Sentencia Contencioso-Administrativo 194/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 169/2024 de 29 de mayo del 2025

PRIMERO.-Es objeto de la presente apelación la sentencia que en el JCA nº 1 se ha dictado para poner fin al PO 56/24. La sentencia desestima las pretensiones de la parte demandante.

El acto impugnado en el recurso contencioso-administrativo es la resolución del Alcalde de Castro Urdiales, de 18 de diciembre de 2023, que declara ineficaz la declaración responsable presentada para el ejercicio de la actividad de alojamiento turístico en la modalidad vivienda de uso turístico en inmueble sito en el DIRECCION000.

En la declaración responsable dirigida al ente local se describe la actividad simplemente como alquiler de vivienda y se cita el código IAE 861.1: alquiler de viviendas.

El procedimiento se inicia para declarar ineficaz la declaración responsable para la actividad de alojamiento turístico extrahostelero/vivienda vacacional, porque el alquiler de la vivienda para temporada turística no es actividad permitida en el planeamiento.

SEGUNDO.-En la sentencia objeto de esta apelación se rechazan todos los motivos formales y procedimentales y se entra en el fondo.

Delimita el magistrado la cuestión en que se condensa el conflicto jurídico: si el arrendamiento para uso turístico está permitido en el planeamiento, ya sea porque debe considerarse uso residencial o no residencial pero compatible.

Considera aplicable el Plan Parcial del Sector 1 del SUNP-3 (en edelante, PP)PP y lo analiza.

Destaca el punto III.4.2: Uso característico general: el de vivienda, en tipología de edificación unifamiliar, siendo compatible con los recogidos en el art. X.8.3 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Castro-Urdiales. El resto de usos queda prohibido.

Acude, luego, a las definiciones del PP:

Título IX: "condiciones generales de uso". Punto IX.1.3. Uso residencial: uso global de vivienda o residencia comunitaria. Uso global productivo: oficina y hospedaje.

Punto IX.1.5: Definiciones de uso característico, compatible y prohibido. El cap. II está dedicado al uso residencial que define como el que sirve para proporcionar alojamiento permanente a las personas.

Usos pormenorizados:

-Uso de vivienda: residencia que se dedica al alojamiento de las personas que configuran un núcleo con comportamientos habituales de las familias que puede ser edificación unifamiliar, colectiva o vivienda rural.

-Uso productivo de hospedaje: el que tiene por objeto proporcional alojamiento temporal a las personas, ya sea de forma individual o colectiva, comprendiendo el epígrafe 68 de la CNAF, a excepción del apartado 686.

Concluye el juzgador:

"Como se puede observar el arrendamiento de vivienda para usos turísticos no encaja en la definición de uso residencial que contiene el Plan General. Y respecto de los usos compatibles en el sector 1, el plan parcial solo permite el de oficinas, en cuanto al uso productivo, sin que en ningún caso, pueda incluirse en esta definición la actividad a desplegar en la vivienda del actor"-La cursiva es nuestra-

TERCERO.-Persiste el apelante en los motivos procedimentales que ya rechazó la sentencia:

Sigue aseverando que el acto administrativo incurre en desviación procesal, porque el objetivo que se persigue con su dictado es limitar las facultades del titular de la vivienda, aun a sabiendas de la ilegalidad del acto dictado.

Limitar el derecho de propiedad no constituye desviación de poder(aparatmiento del fin asignado por la norma a la postestad administrativa de que se trate), pues la potestad de control de la Administración tienen como fin aplicar las limitaciones de ese derecho que derivan del ordenamiento urbanístico. Cuestión distinta de la desviación de poder es la confimidad de el acto con las normas aplicables.

Pero la parte actora va aun mas allá de la desviación de poder y del cuestionamiento de la acomodación del acto al Ordenamiento. Si no hemos entendido mal, lo que afirma es que el acto se dictó a sabiendas de su ilegalidad. Ni que decir tiene que es una aseveración grave, pesada, que transciende la mera ilegalidad.

La Sala no va a considerar dicha imputación; pues, a tal efecto, es exigible un sustento jurídico y fáctico sólido; a saber: la patente contradicción con las normas aplicables; e indicios relevantes y serios de que el autor de la resolución administrativa ha adoptado la decisión que incorpora apartándose consciente y voluntariamente del Derecho. Y el apelante no justifica lo primero (se queda en la mera argumentación tendente a demostrar su tesis de que las normas aplicables permitían la actividad de alquiler que pretendía realizar). Y menos aún aporta indicios de que la voluntad del autor del acto impugnado fuese quebrantar la ley.

Alega el apelante que la resolución parte de una motivación totalmente errónea, lo que, dice, es vicio de anulabilidad.

Pero los errores en la fundamentación del acto no implican ausencia de motivación, pues esta existe siempre que el acto (o el expdiente) permita conocer los motivos de la decisión. Lo que subyace a dicha alegación es, en realidad, la consideració de que la resolución impugnada contradice las normas aplicables, que es algo distinto del requisito de la motivación, y se ubica en el enjuiciamiento de los alegatos de fondo, que más adelante abordaremos.

En opinión del apelante, la Administración ha vulnerado el art. 64.2.b) y el 75.4 de la Ley 39/2015.

El primero dispone:

"El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

Y el art. 75.4de la ley 39/2015 establece:

"En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento."

-La cursiva es nuestra-

Viene a decir el apelante que se inició un procedimiento por un uso y se acabó resolviendo por otro distinto.

La Sala aprecia que ninguna indefensión se ha causado al apelante en la tramitación del procedimiento: ningún defecto u omisión que implique quebranto del principio de contradicción con merma real de las posibilidades de defensa del interesado ha sido acreditado.

Se trata de meros errores en la identificación del epígrafe de la actividad, que no han impedido al apelante defender su interés en el procedimiento administrativo y, después, en el proceso judicial con plano conocimiento de causa.

Alega finalmente la falta de competencia material del órgano autor del acto impugnado; lo que conlleva, entiende, la concurrencia del vicio de nulidad de pleno derecho establecido en el art. 47.1.b) Ley 39/2015: actos dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

Sostiene que el ente local demandado carece de competencia para impedir el ejercicio de una actividad que solo puede ser autorizada por la Administración de la Comunidad Autónoma, en aplicación del art. 5 del Decreto 225/2019.

Compartimos la respuesta que dio el magistrado de la primera instancia al mismo argumento: El ente local no ha ejercido control sobre la legalidad de la actividad pretendida desde la perspectiva de la normativa sobre la actividad turística, sino sobre la compatibilidad de la actividad con el pleneamiento urbanístico.

CUARTO.-Alega la apelante error de derecho al valorar la posibilidad de prohibición de las viviendas de uso turístico mediante el urbanismo.

Bajo este enunciado insiste en lo que ya alegó en la instancia: Que lo que ha hecho es arrendar la vivienda ubicada en suelo de uso residencial para temporada turística. Las viviendas para uso turístico no son establecimientos hoteleros ni extrahotelereos, dice, sino viviendas arrendadas para un fin concreto. Sostiene que se trata de arrendar la vivienda ubicada en suelo de uso residencial en la temporada turística, y que el arrendamiento es un uso residencial, que es el uso previsto para el sector 1 del SUNP-3 en el PP. Afirma que se trata de un arrendamiento puro con un régimen especial; no de una actividad profesional.

Cita la Ley 29/1994, de Arrendamientos Urbanos (en adelante, LAU) .

La Sala entiende destacables, a los efectos que nos ocupan, los siguientes artículos de la LAU:

-Art. 1: "La presente ley establece el régimen jurídico aplicable a los arrendamientos de fincas urbanas que se destinen a vivienda o a usos distintos del de vivienda."

-Art. 2.1: "Se considera arrendamiento de viviendaaquel arrendamiento que recae sobre una edificación habitable cuyo destino primordial sea satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario".

-Art. 3, dedicado a los arrendamientos para uso distinto al de vivienda, cuyo apartado 2 dispone: "En especial, tendrán esta consideración los arrendamientos de fincas urbanas celebrados por temporada, sea ésta de verano o cualquier otra, y los celebrados para ejercerse en la finca una actividad industrial, comercial, artesanal, profesional, recreativa, asistencial, cultural o docente, cualquiera que sean las personas que los celebren."

-Y el art. 5. e) según el cual quedan excluidos de la LAU: "La cesión temporal de uso de la totalidad de una vivienda amueblada y equipada en condiciones de uso inmediato, comercializada o promocionada en canales de oferta turística o por cualquier otro modo de comercialización o promoción, y realizada con finalidad lucrativa, cuando esté sometida a un régimen específico, derivado de su normativa sectorial turística."

-La cursiva es nuestra. Nuestro es el subrayado-

En resumen, la parte apelante mantiene que "viviendas de uso turístico" es un concepto que significa alquiler de vivienda para uso residencial, y, por ende, entiende es se puede realizar esa actividad en suelos destinados a tal uso, como lo es el que alberga la edificación de referencial.

Pero obvia la apelante que, según el planeamiento aplicable, el uso característico en ese tipo de suelo es el residencial, y este está definido como vivienda permanente. Así que el arrendamiento que puede darse en ese tipo de suelo es el que, hemos visto, la LAU define como arrendamiento de viviendas, caracterizado por esa vocación de permanencia, no los arrendamiento con destino habitacional caracterizado por la temporalidad, como es el que nos ocupa.

QUINTO.-Otro de los motivos de la apelación es lo que la apelante denomina error en la interpretación del PP.

Retorna a las normas urbanísticas del PP y hace hincapié en que el hospedaje en situación de planta baja, primera, o en régimen de edificio exclusivo es un uso compatible.

Pero el alquiler de vivienda unifamiliar para temporada turística no es hospedaje, concepto este que implica una actividad profesional, que la propia apelante dice no realizar.

SEXTO.-El ultimo motivo de la apelación es el error de hecho.

Así lo nombra la apelante; pero su alegato no se refiere a la valoración de la prueba sobre los hechos sustento de las pretensiones de las partes; se refiere la discordancia entre la resolución impugnada en el recurso contencioso-administrativo y el contenido de la declaración responsable.

Nos dice que la resolución recurrida declara la ineficacia de la declaración responsable prestada por el demandante para el ejercicio de la actividad de alojamiento turístico en la modalidad de vivienda de uso turístico, en el inmueble sito en el DIRECCION000, por no encontrarse el uso de hospedaje dentro de los permitidos en el PP, resultando incompatible con el planeamiento urbanístico. Y contrasta esta decisión con el contenido de la declaración responsable, la cual se refería exclusivamente al alquiler de vivienda.

Pero en modo alguno esta diferencia determina la invalidez de la resolución administrativa.

Hay que parar mientes en que lo jurídicamente relevante no es como denomina el solicitante la actividad que pretende realizar, sino su verdadera naturaleza, la cual se desprende de sus características. Y queda muy claro, por sus propias alegaciones, que la actividad que pretendía llevar a cabo el demandante era la de alojamiento turístico en la modalidad de vivienda de uso turístico.

Sin este complemento interpretativo la escueta declaración responsable no cumpliría el elemental requisito de expresar con precisión la actividad a que se refiere.

Todo lo que precede conduce a la desestimación de la presente apelación.

SEPTIMO.-La parte apelante se refiere a la imposición de las costas, pretendiendo que no se le impongan. No nos queda claro si tal referencia implica la impugnación de la condena en costas de la sentencia de primera instancia, o si, con la misma, solo se pretende la no imposición de las costas de la apelación, en caso de desestimación, o si son las dos cosas las que la parte apelante persigue. Ante esto, la solución más garantista del derecho a la tutela judicial efectiva, es entender esto último y dar respuesta ambas pretensiones.

En cuanto a la imposición de las costas en la instancia, decimos:

La excepción a la regla general sobre costas prevista en el art. 139.1 de la LJC ("salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho."), debe aplicarla el juzgador con suma prudencia, evitando sobrepasar el margen de apreciación que el concepto que usa el referido precepto puede darle y caer, así, en la arbitrariedad provocando inseguridad jurídica; y esto no solo se logra con la motivación que exige el precepto, sino que es preciso que la misma se funde en criterios objetivos que se alejen todo lo posible de la subjetividad del juzgador. Y, por consiguiente, debe entenderse que el concepto jurídico que el precepto introduce no se refiere a las dudas que hay podido tener el juzgador al resolver el caso o el incidente o recurso de que se trate, dudas que pertenecen al proceso interno de reflexión del juzgador y que, por definición, no existen en la expresión final (en la sentencia o auto correspondiente) del resultado de dicho proceso, momento en que el juzgador ha resuelto sus dudas, en aplicación del Derecho, incluidas las reglas sobre la carga de la prueba y los criterios de valoración del material probatorio. Ni tampoco remite la excepción legal a la complejidad del asunto. Ni, menos aún, a las dudadas (razonables o no) que puedan asaltar a las partes acerca de la prosperabilidad de sus pretensiones. El concepto legal, entendemos, debe objetivarse al máximo, con el fin de procurar la seguridad jurídica y la igualdad en su aplicación judicial; y, para ello, hace falta remitirlo a un parámetro externo a la comprensión del juzgador o de las partes sobre el caso y distinto de la complejidad técnica de las cuestiones que el asunto presente; y ese parámetro ha de buscarse en la existencia de datos objetivos que denoten que el asunto puede recibir en Derecho una respuesta jurídica distinta a la dada en la resolución judicial de que se trate; pero (debe insistirse mucho en este punto, pues es vital para dar seguridad jurídica a la aplicación de un criterio legal que, ya de por sí, es muy amplio e impreciso) esos datos no pueden derivarse de forma automática de de cualquier circunstancia (por ejemplo, de la posibilidad de que haya juzgadores que hayan visto o pudieran ver el caso de forma diferente), ni de la variabilidad interpretativa consustancial a la aplicación de las normas, sino que debe tratarse de datos derivados del Ordenamiento de los que quepa concluirse que el asunto puede recibir distintas soluciones en Derecho, con independencia de la subjetiva comprensión del caso de cada juzgador. Sin ánimo de exhaustividad, puede decirse que entre esos datos está la existencia de una modificación reciente de una línea de jurisprudencia sostenida, o de una línea jurisprudencial cambiante que no ha recibido aun una precisión unificadora, y nos referimos a la jurisprudencia que puede considerarse fuente complementaria del Derecho (TS), pues es la que expresa un dato objetivo del Ordenamiento, a la que se puede añadir la de TSJ, en lo tocante a la interpretación del Derecho autonómico y, por supuesto, la doctrina del TC y, en su caso, de los tribunales internacionales; dejando aparte la variación en las sentencias de otros órganos judiciales, que es consecuencia del carácter interpretable del Derecho, que no se puede considerar (con carácter general y salvo determinadas circunstancias excepcionales) sin desvirtuar la regla prevista en el art. 139.1.

En esta reflexión teórica, hay que decir, finalmente, que la institución de las costas, tal y como la recoge el art. 139 citado, no tiene naturaleza punitiva ligada a la conducta procesal de las partes (ya no es consecuencia de la conducta temeraria o de la mala fe de las partes, salvo el caso de estimación no integra que recoge el segundo párrafo del art. 139.1), sino que se presenta con claro carácter compensatorio, al que cabe encontrar explicación y fundamento en el principio según el cual la necesidad de proceso para obtener razón no debe perjudicar al que tiene la razón y así se declara en la resolución judicial que pone término al proceso. Y, siendo así, no cabe buscar razones para excluir la regla del vencimiento objetivo en la conducta procesal de las partes, ni apelar a cualquier circunstancia sin tener en cuenta tal finalidad, so pena de desvirtuar dicha regla.

En cuanto a las costas de la apelación, si bien el concepto legal que delimita la excepción a la regla del vencimiento objetivo en el art. 139.2 ("concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición") es más amplio que el utilizado en el art. 139.1, es obvio que no puede interpretarse en el sentido de que dé al tribunal una facultad discrecional al respecto. Su decisión está sometida estrictamente a un presupuesto: la concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición de las costas al que ve desestimado su recurso de apelación. Cierto que es un concepto amplio; pero no puede integrarse por otra cosa que no sea una circunstancia justificante, esto es, una circunstancia con suficiente relevancia jurídica (no otro tipo de relevancia) para apartarse de la regla legal, y esa relevancia jurídica hay que buscarla en el fin de las costas (que no es punitivo ni implica reproche alguno, sino que busca solo la compensación al "ganador" por los costes del proceso o del recurso), así como en las implicaciones que dicha institución puede tener sobre el ejercicio libre y sin trabas injustificadas del derecho a la tutela judicial efectiva. Naturalmente, para integrar el concepto del art. 139.2, también se puede acudir al criterio establecido en el art. 139.1, por clara razón de analogía.

Pues bien, amen de lo que lo que ya hemos dicho sobre las dudas de derecho, cabe añadir que la parte apelante no acredita circunstancia alguna que pueda integrarse en la excepción prevista en el art. 139.2, procediendo, en consecuencia, la imposición a la misma de las costas de la apelación.

En cuanto a la limitación de la cuantía de las costas, no podemos revocar en este extremo la sentencia de instancia, pues es la limitación una posibilidad que se considera en el art. 139.4, párrafo segundo de la LJCA, en cuya aplicación el juzgador tiene un gran margen de apreciación; y la parte apelante no ha justificado que es espacio se haya sobrepasado (en realidad, ni siquiera hace una pretensión "strictu sensu" en tal sentido). Esto sin perjuicio de que a la hora de tasar las costas se aplique el límite que fija directamente la LJCA en el párrafo primero del dicho artículo, si se entiende que el juzgador no a dispuesto otra cosa.

En cuanto a la apelación, la Sala viene manteniendo el criterio, como regla general, de aplicar el párrafo segundo y limitar las costas de los recursos de apelación, también como regla general, a un máximo de 1.000 euros.