecha de la solicitud y, por tanto, procedía la denegación reglada de la misma por imperativo de lo dispuesto en el artículo 99.5 de la LOTT, la parte demandante alegó en su escrito de conclusiones que no se había comprobado si podría acogerse a la excepción que contempla la norma cuando dice que estos requisitos (superar el valor límite anual de NO2 o PM2,5 o el valor objetivo o valor objetivo a largo plazo del O3] no se aplicará cuando se trate de vehículos eléctricos cero emisiones, o de otra categoría respetuosa con el medio ambiente (de batería (BEV), de célula de combustión (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV).
Aún en sede de apelación pero ante la posibilidad de que en la impugnación del presente recurso se plantee nuevamente tal cuestión, no podemos dejar de reiterar lo que allí expusimos.
En primer lugar, señalar que en ningún momento del procedimiento -- es decir, ni con la solicitud ni con su recurso de alzada -- el interesado ha invocado y, menos aún, justificado que le resulta de aplicación tal excepción. Tampoco lo hizo en la propia demanda, sino que como se ha adelantado fue en trámite de conclusiones, y sin aportar ningún tipo de prueba al respecto.
Siendo así, resulta oportuno acudir a la STSJA Málaga 1457/2025, de 1 de julio (Recurso de Apelación 428/2025) cuando señala: "La cuestión de las características del vehículo o vehículos para los que era solicitada la autorización -si eran eléctricos cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV)"-, no consta suscitada en vía administrativa y tampoco en la demanda ni en la contestación, ni incluso al formalizar la oposición al recurso de apelación la parte apelada alega que los vehículos fueran de esas características. excepción que debió ser alegada y acreditada por el solicitante..." Hasta el punto de que la matrícula a la que se refiere esta STSJA ("por cuanto de las manifestaciones del mismo, en todo el expediente y en sede judicial, se colige que las autorizaciones se piden para vehículo tradicional -al folio 1 del expediente administrativo figuran el alta del expediente y la identificación del vehículo con matrícula NUM001- con motor de combustión.") es la misma que aparece en el expediente de este procedimiento al folio 1 (" NUM001")
Por ello, lo procedente dados los términos imperativos del artículo 99.5 de la LOTT es la denegación directa de la solicitud.
- En primer lugar, y con el motivo de poner en situación del presente asunto, el que suscribe, realiza solicitud de diez autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) en la Delegación Territorial de Málaga en fecha 22 de junio de 2023, siendo esta delegación la que, por medio de la Resolución de 11 de octubre de 2023 resuelve DENEGAR la solicitud mencionada.
Que posteriormente, el 13 de noviembre de 2023 se presente recurso de Alzada realizando las alegaciones correspondientes contra la negativa anterior, siendo que la Dirección General de Movilidad y Transportes confirma la denegación a mi representado de las licencias solicitadas, por medio de la Resolución que se recurre de fecha 3 de mayo de 2024.
- Que, a la vista del recurso planteado por parte de la administración frente a la Sentencia, se deben hacer las siguientes matizaciones:
1.El recurso contencioso administrativo se plantea contra la resolución que deniega la concesión de las licencias solicitada.
Dicha denegación de las licencias solicitada responde a dos motivos:
A.El primero de ellos, es por superarse en el momento de la solicitud la ratio 1-30, que ya ha sido resuelta por diversas Sentencias del Tribunal Supremo, a la luz del pronunciamiento realizado sobre este asunto por el TJUE.
B.Por la existencia, según la administración, de motivos de orden medioambiental, en aplicación de los artículos
Artículo 48.2 de la LOTT.
Artículo 48.3 de la LOTT.
Artículo 18bis.4 de la Ley16/1987 (Ordenación de Transportes Andalucía).
Artículo 99 de la LOTT (Por la Disposición Transitoria 2ª del RDL 5/2023).
2.La Sentencia en cuestión aborda ambos motivos, y finaliza fallando con una estimación parcial que ordena la nulidad de la resolución administrativa, ordenando retroacción del procedimiento, para que la administración emita nueva resolución, que, en caso de ser de nuevo denegatoria, no podrá fundarse en el motivo alegado de la superación de la ratio 1-30.
3.La administración, en su recurso de apelación planteado, acepta el pronunciamiento relativo a la inaplicación de la ratio 1-30, como motivo de denegación de la licencia, pero apela, en cuanto a los motivos de índole medioambiental, estableciendo como base de este recurso, la indudable aplicación del artículo 99.5 de la LOTT.
Este artículo, establece que:
La Sentencia recurrida, sobre este artículo establece lo siguiente:
(...)
Sobre la anterior motivación del Juez, acerca de la falta de motivación de la resolución denegatoria, es sobre lo que gira, en definitiva, todo el recurso de apelación planteado de contrario.
- Estableciendo el principal motivo de apelación en un supuesto error del juzgador, a la hora de entender si los motivos medioambientales alegados por la propia administración, acreditan o no, la concurrencia de los motivos por los que se deniega la solicitud de las licencias VTC solicitada, nos vamos a remitir a los propios motivos que da la Sentencia, con los que esta parte se muestra completamente de acuerdo, en cuanto que, esta parte se encontró completamente en indefensión puesto que en la propia resolución administrativa, ni tan si quiera se hacía referencia al informe, que es aportado con la contestación a la demanda.
No obstante lo anterior, esta parte quiere hacer especial referencia al hecho de que LA SOLICITUD DE LAS LICENCIAS, SE REALIZA CON ANTERIORIDAD A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA REFORMA DE LA LOTT EN LA QUE SE INCLUYE EL APARTADO 5 DEL ARTÍCULO 99.
Es decir, que si bien esta parte se muestra completamente de acuerdo con la argumentación de la Sentencia relativa a la falta de motivación suficiente para la denegación de las licencias solicitadas por este motivo, fundamentado en el artículo 99.5 de la LOTT, debemos hacer especial hincapié en el hecho de que las licencias se solicitan con anterioridad al día 30 de junio de 2023, fecha de la entrada vigor de la reforma que introduce este artículo 99.5 de la LOTT.
Esta reforma se produce por el artículo 149.2 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea:
Artículo 149. Modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres
a)
Dicho lo anterior, y a la vista de que dicho artículo no estaba en vigor en el momento de la solicitud realizada por mi representado, resulta completamente necesario hacer referencia al punto 2 de la Disposición transitoria Quinta de este Real Decreto que establece literalmente lo siguiente:
Es decir, entiende esta parte que, en todo caso, y habiéndose realizado la solicitud con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma que introduce en la LOTT el apartado 5 del artículo 99, es de aplicación obligatoria la Disposición Transitoria Quinta expuesta, de manera que, en el caso que entendiera la administración que no procede el otorgamiento de las licencias solicitadas por aplicación del nuevo artículo 99.5 de la LOTT, como así lo viene defendiendo, y en aplicación de esta Disposición Transitoria, la Administración debe NOTIFICAR A MI REPRESENTADO ESTE HECHO, SUSPENDIENDO EL PROCEDIMIENTO POR UN PLAZO MÁXIMO DE TRES AÑOS, PUDIENDO REANUDARSE CUANDO MI REPRESENTADO ACREDITE QUE SÍ SE CUMPLEN LOS REQUISITOS DEL ARTÍCULO 99.5 DE LA LOTT.
Por este motivo, entiende esta parte que, además, la resolución administrativa objeto del presente procedimiento, es completamente NULA, a la vista de la inaplicación completa por parte de la administración de la Disposición Transitoria mencionada.
1.En cuanto al primer motivo de denegación de las Licencias (ratio 1/30), y tal y como se establece en la Sentencia (motivo que no es apelado por la administración)
2.Y además de lo anterior, y para el caso que la administración entendiera necesario la denegación por aplicación de los motivos establecidos en el artículo 99.5 de la LOTT, por aplicación obligatoria de la Disposición Transitoria Quinta del RD 5/2023, notificando a mi representado este hecho, suspendiendo el procedimiento por un plazo máximo de tres años, pudiendo reanudarse cuando mi representado acredite que sí se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 99.5 de la LOTT.
- Que, en cuanto a las alegaciones vertidas en el recurso de apelación presentado por la administración, se viene a manifestar igualmente que la Sentencia resuelve el presente litigio, basándose en un motivo "novedoso", manifestando que esta parte no alegó nunca la falta de motivación.
Obviamente, entiende esta parte la defensa de los intereses que realiza la administración, pero no puede de ninguna manera obviarse que esta parte mantiene la mencionada falta de motivación desde el inicio del procedimiento administrativo. Así, bien, en la demanda se manifiesta lo siguiente:
(....)
Por tanto, ya en el escrito de demanda se hacía alusión expresa a la falta de motivación o acreditación de los motivos esgrimidos por la administración respecto a la aplicación del artículo 99.5 de la LOTT.
- Por otra parte, debemos volver a mostrar nuestra conformidad con los argumentos de la Sentencia recurrida en cuanto al análisis del informe aportado con la contestación a la demanda, como prueba documental, ya que en opinión de esta parte,
- De un lado, es cierto que se reconoce implícitamente la falta de motivación de la resolución administrativa,
-De otro lado, entiende esta parte que en ningún caso resulta acreditativo de la "supuesta mala situación medioambiental".
-Y tampoco, por último, acredita que la "limitación" de la concesión de las licencias VTC solicitadas, contribuya a disminuir esa "supuesta mala situación medioambiental"
Volviendo a traer a colación la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE) de 8 de junio de 2023, que, como se ha manifestado en el Hecho Tercero del presente documento, tiene por objeto resolver la cuestión prejudicial siguiente:
Pues bien, dicha Sentencia, continuó su argumentación estableciendo lo siguiente en cuanto a limitar la concesión de licencias VTC por "motivos medioambientales":
Es decir, que la Sentencia del TJUE, establece que la denegación de la solicitud de las licencias por "motivos medioambientales", también entra en contradicción con el artículo 49 y el 107.1 del TFUE, pues estos motivos no quedan fundamentados.
Más concretamente, se manifiesta que no se acredita que el objetivo medioambiental
Además de lo anterior, siendo el TFUE de mayor rango que las aplicadas por la Administración, se hace referencia en la resolución recurrida, como motivo de denegación a lo siguiente:
Sin embargo, dicho informe introduce una tabla muy gráfica e ilustrativa sobre la mejora de la calidad del aire que se ha producido respecto a lo que el O3 se refiere en la Comunidad Andaluza.
(...)
Es decir, en el propio informe alegado por la administración en su resolución, se puede observar que se ha producido una mejora en cuanto a este elemento concreto, lo que se traduce en que tampoco existe este motivo de fondo para la denegación de las licencias.
Pero es que, en cuanto al objetivo a largo plazo que se menciona en el motivo de la denegación, dicho objetivo carece de justificación concreta puesto que en la comunidad andaluza tan solo existen 2 PLANES PARA LA MEJORA DE LA CALIDAD DEL AIRE que se refieren exclusivamente a las zonas denominadas como "Granada y Área Metropolitana, y Villanueva del arzobispo; pero es que además, dichos planes no se realizan en relación con el O3, sino que se refieren exclusivamente a NO2, PM10, PM2,5 y Ozono.
La sentencia, como antes quedó transcrito, dice:
La cuestión de las características del vehículo o vehículos para los que era solicitada la autorización -si eran eléctricos cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV)"-, no consta suscitada en vía administrativa, así en la solicitud nada se dice al respecto, y tampoco en el recurso de alzada, donde se invoca la sentencia del TJUE recaída en el asunto C-50/21, de 8 de junio de 2023, y se discute la aplicación del informe de calidad del aire:
Tampoco en la demanda es alegado que los vehículos para los que se pide la autorización sean de los exceptuados, volviendo a invocar la referida sentencia del TJUE, y discutir la aplicación del informe de calidad del aire :
En las conclusiones, como hecho nuevo alega la parte demandante, que
En definitiva, la Sala no comparte la afirmación de la sentencia apelada sobre que la Administración no reflexiona sobre si la autorización era pedida para vehículos exceptuados, cuando ni en la solicitud de las mismas ni el recurso de alzada es alegado que así sea, y de todo el argumentario se desprende que es para vehículos no excepcionados. El peticionario de las licencias con las resoluciones dictadas por la Administración sabe la razón de la denegación y ha podido combatirlas tanto en vía administrativa como en sede judicial alegando y probando que eran para vehículos exceptuados.
La sentencia 1425/2025, de 20 de junio 2025, del Pleno de esta Sala dictada el rollo de apelaciónen 332/25, dimanante de los autos de procedimiento ordinario n.º 186/2024, de cuantía indeterminada, seguidos ante el mismo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Málaga, que dictó sentencia idéntica a la de autos, en que también lo dicho por la administración motivando la denegación de las licencias concurre fue el informe del Servicio de Calidad del Aire, accesible a través de Internet en la página del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, aportado por la demandada junto con su contestación como documento 1, en el que se concluye que el valor objetivo a largo plazo de 03 (Ozono) se superaba en todo el territorio andaluz, al constatarse unas mediciones superiores a 120 microgramos por metro cúbico en los últimos diez años, incluyendo dicho informe una serie de gráficas que así lo reflejaban.
En dicha sentencia quedó dicho, y ahora reiteramos, que la superación de este límite de 120 microgramos/m3 del valor objetivo a largo plazo del Ozono en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía se constata, en efecto, en las páginas 44 y 45, figura 17, del Informe de
Evaluación de la Calidad del Aire en España de 2022 del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en el que se concluye que «de las 129 zonas donde se evaluó el cumplimiento de
Hemos de aclarar que ese límite de 120 µg/m3 del valor objetivo a largo plazo del Ozono, relacionado con la protección de la salud humana, aparece positivizado en nuestro ordenamiento interno en el subapartado I «valores objetivo y objetivos a largo plazo para el ozono» del apartado H
El apartado 22 del art. 2 de esta norma reglamentaria define el objetivo a lago plazo como el «nivel de un contaminante que debe alcanzarse a largo plazo, salvo cuando ello no sea posible con el uso de medidas proporcionadas, con el objetivo de proteger eficazmente la salud humana, el medio ambiente en su conjunto y demás bienes de cualquier naturaleza», y el apartado 38 del mismo precepto el valor objetivo como el «nivel de un contaminante que deberá alcanzarse, en la medida de lo posible, en un momento determinado para evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos sobre la salud humana, el medio ambiente en su conjunto y demás bienes de cualquier naturaleza».
El citado reglamento, dictado en desarrollo de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, está lógicamente en consonancia con el mismo objetivo a largo plazo para el Ozono, en relación a la protección de la salud de las personas, de 120 µg/m3 que recoge el anexo VII «valores objetivo y objetivos a largo plazo para el ozono» de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2008 relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.
De esta directiva europea nos interesa ahora destacar que, según el apartado (12) de su considerando, el ozono «es un contaminante transfronterizo que se forma en la atmósfera a partir de la emisión de contaminantes primarios, regulados por la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos»; y que su art. 17, al regular los requisitos aplicables a las zonas y aglomeraciones donde las concentraciones de ozono superen los valores objetivo y los objetivos a largo plazo, establece en su apartado 1 que «los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias que no conlleven costes desproporcionados para asegurarse de que se alcanzan los valores objetivo y los objetivos a largo plazo».
Aunque no sea aplicable al litigio
«(18) Con el fin de proteger la salud humana y el medio ambiente en general, es particularmente importante combatir las emisiones de contaminantes en la fuente y determinar y aplicar medidas de reducción de emisiones más eficaces a nivel local, nacional y de la Unión, en particular en lo que respecta a las emisiones procedentes de la agricultura, la industria, el transporte, los sistemas de calefacción y refrigeración y la generación de energía. En este sentido es preciso evitar, prevenir o reducir las emisiones de contaminantes de la atmósfera nocivos, y fijar las normas de calidad del aire adecuadas tomando como base, entre otras cosas, los datos científicos más actualizados, incluidas las recomendaciones de la OMS.
(19) Los datos científicos muestran que el dióxido de azufre, el dióxido de nitrógeno y los óxidos de nitrógeno, las partículas (PM10 y PM2,5), el benceno, el monóxido de carbono, el arsénico, el cadmio, el plomo, el níquel, algunos hidrocarburos aromáticos policíclicos y el ozono tienen diversos efectos adversos importantes para la salud humana y están relacionadas con varias enfermedades no transmisibles, problemas de salud y aumento de la mortalidad. El impacto en la salud humana y el medio ambiente se produce a través de las concentraciones en el aire ambiente y por el depósito».
Toda esta regulación comunitaria y del derecho interno tiene su origen en textos internacionales como el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia, hecho en Ginebra el 13 de noviembre de 1979 (Instrumento de ratificación por España de 7 de junio de 1982, publicado en el BOE núm. 59 de 10 de marzo de 1983), y sus protocolos, incluido el Protocolo relativo a la reducción de la acidificación, de la eutrofización y del ozono troposférico, hecho en Gotemburg el 30 de noviembre de 1999 (Instrumento de ratificación de 14 de enero de 2005, publicado en el BOE núm. 87 de 12 de abril de 2005), que fue revisado en 2012.
Por otra parte, hemos de reproducir el tenor literal de la normal legal estatal controvertida que fue aplicada por la Administración autonómica, así como la justificación que de la misma se ofrece en su exposición de motivos.
Dice así la letra a) del art. 99.5 de la LOTT que ha sido añadido por el art. 149.Dos del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio:
«5. El otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor estará condicionado al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con las siguientes especificaciones:
a) La autorización será denegada si, en el momento del otorgamiento, se supera el valor
límite anual de NO2 o PM2,5 o el valor objetivo o valor objetivo a largo plazo del O3, regulados en la normativa de mejora de la calidad del aire, en alguna zona o aglomeración incluida en la comunidad autónoma en la que pretenda domiciliarse la autorización, de conformidad con el último informe publicado por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
No obstante, las comunidades autónomas podrán establecer, para las autorizaciones que se domicilien en su territorio, otros criterios de mejora de la calidad del aire en el marco de lo previsto en el Derecho comunitario o en las directrices de la Organización Mundial de la Salud.
Estos requisitos no se aplicarán en los supuestos en los que el vehículo sea eléctrico cero emisiones de batería (BEV), de célula de combustible (FCEV) o de combustión de hidrógeno (HICEV), en cuyo caso la autorización únicamente habilitará a efectuar servicios de arrendamiento con conductor si el vehículo adscrito a la misma está incluido en alguna de estas categorías».
Expresa la exposición de motivos del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, en cuanto interesa en el presente litigio:
«Igualmente, el reciente fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el asunto C50/21, «Prestige and Limousine», de 8 de junio de 2023, ha perfilado los límites que condicionan la intervención de las Administraciones involucradas en la ordenación del mercado de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor para conseguir los objetivos de política pública perseguidos; exigiendo una adaptación inmediata de la normativa nacional, para garantizar la seguridad jurídica en el sector.
(...)
El título IV del libro tercero adapta el régimen jurídico de los servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor (VTC) a la mencionada sentencia de 8 de junio de 2023 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En relación a este fallo, el TJUE plantea que la exigencia de una autorización específica adicional y la limitación del número de licencias constituyen, ambas, restricciones al ejercicio de la libertad de establecimiento, y concluye que los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de una conurbación, así como de protección del medio ambiente, pueden constituir razones imperiosas de interés general que justifiquen estas medidas. Por ello, debe adaptarse la regulación vigente, en los términos que se exponen a continuación.
Por un lado, se exige que la disposición del vehículo que, en todo caso, debe vincularse a la autorización, deba estar en propiedad, arrendamiento financiero o arrendamiento a largo plazo en el sentido que dispone la normativa de tráfico al respecto, es decir, arrendamientos con una duración superior a tres meses, de conformidad con el artículo 1 de la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre, por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendamiento a
largo plazo al Registro de Vehículos. Esta medida permitirá garantizar el cumplimiento del requisito de disposición del vehículo, porque se detentan numerosos casos de adscripción de vehículos estrictamente para sustanciar los trámites administrativos de comprobación y, una vez en alta la autorización, se dan de baja inmediatamente. Por otra parte, las nuevas exigencias facilitan el cumplimiento de otras condiciones asociadas al ejercicio de la actividad, como pasar la ITV en la periodicidad establecida.
Por otra parte, se establecen nuevos requisitos para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor con objeto de garantizar la protección de la mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, y permitiendo que las comunidades autónomas establezcan otros con el fin de hacer frente a la buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público en su ámbito territorial.
Es evidente que un crecimiento exponencial del número de autorizaciones para prestar estos servicios de transporte (y, por tanto, de vehículos) en un determinado ámbito impacta potencialmente en el medio ambiente, la congestión, la seguridad y la gestión del espacio público, por lo que las Administraciones con capacidad para detectar y modular esos impactos deben ostentar las herramientas adecuadas para conseguirlo.
Además, se apuesta por la declaración del transporte de viajeros en taxi como servicio de interés público, dada la naturaleza de la actividad que desempeña, y que exige su prestación en condiciones de calidad muy estrictas, de universalidad, sin posibilidad de elegir por criterios comerciales la prestación de unos servicios y rechazar otros, con garantía de un precio estable en todas las circunstancias y con amplia cobertura en todo el territorio, incluso en las áreas geográficas con demanda inestable y limitada, por la escasa población residente. Se quiere apostar por el impulso del transporte público accesible, considerando el derecho a la movilidad de la ciudadanía, a favor de un medio que detrae vehículos privados de los entornos urbanos e interurbanos más próximos a las grandes ciudades, que es dónde se concentran el grueso de los servicios.
Por último, se explicita la posibilidad de que los entes locales, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas, disponen de herramientas de actuación para ordenar la prestación de servicios de transporte de viajeros en vehículos de turismo, lo que incluye los servicios de arrendamiento con conductor».
En suma, la denegación por la Administración regional de las autorizaciones VTC solicitadas, al venir fundamentada, no solo en la improcedente
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de procedencia, para su ejecución.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe, en su caso, interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo si pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con la composición que determina el art. 86.3 de la Ley Jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas de derecho autonómico; recurso que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el art. 89.2 del mismo Cuerpo Legal.
Lo mandó la Sala y firman la/los Magistrada/os Ilma/os. Sra/res. al inicio referenciada/os.