Sentencia Contencioso-Administrativo 544/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 307/2024 de 05 de mayo del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y antecedentes

1.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 56/2024 de 18 de marzo de 2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valladolid en el procedimiento ordinario nº 44/2022 que estima parcialmente el recurso interpuesto por AQUONA GESTIÓN DE AGUAS DE CASTILLA, S.A. contra la desestimación presunta de la reclamación presentada en fecha 20 de mayo de 2022.

2.- En fecha 23 de diciembre de 2011, la entidad actora y el Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda suscribieron, tras el correspondiente procedimiento, el contrato de concesión del servicio municipal de abastecimiento de agua potable a domicilio, agua de riego, saneamiento y depuración de aguas residuales.

En fecha 20 de mayo de 2022, la entidad actora presentó ante el citado Ayuntamiento una solicitud en la que interesaba:

i) la actualización de las tarifas para el año 2022 en el IPC acumulado del 9,9%;

ii) el pago de una indemnización como consecuencia de no haber revisado el precio del contrato (las tarifas) desde el año 2014 hasta el año 2021, equivalente a los ingresos dejados de percibir

iii) subsidiariamente, la aprobación de una compensación vía subvención por la diferencia entre lo percibido por el concesionario vía tarifas y el incremento solicitado a liquidar por el Ayuntamiento.

Dicha solicitud ha sido desestimada de manera presunta por el Ayuntamiento demandado y constituye el objeto del recurso seguido en la instancia.

3.- La sentencia recurrida estima parcialmente el recurso en los términos indicados. A tal efecto, señala, en primer lugar, que conforme al Pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato procede la revisión de las tarifas conforme al incremento del IPC anual de una manera automática.

En segundo lugar, considera, con base a la Disposición transitoria de la Ley 2/2015, de 3 de febrero, que no resulta de aplicación el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, así como que no resulta tampoco de aplicación la Disposición adicional 88 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014.

En tercer lugar, niega que sea de aplicación el IPC negativo, ya que los artículos citados (consideramos que en realidad el Juzgador de instancia se está refiriendo a las cláusulas contractuales) hacen referencia al incremento en positivo de dicho índice. También desestima la incongruencia alegada por la Administración en cuanto a la diferencia del 0,26%, pero la estima y aprecia una desviación procesal entre lo solicitado en vía administrativa y lo solicitado en la demanda (correspondiente al año 2022) y de ahí que la sentencia estime solo parcialmente el recurso.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

A.- Posición de la parte apelante.

La representación del Ayuntamiento demandado pretende en este recurso la revocación de la sentencia recurrida y, como consecuencia de ello, la desestimación del recurso interpuesto en la instancia.

En apoyo de tal pretensión alega en esencia que para la revisión de las tarifas del ciclo del agua se hace necesario la previa presentación de un informe económico de ingresos y costes del servicio de agua, no siendo posible acometer la revisión de las tarifas, como revisión del precio del contrato de forma ordinaria, automática y periódica, en base al IPC.

Tal argumento se desarrolla por la parte apelante recordando que el servicio de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y depuración de aguas residuales es una prestación patrimonial de carácter público no tributario prevista en el artículo 20.6 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que se regula a través de una ordenanza y por ello la modificación de las tarifas por la prestación de dichos servicios exige la modificación de dicho instrumento normativo, remitiéndose en este punto al citado artículo 20.6, al Decreto 29/2007, de 22 de marzo, por el que se regula la Comisión de Precios de Castilla y León y el procedimiento de aprobación de precios autorizados, a los Estatutos de la Mancomunidad de Interés General Urbana de Valladolid y su Alfoz, Convenios de Colaboración y articulo 133 de la Ley 39/2015, 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por otro lado, respecto al servicio de abastecimiento de agua de riego, aun no siendo una prestación patrimonial de carácter público, es preceptivo el informe de la Comisión de Precios de Castilla y León de conformidad con el artículo 4 del citado Decreto 29/2007.

En otro orden de cosas, sostiene que, con independencia de que sea aplicable o no la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, es lo cierto que no es suficiente la solicitud del concesionario para la revisión de las tarifas de forma automática y con periodicidad anual de acuerdo con el IPC, ya que aun tratándose de una única concesión, la misma engloba tres servicios públicos, a saber, alcantarillado, suministro de agua potable y depuración de aguas residuales urbanas e industriales y cada uno de esos servicios se regula por su ordenanza fiscal, con sus propios ingresos y costes.

Añade que en todo caso es necesario un estudio económico que justifique que los costes del servicio también han sufrido la inflación con respecto a los del año anterior, lo que conlleva que cuando ello no ha ocurrido no cabe incremento alguno y este extremo, a su juicio, no se ha probado, ya que no resulta del documento aportado con la demanda.

Finalmente, y como apoyo a todo su argumento cita la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2020.

B.- Posición de la parte apelada.

La representación procesal de AQUONA GESTIÓN DE AGUAS DE CASTILLA, S.A. interesa la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada.

Como apoyo de su pretensión alega, en primer lugar, que el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Arroyo de la Encomienda es una reiteración de lo expuesto en la instancia lo que comporta la desestimación ab initium de dicho recurso.

En segundo lugar, sostiene que la parte apelante confunde el objeto del recurso contencioso-administrativo que no es otro que el incumplimiento del contrato, remitiéndose a la cláusula 21 del Pliego, cláusula segunda del contrato y 23 del Pliego, lo que es independiente de la tramitación que para ello tenga que hacer la Administración.

En tercer lugar, considera que la Administración apelante confunde la revisión ordinaria anual con la revisión extraordinaria, cuando realmente hay, por un lado, una revisión que es automática, conforme al IPC, y, por otro lado, el restablecimiento del equilibrio económico del contrato.

En cuarto lugar, invoca la doctrina de los actos propios toda vez que en el primer ejercicio correspondiente al año 2013 se procedió a la revisión de las tarifas en aplicación del contrato.

Finalmente, recuerda que frente al informe pericial aportado, el Ayuntamiento no ha presentado ninguna prueba que lo desvirtúe.

TERCERO.- Delimitación de la controversia.

1.- La cuestión que se plantea en el recurso de apelación, coincidente con la planteada en la instancia, se refiere a la actualización de las tarifas correspondientes al contrato de concesión del servicio municipal de abastecimiento de agua potable a domicilio, agua de riego, saneamiento y depuración de aguas residuales adjudicado a la actora y hoy apelada.

La sentencia que se recurre, acogiendo la tesis de la parte actora, considera que procede la revisión automática de las tarifas con arreglo al IPC por así establecerlo el Pliego, mientras que la Administración demandada y apelante considera que no procede esa actualización por implicar una modificación de las correspondientes ordenanzas.

2.- La parte apelante reitera los argumentos expuestos en la contestación a la demanda, lo cual no implica que no haya hecho un juicio crítico de la sentencia, tal y como resulta de la lectura del recurso de apelación, lo que impide que podamos desestimar el recurso de plano tal y como solicita la parte apelante.

Efectivamente , el Ayuntamiento defiende que, frente a lo razonado por el Juzgado de instancia y en tanto en cuanto la revisión de las tarifas implica una modificación de las ordenanzas, es preciso justificar la procedencia de esa revisión, de modo que no basta con acreditar la variación del IPC. Obviamente, al no haber sido atendidos sus argumentos, se reiteran ahora, pero, además, se exponen las razones por las que se considera errónea la fundamentación de la sentencia. De hecho, se invoca la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2020 que, a juicio de la apelante demuestra el error del Juzgador de instancia.

CUARTO.- Doctrina del Tribunal Supremo sobre la cuestión suscitada.

1.- La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2020 dictada en el recurso de casación 324/2018 (ECLI:ES:TS:2020:1770), que invoca la parte apelante, desestima el recurso de casación interpuesto por la Administración demandada contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 14 de diciembre de 2017, recurso 524/2016 (ECLI:ES:TSJEXT:2017:1477).

Dicha sentencia estimaba el recurso interpuesto contra la aprobación definitiva de la modificación de la Ordenanza municipal reguladora de la tasa por la prestación del servicio de agua potable, modificación que traía causa de la cláusula 32 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que preveía que las tarifas serían durante los dos primeros años las vigentes en el momento de la concesión y para los años siguientes," hasta finalizar la concesión, como máximo las tarifas del año anterior incrementadas en el IPC anual publicado por el INE correspondiente al periodo de doce meses naturales. En cualquier caso, se precisará su adecuada justificación conforme a la legislación aplicable y con el correspondiente estudio de costes que justifique dicha subida tal y como es preceptivo al tratarse de tasas municipales por prestación de servicios".

La sentencia aclara que los pliegos recogen también una "revisión extraordinaria de los costes del servicio".

Entrando en la cuestión de fondo, esto es, en legalidad de la modificación tarifaria cuestionada, la Sala de Extremadura afirma que es necesaria la justificación de la misma y su concreta determinación cuantitativa con la elaboración de un estudio de costes.

Y añade que "se necesita justificar cualquier subida incluso la ordinaria del IPC, pues tiene por finalidad, como dice la demandada, impedir los efectos perjudiciales que se derivan de la inflación, con lo que es preciso demostrar que ha habido aumento inflacionista de los costes. No basta pues la simple aportación de la certificación del INE.

En consonancia con ello, a nuestro juicio, la cláusula no exige la misma "memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta" ( art 20.1 Ley 8/1989 ) que este precepto exige para el establecimiento de la tasa, sino la simple constatación, mediante un concreto estudio eso sí, que los costes del servicio también han sufrido la inflación con respecto a los del año anterior, lo que conlleva que cuando ello no ha ocurrido no cabe incremento alguno. No se trata, por tanto, de hacer "las Cuentas de Explotación de los años 2011 y siguientes" para determinar si ha habido pérdidas o ganancias, pues ello forma parte del riesgo y ventura que corresponde al concesionario, sino de impedir que el aumento inflacionista de los costes suponga un desequilibrio económico en perjuicio del concesionario, dada la larga duración de la relación concesional."

La sentencia considera que "no existe el estudio de costes con el contenido preciso para determinar si procede aumentar en cada anualidad, desde el 2011, las tarifas del año anterior, ni tampoco el porcentaje de aumento en su caso para cada año, sin que en modo alguno podamos aceptar un aumento automático del IPC para cada una de las anualidades combatidas."

2.- La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2020 afronta la siguiente cuestión de interés casacional, enunciada en el Antecedente de Hecho Tercero: "Dilucidar si para la modificación de una Ordenanza Fiscal ya preexistente, reguladora de una tasa local por la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable, dirigida a incrementar su importe mediante la aplicación del IPC -en los términos establecidos en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rigen la contratación-, se requiere la elaboración de un informe técnico económico o, por el contrario, se requiere la simple constatación, mediante un estudio, de que los costes del servicio han sufrido la inflación con respecto a los del año anterior [...]"

Dicha sentencia declara que no procede fijar ninguna doctrina porque la sentencia recurrida en casación y sobre la que la Sección de Admisión había fijado dicha cuestión de interese casacional "descansa en la falta total y absoluta de prueba del coste de cada uno de los servicios prestados y reflejados (tres de ellos) en un contrato de concesión, motivada, entre otras razones, por la falta de desglose del incremento de coste en cada uno de los contratos, en tanto dio lugar a la aprobación de una ordenanza singularizada para cada uno.".Por ello-continua razonando el Tribunal Supremo- "Siendo una cuestión probatoria la capital en la sentencia, parece que lo aconsejable habría sido inadmitir el recurso, pues el debate sobre la interpretación del artículo 25 TRLHL es superfluo para decidir el recurso de casación, toda vez que, ya sea exigible una memoria económico-financiera completa, ya baste con un estudio razonado de costes -cuando se trata de actualizaciones o modificaciones de la ordenanza en orden a cuantificar la cuota-, el resultado es que aquí se trata de un elemento indiferente para resolver, pues ni uno ni otro constan, ni lo que debe resolverse aquí es si un trámite del procedimiento de elaboración de la ordenanza se ha observado".

Así las cosas, el Tribunal Supremo desestima el recurso de casación.

3.- Pese a que la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2020 no fija realmente ninguna doctrina de interés casacional y, por lo tanto, no puede tener los efectos previstos en el artículo 93.1 LJCA, lo cierto es que contiene algunas consideraciones de interés para el caso que nos ocupa en su Fundamento de Derecho Segundo: "7) Sentado esto, el concesionario promueve la subida ex contractu, pretextando que se ha incumplido la cláusula del pliego de condiciones particulares. Pero una cosa son las obligaciones que nacen de los contratos y otra es que el equilibrio financiero pactado haya de mantenerse o restablecerse con incremento de la tasa y no por otras posibles vías.

8) La doctrina de que, tratándose de actualización o cuantificación de tasas ya establecidas, la exigencia de informe económico-financiero completo puede relajarse, no permite la justificación de la subida por el mero aumento del IPC. Menos aún cuando tal previsión es contractual y no consta que la recoja la ordenanza municipal, verdadera fuente normativa de la exacción.

8) Por lo demás, la sentencia llega a la conclusión de que SOCAMEX no ha justificado que el coste del servicio haya aumentado tanto como el IPC, lo que habría sido necesario para autorizar la subida, y ello por varias razones:

a) Aporta documentación justificativa relativa -sin distinción alguna-, del contrato, esto es de los varios servicios públicos adjudicados y el que gestiona al parecer, sin contrato, al menos escrito - el de retirada de carteles, etc.-, y de tal prueba no se infiere que el coste de cada uno de ellos, a efectos de incrementar cada singular tasa, haya experimentado un incremento.

b) La Sala de Cáceres, cuando afirma que el documento suscrito por el jefe de la Sección de la O.C.P.T. (oficina presupuestaria) no consigue determinar el aumento inflacionista de los costes respecto de la anualidad inmediatamente anterior, según concretos porcentajes por anualidad, está realizando una afirmación de hecho o de valoración insusceptible de ser revisada en casación.

c) Tal documento administrativo de la OCPT no hace sino reflejar los datos suministrados por el concesionario en relación con el aumento del coste de los cuatro servicios, indistintamente, lo que lo inhabilita.

d) No consta que las cuatro ordenanzas de los servicios públicos financiados con tasas fijen previsiones automáticas de subida por IPC.

e) Siendo ello así, la única fuente alegada de medición del aumento de costes no nos sirve para probar una realidad: las cláusulas contractuales. SOCAMEX podrá reivindicar el cumplimiento de lo pactado en el contrato -único- de servicios, pero no imponer ex contractu una subida de tasas, aunque sólo fuera porque los usuarios del servicio no son parte en la relación contractual administrativa.

f) La jurisprudencia de esta Sala que relativiza la exigencia de justificación de la subida del IPC, o bien responde al periodo en que tuvo lugar, durante tres años -por la referencia en el art. 25 TRLHHLL a las meras modificaciones de cuantía en ordenanzas previamente aprobadas-, o bien se refieren a previsiones de las ordenanzas respectivas que aquí no constan.

g) En este asunto, la subida de las tasas, por el Ayuntamiento, tiene por única razón de ser el cumplimiento del pliego de cláusulas particulares, que no es fuente de regulación de un tributo o una prestación patrimonial.

h) Al margen de la cuestión relativa a las fuentes, es evidente que el concesionario no ha acreditado, en absoluto, que durante el periodo reclamado hubieran subido los costes de cada uno de los servicios prestados y regulados en ordenanzas distintas y separadas (pues los datos económicos que aporta son comunes a todo el contrato, que por lo demás no comprende objetivamente, como hemos visto, todos los servicios que en la práctica se prestan). Siendo ello así, basta con que la sentencia explique que no está justificada la razón habilitante de la actualización de las cuotas de las tasas para que esa afirmación sea suficiente, al no poder ser combatida en casación.

i) Finalmente, es indiferente al respecto que la sentencia examine los datos de hecho relativos a la subida de costes teniendo a la vista el clausulado del contrato -único- de concesión, porque la conclusión a que llega también permite establecer que no se ha cumplido ni el art. 25 LHHLL, ni tampoco, porque no consta previsión alguna de las ordenanzas fiscales"

QUINTO.- Aplicación al caso concreto. Estimación del recurso de apelación.

1.- Como hemos dejado ya indicado, la Sentencia recurrida considera que procede la revisión de las tarifas conforme al incremento del IPC anual, teniendo en cuenta tanto la cláusula segunda del contrato como la cláusula 21 y 23 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.

Es verdad que la financiación del servicio es con cargo a las tarifas aprobadas por el Ayuntamiento que deben satisfacer los usuarios a la empresa concesionaria (cláusula 21) y que la revisión de las tarifas se hará conforme al incremento del IPC anual (clausula 23).

Ahora bien, como resulta de las sentencias que hemos recogido en el fundamento anterior, la revisión de las tarifas no puede hacerse de manera automática, que es el argumento central que emplea el Juzgador de instancia, combatido por la parte apelante.

Por otro lado, no es congruente sostener, como hace la parte apelada, que no se cuestiona que la Administración tenga que llevar a cabo las gestiones que la ley establezca para modificar el texto de la ordenanza y al mismo tiempo afirmar que procede la revisión de las tarifas de manera automática porque así lo prevén las cláusulas del contrato. Decimos que no es congruente porque ese automatismo en la revisión implica también un automatismo en la modificación de la ordenanza, que sería consecuencia de un acuerdo de voluntades entre la Administración y el concesionario, que afectaría a terceros, que son los usuarios.

2.- Por otro lado, en el caso que nos ocupa, al igual que en el resuelto por la Sala de Extremadura, se trata de distintos servicios públicos y, por lo tanto, hay que saber en qué medida el IPC ha afectado a cada uno de ellos, no siendo suficiente con afirmar que ha habido un incremento del mismo para de manera automática y lineal subir las tarifas que deben abonar los usuarios por cada uno de dichos servicios.

Debe indicarse en este punto que ésta es la conclusión del informe pericial aportado por la parte actora al que se refiere la sentencia.

Consecuenteme nte, en tanto en cuanto la revisión de las tarifas implica una modificación de la correspondiente ordenanza se hace necesario comprobar que existe causa para su modificación y seguir el procedimiento legalmente previsto para ello.

3.- Frente a tales argumentos no cabe oponer el principio que prohíbe ir contra los propios actos que opone la parte apelada, del que se hace eco la sentencia cuando recoge como precedente que en el año 2013 se revisaron las tarifas conforme al IPC.

Este principio cuya aplicación al ámbito administrativo resulta de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de abril de 1988 (recurso de amparo 930/1986) tiene una serie de limites que deben respetarse para que pueda invocarse con éxito.

Pues bien, dejando a un lado que desconocemos si estamos o no ante la misma situación, es lo cierto, como dice el Tribunal Supremo en la Sentencia de 5 de junio de 2001 (rec.4235/1995, FD 16) que "(...) este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta."

Todo lo cual nos lleva a la estimación del recurso de apelación y a la revocación de la sentencia dictada.

SEXTO.- Costas y devolución del deposito

1.- De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse el recurso de apelación, no procede la imposición de costas a ninguna de las partes.

Tampoco procede imponer las costas de la instancia a ninguna de las partes al poder apreciar dudas de derecho como resulta del sentido del fallo que se revoca.

2.- En cuanto al depósito constituido por la parte apelante, conforme a lo previsto en la disposición adicional 15ª.8 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, procede acordar la devolución del mismo.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,