Sentencia Contencioso-Administrativo 135/2026 Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 103/2023 de 09 de marzo del 2026

PRIMERO.-Sobre los hechos del caso, la sentencia apelada y el recurso de apelación.

1.- El propósito de construir la zona de Es Guix y la licencia municipal

La ahora apelante, Urnova S.L.U., en combinación con el Ayuntamiento de Escorca, ha tenido la idea de que, en ese término municipal, la zona conocida como Es Guix había adquirido la consideración de suelo urbano por consolidación -formalmente desde que la Administración aquí apelada, Consell Insular de Mallorca, mediante acuerdo del Pleno adoptado en sesión celebrada el 23/11/1993, aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias de Escorca-.

Con esa idea, Urnova S.L.U trató de adquirir en su día diversos terrenos en dicho enclave para llevar a cabo su propósito de construir, en la zona de la Aldea de Es Guix y en la que denomina como Zona Extensiva A.

Puestas así las cosas, Urnova S.L.U, solicitó al Ayuntamiento de Escorca licencia municipal para la construcción de 102 viviendas; y mediante Decreto de Alcaldía de 08/09/2006, Urnova S.L.U obtuvo, se supone que por error, más de los solicitado, en concreto consiguió una licencia municipal para la construcción de 105 viviendas, locales comerciales y garajes.

2.- La impugnación de la licencia municipal por la Autoridad Urbanística Autonómica.

El Consell Insular de Mallorca, Autoridad Urbanística Autonómica, impugnó en el Juzgado número 3 la licencia municipal que había sido otorgada el 08/09/2006 y obtuvo sentencia favorable -número 219/2019-, la cual ha llegado a ser confirmada después por esta Sala en la sentencia número 269/2021, ECLI:ES:TSJBAL:2021:399.

La sentencia de la Sala número 269/2021 destacó que la actuación administrativa de la que conocía no coincidía en el tiempo con la que había sido examinada en la sentencia de la Sala número 269/2014 y consideró que lo relevante no sería el estado de los servicios urbanísticos en momentos anteriores al 08/09/2006, sino la condición de solar para la obtención de licencia de edificación en suelo clasificado formalmente como urbano en las Normas Subsidiarias promovidas y propuestas por el Ayuntamiento de Escorca. Pues bien, la en sentencia número 269/2021 la Sala apreció que la licencia impugnada se refería a terrenos que no contaban con la condición de solar, señalando al respecto lo siguiente

"La norma 11 del Plan Territorial de Mallorca vigente al tiempo de solicitarse la licencia imponía:

"3. Al sòl urbà només s'hi podrà edificar, prèvia obtenció de llicència, a les superfícies que, a més de pertànyer a la classe esmentada perquè estiguin així classificades pels instruments de planejament general municipals, o, als municipis que no posseeixin els instruments esmentats, per l'aplicació dels criteris establerts en la legislació estatal i autonòmica vigent, tenguin la condició legal de solar, per complir els requisits de disposar d'urbanització consolidada i per comptar de manera efectiva amb els elements d'urbanització requerits pel planejament urbanístic i, com a mínim, els següents:

a. Accés rodat, i que la via o vies amb les quals la parcel·la confronti tenguin la calçada pavimentada, com també construïda la vorera, si així fos requerit pel planejament urbanístic, per tots els seus fronts.

b. Xarxa d'abastament d'aigua.

c. Evacuació d'aigües per clavegueram, a excepció de les àrees autoritzades segons la norma 13.

d. Subministrament d'energia elèctrica."

En los mismos términos, el art. 13 de las NNSS/1993 exigían que la parcela tenga la consideración de solar, como requisito indispensable para la obtención de la licencia.

Pues bien, en acta de inspección levantada por agentes del Consell Insular en fecha 3 de octubre de 2007 se constata que las aceras están " practicament totes sense pavimentar, excepte davant solars edificats"y por tanto en relación a las parcelas sobre las que se proyecta la edificación no contarían con uno de los requisitos (aceras pavimentadas) que el instrumento de ordenación territorial requiere para que las parcelas clasificadas como urbanas tengan la calificación de solar, al ser éstos unos requisitos mínimos y con independencia de las exigencias del planeamiento. Las fotografías adjuntas a otro informe de 24.04.2008 reflejan claramente la inexistencia de aceras pavimentadas en muchos tramos o en estado tan deteriorado que impide apreciar pavimento alguno.

Por otra parte, consta Proyecto de Renovación de Agua Potable de la DIRECCION000 promovido por el propio Ayuntamiento de Escorca (visado el 26.09.2006) en cuya Memoria se indica que red de suministro "se encuentra actualmente fuera de uso", razón por la que se proyecta la renovación de la misma. Pues bien, si atendemos que dicho proyecto se visa en septiembre de 2006, es evidente que, al tiempo de concederse la licencia en el mismo septiembre de 2006, no existía red de suministro de agua en condiciones que permitiesen atribuir la condición de solar a las parcelas sobre las que se concedió la licencia. La sentencia apelada, por remisión a la anterior de esta Sala se refiere al estado de la red en momentos anteriores pero, repetimos que lo que importa a efectos del presente recurso es el estado de los servicios el 08.09.2006.

El Ayuntamiento apelante no ha desvirtuado los hechos expuestos.

Sobre la pavimentación de las aceras nada se alega en el escrito de apelación al centrar el debate en la consideración de suelo urbano en las NNSS/93, olvidando que aquí no se discute tanto si las parcelas estaban clasificadas como suelo urbano, como si tenían la consideración de solar.

Y sobre la red de suministro de agua, se indica en la apelación que existía, pero deteriorada, razón por la que se promovió su renovación en 2006. Esto es, se reconoce implícitamente que la existente al tiempo de concederse la licencia era insuficiente. La doctrina jurisprudencial insiste en que los servicios han de ser "suficientes" ( SSTS 15.12.2005 o 27.04.2004 ).

En consecuencia, por incumplir el proyecto con los requisitos del art. 13 NNSS/93 y art. 11 del Plan Territorial de Mallorca, no procedía la concesión de la licencia y por ello debemos desestimar el recurso de apelación."

3.- La actividad normativa de la Autoridad Urbanística autonómica y sus efectos sobre la licencia municipal.

Otorgada la licencia municipal de obras el 08/09/2006, su efectividad quedó detenida en enero de 2008 con la aprobación inicial de la Norma Territorial Cautelar por el Pleno del Consell Insular de Mallorca.

Seguidamente, en julio de 2008, se publicó en el BOIB la aprobación inicial de la Modificación Puntual número 1 del Plan Territorial Insular por el Pleno del Consell Insular de Mallorca; y el 15/06/2010 se publicó en el BOIB la aprobación definitiva de esa Modificación, figurando los terrenos de DIRECCION000 clasificados como suelo rústico protegido en la categoría de área rural de interés paisajístico boscoso.

4.-La pasividad administrativa ante la reclamación de responsabilidad patrimonial a la Autoridad Urbanística autonómica por los efectos de su actividad normativa respecto a la licencia municipal.

En vigor desde el 16/06/2010 la Modificación Puntual número 1 del Plan Territorial Insular aprobada por el Pleno del Consell Insular de Mallorca, casi un año después, en concreto el 14/06/2011, la ahora apelante, Urnova S.L.U, presentó a la Administración aquí apelada, Consell Insular de Mallorca, una reclamación de responsabilidad patrimonial.

La reclamación formalizada por Urnova S.L.U el 14/06/2011 no fue admitida a trámite.

En efecto, mediante resolución de la Consellera Executiva de Territori del Consell Insular de Mallorca, de 21/06/2011, no se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial de al Consell Insular de Mallorca en la que se solicitaba indemnización por importe de 18.450.288,16 euros.

Contra esa resolución de la Consellera Executiva de Territori se interpuso recurso contencioso-administrativo y el 26/09/2014 el Juzgado Contencioso Administrativo número 3 de Palma de Mallorca dictó la sentencia número 364/2014, mediante la que, sobre la base de los fundamentos que hemos recogido anteriormente, se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, ordenando al Consell Insular de Mallorca, en resumidas cuentas, tramitar y resolver expresamente en tiempo y forma la reclamación que había sido planteada el 14/06/2011.

5.- La falta de resolución expresa de la reclamación de responsabilidad patrimonial, la impugnación del acto presunto y la sentencia apelada.

El Consell Insular de Mallorca no cumplió debidamente la sentencia número 364/2014 del Juzgado número 3 de Palma de Mallorca porque, si bien tramitó la reclamación, acordándose así mediante resolución de 28/12/2015, lo cierto es que ya no la resolvió en tiempo y forma.

Pues bien, a falta de resolución expresa de dicha reclamación, fue entendida desestimada por silencio administrativo; y esa desestimación presunta ha sido impugnada por Urnova S.L.U en el Juzgado número 2, en el que ha recaído la sentencia aquí apelada, mediante la que se inadmite el recurso por falta de legitimación a cuanto concierne a la zona de la Aldea de Es Guix, y se desestima en cuanto al resto.

6.- Los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por Urnova S.L.U, contra la sentencia número 706/2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2.

A.- En cuanto a la inadmisibilidad por falta de legitimación.

La recurrente esgrime, en síntesis, que "[...] para reclamar a la Administración el resarcimiento de la lesión que le produjo la modificación del planeamiento, con vulneración del principio de confianza legítima, no tenía por qué inscribir su opción de compra del suelo urbano afectado por esa modificación. La protección registral no es requisito para ejercitar una reclamación de responsabilidad patrimonial por parte del administrado afectado. Baste que éste ostente un interés legítimo y resulte lesionado en su patrimonio por una actividad administrativa que no tiene el deber jurídico de soportar conforme al ordenamiento jurídico, tanto si aquélla es resultado del funcionamiento normal de la Administración como si lo es, tal y como sucede en el presente caso, de su funcionamiento anormal."

B.- En cuanto a las pruebas periciales disponibles.

Partiendo de que las pruebas periciales se refieren al daño padecido por no poder ejecutar la licencia municipal que ha sido anulada después, se aduce en el recurso de apelación, en resumen, que esas periciales no se han tomado debidamente en cuenta en la sentencia ya que simplemente se señala en la misma "[...] que no se aprecia urbanización sino, exclusivamente, la concurrencia de unas NNSS y una urbanización formal, que no material. A este respecto, las periciales no arrojan luz pues, fuera de las conclusiones jurídicas que se excluyen de la presente al resultar inadmisibles, no se realizó un examen más allá de las NNSS y las fotografías del acta notarial".

C.- Que Urnova S.L.U ha sufrido lesión por un funcionamiento anormal del Consell Insular de Mallorca.

Al respecto, en la apelación se esgrime, en síntesis, que la consideración del funcionamiento anormal se basa en que el Consell Insular de Mallorca permitió "[...]mantener durante diecisiete años la clasificación formal de un suelo como urbano, amparando en ello el otorgamiento de licencias e incluso la construcción de viviendas públicas"

D.- Que Urnova S.L.U tiene derecho a ser indemnizada por la alteración del planeamiento.

Al respecto, en el recurso de apelación se alega, en resumen que "[...]se puede entender cumplido el requisito establecido en el artículo 35 a) del TRLS 2008, consistente en que la alteración de las condiciones del planeamiento se hubiere producido antes de la finalización de los plazos o planes de etapas previstos para el desarrollo de transformación del suelo, o cuando, finalizados esos plazos, la imposibilidad de utilizar un aprovechamiento urbanístico amparado por el planeamiento, hubiere sido motivada por causa imputable a la Administración. Es claro que, como ocurre en el caso de DIRECCION000, no era necesario continuar con la urbanización si esta última ya estaba recepcionada, y si en realidad ello no podía considerarse así, no era, desde luego, responsabilidad de mi representada."

E.- Que el derecho de Urnova S.L.U a la indemnización no quiebra por la ilegalidad de le licencia municipal.

Par tiendo de que ha sido la sentencia de la Sala nº 269/2021 la que ha anulado la licencia municipal otorgada el 08/09/2006, en el recurso de apelación se esgrime que "[...]la ineficacia de la licencia no se produce por su eventual declaración de ilegalidad, cuando esta última es posterior a la modificación del planeamiento, sino porque la licencia pierde la cobertura derivada del planeamiento al amparo del que se concedió desde el momento de la aprobación del nuevo Plan y es esa, precisamente, la lesión indemnizable al titular de aquélla.

F.- Que el derecho a la indemnización no está afectado por sentencias posteriores -

La apelante esgrime que la sentencia apelada yerra al considerar aplicable la cosa juzgada material porque, según considera Urnova S.L.U que la sentencia de la Sala número 269/2014, confirmada por la STS número 644/2016, y la sentencia de la Sala número 269/2021, no tienen efecto retroactivo y no impiden la indemnización que se pretende porque el contenido de las actuaciones administrativas es distinto y también es diferente la causa de pedir, invocándose en ese sentido las SSTS números 4954/2014, 161/2021, 510/2021 y 941/2021, recursos de casación números 1398/2012, 7639/2019, 2034/2020 y 2775/2020, respectivamente.

Y sobre esa base en el recurso de apelación se concluye que Urnova S.L.U "[...] no tiene el deber de soportar el daño creado por la actuación del Consell Insular de Mallorca, dado que, como se afirma en la exposición de motivos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, "el ciudadano de un pueblo libre no debe expiar faltas que no son suyas ni ser víctima de la impotencia del Estado".

G.- La recepción de DIRECCION000.

En la apelación se sostiene que la sentencia apelada no ha tenido en cuenta que el 24/06/2004 el Ayuntamiento de Escorca había acordado "[...] recepcionar de manera definitiva la DIRECCION000[...]".

H.- Los supuestos de responsabilidad.

En el recurso de apelación también se esgrime, en síntesis, que "[...] no son de aplicación las consideraciones de la Sentencia del Tribunal Supremo nº644/2016 , reproducidas en la Sentencia impugnada, máxime cuando lo que aquí se debate es si concurren esos supuestos de responsabilidad -en particular, los establecidos en el artículo 35, apartados a) y c) del TRLS 2008- con independencia de los avatares judiciales posteriores de esa modificación del planeamiento y de la licencia de construcción que devino ineficaz a causa de ella."

I.- Incongruencia omisiva.

En el recurso de apelación se aduce finalmente, que la sentencia apelada es incongruente, primero, porque no responde "[...]a la reclamación de responsabilidad patrimonial por la lesión derivada de la privación del aprovechamiento urbanístico de los cinco solares propiedad de la recurrente en la "zona extensiva" de DIRECCION000."; y, además, porque "[...] tampoco razona su rechazo de los informes periciales mediante los que se cuantifica la lesión patrimonial producida por la modificación del planeamiento respecto de esas cinco parcelas[...]"

En la reclamación de responsabilidad patrimonial formalizada el 14/06/2011, en cuanto a la Zona Extensiva A, Urnova S.L.U ya reconocía que, aun queriendo adquirir a la familia Baltasar -y edificar- únicamente la zona de Aldea de Es Guix, en su momento hubo también que adquirir cinco solares en la Zona Extensiva A, lo que "[...]sirvió de base para que la familia Baltasar concediera de manera simultánea a Marina una opción de compra sobre el solar de la zona de Aldea, opción que debía ejercitarse antes del día 22 de Febrero de 2.009."

La Sala no comparte la decisión de inadmisión en parte del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la demandante de la sentencia apelada ni tampoco la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial por lo que se refiere a la denominada Zona Extensiva A, pero tampoco acepta la Sala que sea exigible responsabilidad al Consell Insular de Mallorca por la repercusión de la Modificación operada en 2016 sobre la clasificación urbanística recogida en las NNSS de 1993, la cuan había ya dado soporte a la licencia municipal otorgada el 08/09/2006 para la construcción en los terrenos conocidos como la Aldea.

Exp onemos seguidamente los fundamentos de la decisión de la Sala y la concretamos.

SEGUNDO.- Sobre la legitimación de Urnova S.L.U para reclamar en 2011 responsabilidad patrimonial al Consell Insular de Mallorca tras la desclasificación en 2008 y antes de que en 2019 se anulase en sede jurisdiccional la licencia municipal obtenida en 2006.

En la contestación a la demanda formalizada en la primera instancia -05/10/2018- por la aquí parte apelada, Consell Insular de Mallorca, se solicitó al Juzgado que en su sentencia declarara la inadmisión en parte de ese recurso, en concreto por falta de legitimación ya que -22/02/2009- no se ejercitó la opción de compra sobre los terrenos respecto de los que se había solicitado y obtenido -07/11/2003- la licencia municipal para construir 105 viviendas, pese a que se solicitó para las que el proyecto acompañado contemplaba, esto es, únicamente para 102 viviendas.

El Consell Insular de Mallorca, pues, pese a no haber resuelto la reclamación de la ahora apelante, esto es, a pesar de no haberla rechazado expresamente por falta de legitimación, ha pretendido en la primera instancia la declaración de inadmisión que ha acogido la sentencia aquí apelada.

La pretensión de inadmisión del Consell Insular de Mallorca se trató de basar en la consideración de que en otro caso la Sala ya había señalado que disponer o haber dispuesto de una opción de compra no legitima para reclamar indemnización por la desclasificación, señalándose al respecto nuestra sentencia número 623/2013, ECLI:ES:TSJBAL:2013:917.

La sentencia número 623/2013 se refiere, en cuanto puede interesar, a la impugnación de una desestimación presunta de la reclamación formalizada ante el Consell de Govern por los daños y perjuicios derivados de la entrada en vigor de la Ley CAIB 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears. En esa ocasión, en la que, a diferencia de este caso, la entidad demandante no contaba con licencia municipal, señalábamos lo siguiente:

"Los derechos a la indemnización por la desclasificación corresponden al propietario, no al optante. Fue decisión de la empresa reclamante no consumar la opción de compra, por lo que no procede indemnizar (prima de opción) por esta decisión."

Sin embargo, aunque en el caso se trata de reclamación -2011- por la desclasificación adoptada por el Consell Insular de Mallorca en 2008 -primero mediante la Norma Territorial Cautelar y seguidamente con la aprobación de la Modificación número 1 del Plan Territorial Insular-, la Sala considera que la legitimación puede reconocerse al disponer la aquí apelante desde 2006 de una licencia municipal otorgada, como en cualquier otro caso, sin perjuicio de tercero, esto es, independientemente de que no se dispusiera de los terrenos correspondientes.

El titular de la licencia urbanística, en este caso ya impugnada en 2008 por el Consell Insular de Mallorca y finalmente anulada - sentencia número 219/2019 del Juzgado número 3 y sentencia de la Sala número 269/2021- considera la Sala que está legitimado para reclamar cualquier derecho relacionado con la posible anulación por la desclasificación ya operada por la Modificación del Plan Territorial Insular, de modo que debe serle reconocida legitimación activa para reclamar ante la Administración autora de la norma que puede hacer fracasar a la licencia municipal que le fue otorgada.

La Sala ha señalado reiteradamente, por todas en las sentencias números 124/2021, 38/2022 y 53/2022, que en materia de legitimación hay que tener en cuenta siempre que para emprender acciones en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos, de modo que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística. Pero en todo caso es insoslayable tener en cuenta las dos consideraciones de partida siguientes:

1.-El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y su manifestación en esta jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, el principio pro actione, no implica en modo alguno una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles

2.-La Administración no puede desconocer en vía contencioso-administrativa la personalidad reconocida en vía administrativa, aunque no sean coincidentes los términos de la legitimación en vía administrativa con los propios de la vía jurisdiccional.

Para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada por el Tribunal es preciso que se ostente legitimación procesal, lo que significa que los recurrentes deben encontrase en una determinada relación con el objeto del litigio.

En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo el concepto y las notas definidoras del "título legitimador" han ido evolucionando desde la exigencia de la titularidad de un derecho a la de un interés directo, y desde el interés directo al interés legítimo.

Las SSTC números 60//2001, 203/2002, 10/2003, 73/2004, 73/2006, 226/2006 y 52/2007 insisten en que las normas procesales deben ser interpretadas en sentido amplio, siendo así el interés legítimo identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida.

El interés legítimo se caracteriza, pues, como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo o negativo, actual o futuro, pero cierto.

Esa relación material se entiende referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real, es decir, no potencial o hipotético.

El interés legítimo supone, en definitiva, la titularidad potencial por parte de quien ejercita la pretensión de una ventaja o de una utilidad jurídica que no necesariamente tiene que ser de contenido patrimonial. Esa ventaja o utilidad, como es lógico, se materializaría si prospera la pretensión.

Por lo tanto, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida.

La defensa del derecho de participación, tal como venía establecida en los artículos 31 y 34 de la Ley 30/92 y ahora en los artículos 4 y 8 de la Ley 39/2015, no únicamente alcanza a la intervención en el procedimiento administrativo de los directamente afectados por el mismo sino que se extiende también a aquellos cuyos intereses puedan resultar de algún modo afectados, con lo que, directamente, se garantiza que la actuación administrativa satisfaga la finalidad constitucional de defensa objetiva de los intereses generales, esto es, la adecuación a la norma de la decisión administrativa; y, además, indirectamente, se contribuye así a asegurar la eficacia de la decisión que se adopte.

Ese amplio reconocimiento de la legitimación se encamina a permitir igualmente el más extenso control judicial de las actuaciones de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, la condición de interesado no se ciñe a los que inician el procedimiento y a aquellos frente a los que se dirige el procedimiento sino que comprende también a cualesquiera otros cuyos derechos pudieran verse afectados por la decisión que se adopte, de modo que si esa decisión es susceptible de producir efectos en terceros, estos tienen la condición de interesados, se personen o no, con lo que la Administración viene obligada, ante todo, a comunicarles la tramitación del procedimiento y, desde luego, también a notificarles la decisión adoptada cuando así lo soliciten y no hubieran aun sido llamados.

La STC número 55/1986, como después, entre otras muchas, las SSTC número 90/1991 y 32/1992, han señalado lo siguiente:

"El contenido normal de este derecho (el de tutela) consiste en el logro de una resolución sobre el fondo de las pretensiones formuladas al órgano jurisdiccional, contenido que sólo cede cuando concurra alguna causa legal de inadmisión que sea razonadamente aplicada por aquél y a condición también de que el razonamiento se ajuste a las normas constitucionales y no se desvíe del sentido más favorable a la efectividad del derecho fundamental, de ahí que puedan incurrir en inconstitucionalidad merecedora de amparo las sentencias de inadmisión que, interpretando la legalidad ordinaria en un sentido desfavorable o menos favorable a la plena satisfacción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, impidan entrar en el enjuiciamiento de las cuestiones de fondo planteadas por las partes".

Y por lo que al proceso contencioso administrativo respecta la indicada STC 55/1986 señalaba lo siguiente:

"[...] deben interponerse por quien se encuentre legitimado para impugnar la resolución o disposición administrativa objeto del recurso. La Constitución introduce en el artículo 162-1 ) del término "interés legítimo", distinto al de "interés directo" que contempla el artículo 28-1 a) de la Ley Contenciosa , el cual viene a ampliar el concepto procesal de "legitimación". El interés legítimo ha de aplicarse tomando como criterio de atribución de legitimación el llamado "interés procesal", caracterizado por la necesidad de tutela jurisdiccional, lo que conduce a la procedencia de interpretar extensivamente el concepto, reconociendo la posibilidad que tal interés procesal concurra en personas distintas del titular de la situación jurídica subjetiva atacada o amenazada, aun excluyendo -por otro lado- la admisibilidad de la acción pública, salvo en aquellos supuestos -cuál es la materia urbanística- en que viene expresamente reconocida. Esta interpretación del concepto de legitimación -plasmada por el Tribunal Constitucional en Sentencia número 62/1983, de 11 de julio- viene a permitir que la acción contencioso-administrativa se extienda respecto de los ataques a ciertos intereses colectivos, dignos de especial protección y no susceptibles de fácil individualización".

Ahora bien, así reconocido en el artículo 19.1.b. de la Ley 29/98, ocurre que nos encontramos, de una parte, el reconocimiento de la impugnabilidad universal de las resoluciones y disposiciones administrativas -artículo 106.1-, conectado a la tutela judicial efectiva; y, de otra, la referencia al interés legítimo -que no directo- para acceder al recurso de amparo y, en definitiva, para la obtención de la indicada tutela -artículos 162.1 b) y 24.1-. Por tanto, siendo el problema de la legitimación un problema de legalidad ordinaria no cabe olvidar aquello que en la fase judicial se trata de dilucidar, esto es, no si concurre interés directo, sino si concurre interés legítimo, cuyo concepto, como señala el Tribunal Constitucional desde la STC número 60/1982, de 11 de octubre, es más amplio que el interés directo.

Interés legítimo es, como venimos reiterando, el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por su situación personal o por ser destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, de que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando con motivo de la prosecución de fines de interés general, inciden en el ámbito de ese interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione un concreto beneficio o perjuicio inmediato.

Por consiguiente, descartado aquí el mero interés de la legalidad y descartado en todo caso un interés frente a supuestos agravios presentes o futuros, la legitimación activa se anuda a que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada.

Aun cuando la legitimación activa debe interpretarse conforme al principio pro actione, esto es, en sentido amplio y no restrictivo, lo que comporta que las decisiones de inadmisibilidad se encuentran sometidas a un escrutinio constitucional especialmente severo -por todas, SSTC números 7/2001 y 24/2001-, en definitiva, el interés legítimo se anuda a la concurrencia de ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada.

No basta por tanto la mera atribución estatutaria para justificar la legitimación activa, sino que es además carga del recurrente determinar de forma precisa y pormenorizada (i)en qué puede verse afectado el interés que se invoca, y (ii)su relación con el objeto de la pretensión.

Como indica la STS número 1741/2016 -ROJ: STS 3547/2016, ECLI:ES: TS:2016:3547-, de 13/07/2016:

"Se deben interpretar con amplitud las fórmulas que emplean las leyes procesales en la atribución de la legitimación activa [Cfr., por todas, la Sentencia del Tribunal Constitucional - STC- 15/2012, de 13 de febrero , FJ 3.] porque el contenido esencial y primario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y en mayor medida cuando está en juego el acceso a la jurisdicción ( STC 29/2010, de 27 de abril , FFJJ 2 a 4 y Fallo), es obtener una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes.

Se trata, no obstante, de un derecho fundamental de prestación y de configuración legal, en el que ese ejercicio de la tutela judicial efectiva está subordinado a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal. Por ello el derecho se satisface también cuando, como vamos a acordar, se obtiene una decisión de inadmisión o meramente procesal que aprecia en forma razonada la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho ( SSTC 60/1982, de 11 de octubre, FJ 1 ; 321/1993, de 8 de noviembre, FJ 3 ; y 185/2009, de 7 de septiembre , FJ 3, entre otras muchas)."

Y en su tercer fundamento de derecho esa misma STS número 1741/2016 señala también lo siguiente:

"La " legitimatio ad processum,"que es la aptitud para actuar válidamente en juicio, es sinónima de la capacidad de obrar y se distingue de la "legitimatio ad causam"que implica una relación especial entre la persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que debe actuar como actora o como demandada en el proceso. Esta última es la que ahora interesa.

La posición de toda persona legitimada en un proceso debe ser siempre reflejo de un interés. Frente al desinterés del Juzgador, que es idóneo para resolver en forma imparcial, es necesario ser titular de un interés para formular una demanda o para oponerse a ella.

La cuestión a discernir aquí es si la asociación recurrente acciona en defensa de un interés objetivo por la legalidad o como portadora de un interés legítimo, que es el único que la puede legitimar para entablar este recurso. Hay que observar que, conforme al artículo 19.1 b) de la LRJCA , la legitimación " ad causam", que debe adornar a la asociación recurrente, tiene que ser una legitimación por interéslegítimo, pues el precepto citado se la reconoce como asociación, bien afectada, bien legalmente habilitada " para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos" (subrayado nuestro).

La alegación y prueba de la legitimación es carga procesal que incumbe a la parte que se la arroga cuando es cuestionada en el proceso [ Sentencias de 13 de julio de 2015 (Casaciones 2487/2013 y 1617/2013 ) y de 14 de septiembre de 2015 (Casación 2766/2013 )], por lo que para elucidar la legitimación de la asociación recurrente debemos atenernos a los alegatos formulados por ella. La respuesta al problema de la legitimación es, además, casuística. No resulta aconsejable una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos. [Por todas, sentencia de 2 de junio de 2016 (Casación 2812/214 )].

Esta Sala define la legitimación activa como una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo [ artículo 19.1 a) LRJCA ].

El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata y se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). La comprobación de que existe en el caso legitimación " ad causam" conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión [ Sentencia del Pleno de esta Sala de 9 de julio de 2013 (Recurso 357/2011 ) y sentencias de 21 de marzo de 2012 (Casación 5651/2008), de 8 de junio de 2015 ( Rec. 39/2014 ) y de 13 de julio de 2015 ( Casaciones 2487/2013 y 1617/2013), con reflejo en las sentencias del Tribunal Constitucional - STC- 52/2007, de 12 de marzo , ( FJ 3) ó 38/2010, de 19 de julio , FJ 2 b)."

Hemos insistido en que la legitimación viene íntimamente ligada al concepto de interés legítimo, a cuya satisfacción sirve y encuentra su finalidad el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés.

La regulación del artículo 19-1 de la Ley 29/1998 exige que el interés sea legítimo, y no directo, lo cual confiere una amplitud más laxa al concepto de interés, en armonización con lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución.

Sin embargo, no llega hasta el extremo de que no se condicione la legitimación a la existencia de un interés real.

Como ya hemos visto, en la STS nº 1741/2016 se precisa que la legitimación activa es una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo .

El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata.

El interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, esto es, el acto o la disposición impugnados, de tal forma que su anulación, como ya antes hemos indicado, produzca automáticamente (i)un efecto positivo, es decir, un beneficio actual o futuro, pero cierto, o (ii)un efecto negativo, esto es, algún perjuicio, también actual o futuro, pero igualmente cierto.

Y esa relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión debe entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real, esto es, no potencial o hipotético.

La comprobación de que existe en el caso legitimación "ad causam " conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión.

TERCERO.- El derecho a indemnización en materia de urbanismo en general y el supuesto de la nulidad o anulabilidad de actos administrativos en materia de urbanismo.

La responsabilidad de las Administraciones Públicas constituye un pilar básico del Estado de Derecho porque los particulares, en los términos establecidos en la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

El principio de responsabilidad de los poderes públicos, recogido en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, cuenta con el régimen general previsto en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas, como es natural, requiere que el daño les sea jurídicamente imputable. Y es jurídicamente imputable cuando la acción u omisión causante del daño se lleva a cabo por persona integrada en su organización, sea autoridad, sea funcionario o sea contratado; y ello siempre que esa persona no se encontrara desconectada por completo del servicio.

En materia de urbanismo, como ha señalado la jurisprudencia, por ejemplo, en las SSTS de 02/11/1987 y de 18/06/1990, las previsiones de la legislación urbanística pueden completarse acudiendo al régimen general de responsabilidad.

La Ley no niega el derecho a indemnización en materia de urbanismo, pero delimita (i)qué se entiende por lesión, o (ii)qué bienes o derechos son susceptibles de ser lesionados.

En definitiva, es la ordenación urbanística la que finalmente concreta la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico por el cumplimiento por el particular de sus deberes urbanístico.

Es, pues, esa ordenación urbanística la que señala en qué momento y con qué condiciones patrimonializa el particular el aprovechamiento urbanístico.

Los supuestos que generan indemnización, mediante los que, tal como ha señalado la jurisprudencia -por todas la STS 08/05/2013-, se concreta el principio general de responsabilidad, responden a la garantía de integridad patrimonial del dominio y tienen carácter excepcional, esto es, han de ser por tanto objeto de interpretación restrictiva

El derecho a edificar constituye el contenido principal del régimen jurídico de la propiedad inmobiliaria. Y ese derecho a edificar no deriva del derecho dominical propiamente dicho sino de la ordenación urbanística. Por tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 4.1 del del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en adelante TRLSRU, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre - para el caso, artículo 3.1 del TRLS, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio-, a no ser que hubiera un contenido urbanístico inherente a la propiedad inmobiliaria y previo a la ordenación urbanística que tuviera que respetarse, en definitiva, rige el principio de no indemnización a los propietarios, sea por la ordenación del uso de los terrenos y construcciones, o sea por las limitaciones y deberes establecidos por el planeamiento urbanístico.

Los supuestos que generan indemnización se encuentran ahora recogidos, principalmente, en el artículo 48 del TRLSRU -artículo 35 del TRLS 2008-.

El TRLS, como el TRLSRU, fueron dictados en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1. 8ª y 18ª de la Constitución.

Los supuestos de indemnización también se encuentran recogidos en los artículos 25.5 y 39 del mismo TRLSRU, artículo 26.1 TRLS.

Hay que precisar que esos supuestos específicamente previstos por la Ley como indemnizables no son los únicos puesto que se trata de una relación que no puede considerarse taxativa o agotadora sino meramente enunciativa.

Por lo tanto, a esos supuestos podrían sumarse otros de menor importancia como, por ejemplo, la orden de ejecución ilegal o la orden ilegal de paralización de obras en curso.

Cabe también recordar que, reconocido un amplio ius variandi para alterar los planes urbanísticos en función de las necesidades públicas, algunos de esos supuestos generan indemnización, en concreto (i)la alteración del plan antes del transcurso de los plazos previstos para su desarrollo, (ii)la alteración del plan después de haber transcurrido los plazos de ejecución, si es que no se hubiera llevado a efecto por causa imputable a la Administración, y, en todo caso, (iii)la alteración del plan que determine la modificación o extinción de licencias u otros títulos habilitantes de obras y actividades.

Con todo, el criterio determinante del deber de indemnización es la existencia real de derechos patrimonializados.

Por lo tanto, debe tratarse de derechos adquiridos o consolidados, no bastando ni las meras expectativas ni los intereses legítimos.

De ahí que sea preciso que el propietario haya cumplido con sus deberes y soportado las cargas que derivan del planeamiento. Y el momento en que se consideran adquiridos los derechos, como señala reiteradamente la jurisprudencia, por ejemplo, en la STS de 17/02/1998, relativa al caso de Es Trenc y que revocó nuestra sentencia de 25/02/1989, es cuando se llega a la fase de ejecución del planeamiento mediante las obras de urbanización.

Entre los diversos supuestos de imposición vinculaciones y limitaciones singulares, la Ley reconoce como causas determinantes de la indemnización de las restricciones del aprovechamiento urbanístico únicamente (i)la superación del deber de conservación y (ii)los supuestos de imposibilidad de equidistribución.

La Ley también reconoce como supuestos indemnizatorios en materia de urbanismo los de (i)anulación de licencias u otros títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, (ii)la demora injustificada -pero no dosificación- en su otorgamiento, y (iii)la denegación improcedente.

Finalmente, la Ley también contempla como supuestos indemnizables (i)los gastos de proyectos en aquellos casos en que la Administración altera sus criterios y previsiones sobre las obras de urbanización previamente facilitados, (ii)el incumplimiento por la Administración de los plazos de resolución en relación con instrumentos de planeamiento urbanístico o relativos a su ejecución, y (iii)los gastos de buena fe que hubieran realizado los particulares por efecto de la actuación administrativa y sin que los mismos les hubieran reportado ninguna utilidad.

En principio, puede dar lugar a indemnización una declaración de nulidad o de anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades.

La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en materia de urbanismo es, pues, una manifestación más del principio de responsabilidad patrimonial todas las Administraciones Públicas.

El principio de responsabilidad patrimonial -recogido ahora en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015- es un pilar del Derecho Administrativo y, al tiempo, una manifestación del principio general de que cada uno debe responder de sus propios actos.

El principio de responsabilidad patrimonial comporta la reparación e indemnización integral de los daños y perjuicios producidos.

Para que deba darse la reparación e indemnización integral de los daños y perjuicios producidos, se requiere, como constantemente ha señalado el Tribunal Supremo -por todas, sentencias de 26/05/1984, 03/10/2000, 18/07/2002, 14/10 y 9/11/2004, 04/02/ y 09/05 y 21/11/2007,10/12/2008, 17/03/2009, 04/12/2012 y 17/07/2015, ECLI:ES:TS:2015:3356-, desde luego, la existencia del daño, económicamente evaluable e individualizado, pero también el nexo causal, esto es, que ese daño fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño y que no concurriera fuerza mayor.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 09/05/1991, como también después, entre las más cercanas a aquella, por ejemplo, las de 05/12/1995, 05/02/1996, 19/06/1998 o 20/02/1999, y entre otras muchas posteriores, las SSTS de 23/05/2014 y 17/07/2015, recursos de casación números 5998/2011 y 3547/2013, ECLI:ES:TS:2015:3356, recordaba que:

"Una jurisprudencia constante de las Salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ha venido exigiendo, en aplicación de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 131 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, establecida hoy en el artículo 106.2 de la Constitución, que para haber lugar a declarar esa responsabilidad es necesario "que se acredite y pruebe por el que la pretende":

a)la existencia del daño y perjuicio causado económicamente evaluable e individualizado;

b)que el daño o lesión sufrido por el reclamante es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos "en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña que pudiese interferir alterando al nexo causal"; y

c)ausencia de fuerza mayor ( sentencias de 26 de septiembre de 1984, 27 de septiembre de 1985, 17 de diciembre de 1987 y 21 de junio y 4 de julio de 1988).

Por tratarse de una responsabilidad objetiva de la Administración es por tanto necesaria la concurrencia de esos elementos precisos que configuran su nacimiento y han de ser probados por quién los alega, a lo que se añade que la reclamación se presentó dentro del año a contar desde la fecha del hecho que la motiva".

Por lo que se refiere al nexo causal, la STS de 12/12/2006 -recurso de casación número 7117/2002- recogida después en la STS de 08/11/2010 -recurso de casación nº. 685/2009-, señalaba lo siguiente:

"[...] En lo que atañe al nexo causal, se ha superado la inicial doctrina que supeditada la responsabilidad de la Administración a la existencia de una relación no sólo directa sino exclusiva entre el funcionamiento del servicio y el resultado lesivo (S. 28-1-1972), lo que suponía excluir dicha responsabilidad cuando en el proceso causal incidía el comportamiento del perjudicado o la intervención de tercero, de manera que la jurisprudencia viene manteniendo que dicha intervención no supone excluir la responsabilidad de la Administración, salvo que aquella resulte absolutamente determinante, así, como señala la sentencia de 14 de octubre de 2004 ,<carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesiónque debe de concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, mas no queda excluido que la expresada relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos, como hemos declarado en Sentencia de 18 de julio de 2002 - pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes,circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad ( Sentencias de 8 de enero de 1967 , 29 de mayo de 1984 , 11 de abril de 1986 , 22 de julio de 1988 , 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997 , entre otras)>>".

El concepto de nexo o relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, reduciéndose, pues, a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como como acto o hecho sin el cual no se concibe que otro hecho o suceso se produzca como consecuencia o efecto del primero, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso

El carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no supone que éstas hayan de responder de todos los daños o lesiones que se produzcan, siendo preciso para ello que la lesión pueda imputarse al funcionamiento del servicio y quedando exonerada la Administración cuando la intervención de tercero o del propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para resultar determinante del resultado lesivo.

Excluido el criterio de la culpa, el concepto de lesión, junto con el criterio de la causalidad, constituye, pues, el centro neurálgico de la responsabilidad de las Administraciones Públicas.

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, como venimos diciendo, precisa la existencia de lesión que le sea imputable mediante una relación de causalidad. Y esa lesión imputable a la Administración lo ha de ser por el funcionamiento "normal o anormal de los servicios públicos", siendo exigible, además, que entre el hecho determinante y daño sufrido exista una relación de causalidad.

La concurrencia de causas, el hecho de tercero o la acción de la víctima, no rompen el nexo causal, pero modulan, matizan y pueden dar lugar a una compensación en la indemnización en razón al resultado de la prueba practicada, pudiendo incluso llegar a la exoneración si las causas ajenas a la Administración son las que realmente hubiesen determinado el daño.

La atribución a la Administración del deber de resarcir el daño producido requiere la existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a aquella y dicho daño. Todo acaecimiento lesivo es el resultado de un complejo de hechos y condiciones. Importa, pues, como antes ya decíamos, fijar el hecho o condición relevante para producir el resultado dañoso.

Cuando la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, el resultado es adecuado a la actuación que lo originó, de modo que se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.

Por el contrario, cuando el daño no era de esperar, no existe relación causal ni deber de indemnizar.

En consecuencia, la concurrencia de causa adecuada o eficiente, es decir, la causa próxima y verdadera del daño, exige no sólo que se dé un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero, sino que también se requiere la verosimilitud del nexo, es decir, que de las circunstancias del caso resulte que entre dicho acto y el evento dañoso exista una adecuación objetiva.

Por tanto, quedan excluidos no sólo los actos absolutamente extraordinarios o los inadecuados o inidóneos sino también los actos indiferentes.

Cabe ya concluir este apartado reiterando que la aquí apelante, titular de la licencia urbanística, en este caso ya impugnada en 2008 por el Consell Insular de Mallorca y finalmente anulada en sede jurisdiccional - sentencia número 219/2019 del Juzgado número 3 y sentencia de la Sala número 269/2021- está legitimada para reclamar cualquier derecho relacionado con la posible anulación por la desclasificación operada por la Modificación del Plan Territorial Insular, de modo que debe serle reconocida legitimación activa para reclamar ante el Consell Insular de Mallorca.

CUARTO-.-Los fundamentos del recurso de apelación para hacer valer sus pretensiones

La sentencia aquí apelada, sobre la base de las sentencias de la Sala números 269/2014 y 269/2021, desestima el recurso contencioso-administrativo, en resumen, porque no se había acreditado que los únicos terrenos adquiridos por la ahora apelante, esto es, los terrenos de la conocida como Zona Expansiva de Es Guix, pudieran tener la consideración de solar.

El punto de partida de la sentencia apelada es que los servicios urbanísticos existentes en el asentamiento nacido en DIRECCION000 en los años 70 del siglo pasado, tal como ha quedado fijado en la sentencia de la Sala número 26/2014 y en la STS 644/2016, en ningún caso eran suficientes y habían sido todos ellos implantados ilegalmente.

Por lo tanto, desde la Ley CAIB 1/1991 los terrenos del caso, en principio, se entendían protegidos -ARIP- por la disposición del artículo 5.4 de la Ley CAIB 1/1991, a no ser que acaso cupiera apreciarse que, por el contrario, dichos terrenos constituían áreas de asentamiento en paisaje de interés -AAPI-, lo que podría ser así si es que se estuviera en los aledaños ante la presencia de un núcleo tradicional urbano del que los terrenos del caso fueran colindantes, se precisara además el desarrollo socioeconómico de dicho núcleo y se llegará , en fin, por esa razón, a que dichos terrenos en cuestión obtuvieran la clasificación como suelo urbanizable o suelo apto para la urbanización mediante el planeamiento municipal, y en la superficie que fijase el Plan Territorial - artículo 5.5.3 de la Ley CAIB 1/1991-.

Pue s bien, las Normas Subsidiarias de 1993, promovidas por el Ayuntamiento de Escorca y aprobadas definitivamente por el Pleno del Consell Insular de Mallorca el 25/11/1993, alardeando de que se disponía de todos los servicios urbanísticos requeridos, clasificó los terrenos de la zona de DIRECCION000 como suelo urbano.

Pos teriormente, el artículo 31 y la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley CAIB 6/1999, de Directrices de Ordenación Territorial, en referencia a lo dispuesto en el artículo 5.5.3 de la Ley CAIB 1/1991, designó a los Planes Territoriales Parciales para llevar a cabo la posible delimitación.

Año s mas tarde, el propio Consell Insular de Mallorca, mediante acuerdo del Pleno adoptado en sesión celebrada el 13/12/2004, aprobó el Plan Territorial Insular de Mallorca, figurando los terrenos del caso clasificados como en las Normas Subsidiarias de 1993.

Com o es natural, la disposición de la Ley CAIB 1/1991 puede venir acompañada del desarrollo por normas administrativas que en la misma se contemplan, pero del principio de jerarquía normativa deriva directamente que la disposición de la Ley prevalece frente a cualquier disposición administrativa que no se acomode a la Ley o que la contradiga.

Con forme a lo señalado en la STS número 644/2016, que confirma la sentencia de la Sala número 269/2014, ningún servicio urbanístico implantado ilegalmente puede servir de soporte para consolidar jurídicamente como urbano mediante disposición administrativa cualquier suelo que hasta entonces ni siquiera formalmente contaba con esa clasificación.

En cuanto a la alegación en el recurso de apelación de que la sentencia apelada no ha valorado ni tomado en cuenta los dictámenes periciales disponibles, importa en primer lugar recordar que, tal como deriva de lo dispuesto en el artículo 281 LEC, salvo el contenido y vigencia del extranjero, el Derecho no precisa ni es susceptible de prueba, de modo que cualquier evaluación jurídica incluida en dictámenes periciales es inaceptable e inapreciable en sede jurisdiccional.

Cab e añadir también que las consideraciones contenidas en la prueba pericial disponible en la primera instancia no han dejado de ser tomadas en cuenta en la sentencia apelada, pero únicamente en la medida que correspondía, esto es, eludiendo las apreciaciones jurídicas y considerando que las conclusiones sobre el grado de urbanización eran irrelevantes debido tanto a la implantación ilegal a la que acabamos de aludir como igualmente debido a que la insuficiencia de los servicios era cuestión previamente fijada por la STS número 644/2016.

No pudiendo las disposiciones administrativas prevalecer frente a la Ley CAIB 1/1991, menos relevancia aún puede tener para la pretendida condición de DIRECCION000 como suelo urbano cualquier acto administrativo que desdiga la Ley CAIB 1/1991, esto es, por ejemplo, que en un momento u otro el Ayuntamiento de Escorca hubiera adoptado, como al parecer así ocurrió, un acuerdo por el que llegó a declarar la recepción de la urbanización.

A todo lo anterior puede todavía sumarse que, siendo el Plan Territorial Insular de Mallorca una disposición administrativa que prevalece y condiciona las normas urbanísticas en presencia, quiere ello decir que, como señalábamos en la sentencia número 269/2021, exigiéndose en dicho Plan Territorial de Mallorca -norma 11, en la redacción vigente el tiempo de otorgarse la licencia municipal- la condición de solar para poder otorgar la licencia municipal, el Ayuntamiento de Escorca no podía otorgar la licencia porque, al menos, no se cumplía la exigencia de solar que resultaba del Plan Territorial Insular de Mallorca.

La licencia municipal de la que disponía la ahora apelante debía corresponderse con la solicitud y, por lo tanto, con proyecto arquitectónico básico en que esa solicitud se sustentaba, de tal modo que, siendo aquella solicitud referente meramente a 102 viviendas en la zona de Aldea de DIRECCION000, no pudo obtenerse más en la decisión municipal al respecto adoptada, esto es, no podía ser que se licenciase, como así ocurrió, la construcción de 105 viviendas, de manera que la indicación en la licencia otorgada de 105 en lugar de 102 no puede ser considerado sino como un mero error material.

Tra ta de justificarse por la apelante la reclamación dirigida al Consell Insular de Mallorca en que la licencia municipal obtenida pasó a ser ineficaz con la modificación del Plan Territorial en 2008. En realidad, la licencia municipal obtenida se basaba en la clasificación de los terrenos que figuraba en las Normas Subsidiarias y en el Plan Territorial de 2004; y si la modificación del Plan Territorial, al operar la desclasificación, nada dispuso en relación a los actos dictados en aplicación de la normativa anterior, ello quiere decir que la licencia municipal solo perdió eficacia con la anulación de la misma en sede jurisdiccional, que lo fue por las razones que se señalaban en las sentencias números 219/19 y 269/21 del Juzgado número 3 y de la Sala, respectivamente, abriéndose entonces la posibilidad de reclamar a la Administración, pero a la Administración que había otorgado la licencia que se anuló, esto es, al Ayuntamiento de Escorca.

No es apreciable por tanto la concurrencia del supuesto indemnizatorio recogido en el artículo 35.d) TRLS 2008, que reconoce el derecho a indemnización por la anulación del título habilitante de la construcción, que en el caso hubiera sido la licencia municipal.

Por consiguiente, hay que concluir que es conforme a Derecho la desestimación presunta por el Consell Insular de Mallorca de la reclamación de responsabilidad patrimonial en cuanto se refiere a los terrenos de la Aldea de Es Guix.

En lo referente a las cinco porciones de terreno adquiridas por la ahora apelante en la denominada Zona Extensiva A de Es Guix, dejando a un lado la alegación de falta de motivación y respuesta que se esgrime en la apelación, al fin, la conclusión que alcanza la Sala es que concurren los requisitos necesarios para el ejercicio de la acción de responsabilidad urbanística, es decir, nos encontramos, pues, ante uno de los supuestos indemnizatorios recogidos en el artículo 35 del TRLS de 2008, en concreto concurre el supuesto indemnizatorio recogido en el apartado a) de dicho precepto y por razón de la desclasificación de dichos terrenos operada por la Modificación número 1 del Plan Territorial Insular de Mallorca.

En consecuencia, procederá que se lleva a cabo en ejecución de esta sentencia la valoración a que se refiere el artículo 26.2 del TRLS 2008 y que se fije entonces la indemnización correspondiente.

Llegados a este punto, cumple ya la estimación parcial del recurso de apelación en los términos que se dirán.

QUINTO.- Sobre las costas de los recursos de apelación.

Conforme a lo previsto en el artículo 139.2. de la Ley 29/1998, no procede imponer costas en esta apelación ni en la primera instancia.

En atención a lo expuesto,

PRIMERO.-Sobre los hechos del caso, la sentencia apelada y el recurso de apelación.

1.- El propósito de construir la zona de Es Guix y la licencia municipal

La ahora apelante, Urnova S.L.U., en combinación con el Ayuntamiento de Escorca, ha tenido la idea de que, en ese término municipal, la zona conocida como Es Guix había adquirido la consideración de suelo urbano por consolidación -formalmente desde que la Administración aquí apelada, Consell Insular de Mallorca, mediante acuerdo del Pleno adoptado en sesión celebrada el 23/11/1993, aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias de Escorca-.

Con esa idea, Urnova S.L.U trató de adquirir en su día diversos terrenos en dicho enclave para llevar a cabo su propósito de construir, en la zona de la Aldea de Es Guix y en la que denomina como Zona Extensiva A.

Puestas así las cosas, Urnova S.L.U, solicitó al Ayuntamiento de Escorca licencia municipal para la construcción de 102 viviendas; y mediante Decreto de Alcaldía de 08/09/2006, Urnova S.L.U obtuvo, se supone que por error, más de los solicitado, en concreto consiguió una licencia municipal para la construcción de 105 viviendas, locales comerciales y garajes.

2.- La impugnación de la licencia municipal por la Autoridad Urbanística Autonómica.

El Consell Insular de Mallorca, Autoridad Urbanística Autonómica, impugnó en el Juzgado número 3 la licencia municipal que había sido otorgada el 08/09/2006 y obtuvo sentencia favorable -número 219/2019-, la cual ha llegado a ser confirmada después por esta Sala en la sentencia número 269/2021, ECLI:ES:TSJBAL:2021:399.

La sentencia de la Sala número 269/2021 destacó que la actuación administrativa de la que conocía no coincidía en el tiempo con la que había sido examinada en la sentencia de la Sala número 269/2014 y consideró que lo relevante no sería el estado de los servicios urbanísticos en momentos anteriores al 08/09/2006, sino la condición de solar para la obtención de licencia de edificación en suelo clasificado formalmente como urbano en las Normas Subsidiarias promovidas y propuestas por el Ayuntamiento de Escorca. Pues bien, la en sentencia número 269/2021 la Sala apreció que la licencia impugnada se refería a terrenos que no contaban con la condición de solar, señalando al respecto lo siguiente

"La norma 11 del Plan Territorial de Mallorca vigente al tiempo de solicitarse la licencia imponía:

"3. Al sòl urbà només s'hi podrà edificar, prèvia obtenció de llicència, a les superfícies que, a més de pertànyer a la classe esmentada perquè estiguin així classificades pels instruments de planejament general municipals, o, als municipis que no posseeixin els instruments esmentats, per l'aplicació dels criteris establerts en la legislació estatal i autonòmica vigent, tenguin la condició legal de solar, per complir els requisits de disposar d'urbanització consolidada i per comptar de manera efectiva amb els elements d'urbanització requerits pel planejament urbanístic i, com a mínim, els següents:

a. Accés rodat, i que la via o vies amb les quals la parcel·la confronti tenguin la calçada pavimentada, com també construïda la vorera, si així fos requerit pel planejament urbanístic, per tots els seus fronts.

b. Xarxa d'abastament d'aigua.

c. Evacuació d'aigües per clavegueram, a excepció de les àrees autoritzades segons la norma 13.

d. Subministrament d'energia elèctrica."

En los mismos términos, el art. 13 de las NNSS/1993 exigían que la parcela tenga la consideración de solar, como requisito indispensable para la obtención de la licencia.

Pues bien, en acta de inspección levantada por agentes del Consell Insular en fecha 3 de octubre de 2007 se constata que las aceras están " practicament totes sense pavimentar, excepte davant solars edificats"y por tanto en relación a las parcelas sobre las que se proyecta la edificación no contarían con uno de los requisitos (aceras pavimentadas) que el instrumento de ordenación territorial requiere para que las parcelas clasificadas como urbanas tengan la calificación de solar, al ser éstos unos requisitos mínimos y con independencia de las exigencias del planeamiento. Las fotografías adjuntas a otro informe de 24.04.2008 reflejan claramente la inexistencia de aceras pavimentadas en muchos tramos o en estado tan deteriorado que impide apreciar pavimento alguno.

Por otra parte, consta Proyecto de Renovación de Agua Potable de la DIRECCION000 promovido por el propio Ayuntamiento de Escorca (visado el 26.09.2006) en cuya Memoria se indica que red de suministro "se encuentra actualmente fuera de uso", razón por la que se proyecta la renovación de la misma. Pues bien, si atendemos que dicho proyecto se visa en septiembre de 2006, es evidente que, al tiempo de concederse la licencia en el mismo septiembre de 2006, no existía red de suministro de agua en condiciones que permitiesen atribuir la condición de solar a las parcelas sobre las que se concedió la licencia. La sentencia apelada, por remisión a la anterior de esta Sala se refiere al estado de la red en momentos anteriores pero, repetimos que lo que importa a efectos del presente recurso es el estado de los servicios el 08.09.2006.

El Ayuntamiento apelante no ha desvirtuado los hechos expuestos.

Sobre la pavimentación de las aceras nada se alega en el escrito de apelación al centrar el debate en la consideración de suelo urbano en las NNSS/93, olvidando que aquí no se discute tanto si las parcelas estaban clasificadas como suelo urbano, como si tenían la consideración de solar.

Y sobre la red de suministro de agua, se indica en la apelación que existía, pero deteriorada, razón por la que se promovió su renovación en 2006. Esto es, se reconoce implícitamente que la existente al tiempo de concederse la licencia era insuficiente. La doctrina jurisprudencial insiste en que los servicios han de ser "suficientes" ( SSTS 15.12.2005 o 27.04.2004 ).

En consecuencia, por incumplir el proyecto con los requisitos del art. 13 NNSS/93 y art. 11 del Plan Territorial de Mallorca, no procedía la concesión de la licencia y por ello debemos desestimar el recurso de apelación."

3.- La actividad normativa de la Autoridad Urbanística autonómica y sus efectos sobre la licencia municipal.

Otorgada la licencia municipal de obras el 08/09/2006, su efectividad quedó detenida en enero de 2008 con la aprobación inicial de la Norma Territorial Cautelar por el Pleno del Consell Insular de Mallorca.

Seguidamente, en julio de 2008, se publicó en el BOIB la aprobación inicial de la Modificación Puntual número 1 del Plan Territorial Insular por el Pleno del Consell Insular de Mallorca; y el 15/06/2010 se publicó en el BOIB la aprobación definitiva de esa Modificación, figurando los terrenos de DIRECCION000 clasificados como suelo rústico protegido en la categoría de área rural de interés paisajístico boscoso.

4.-La pasividad administrativa ante la reclamación de responsabilidad patrimonial a la Autoridad Urbanística autonómica por los efectos de su actividad normativa respecto a la licencia municipal.

En vigor desde el 16/06/2010 la Modificación Puntual número 1 del Plan Territorial Insular aprobada por el Pleno del Consell Insular de Mallorca, casi un año después, en concreto el 14/06/2011, la ahora apelante, Urnova S.L.U, presentó a la Administración aquí apelada, Consell Insular de Mallorca, una reclamación de responsabilidad patrimonial.

La reclamación formalizada por Urnova S.L.U el 14/06/2011 no fue admitida a trámite.

En efecto, mediante resolución de la Consellera Executiva de Territori del Consell Insular de Mallorca, de 21/06/2011, no se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial de al Consell Insular de Mallorca en la que se solicitaba indemnización por importe de 18.450.288,16 euros.

Contra esa resolución de la Consellera Executiva de Territori se interpuso recurso contencioso-administrativo y el 26/09/2014 el Juzgado Contencioso Administrativo número 3 de Palma de Mallorca dictó la sentencia número 364/2014, mediante la que, sobre la base de los fundamentos que hemos recogido anteriormente, se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, ordenando al Consell Insular de Mallorca, en resumidas cuentas, tramitar y resolver expresamente en tiempo y forma la reclamación que había sido planteada el 14/06/2011.

5.- La falta de resolución expresa de la reclamación de responsabilidad patrimonial, la impugnación del acto presunto y la sentencia apelada.

El Consell Insular de Mallorca no cumplió debidamente la sentencia número 364/2014 del Juzgado número 3 de Palma de Mallorca porque, si bien tramitó la reclamación, acordándose así mediante resolución de 28/12/2015, lo cierto es que ya no la resolvió en tiempo y forma.

Pues bien, a falta de resolución expresa de dicha reclamación, fue entendida desestimada por silencio administrativo; y esa desestimación presunta ha sido impugnada por Urnova S.L.U en el Juzgado número 2, en el que ha recaído la sentencia aquí apelada, mediante la que se inadmite el recurso por falta de legitimación a cuanto concierne a la zona de la Aldea de Es Guix, y se desestima en cuanto al resto.

6.- Los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por Urnova S.L.U, contra la sentencia número 706/2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2.

A.- En cuanto a la inadmisibilidad por falta de legitimación.

La recurrente esgrime, en síntesis, que "[...] para reclamar a la Administración el resarcimiento de la lesión que le produjo la modificación del planeamiento, con vulneración del principio de confianza legítima, no tenía por qué inscribir su opción de compra del suelo urbano afectado por esa modificación. La protección registral no es requisito para ejercitar una reclamación de responsabilidad patrimonial por parte del administrado afectado. Baste que éste ostente un interés legítimo y resulte lesionado en su patrimonio por una actividad administrativa que no tiene el deber jurídico de soportar conforme al ordenamiento jurídico, tanto si aquélla es resultado del funcionamiento normal de la Administración como si lo es, tal y como sucede en el presente caso, de su funcionamiento anormal."

B.- En cuanto a las pruebas periciales disponibles.

Partiendo de que las pruebas periciales se refieren al daño padecido por no poder ejecutar la licencia municipal que ha sido anulada después, se aduce en el recurso de apelación, en resumen, que esas periciales no se han tomado debidamente en cuenta en la sentencia ya que simplemente se señala en la misma "[...] que no se aprecia urbanización sino, exclusivamente, la concurrencia de unas NNSS y una urbanización formal, que no material. A este respecto, las periciales no arrojan luz pues, fuera de las conclusiones jurídicas que se excluyen de la presente al resultar inadmisibles, no se realizó un examen más allá de las NNSS y las fotografías del acta notarial".

C.- Que Urnova S.L.U ha sufrido lesión por un funcionamiento anormal del Consell Insular de Mallorca.

Al respecto, en la apelación se esgrime, en síntesis, que la consideración del funcionamiento anormal se basa en que el Consell Insular de Mallorca permitió "[...]mantener durante diecisiete años la clasificación formal de un suelo como urbano, amparando en ello el otorgamiento de licencias e incluso la construcción de viviendas públicas"

D.- Que Urnova S.L.U tiene derecho a ser indemnizada por la alteración del planeamiento.

Al respecto, en el recurso de apelación se alega, en resumen que "[...]se puede entender cumplido el requisito establecido en el artículo 35 a) del TRLS 2008, consistente en que la alteración de las condiciones del planeamiento se hubiere producido antes de la finalización de los plazos o planes de etapas previstos para el desarrollo de transformación del suelo, o cuando, finalizados esos plazos, la imposibilidad de utilizar un aprovechamiento urbanístico amparado por el planeamiento, hubiere sido motivada por causa imputable a la Administración. Es claro que, como ocurre en el caso de DIRECCION000, no era necesario continuar con la urbanización si esta última ya estaba recepcionada, y si en realidad ello no podía considerarse así, no era, desde luego, responsabilidad de mi representada."

E.- Que el derecho de Urnova S.L.U a la indemnización no quiebra por la ilegalidad de le licencia municipal.

Par tiendo de que ha sido la sentencia de la Sala nº 269/2021 la que ha anulado la licencia municipal otorgada el 08/09/2006, en el recurso de apelación se esgrime que "[...]la ineficacia de la licencia no se produce por su eventual declaración de ilegalidad, cuando esta última es posterior a la modificación del planeamiento, sino porque la licencia pierde la cobertura derivada del planeamiento al amparo del que se concedió desde el momento de la aprobación del nuevo Plan y es esa, precisamente, la lesión indemnizable al titular de aquélla.

F.- Que el derecho a la indemnización no está afectado por sentencias posteriores -

La apelante esgrime que la sentencia apelada yerra al considerar aplicable la cosa juzgada material porque, según considera Urnova S.L.U que la sentencia de la Sala número 269/2014, confirmada por la STS número 644/2016, y la sentencia de la Sala número 269/2021, no tienen efecto retroactivo y no impiden la indemnización que se pretende porque el contenido de las actuaciones administrativas es distinto y también es diferente la causa de pedir, invocándose en ese sentido las SSTS números 4954/2014, 161/2021, 510/2021 y 941/2021, recursos de casación números 1398/2012, 7639/2019, 2034/2020 y 2775/2020, respectivamente.

Y sobre esa base en el recurso de apelación se concluye que Urnova S.L.U "[...] no tiene el deber de soportar el daño creado por la actuación del Consell Insular de Mallorca, dado que, como se afirma en la exposición de motivos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, "el ciudadano de un pueblo libre no debe expiar faltas que no son suyas ni ser víctima de la impotencia del Estado".

G.- La recepción de DIRECCION000.

En la apelación se sostiene que la sentencia apelada no ha tenido en cuenta que el 24/06/2004 el Ayuntamiento de Escorca había acordado "[...] recepcionar de manera definitiva la DIRECCION000[...]".

H.- Los supuestos de responsabilidad.

En el recurso de apelación también se esgrime, en síntesis, que "[...] no son de aplicación las consideraciones de la Sentencia del Tribunal Supremo nº644/2016 , reproducidas en la Sentencia impugnada, máxime cuando lo que aquí se debate es si concurren esos supuestos de responsabilidad -en particular, los establecidos en el artículo 35, apartados a) y c) del TRLS 2008- con independencia de los avatares judiciales posteriores de esa modificación del planeamiento y de la licencia de construcción que devino ineficaz a causa de ella."

I.- Incongruencia omisiva.

En el recurso de apelación se aduce finalmente, que la sentencia apelada es incongruente, primero, porque no responde "[...]a la reclamación de responsabilidad patrimonial por la lesión derivada de la privación del aprovechamiento urbanístico de los cinco solares propiedad de la recurrente en la "zona extensiva" de DIRECCION000."; y, además, porque "[...] tampoco razona su rechazo de los informes periciales mediante los que se cuantifica la lesión patrimonial producida por la modificación del planeamiento respecto de esas cinco parcelas[...]"

En la reclamación de responsabilidad patrimonial formalizada el 14/06/2011, en cuanto a la Zona Extensiva A, Urnova S.L.U ya reconocía que, aun queriendo adquirir a la familia Baltasar -y edificar- únicamente la zona de Aldea de Es Guix, en su momento hubo también que adquirir cinco solares en la Zona Extensiva A, lo que "[...]sirvió de base para que la familia Baltasar concediera de manera simultánea a Marina una opción de compra sobre el solar de la zona de Aldea, opción que debía ejercitarse antes del día 22 de Febrero de 2.009."

La Sala no comparte la decisión de inadmisión en parte del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la demandante de la sentencia apelada ni tampoco la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial por lo que se refiere a la denominada Zona Extensiva A, pero tampoco acepta la Sala que sea exigible responsabilidad al Consell Insular de Mallorca por la repercusión de la Modificación operada en 2016 sobre la clasificación urbanística recogida en las NNSS de 1993, la cuan había ya dado soporte a la licencia municipal otorgada el 08/09/2006 para la construcción en los terrenos conocidos como la Aldea.

Exp onemos seguidamente los fundamentos de la decisión de la Sala y la concretamos.

SEGUNDO.- Sobre la legitimación de Urnova S.L.U para reclamar en 2011 responsabilidad patrimonial al Consell Insular de Mallorca tras la desclasificación en 2008 y antes de que en 2019 se anulase en sede jurisdiccional la licencia municipal obtenida en 2006.

En la contestación a la demanda formalizada en la primera instancia -05/10/2018- por la aquí parte apelada, Consell Insular de Mallorca, se solicitó al Juzgado que en su sentencia declarara la inadmisión en parte de ese recurso, en concreto por falta de legitimación ya que -22/02/2009- no se ejercitó la opción de compra sobre los terrenos respecto de los que se había solicitado y obtenido -07/11/2003- la licencia municipal para construir 105 viviendas, pese a que se solicitó para las que el proyecto acompañado contemplaba, esto es, únicamente para 102 viviendas.

El Consell Insular de Mallorca, pues, pese a no haber resuelto la reclamación de la ahora apelante, esto es, a pesar de no haberla rechazado expresamente por falta de legitimación, ha pretendido en la primera instancia la declaración de inadmisión que ha acogido la sentencia aquí apelada.

La pretensión de inadmisión del Consell Insular de Mallorca se trató de basar en la consideración de que en otro caso la Sala ya había señalado que disponer o haber dispuesto de una opción de compra no legitima para reclamar indemnización por la desclasificación, señalándose al respecto nuestra sentencia número 623/2013, ECLI:ES:TSJBAL:2013:917.

La sentencia número 623/2013 se refiere, en cuanto puede interesar, a la impugnación de una desestimación presunta de la reclamación formalizada ante el Consell de Govern por los daños y perjuicios derivados de la entrada en vigor de la Ley CAIB 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears. En esa ocasión, en la que, a diferencia de este caso, la entidad demandante no contaba con licencia municipal, señalábamos lo siguiente:

"Los derechos a la indemnización por la desclasificación corresponden al propietario, no al optante. Fue decisión de la empresa reclamante no consumar la opción de compra, por lo que no procede indemnizar (prima de opción) por esta decisión."

Sin embargo, aunque en el caso se trata de reclamación -2011- por la desclasificación adoptada por el Consell Insular de Mallorca en 2008 -primero mediante la Norma Territorial Cautelar y seguidamente con la aprobación de la Modificación número 1 del Plan Territorial Insular-, la Sala considera que la legitimación puede reconocerse al disponer la aquí apelante desde 2006 de una licencia municipal otorgada, como en cualquier otro caso, sin perjuicio de tercero, esto es, independientemente de que no se dispusiera de los terrenos correspondientes.

El titular de la licencia urbanística, en este caso ya impugnada en 2008 por el Consell Insular de Mallorca y finalmente anulada - sentencia número 219/2019 del Juzgado número 3 y sentencia de la Sala número 269/2021- considera la Sala que está legitimado para reclamar cualquier derecho relacionado con la posible anulación por la desclasificación ya operada por la Modificación del Plan Territorial Insular, de modo que debe serle reconocida legitimación activa para reclamar ante la Administración autora de la norma que puede hacer fracasar a la licencia municipal que le fue otorgada.

La Sala ha señalado reiteradamente, por todas en las sentencias números 124/2021, 38/2022 y 53/2022, que en materia de legitimación hay que tener en cuenta siempre que para emprender acciones en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos, de modo que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística. Pero en todo caso es insoslayable tener en cuenta las dos consideraciones de partida siguientes:

1.-El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y su manifestación en esta jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, el principio pro actione, no implica en modo alguno una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles

2.-La Administración no puede desconocer en vía contencioso-administrativa la personalidad reconocida en vía administrativa, aunque no sean coincidentes los términos de la legitimación en vía administrativa con los propios de la vía jurisdiccional.

Para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada por el Tribunal es preciso que se ostente legitimación procesal, lo que significa que los recurrentes deben encontrase en una determinada relación con el objeto del litigio.

En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo el concepto y las notas definidoras del "título legitimador" han ido evolucionando desde la exigencia de la titularidad de un derecho a la de un interés directo, y desde el interés directo al interés legítimo.

Las SSTC números 60//2001, 203/2002, 10/2003, 73/2004, 73/2006, 226/2006 y 52/2007 insisten en que las normas procesales deben ser interpretadas en sentido amplio, siendo así el interés legítimo identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida.

El interés legítimo se caracteriza, pues, como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo o negativo, actual o futuro, pero cierto.

Esa relación material se entiende referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real, es decir, no potencial o hipotético.

El interés legítimo supone, en definitiva, la titularidad potencial por parte de quien ejercita la pretensión de una ventaja o de una utilidad jurídica que no necesariamente tiene que ser de contenido patrimonial. Esa ventaja o utilidad, como es lógico, se materializaría si prospera la pretensión.

Por lo tanto, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida.

La defensa del derecho de participación, tal como venía establecida en los artículos 31 y 34 de la Ley 30/92 y ahora en los artículos 4 y 8 de la Ley 39/2015, no únicamente alcanza a la intervención en el procedimiento administrativo de los directamente afectados por el mismo sino que se extiende también a aquellos cuyos intereses puedan resultar de algún modo afectados, con lo que, directamente, se garantiza que la actuación administrativa satisfaga la finalidad constitucional de defensa objetiva de los intereses generales, esto es, la adecuación a la norma de la decisión administrativa; y, además, indirectamente, se contribuye así a asegurar la eficacia de la decisión que se adopte.

Ese amplio reconocimiento de la legitimación se encamina a permitir igualmente el más extenso control judicial de las actuaciones de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, la condición de interesado no se ciñe a los que inician el procedimiento y a aquellos frente a los que se dirige el procedimiento sino que comprende también a cualesquiera otros cuyos derechos pudieran verse afectados por la decisión que se adopte, de modo que si esa decisión es susceptible de producir efectos en terceros, estos tienen la condición de interesados, se personen o no, con lo que la Administración viene obligada, ante todo, a comunicarles la tramitación del procedimiento y, desde luego, también a notificarles la decisión adoptada cuando así lo soliciten y no hubieran aun sido llamados.

La STC número 55/1986, como después, entre otras muchas, las SSTC número 90/1991 y 32/1992, han señalado lo siguiente:

"El contenido normal de este derecho (el de tutela) consiste en el logro de una resolución sobre el fondo de las pretensiones formuladas al órgano jurisdiccional, contenido que sólo cede cuando concurra alguna causa legal de inadmisión que sea razonadamente aplicada por aquél y a condición también de que el razonamiento se ajuste a las normas constitucionales y no se desvíe del sentido más favorable a la efectividad del derecho fundamental, de ahí que puedan incurrir en inconstitucionalidad merecedora de amparo las sentencias de inadmisión que, interpretando la legalidad ordinaria en un sentido desfavorable o menos favorable a la plena satisfacción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, impidan entrar en el enjuiciamiento de las cuestiones de fondo planteadas por las partes".

Y por lo que al proceso contencioso administrativo respecta la indicada STC 55/1986 señalaba lo siguiente:

"[...] deben interponerse por quien se encuentre legitimado para impugnar la resolución o disposición administrativa objeto del recurso. La Constitución introduce en el artículo 162-1 ) del término "interés legítimo", distinto al de "interés directo" que contempla el artículo 28-1 a) de la Ley Contenciosa , el cual viene a ampliar el concepto procesal de "legitimación". El interés legítimo ha de aplicarse tomando como criterio de atribución de legitimación el llamado "interés procesal", caracterizado por la necesidad de tutela jurisdiccional, lo que conduce a la procedencia de interpretar extensivamente el concepto, reconociendo la posibilidad que tal interés procesal concurra en personas distintas del titular de la situación jurídica subjetiva atacada o amenazada, aun excluyendo -por otro lado- la admisibilidad de la acción pública, salvo en aquellos supuestos -cuál es la materia urbanística- en que viene expresamente reconocida. Esta interpretación del concepto de legitimación -plasmada por el Tribunal Constitucional en Sentencia número 62/1983, de 11 de julio- viene a permitir que la acción contencioso-administrativa se extienda respecto de los ataques a ciertos intereses colectivos, dignos de especial protección y no susceptibles de fácil individualización".

Ahora bien, así reconocido en el artículo 19.1.b. de la Ley 29/98, ocurre que nos encontramos, de una parte, el reconocimiento de la impugnabilidad universal de las resoluciones y disposiciones administrativas -artículo 106.1-, conectado a la tutela judicial efectiva; y, de otra, la referencia al interés legítimo -que no directo- para acceder al recurso de amparo y, en definitiva, para la obtención de la indicada tutela -artículos 162.1 b) y 24.1-. Por tanto, siendo el problema de la legitimación un problema de legalidad ordinaria no cabe olvidar aquello que en la fase judicial se trata de dilucidar, esto es, no si concurre interés directo, sino si concurre interés legítimo, cuyo concepto, como señala el Tribunal Constitucional desde la STC número 60/1982, de 11 de octubre, es más amplio que el interés directo.

Interés legítimo es, como venimos reiterando, el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por su situación personal o por ser destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, de que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando con motivo de la prosecución de fines de interés general, inciden en el ámbito de ese interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione un concreto beneficio o perjuicio inmediato.

Por consiguiente, descartado aquí el mero interés de la legalidad y descartado en todo caso un interés frente a supuestos agravios presentes o futuros, la legitimación activa se anuda a que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada.

Aun cuando la legitimación activa debe interpretarse conforme al principio pro actione, esto es, en sentido amplio y no restrictivo, lo que comporta que las decisiones de inadmisibilidad se encuentran sometidas a un escrutinio constitucional especialmente severo -por todas, SSTC números 7/2001 y 24/2001-, en definitiva, el interés legítimo se anuda a la concurrencia de ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada.

No basta por tanto la mera atribución estatutaria para justificar la legitimación activa, sino que es además carga del recurrente determinar de forma precisa y pormenorizada (i)en qué puede verse afectado el interés que se invoca, y (ii)su relación con el objeto de la pretensión.

Como indica la STS número 1741/2016 -ROJ: STS 3547/2016, ECLI:ES: TS:2016:3547-, de 13/07/2016:

"Se deben interpretar con amplitud las fórmulas que emplean las leyes procesales en la atribución de la legitimación activa [Cfr., por todas, la Sentencia del Tribunal Constitucional - STC- 15/2012, de 13 de febrero , FJ 3.] porque el contenido esencial y primario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y en mayor medida cuando está en juego el acceso a la jurisdicción ( STC 29/2010, de 27 de abril , FFJJ 2 a 4 y Fallo), es obtener una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes.

Se trata, no obstante, de un derecho fundamental de prestación y de configuración legal, en el que ese ejercicio de la tutela judicial efectiva está subordinado a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal. Por ello el derecho se satisface también cuando, como vamos a acordar, se obtiene una decisión de inadmisión o meramente procesal que aprecia en forma razonada la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho ( SSTC 60/1982, de 11 de octubre, FJ 1 ; 321/1993, de 8 de noviembre, FJ 3 ; y 185/2009, de 7 de septiembre , FJ 3, entre otras muchas)."

Y en su tercer fundamento de derecho esa misma STS número 1741/2016 señala también lo siguiente:

"La " legitimatio ad processum,"que es la aptitud para actuar válidamente en juicio, es sinónima de la capacidad de obrar y se distingue de la "legitimatio ad causam"que implica una relación especial entre la persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que debe actuar como actora o como demandada en el proceso. Esta última es la que ahora interesa.

La posición de toda persona legitimada en un proceso debe ser siempre reflejo de un interés. Frente al desinterés del Juzgador, que es idóneo para resolver en forma imparcial, es necesario ser titular de un interés para formular una demanda o para oponerse a ella.

La cuestión a discernir aquí es si la asociación recurrente acciona en defensa de un interés objetivo por la legalidad o como portadora de un interés legítimo, que es el único que la puede legitimar para entablar este recurso. Hay que observar que, conforme al artículo 19.1 b) de la LRJCA , la legitimación " ad causam", que debe adornar a la asociación recurrente, tiene que ser una legitimación por interéslegítimo, pues el precepto citado se la reconoce como asociación, bien afectada, bien legalmente habilitada " para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos" (subrayado nuestro).

La alegación y prueba de la legitimación es carga procesal que incumbe a la parte que se la arroga cuando es cuestionada en el proceso [ Sentencias de 13 de julio de 2015 (Casaciones 2487/2013 y 1617/2013 ) y de 14 de septiembre de 2015 (Casación 2766/2013 )], por lo que para elucidar la legitimación de la asociación recurrente debemos atenernos a los alegatos formulados por ella. La respuesta al problema de la legitimación es, además, casuística. No resulta aconsejable una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos. [Por todas, sentencia de 2 de junio de 2016 (Casación 2812/214 )].

Esta Sala define la legitimación activa como una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo [ artículo 19.1 a) LRJCA ].

El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata y se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). La comprobación de que existe en el caso legitimación " ad causam" conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión [ Sentencia del Pleno de esta Sala de 9 de julio de 2013 (Recurso 357/2011 ) y sentencias de 21 de marzo de 2012 (Casación 5651/2008), de 8 de junio de 2015 ( Rec. 39/2014 ) y de 13 de julio de 2015 ( Casaciones 2487/2013 y 1617/2013), con reflejo en las sentencias del Tribunal Constitucional - STC- 52/2007, de 12 de marzo , ( FJ 3) ó 38/2010, de 19 de julio , FJ 2 b)."

Hemos insistido en que la legitimación viene íntimamente ligada al concepto de interés legítimo, a cuya satisfacción sirve y encuentra su finalidad el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés.

La regulación del artículo 19-1 de la Ley 29/1998 exige que el interés sea legítimo, y no directo, lo cual confiere una amplitud más laxa al concepto de interés, en armonización con lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución.

Sin embargo, no llega hasta el extremo de que no se condicione la legitimación a la existencia de un interés real.

Como ya hemos visto, en la STS nº 1741/2016 se precisa que la legitimación activa es una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo .

El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata.

El interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, esto es, el acto o la disposición impugnados, de tal forma que su anulación, como ya antes hemos indicado, produzca automáticamente (i)un efecto positivo, es decir, un beneficio actual o futuro, pero cierto, o (ii)un efecto negativo, esto es, algún perjuicio, también actual o futuro, pero igualmente cierto.

Y esa relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión debe entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real, esto es, no potencial o hipotético.

La comprobación de que existe en el caso legitimación "ad causam " conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión.

TERCERO.- El derecho a indemnización en materia de urbanismo en general y el supuesto de la nulidad o anulabilidad de actos administrativos en materia de urbanismo.

La responsabilidad de las Administraciones Públicas constituye un pilar básico del Estado de Derecho porque los particulares, en los términos establecidos en la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

El principio de responsabilidad de los poderes públicos, recogido en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, cuenta con el régimen general previsto en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas, como es natural, requiere que el daño les sea jurídicamente imputable. Y es jurídicamente imputable cuando la acción u omisión causante del daño se lleva a cabo por persona integrada en su organización, sea autoridad, sea funcionario o sea contratado; y ello siempre que esa persona no se encontrara desconectada por completo del servicio.

En materia de urbanismo, como ha señalado la jurisprudencia, por ejemplo, en las SSTS de 02/11/1987 y de 18/06/1990, las previsiones de la legislación urbanística pueden completarse acudiendo al régimen general de responsabilidad.

La Ley no niega el derecho a indemnización en materia de urbanismo, pero delimita (i)qué se entiende por lesión, o (ii)qué bienes o derechos son susceptibles de ser lesionados.

En definitiva, es la ordenación urbanística la que finalmente concreta la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico por el cumplimiento por el particular de sus deberes urbanístico.

Es, pues, esa ordenación urbanística la que señala en qué momento y con qué condiciones patrimonializa el particular el aprovechamiento urbanístico.

Los supuestos que generan indemnización, mediante los que, tal como ha señalado la jurisprudencia -por todas la STS 08/05/2013-, se concreta el principio general de responsabilidad, responden a la garantía de integridad patrimonial del dominio y tienen carácter excepcional, esto es, han de ser por tanto objeto de interpretación restrictiva

El derecho a edificar constituye el contenido principal del régimen jurídico de la propiedad inmobiliaria. Y ese derecho a edificar no deriva del derecho dominical propiamente dicho sino de la ordenación urbanística. Por tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 4.1 del del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en adelante TRLSRU, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre - para el caso, artículo 3.1 del TRLS, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio-, a no ser que hubiera un contenido urbanístico inherente a la propiedad inmobiliaria y previo a la ordenación urbanística que tuviera que respetarse, en definitiva, rige el principio de no indemnización a los propietarios, sea por la ordenación del uso de los terrenos y construcciones, o sea por las limitaciones y deberes establecidos por el planeamiento urbanístico.

Los supuestos que generan indemnización se encuentran ahora recogidos, principalmente, en el artículo 48 del TRLSRU -artículo 35 del TRLS 2008-.

El TRLS, como el TRLSRU, fueron dictados en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1. 8ª y 18ª de la Constitución.

Los supuestos de indemnización también se encuentran recogidos en los artículos 25.5 y 39 del mismo TRLSRU, artículo 26.1 TRLS.

Hay que precisar que esos supuestos específicamente previstos por la Ley como indemnizables no son los únicos puesto que se trata de una relación que no puede considerarse taxativa o agotadora sino meramente enunciativa.

Por lo tanto, a esos supuestos podrían sumarse otros de menor importancia como, por ejemplo, la orden de ejecución ilegal o la orden ilegal de paralización de obras en curso.

Cabe también recordar que, reconocido un amplio ius variandi para alterar los planes urbanísticos en función de las necesidades públicas, algunos de esos supuestos generan indemnización, en concreto (i)la alteración del plan antes del transcurso de los plazos previstos para su desarrollo, (ii)la alteración del plan después de haber transcurrido los plazos de ejecución, si es que no se hubiera llevado a efecto por causa imputable a la Administración, y, en todo caso, (iii)la alteración del plan que determine la modificación o extinción de licencias u otros títulos habilitantes de obras y actividades.

Con todo, el criterio determinante del deber de indemnización es la existencia real de derechos patrimonializados.

Por lo tanto, debe tratarse de derechos adquiridos o consolidados, no bastando ni las meras expectativas ni los intereses legítimos.

De ahí que sea preciso que el propietario haya cumplido con sus deberes y soportado las cargas que derivan del planeamiento. Y el momento en que se consideran adquiridos los derechos, como señala reiteradamente la jurisprudencia, por ejemplo, en la STS de 17/02/1998, relativa al caso de Es Trenc y que revocó nuestra sentencia de 25/02/1989, es cuando se llega a la fase de ejecución del planeamiento mediante las obras de urbanización.

Entre los diversos supuestos de imposición vinculaciones y limitaciones singulares, la Ley reconoce como causas determinantes de la indemnización de las restricciones del aprovechamiento urbanístico únicamente (i)la superación del deber de conservación y (ii)los supuestos de imposibilidad de equidistribución.

La Ley también reconoce como supuestos indemnizatorios en materia de urbanismo los de (i)anulación de licencias u otros títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, (ii)la demora injustificada -pero no dosificación- en su otorgamiento, y (iii)la denegación improcedente.

Finalmente, la Ley también contempla como supuestos indemnizables (i)los gastos de proyectos en aquellos casos en que la Administración altera sus criterios y previsiones sobre las obras de urbanización previamente facilitados, (ii)el incumplimiento por la Administración de los plazos de resolución en relación con instrumentos de planeamiento urbanístico o relativos a su ejecución, y (iii)los gastos de buena fe que hubieran realizado los particulares por efecto de la actuación administrativa y sin que los mismos les hubieran reportado ninguna utilidad.

En principio, puede dar lugar a indemnización una declaración de nulidad o de anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades.

La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en materia de urbanismo es, pues, una manifestación más del principio de responsabilidad patrimonial todas las Administraciones Públicas.

El principio de responsabilidad patrimonial -recogido ahora en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015- es un pilar del Derecho Administrativo y, al tiempo, una manifestación del principio general de que cada uno debe responder de sus propios actos.

El principio de responsabilidad patrimonial comporta la reparación e indemnización integral de los daños y perjuicios producidos.

Para que deba darse la reparación e indemnización integral de los daños y perjuicios producidos, se requiere, como constantemente ha señalado el Tribunal Supremo -por todas, sentencias de 26/05/1984, 03/10/2000, 18/07/2002, 14/10 y 9/11/2004, 04/02/ y 09/05 y 21/11/2007,10/12/2008, 17/03/2009, 04/12/2012 y 17/07/2015, ECLI:ES:TS:2015:3356-, desde luego, la existencia del daño, económicamente evaluable e individualizado, pero también el nexo causal, esto es, que ese daño fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño y que no concurriera fuerza mayor.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 09/05/1991, como también después, entre las más cercanas a aquella, por ejemplo, las de 05/12/1995, 05/02/1996, 19/06/1998 o 20/02/1999, y entre otras muchas posteriores, las SSTS de 23/05/2014 y 17/07/2015, recursos de casación números 5998/2011 y 3547/2013, ECLI:ES:TS:2015:3356, recordaba que:

"Una jurisprudencia constante de las Salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ha venido exigiendo, en aplicación de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 131 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, establecida hoy en el artículo 106.2 de la Constitución, que para haber lugar a declarar esa responsabilidad es necesario "que se acredite y pruebe por el que la pretende":

a)la existencia del daño y perjuicio causado económicamente evaluable e individualizado;

b)que el daño o lesión sufrido por el reclamante es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos "en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña que pudiese interferir alterando al nexo causal"; y

c)ausencia de fuerza mayor ( sentencias de 26 de septiembre de 1984, 27 de septiembre de 1985, 17 de diciembre de 1987 y 21 de junio y 4 de julio de 1988).

Por tratarse de una responsabilidad objetiva de la Administración es por tanto necesaria la concurrencia de esos elementos precisos que configuran su nacimiento y han de ser probados por quién los alega, a lo que se añade que la reclamación se presentó dentro del año a contar desde la fecha del hecho que la motiva".

Por lo que se refiere al nexo causal, la STS de 12/12/2006 -recurso de casación número 7117/2002- recogida después en la STS de 08/11/2010 -recurso de casación nº. 685/2009-, señalaba lo siguiente:

"[...] En lo que atañe al nexo causal, se ha superado la inicial doctrina que supeditada la responsabilidad de la Administración a la existencia de una relación no sólo directa sino exclusiva entre el funcionamiento del servicio y el resultado lesivo (S. 28-1-1972), lo que suponía excluir dicha responsabilidad cuando en el proceso causal incidía el comportamiento del perjudicado o la intervención de tercero, de manera que la jurisprudencia viene manteniendo que dicha intervención no supone excluir la responsabilidad de la Administración, salvo que aquella resulte absolutamente determinante, así, como señala la sentencia de 14 de octubre de 2004 ,<carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesiónque debe de concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, mas no queda excluido que la expresada relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos, como hemos declarado en Sentencia de 18 de julio de 2002 - pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes,circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad ( Sentencias de 8 de enero de 1967 , 29 de mayo de 1984 , 11 de abril de 1986 , 22 de julio de 1988 , 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997 , entre otras)>>".

El concepto de nexo o relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, reduciéndose, pues, a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como como acto o hecho sin el cual no se concibe que otro hecho o suceso se produzca como consecuencia o efecto del primero, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso

El carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no supone que éstas hayan de responder de todos los daños o lesiones que se produzcan, siendo preciso para ello que la lesión pueda imputarse al funcionamiento del servicio y quedando exonerada la Administración cuando la intervención de tercero o del propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para resultar determinante del resultado lesivo.

Excluido el criterio de la culpa, el concepto de lesión, junto con el criterio de la causalidad, constituye, pues, el centro neurálgico de la responsabilidad de las Administraciones Públicas.

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, como venimos diciendo, precisa la existencia de lesión que le sea imputable mediante una relación de causalidad. Y esa lesión imputable a la Administración lo ha de ser por el funcionamiento "normal o anormal de los servicios públicos", siendo exigible, además, que entre el hecho determinante y daño sufrido exista una relación de causalidad.

La concurrencia de causas, el hecho de tercero o la acción de la víctima, no rompen el nexo causal, pero modulan, matizan y pueden dar lugar a una compensación en la indemnización en razón al resultado de la prueba practicada, pudiendo incluso llegar a la exoneración si las causas ajenas a la Administración son las que realmente hubiesen determinado el daño.

La atribución a la Administración del deber de resarcir el daño producido requiere la existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a aquella y dicho daño. Todo acaecimiento lesivo es el resultado de un complejo de hechos y condiciones. Importa, pues, como antes ya decíamos, fijar el hecho o condición relevante para producir el resultado dañoso.

Cuando la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, el resultado es adecuado a la actuación que lo originó, de modo que se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.

Por el contrario, cuando el daño no era de esperar, no existe relación causal ni deber de indemnizar.

En consecuencia, la concurrencia de causa adecuada o eficiente, es decir, la causa próxima y verdadera del daño, exige no sólo que se dé un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero, sino que también se requiere la verosimilitud del nexo, es decir, que de las circunstancias del caso resulte que entre dicho acto y el evento dañoso exista una adecuación objetiva.

Por tanto, quedan excluidos no sólo los actos absolutamente extraordinarios o los inadecuados o inidóneos sino también los actos indiferentes.

Cabe ya concluir este apartado reiterando que la aquí apelante, titular de la licencia urbanística, en este caso ya impugnada en 2008 por el Consell Insular de Mallorca y finalmente anulada en sede jurisdiccional - sentencia número 219/2019 del Juzgado número 3 y sentencia de la Sala número 269/2021- está legitimada para reclamar cualquier derecho relacionado con la posible anulación por la desclasificación operada por la Modificación del Plan Territorial Insular, de modo que debe serle reconocida legitimación activa para reclamar ante el Consell Insular de Mallorca.

CUARTO-.-Los fundamentos del recurso de apelación para hacer valer sus pretensiones

La sentencia aquí apelada, sobre la base de las sentencias de la Sala números 269/2014 y 269/2021, desestima el recurso contencioso-administrativo, en resumen, porque no se había acreditado que los únicos terrenos adquiridos por la ahora apelante, esto es, los terrenos de la conocida como Zona Expansiva de Es Guix, pudieran tener la consideración de solar.

El punto de partida de la sentencia apelada es que los servicios urbanísticos existentes en el asentamiento nacido en DIRECCION000 en los años 70 del siglo pasado, tal como ha quedado fijado en la sentencia de la Sala número 26/2014 y en la STS 644/2016, en ningún caso eran suficientes y habían sido todos ellos implantados ilegalmente.

Por lo tanto, desde la Ley CAIB 1/1991 los terrenos del caso, en principio, se entendían protegidos -ARIP- por la disposición del artículo 5.4 de la Ley CAIB 1/1991, a no ser que acaso cupiera apreciarse que, por el contrario, dichos terrenos constituían áreas de asentamiento en paisaje de interés -AAPI-, lo que podría ser así si es que se estuviera en los aledaños ante la presencia de un núcleo tradicional urbano del que los terrenos del caso fueran colindantes, se precisara además el desarrollo socioeconómico de dicho núcleo y se llegará , en fin, por esa razón, a que dichos terrenos en cuestión obtuvieran la clasificación como suelo urbanizable o suelo apto para la urbanización mediante el planeamiento municipal, y en la superficie que fijase el Plan Territorial - artículo 5.5.3 de la Ley CAIB 1/1991-.

Pue s bien, las Normas Subsidiarias de 1993, promovidas por el Ayuntamiento de Escorca y aprobadas definitivamente por el Pleno del Consell Insular de Mallorca el 25/11/1993, alardeando de que se disponía de todos los servicios urbanísticos requeridos, clasificó los terrenos de la zona de DIRECCION000 como suelo urbano.

Pos teriormente, el artículo 31 y la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley CAIB 6/1999, de Directrices de Ordenación Territorial, en referencia a lo dispuesto en el artículo 5.5.3 de la Ley CAIB 1/1991, designó a los Planes Territoriales Parciales para llevar a cabo la posible delimitación.

Año s mas tarde, el propio Consell Insular de Mallorca, mediante acuerdo del Pleno adoptado en sesión celebrada el 13/12/2004, aprobó el Plan Territorial Insular de Mallorca, figurando los terrenos del caso clasificados como en las Normas Subsidiarias de 1993.

Com o es natural, la disposición de la Ley CAIB 1/1991 puede venir acompañada del desarrollo por normas administrativas que en la misma se contemplan, pero del principio de jerarquía normativa deriva directamente que la disposición de la Ley prevalece frente a cualquier disposición administrativa que no se acomode a la Ley o que la contradiga.

Con forme a lo señalado en la STS número 644/2016, que confirma la sentencia de la Sala número 269/2014, ningún servicio urbanístico implantado ilegalmente puede servir de soporte para consolidar jurídicamente como urbano mediante disposición administrativa cualquier suelo que hasta entonces ni siquiera formalmente contaba con esa clasificación.

En cuanto a la alegación en el recurso de apelación de que la sentencia apelada no ha valorado ni tomado en cuenta los dictámenes periciales disponibles, importa en primer lugar recordar que, tal como deriva de lo dispuesto en el artículo 281 LEC, salvo el contenido y vigencia del extranjero, el Derecho no precisa ni es susceptible de prueba, de modo que cualquier evaluación jurídica incluida en dictámenes periciales es inaceptable e inapreciable en sede jurisdiccional.

Cab e añadir también que las consideraciones contenidas en la prueba pericial disponible en la primera instancia no han dejado de ser tomadas en cuenta en la sentencia apelada, pero únicamente en la medida que correspondía, esto es, eludiendo las apreciaciones jurídicas y considerando que las conclusiones sobre el grado de urbanización eran irrelevantes debido tanto a la implantación ilegal a la que acabamos de aludir como igualmente debido a que la insuficiencia de los servicios era cuestión previamente fijada por la STS número 644/2016.

No pudiendo las disposiciones administrativas prevalecer frente a la Ley CAIB 1/1991, menos relevancia aún puede tener para la pretendida condición de DIRECCION000 como suelo urbano cualquier acto administrativo que desdiga la Ley CAIB 1/1991, esto es, por ejemplo, que en un momento u otro el Ayuntamiento de Escorca hubiera adoptado, como al parecer así ocurrió, un acuerdo por el que llegó a declarar la recepción de la urbanización.

A todo lo anterior puede todavía sumarse que, siendo el Plan Territorial Insular de Mallorca una disposición administrativa que prevalece y condiciona las normas urbanísticas en presencia, quiere ello decir que, como señalábamos en la sentencia número 269/2021, exigiéndose en dicho Plan Territorial de Mallorca -norma 11, en la redacción vigente el tiempo de otorgarse la licencia municipal- la condición de solar para poder otorgar la licencia municipal, el Ayuntamiento de Escorca no podía otorgar la licencia porque, al menos, no se cumplía la exigencia de solar que resultaba del Plan Territorial Insular de Mallorca.

La licencia municipal de la que disponía la ahora apelante debía corresponderse con la solicitud y, por lo tanto, con proyecto arquitectónico básico en que esa solicitud se sustentaba, de tal modo que, siendo aquella solicitud referente meramente a 102 viviendas en la zona de Aldea de DIRECCION000, no pudo obtenerse más en la decisión municipal al respecto adoptada, esto es, no podía ser que se licenciase, como así ocurrió, la construcción de 105 viviendas, de manera que la indicación en la licencia otorgada de 105 en lugar de 102 no puede ser considerado sino como un mero error material.

Tra ta de justificarse por la apelante la reclamación dirigida al Consell Insular de Mallorca en que la licencia municipal obtenida pasó a ser ineficaz con la modificación del Plan Territorial en 2008. En realidad, la licencia municipal obtenida se basaba en la clasificación de los terrenos que figuraba en las Normas Subsidiarias y en el Plan Territorial de 2004; y si la modificación del Plan Territorial, al operar la desclasificación, nada dispuso en relación a los actos dictados en aplicación de la normativa anterior, ello quiere decir que la licencia municipal solo perdió eficacia con la anulación de la misma en sede jurisdiccional, que lo fue por las razones que se señalaban en las sentencias números 219/19 y 269/21 del Juzgado número 3 y de la Sala, respectivamente, abriéndose entonces la posibilidad de reclamar a la Administración, pero a la Administración que había otorgado la licencia que se anuló, esto es, al Ayuntamiento de Escorca.

No es apreciable por tanto la concurrencia del supuesto indemnizatorio recogido en el artículo 35.d) TRLS 2008, que reconoce el derecho a indemnización por la anulación del título habilitante de la construcción, que en el caso hubiera sido la licencia municipal.

Por consiguiente, hay que concluir que es conforme a Derecho la desestimación presunta por el Consell Insular de Mallorca de la reclamación de responsabilidad patrimonial en cuanto se refiere a los terrenos de la Aldea de Es Guix.

En lo referente a las cinco porciones de terreno adquiridas por la ahora apelante en la denominada Zona Extensiva A de Es Guix, dejando a un lado la alegación de falta de motivación y respuesta que se esgrime en la apelación, al fin, la conclusión que alcanza la Sala es que concurren los requisitos necesarios para el ejercicio de la acción de responsabilidad urbanística, es decir, nos encontramos, pues, ante uno de los supuestos indemnizatorios recogidos en el artículo 35 del TRLS de 2008, en concreto concurre el supuesto indemnizatorio recogido en el apartado a) de dicho precepto y por razón de la desclasificación de dichos terrenos operada por la Modificación número 1 del Plan Territorial Insular de Mallorca.

En consecuencia, procederá que se lleva a cabo en ejecución de esta sentencia la valoración a que se refiere el artículo 26.2 del TRLS 2008 y que se fije entonces la indemnización correspondiente.

Llegados a este punto, cumple ya la estimación parcial del recurso de apelación en los términos que se dirán.

QUINTO.- Sobre las costas de los recursos de apelación.

Conforme a lo previsto en el artículo 139.2. de la Ley 29/1998, no procede imponer costas en esta apelación ni en la primera instancia.

En atención a lo expuesto,

PRIMERO.-Sobre los hechos del caso, la sentencia apelada y el recurso de apelación.

1.- El propósito de construir la zona de Es Guix y la licencia municipal

La ahora apelante, Urnova S.L.U., en combinación con el Ayuntamiento de Escorca, ha tenido la idea de que, en ese término municipal, la zona conocida como Es Guix había adquirido la consideración de suelo urbano por consolidación -formalmente desde que la Administración aquí apelada, Consell Insular de Mallorca, mediante acuerdo del Pleno adoptado en sesión celebrada el 23/11/1993, aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias de Escorca-.

Con esa idea, Urnova S.L.U trató de adquirir en su día diversos terrenos en dicho enclave para llevar a cabo su propósito de construir, en la zona de la Aldea de Es Guix y en la que denomina como Zona Extensiva A.

Puestas así las cosas, Urnova S.L.U, solicitó al Ayuntamiento de Escorca licencia municipal para la construcción de 102 viviendas; y mediante Decreto de Alcaldía de 08/09/2006, Urnova S.L.U obtuvo, se supone que por error, más de los solicitado, en concreto consiguió una licencia municipal para la construcción de 105 viviendas, locales comerciales y garajes.

2.- La impugnación de la licencia municipal por la Autoridad Urbanística Autonómica.

El Consell Insular de Mallorca, Autoridad Urbanística Autonómica, impugnó en el Juzgado número 3 la licencia municipal que había sido otorgada el 08/09/2006 y obtuvo sentencia favorable -número 219/2019-, la cual ha llegado a ser confirmada después por esta Sala en la sentencia número 269/2021, ECLI:ES:TSJBAL:2021:399.

La sentencia de la Sala número 269/2021 destacó que la actuación administrativa de la que conocía no coincidía en el tiempo con la que había sido examinada en la sentencia de la Sala número 269/2014 y consideró que lo relevante no sería el estado de los servicios urbanísticos en momentos anteriores al 08/09/2006, sino la condición de solar para la obtención de licencia de edificación en suelo clasificado formalmente como urbano en las Normas Subsidiarias promovidas y propuestas por el Ayuntamiento de Escorca. Pues bien, la en sentencia número 269/2021 la Sala apreció que la licencia impugnada se refería a terrenos que no contaban con la condición de solar, señalando al respecto lo siguiente

"La norma 11 del Plan Territorial de Mallorca vigente al tiempo de solicitarse la licencia imponía:

"3. Al sòl urbà només s'hi podrà edificar, prèvia obtenció de llicència, a les superfícies que, a més de pertànyer a la classe esmentada perquè estiguin així classificades pels instruments de planejament general municipals, o, als municipis que no posseeixin els instruments esmentats, per l'aplicació dels criteris establerts en la legislació estatal i autonòmica vigent, tenguin la condició legal de solar, per complir els requisits de disposar d'urbanització consolidada i per comptar de manera efectiva amb els elements d'urbanització requerits pel planejament urbanístic i, com a mínim, els següents:

a. Accés rodat, i que la via o vies amb les quals la parcel·la confronti tenguin la calçada pavimentada, com també construïda la vorera, si així fos requerit pel planejament urbanístic, per tots els seus fronts.

b. Xarxa d'abastament d'aigua.

c. Evacuació d'aigües per clavegueram, a excepció de les àrees autoritzades segons la norma 13.

d. Subministrament d'energia elèctrica."

En los mismos términos, el art. 13 de las NNSS/1993 exigían que la parcela tenga la consideración de solar, como requisito indispensable para la obtención de la licencia.

Pues bien, en acta de inspección levantada por agentes del Consell Insular en fecha 3 de octubre de 2007 se constata que las aceras están " practicament totes sense pavimentar, excepte davant solars edificats"y por tanto en relación a las parcelas sobre las que se proyecta la edificación no contarían con uno de los requisitos (aceras pavimentadas) que el instrumento de ordenación territorial requiere para que las parcelas clasificadas como urbanas tengan la calificación de solar, al ser éstos unos requisitos mínimos y con independencia de las exigencias del planeamiento. Las fotografías adjuntas a otro informe de 24.04.2008 reflejan claramente la inexistencia de aceras pavimentadas en muchos tramos o en estado tan deteriorado que impide apreciar pavimento alguno.

Por otra parte, consta Proyecto de Renovación de Agua Potable de la DIRECCION000 promovido por el propio Ayuntamiento de Escorca (visado el 26.09.2006) en cuya Memoria se indica que red de suministro "se encuentra actualmente fuera de uso", razón por la que se proyecta la renovación de la misma. Pues bien, si atendemos que dicho proyecto se visa en septiembre de 2006, es evidente que, al tiempo de concederse la licencia en el mismo septiembre de 2006, no existía red de suministro de agua en condiciones que permitiesen atribuir la condición de solar a las parcelas sobre las que se concedió la licencia. La sentencia apelada, por remisión a la anterior de esta Sala se refiere al estado de la red en momentos anteriores pero, repetimos que lo que importa a efectos del presente recurso es el estado de los servicios el 08.09.2006.

El Ayuntamiento apelante no ha desvirtuado los hechos expuestos.

Sobre la pavimentación de las aceras nada se alega en el escrito de apelación al centrar el debate en la consideración de suelo urbano en las NNSS/93, olvidando que aquí no se discute tanto si las parcelas estaban clasificadas como suelo urbano, como si tenían la consideración de solar.

Y sobre la red de suministro de agua, se indica en la apelación que existía, pero deteriorada, razón por la que se promovió su renovación en 2006. Esto es, se reconoce implícitamente que la existente al tiempo de concederse la licencia era insuficiente. La doctrina jurisprudencial insiste en que los servicios han de ser "suficientes" ( SSTS 15.12.2005 o 27.04.2004 ).

En consecuencia, por incumplir el proyecto con los requisitos del art. 13 NNSS/93 y art. 11 del Plan Territorial de Mallorca, no procedía la concesión de la licencia y por ello debemos desestimar el recurso de apelación."

3.- La actividad normativa de la Autoridad Urbanística autonómica y sus efectos sobre la licencia municipal.

Otorgada la licencia municipal de obras el 08/09/2006, su efectividad quedó detenida en enero de 2008 con la aprobación inicial de la Norma Territorial Cautelar por el Pleno del Consell Insular de Mallorca.

Seguidamente, en julio de 2008, se publicó en el BOIB la aprobación inicial de la Modificación Puntual número 1 del Plan Territorial Insular por el Pleno del Consell Insular de Mallorca; y el 15/06/2010 se publicó en el BOIB la aprobación definitiva de esa Modificación, figurando los terrenos de DIRECCION000 clasificados como suelo rústico protegido en la categoría de área rural de interés paisajístico boscoso.

4.-La pasividad administrativa ante la reclamación de responsabilidad patrimonial a la Autoridad Urbanística autonómica por los efectos de su actividad normativa respecto a la licencia municipal.

En vigor desde el 16/06/2010 la Modificación Puntual número 1 del Plan Territorial Insular aprobada por el Pleno del Consell Insular de Mallorca, casi un año después, en concreto el 14/06/2011, la ahora apelante, Urnova S.L.U, presentó a la Administración aquí apelada, Consell Insular de Mallorca, una reclamación de responsabilidad patrimonial.

La reclamación formalizada por Urnova S.L.U el 14/06/2011 no fue admitida a trámite.

En efecto, mediante resolución de la Consellera Executiva de Territori del Consell Insular de Mallorca, de 21/06/2011, no se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial de al Consell Insular de Mallorca en la que se solicitaba indemnización por importe de 18.450.288,16 euros.

Contra esa resolución de la Consellera Executiva de Territori se interpuso recurso contencioso-administrativo y el 26/09/2014 el Juzgado Contencioso Administrativo número 3 de Palma de Mallorca dictó la sentencia número 364/2014, mediante la que, sobre la base de los fundamentos que hemos recogido anteriormente, se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, ordenando al Consell Insular de Mallorca, en resumidas cuentas, tramitar y resolver expresamente en tiempo y forma la reclamación que había sido planteada el 14/06/2011.

5.- La falta de resolución expresa de la reclamación de responsabilidad patrimonial, la impugnación del acto presunto y la sentencia apelada.

El Consell Insular de Mallorca no cumplió debidamente la sentencia número 364/2014 del Juzgado número 3 de Palma de Mallorca porque, si bien tramitó la reclamación, acordándose así mediante resolución de 28/12/2015, lo cierto es que ya no la resolvió en tiempo y forma.

Pues bien, a falta de resolución expresa de dicha reclamación, fue entendida desestimada por silencio administrativo; y esa desestimación presunta ha sido impugnada por Urnova S.L.U en el Juzgado número 2, en el que ha recaído la sentencia aquí apelada, mediante la que se inadmite el recurso por falta de legitimación a cuanto concierne a la zona de la Aldea de Es Guix, y se desestima en cuanto al resto.

6.- Los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por Urnova S.L.U, contra la sentencia número 706/2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2.

A.- En cuanto a la inadmisibilidad por falta de legitimación.

La recurrente esgrime, en síntesis, que "[...] para reclamar a la Administración el resarcimiento de la lesión que le produjo la modificación del planeamiento, con vulneración del principio de confianza legítima, no tenía por qué inscribir su opción de compra del suelo urbano afectado por esa modificación. La protección registral no es requisito para ejercitar una reclamación de responsabilidad patrimonial por parte del administrado afectado. Baste que éste ostente un interés legítimo y resulte lesionado en su patrimonio por una actividad administrativa que no tiene el deber jurídico de soportar conforme al ordenamiento jurídico, tanto si aquélla es resultado del funcionamiento normal de la Administración como si lo es, tal y como sucede en el presente caso, de su funcionamiento anormal."

B.- En cuanto a las pruebas periciales disponibles.

Partiendo de que las pruebas periciales se refieren al daño padecido por no poder ejecutar la licencia municipal que ha sido anulada después, se aduce en el recurso de apelación, en resumen, que esas periciales no se han tomado debidamente en cuenta en la sentencia ya que simplemente se señala en la misma "[...] que no se aprecia urbanización sino, exclusivamente, la concurrencia de unas NNSS y una urbanización formal, que no material. A este respecto, las periciales no arrojan luz pues, fuera de las conclusiones jurídicas que se excluyen de la presente al resultar inadmisibles, no se realizó un examen más allá de las NNSS y las fotografías del acta notarial".

C.- Que Urnova S.L.U ha sufrido lesión por un funcionamiento anormal del Consell Insular de Mallorca.

Al respecto, en la apelación se esgrime, en síntesis, que la consideración del funcionamiento anormal se basa en que el Consell Insular de Mallorca permitió "[...]mantener durante diecisiete años la clasificación formal de un suelo como urbano, amparando en ello el otorgamiento de licencias e incluso la construcción de viviendas públicas"

D.- Que Urnova S.L.U tiene derecho a ser indemnizada por la alteración del planeamiento.

Al respecto, en el recurso de apelación se alega, en resumen que "[...]se puede entender cumplido el requisito establecido en el artículo 35 a) del TRLS 2008, consistente en que la alteración de las condiciones del planeamiento se hubiere producido antes de la finalización de los plazos o planes de etapas previstos para el desarrollo de transformación del suelo, o cuando, finalizados esos plazos, la imposibilidad de utilizar un aprovechamiento urbanístico amparado por el planeamiento, hubiere sido motivada por causa imputable a la Administración. Es claro que, como ocurre en el caso de DIRECCION000, no era necesario continuar con la urbanización si esta última ya estaba recepcionada, y si en realidad ello no podía considerarse así, no era, desde luego, responsabilidad de mi representada."

E.- Que el derecho de Urnova S.L.U a la indemnización no quiebra por la ilegalidad de le licencia municipal.

Par tiendo de que ha sido la sentencia de la Sala nº 269/2021 la que ha anulado la licencia municipal otorgada el 08/09/2006, en el recurso de apelación se esgrime que "[...]la ineficacia de la licencia no se produce por su eventual declaración de ilegalidad, cuando esta última es posterior a la modificación del planeamiento, sino porque la licencia pierde la cobertura derivada del planeamiento al amparo del que se concedió desde el momento de la aprobación del nuevo Plan y es esa, precisamente, la lesión indemnizable al titular de aquélla.

F.- Que el derecho a la indemnización no está afectado por sentencias posteriores -

La apelante esgrime que la sentencia apelada yerra al considerar aplicable la cosa juzgada material porque, según considera Urnova S.L.U que la sentencia de la Sala número 269/2014, confirmada por la STS número 644/2016, y la sentencia de la Sala número 269/2021, no tienen efecto retroactivo y no impiden la indemnización que se pretende porque el contenido de las actuaciones administrativas es distinto y también es diferente la causa de pedir, invocándose en ese sentido las SSTS números 4954/2014, 161/2021, 510/2021 y 941/2021, recursos de casación números 1398/2012, 7639/2019, 2034/2020 y 2775/2020, respectivamente.

Y sobre esa base en el recurso de apelación se concluye que Urnova S.L.U "[...] no tiene el deber de soportar el daño creado por la actuación del Consell Insular de Mallorca, dado que, como se afirma en la exposición de motivos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, "el ciudadano de un pueblo libre no debe expiar faltas que no son suyas ni ser víctima de la impotencia del Estado".

G.- La recepción de DIRECCION000.

En la apelación se sostiene que la sentencia apelada no ha tenido en cuenta que el 24/06/2004 el Ayuntamiento de Escorca había acordado "[...] recepcionar de manera definitiva la DIRECCION000[...]".

H.- Los supuestos de responsabilidad.

En el recurso de apelación también se esgrime, en síntesis, que "[...] no son de aplicación las consideraciones de la Sentencia del Tribunal Supremo nº644/2016 , reproducidas en la Sentencia impugnada, máxime cuando lo que aquí se debate es si concurren esos supuestos de responsabilidad -en particular, los establecidos en el artículo 35, apartados a) y c) del TRLS 2008- con independencia de los avatares judiciales posteriores de esa modificación del planeamiento y de la licencia de construcción que devino ineficaz a causa de ella."

I.- Incongruencia omisiva.

En el recurso de apelación se aduce finalmente, que la sentencia apelada es incongruente, primero, porque no responde "[...]a la reclamación de responsabilidad patrimonial por la lesión derivada de la privación del aprovechamiento urbanístico de los cinco solares propiedad de la recurrente en la "zona extensiva" de DIRECCION000."; y, además, porque "[...] tampoco razona su rechazo de los informes periciales mediante los que se cuantifica la lesión patrimonial producida por la modificación del planeamiento respecto de esas cinco parcelas[...]"

En la reclamación de responsabilidad patrimonial formalizada el 14/06/2011, en cuanto a la Zona Extensiva A, Urnova S.L.U ya reconocía que, aun queriendo adquirir a la familia Baltasar -y edificar- únicamente la zona de Aldea de Es Guix, en su momento hubo también que adquirir cinco solares en la Zona Extensiva A, lo que "[...]sirvió de base para que la familia Baltasar concediera de manera simultánea a Marina una opción de compra sobre el solar de la zona de Aldea, opción que debía ejercitarse antes del día 22 de Febrero de 2.009."

La Sala no comparte la decisión de inadmisión en parte del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la demandante de la sentencia apelada ni tampoco la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial por lo que se refiere a la denominada Zona Extensiva A, pero tampoco acepta la Sala que sea exigible responsabilidad al Consell Insular de Mallorca por la repercusión de la Modificación operada en 2016 sobre la clasificación urbanística recogida en las NNSS de 1993, la cuan había ya dado soporte a la licencia municipal otorgada el 08/09/2006 para la construcción en los terrenos conocidos como la Aldea.

Exp onemos seguidamente los fundamentos de la decisión de la Sala y la concretamos.

SEGUNDO.- Sobre la legitimación de Urnova S.L.U para reclamar en 2011 responsabilidad patrimonial al Consell Insular de Mallorca tras la desclasificación en 2008 y antes de que en 2019 se anulase en sede jurisdiccional la licencia municipal obtenida en 2006.

En la contestación a la demanda formalizada en la primera instancia -05/10/2018- por la aquí parte apelada, Consell Insular de Mallorca, se solicitó al Juzgado que en su sentencia declarara la inadmisión en parte de ese recurso, en concreto por falta de legitimación ya que -22/02/2009- no se ejercitó la opción de compra sobre los terrenos respecto de los que se había solicitado y obtenido -07/11/2003- la licencia municipal para construir 105 viviendas, pese a que se solicitó para las que el proyecto acompañado contemplaba, esto es, únicamente para 102 viviendas.

El Consell Insular de Mallorca, pues, pese a no haber resuelto la reclamación de la ahora apelante, esto es, a pesar de no haberla rechazado expresamente por falta de legitimación, ha pretendido en la primera instancia la declaración de inadmisión que ha acogido la sentencia aquí apelada.

La pretensión de inadmisión del Consell Insular de Mallorca se trató de basar en la consideración de que en otro caso la Sala ya había señalado que disponer o haber dispuesto de una opción de compra no legitima para reclamar indemnización por la desclasificación, señalándose al respecto nuestra sentencia número 623/2013, ECLI:ES:TSJBAL:2013:917.

La sentencia número 623/2013 se refiere, en cuanto puede interesar, a la impugnación de una desestimación presunta de la reclamación formalizada ante el Consell de Govern por los daños y perjuicios derivados de la entrada en vigor de la Ley CAIB 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears. En esa ocasión, en la que, a diferencia de este caso, la entidad demandante no contaba con licencia municipal, señalábamos lo siguiente:

"Los derechos a la indemnización por la desclasificación corresponden al propietario, no al optante. Fue decisión de la empresa reclamante no consumar la opción de compra, por lo que no procede indemnizar (prima de opción) por esta decisión."

Sin embargo, aunque en el caso se trata de reclamación -2011- por la desclasificación adoptada por el Consell Insular de Mallorca en 2008 -primero mediante la Norma Territorial Cautelar y seguidamente con la aprobación de la Modificación número 1 del Plan Territorial Insular-, la Sala considera que la legitimación puede reconocerse al disponer la aquí apelante desde 2006 de una licencia municipal otorgada, como en cualquier otro caso, sin perjuicio de tercero, esto es, independientemente de que no se dispusiera de los terrenos correspondientes.

El titular de la licencia urbanística, en este caso ya impugnada en 2008 por el Consell Insular de Mallorca y finalmente anulada - sentencia número 219/2019 del Juzgado número 3 y sentencia de la Sala número 269/2021- considera la Sala que está legitimado para reclamar cualquier derecho relacionado con la posible anulación por la desclasificación ya operada por la Modificación del Plan Territorial Insular, de modo que debe serle reconocida legitimación activa para reclamar ante la Administración autora de la norma que puede hacer fracasar a la licencia municipal que le fue otorgada.

La Sala ha señalado reiteradamente, por todas en las sentencias números 124/2021, 38/2022 y 53/2022, que en materia de legitimación hay que tener en cuenta siempre que para emprender acciones en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos, de modo que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística. Pero en todo caso es insoslayable tener en cuenta las dos consideraciones de partida siguientes:

1.-El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y su manifestación en esta jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, el principio pro actione, no implica en modo alguno una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles

2.-La Administración no puede desconocer en vía contencioso-administrativa la personalidad reconocida en vía administrativa, aunque no sean coincidentes los términos de la legitimación en vía administrativa con los propios de la vía jurisdiccional.

Para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada por el Tribunal es preciso que se ostente legitimación procesal, lo que significa que los recurrentes deben encontrase en una determinada relación con el objeto del litigio.

En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo el concepto y las notas definidoras del "título legitimador" han ido evolucionando desde la exigencia de la titularidad de un derecho a la de un interés directo, y desde el interés directo al interés legítimo.

Las SSTC números 60//2001, 203/2002, 10/2003, 73/2004, 73/2006, 226/2006 y 52/2007 insisten en que las normas procesales deben ser interpretadas en sentido amplio, siendo así el interés legítimo identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida.

El interés legítimo se caracteriza, pues, como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo o negativo, actual o futuro, pero cierto.

Esa relación material se entiende referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real, es decir, no potencial o hipotético.

El interés legítimo supone, en definitiva, la titularidad potencial por parte de quien ejercita la pretensión de una ventaja o de una utilidad jurídica que no necesariamente tiene que ser de contenido patrimonial. Esa ventaja o utilidad, como es lógico, se materializaría si prospera la pretensión.

Por lo tanto, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida.

La defensa del derecho de participación, tal como venía establecida en los artículos 31 y 34 de la Ley 30/92 y ahora en los artículos 4 y 8 de la Ley 39/2015, no únicamente alcanza a la intervención en el procedimiento administrativo de los directamente afectados por el mismo sino que se extiende también a aquellos cuyos intereses puedan resultar de algún modo afectados, con lo que, directamente, se garantiza que la actuación administrativa satisfaga la finalidad constitucional de defensa objetiva de los intereses generales, esto es, la adecuación a la norma de la decisión administrativa; y, además, indirectamente, se contribuye así a asegurar la eficacia de la decisión que se adopte.

Ese amplio reconocimiento de la legitimación se encamina a permitir igualmente el más extenso control judicial de las actuaciones de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, la condición de interesado no se ciñe a los que inician el procedimiento y a aquellos frente a los que se dirige el procedimiento sino que comprende también a cualesquiera otros cuyos derechos pudieran verse afectados por la decisión que se adopte, de modo que si esa decisión es susceptible de producir efectos en terceros, estos tienen la condición de interesados, se personen o no, con lo que la Administración viene obligada, ante todo, a comunicarles la tramitación del procedimiento y, desde luego, también a notificarles la decisión adoptada cuando así lo soliciten y no hubieran aun sido llamados.

La STC número 55/1986, como después, entre otras muchas, las SSTC número 90/1991 y 32/1992, han señalado lo siguiente:

"El contenido normal de este derecho (el de tutela) consiste en el logro de una resolución sobre el fondo de las pretensiones formuladas al órgano jurisdiccional, contenido que sólo cede cuando concurra alguna causa legal de inadmisión que sea razonadamente aplicada por aquél y a condición también de que el razonamiento se ajuste a las normas constitucionales y no se desvíe del sentido más favorable a la efectividad del derecho fundamental, de ahí que puedan incurrir en inconstitucionalidad merecedora de amparo las sentencias de inadmisión que, interpretando la legalidad ordinaria en un sentido desfavorable o menos favorable a la plena satisfacción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, impidan entrar en el enjuiciamiento de las cuestiones de fondo planteadas por las partes".

Y por lo que al proceso contencioso administrativo respecta la indicada STC 55/1986 señalaba lo siguiente:

"[...] deben interponerse por quien se encuentre legitimado para impugnar la resolución o disposición administrativa objeto del recurso. La Constitución introduce en el artículo 162-1 ) del término "interés legítimo", distinto al de "interés directo" que contempla el artículo 28-1 a) de la Ley Contenciosa , el cual viene a ampliar el concepto procesal de "legitimación". El interés legítimo ha de aplicarse tomando como criterio de atribución de legitimación el llamado "interés procesal", caracterizado por la necesidad de tutela jurisdiccional, lo que conduce a la procedencia de interpretar extensivamente el concepto, reconociendo la posibilidad que tal interés procesal concurra en personas distintas del titular de la situación jurídica subjetiva atacada o amenazada, aun excluyendo -por otro lado- la admisibilidad de la acción pública, salvo en aquellos supuestos -cuál es la materia urbanística- en que viene expresamente reconocida. Esta interpretación del concepto de legitimación -plasmada por el Tribunal Constitucional en Sentencia número 62/1983, de 11 de julio- viene a permitir que la acción contencioso-administrativa se extienda respecto de los ataques a ciertos intereses colectivos, dignos de especial protección y no susceptibles de fácil individualización".

Ahora bien, así reconocido en el artículo 19.1.b. de la Ley 29/98, ocurre que nos encontramos, de una parte, el reconocimiento de la impugnabilidad universal de las resoluciones y disposiciones administrativas -artículo 106.1-, conectado a la tutela judicial efectiva; y, de otra, la referencia al interés legítimo -que no directo- para acceder al recurso de amparo y, en definitiva, para la obtención de la indicada tutela -artículos 162.1 b) y 24.1-. Por tanto, siendo el problema de la legitimación un problema de legalidad ordinaria no cabe olvidar aquello que en la fase judicial se trata de dilucidar, esto es, no si concurre interés directo, sino si concurre interés legítimo, cuyo concepto, como señala el Tribunal Constitucional desde la STC número 60/1982, de 11 de octubre, es más amplio que el interés directo.

Interés legítimo es, como venimos reiterando, el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por su situación personal o por ser destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, de que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando con motivo de la prosecución de fines de interés general, inciden en el ámbito de ese interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione un concreto beneficio o perjuicio inmediato.

Por consiguiente, descartado aquí el mero interés de la legalidad y descartado en todo caso un interés frente a supuestos agravios presentes o futuros, la legitimación activa se anuda a que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada.

Aun cuando la legitimación activa debe interpretarse conforme al principio pro actione, esto es, en sentido amplio y no restrictivo, lo que comporta que las decisiones de inadmisibilidad se encuentran sometidas a un escrutinio constitucional especialmente severo -por todas, SSTC números 7/2001 y 24/2001-, en definitiva, el interés legítimo se anuda a la concurrencia de ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada.

No basta por tanto la mera atribución estatutaria para justificar la legitimación activa, sino que es además carga del recurrente determinar de forma precisa y pormenorizada (i)en qué puede verse afectado el interés que se invoca, y (ii)su relación con el objeto de la pretensión.

Como indica la STS número 1741/2016 -ROJ: STS 3547/2016, ECLI:ES: TS:2016:3547-, de 13/07/2016:

"Se deben interpretar con amplitud las fórmulas que emplean las leyes procesales en la atribución de la legitimación activa [Cfr., por todas, la Sentencia del Tribunal Constitucional - STC- 15/2012, de 13 de febrero , FJ 3.] porque el contenido esencial y primario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y en mayor medida cuando está en juego el acceso a la jurisdicción ( STC 29/2010, de 27 de abril , FFJJ 2 a 4 y Fallo), es obtener una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes.

Se trata, no obstante, de un derecho fundamental de prestación y de configuración legal, en el que ese ejercicio de la tutela judicial efectiva está subordinado a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal. Por ello el derecho se satisface también cuando, como vamos a acordar, se obtiene una decisión de inadmisión o meramente procesal que aprecia en forma razonada la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho ( SSTC 60/1982, de 11 de octubre, FJ 1 ; 321/1993, de 8 de noviembre, FJ 3 ; y 185/2009, de 7 de septiembre , FJ 3, entre otras muchas)."

Y en su tercer fundamento de derecho esa misma STS número 1741/2016 señala también lo siguiente:

"La " legitimatio ad processum,"que es la aptitud para actuar válidamente en juicio, es sinónima de la capacidad de obrar y se distingue de la "legitimatio ad causam"que implica una relación especial entre la persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que debe actuar como actora o como demandada en el proceso. Esta última es la que ahora interesa.

La posición de toda persona legitimada en un proceso debe ser siempre reflejo de un interés. Frente al desinterés del Juzgador, que es idóneo para resolver en forma imparcial, es necesario ser titular de un interés para formular una demanda o para oponerse a ella.

La cuestión a discernir aquí es si la asociación recurrente acciona en defensa de un interés objetivo por la legalidad o como portadora de un interés legítimo, que es el único que la puede legitimar para entablar este recurso. Hay que observar que, conforme al artículo 19.1 b) de la LRJCA , la legitimación " ad causam", que debe adornar a la asociación recurrente, tiene que ser una legitimación por interéslegítimo, pues el precepto citado se la reconoce como asociación, bien afectada, bien legalmente habilitada " para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos" (subrayado nuestro).

La alegación y prueba de la legitimación es carga procesal que incumbe a la parte que se la arroga cuando es cuestionada en el proceso [ Sentencias de 13 de julio de 2015 (Casaciones 2487/2013 y 1617/2013 ) y de 14 de septiembre de 2015 (Casación 2766/2013 )], por lo que para elucidar la legitimación de la asociación recurrente debemos atenernos a los alegatos formulados por ella. La respuesta al problema de la legitimación es, además, casuística. No resulta aconsejable una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos. [Por todas, sentencia de 2 de junio de 2016 (Casación 2812/214 )].

Esta Sala define la legitimación activa como una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo [ artículo 19.1 a) LRJCA ].

El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata y se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). La comprobación de que existe en el caso legitimación " ad causam" conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión [ Sentencia del Pleno de esta Sala de 9 de julio de 2013 (Recurso 357/2011 ) y sentencias de 21 de marzo de 2012 (Casación 5651/2008), de 8 de junio de 2015 ( Rec. 39/2014 ) y de 13 de julio de 2015 ( Casaciones 2487/2013 y 1617/2013), con reflejo en las sentencias del Tribunal Constitucional - STC- 52/2007, de 12 de marzo , ( FJ 3) ó 38/2010, de 19 de julio , FJ 2 b)."

Hemos insistido en que la legitimación viene íntimamente ligada al concepto de interés legítimo, a cuya satisfacción sirve y encuentra su finalidad el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés.

La regulación del artículo 19-1 de la Ley 29/1998 exige que el interés sea legítimo, y no directo, lo cual confiere una amplitud más laxa al concepto de interés, en armonización con lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución.

Sin embargo, no llega hasta el extremo de que no se condicione la legitimación a la existencia de un interés real.

Como ya hemos visto, en la STS nº 1741/2016 se precisa que la legitimación activa es una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo .

El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata.

El interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, esto es, el acto o la disposición impugnados, de tal forma que su anulación, como ya antes hemos indicado, produzca automáticamente (i)un efecto positivo, es decir, un beneficio actual o futuro, pero cierto, o (ii)un efecto negativo, esto es, algún perjuicio, también actual o futuro, pero igualmente cierto.

Y esa relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión debe entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real, esto es, no potencial o hipotético.

La comprobación de que existe en el caso legitimación "ad causam " conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión.

TERCERO.- El derecho a indemnización en materia de urbanismo en general y el supuesto de la nulidad o anulabilidad de actos administrativos en materia de urbanismo.

La responsabilidad de las Administraciones Públicas constituye un pilar básico del Estado de Derecho porque los particulares, en los términos establecidos en la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

El principio de responsabilidad de los poderes públicos, recogido en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, cuenta con el régimen general previsto en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas, como es natural, requiere que el daño les sea jurídicamente imputable. Y es jurídicamente imputable cuando la acción u omisión causante del daño se lleva a cabo por persona integrada en su organización, sea autoridad, sea funcionario o sea contratado; y ello siempre que esa persona no se encontrara desconectada por completo del servicio.

En materia de urbanismo, como ha señalado la jurisprudencia, por ejemplo, en las SSTS de 02/11/1987 y de 18/06/1990, las previsiones de la legislación urbanística pueden completarse acudiendo al régimen general de responsabilidad.

La Ley no niega el derecho a indemnización en materia de urbanismo, pero delimita (i)qué se entiende por lesión, o (ii)qué bienes o derechos son susceptibles de ser lesionados.

En definitiva, es la ordenación urbanística la que finalmente concreta la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico por el cumplimiento por el particular de sus deberes urbanístico.

Es, pues, esa ordenación urbanística la que señala en qué momento y con qué condiciones patrimonializa el particular el aprovechamiento urbanístico.

Los supuestos que generan indemnización, mediante los que, tal como ha señalado la jurisprudencia -por todas la STS 08/05/2013-, se concreta el principio general de responsabilidad, responden a la garantía de integridad patrimonial del dominio y tienen carácter excepcional, esto es, han de ser por tanto objeto de interpretación restrictiva

El derecho a edificar constituye el contenido principal del régimen jurídico de la propiedad inmobiliaria. Y ese derecho a edificar no deriva del derecho dominical propiamente dicho sino de la ordenación urbanística. Por tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 4.1 del del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en adelante TRLSRU, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre - para el caso, artículo 3.1 del TRLS, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio-, a no ser que hubiera un contenido urbanístico inherente a la propiedad inmobiliaria y previo a la ordenación urbanística que tuviera que respetarse, en definitiva, rige el principio de no indemnización a los propietarios, sea por la ordenación del uso de los terrenos y construcciones, o sea por las limitaciones y deberes establecidos por el planeamiento urbanístico.

Los supuestos que generan indemnización se encuentran ahora recogidos, principalmente, en el artículo 48 del TRLSRU -artículo 35 del TRLS 2008-.

El TRLS, como el TRLSRU, fueron dictados en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1. 8ª y 18ª de la Constitución.

Los supuestos de indemnización también se encuentran recogidos en los artículos 25.5 y 39 del mismo TRLSRU, artículo 26.1 TRLS.

Hay que precisar que esos supuestos específicamente previstos por la Ley como indemnizables no son los únicos puesto que se trata de una relación que no puede considerarse taxativa o agotadora sino meramente enunciativa.

Por lo tanto, a esos supuestos podrían sumarse otros de menor importancia como, por ejemplo, la orden de ejecución ilegal o la orden ilegal de paralización de obras en curso.

Cabe también recordar que, reconocido un amplio ius variandi para alterar los planes urbanísticos en función de las necesidades públicas, algunos de esos supuestos generan indemnización, en concreto (i)la alteración del plan antes del transcurso de los plazos previstos para su desarrollo, (ii)la alteración del plan después de haber transcurrido los plazos de ejecución, si es que no se hubiera llevado a efecto por causa imputable a la Administración, y, en todo caso, (iii)la alteración del plan que determine la modificación o extinción de licencias u otros títulos habilitantes de obras y actividades.

Con todo, el criterio determinante del deber de indemnización es la existencia real de derechos patrimonializados.

Por lo tanto, debe tratarse de derechos adquiridos o consolidados, no bastando ni las meras expectativas ni los intereses legítimos.

De ahí que sea preciso que el propietario haya cumplido con sus deberes y soportado las cargas que derivan del planeamiento. Y el momento en que se consideran adquiridos los derechos, como señala reiteradamente la jurisprudencia, por ejemplo, en la STS de 17/02/1998, relativa al caso de Es Trenc y que revocó nuestra sentencia de 25/02/1989, es cuando se llega a la fase de ejecución del planeamiento mediante las obras de urbanización.

Entre los diversos supuestos de imposición vinculaciones y limitaciones singulares, la Ley reconoce como causas determinantes de la indemnización de las restricciones del aprovechamiento urbanístico únicamente (i)la superación del deber de conservación y (ii)los supuestos de imposibilidad de equidistribución.

La Ley también reconoce como supuestos indemnizatorios en materia de urbanismo los de (i)anulación de licencias u otros títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, (ii)la demora injustificada -pero no dosificación- en su otorgamiento, y (iii)la denegación improcedente.

Finalmente, la Ley también contempla como supuestos indemnizables (i)los gastos de proyectos en aquellos casos en que la Administración altera sus criterios y previsiones sobre las obras de urbanización previamente facilitados, (ii)el incumplimiento por la Administración de los plazos de resolución en relación con instrumentos de planeamiento urbanístico o relativos a su ejecución, y (iii)los gastos de buena fe que hubieran realizado los particulares por efecto de la actuación administrativa y sin que los mismos les hubieran reportado ninguna utilidad.

En principio, puede dar lugar a indemnización una declaración de nulidad o de anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades.

La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en materia de urbanismo es, pues, una manifestación más del principio de responsabilidad patrimonial todas las Administraciones Públicas.

El principio de responsabilidad patrimonial -recogido ahora en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015- es un pilar del Derecho Administrativo y, al tiempo, una manifestación del principio general de que cada uno debe responder de sus propios actos.

El principio de responsabilidad patrimonial comporta la reparación e indemnización integral de los daños y perjuicios producidos.

Para que deba darse la reparación e indemnización integral de los daños y perjuicios producidos, se requiere, como constantemente ha señalado el Tribunal Supremo -por todas, sentencias de 26/05/1984, 03/10/2000, 18/07/2002, 14/10 y 9/11/2004, 04/02/ y 09/05 y 21/11/2007,10/12/2008, 17/03/2009, 04/12/2012 y 17/07/2015, ECLI:ES:TS:2015:3356-, desde luego, la existencia del daño, económicamente evaluable e individualizado, pero también el nexo causal, esto es, que ese daño fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño y que no concurriera fuerza mayor.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 09/05/1991, como también después, entre las más cercanas a aquella, por ejemplo, las de 05/12/1995, 05/02/1996, 19/06/1998 o 20/02/1999, y entre otras muchas posteriores, las SSTS de 23/05/2014 y 17/07/2015, recursos de casación números 5998/2011 y 3547/2013, ECLI:ES:TS:2015:3356, recordaba que:

"Una jurisprudencia constante de las Salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ha venido exigiendo, en aplicación de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 131 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, establecida hoy en el artículo 106.2 de la Constitución, que para haber lugar a declarar esa responsabilidad es necesario "que se acredite y pruebe por el que la pretende":

a)la existencia del daño y perjuicio causado económicamente evaluable e individualizado;

b)que el daño o lesión sufrido por el reclamante es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos "en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña que pudiese interferir alterando al nexo causal"; y

c)ausencia de fuerza mayor ( sentencias de 26 de septiembre de 1984, 27 de septiembre de 1985, 17 de diciembre de 1987 y 21 de junio y 4 de julio de 1988).

Por tratarse de una responsabilidad objetiva de la Administración es por tanto necesaria la concurrencia de esos elementos precisos que configuran su nacimiento y han de ser probados por quién los alega, a lo que se añade que la reclamación se presentó dentro del año a contar desde la fecha del hecho que la motiva".

Por lo que se refiere al nexo causal, la STS de 12/12/2006 -recurso de casación número 7117/2002- recogida después en la STS de 08/11/2010 -recurso de casación nº. 685/2009-, señalaba lo siguiente:

"[...] En lo que atañe al nexo causal, se ha superado la inicial doctrina que supeditada la responsabilidad de la Administración a la existencia de una relación no sólo directa sino exclusiva entre el funcionamiento del servicio y el resultado lesivo (S. 28-1-1972), lo que suponía excluir dicha responsabilidad cuando en el proceso causal incidía el comportamiento del perjudicado o la intervención de tercero, de manera que la jurisprudencia viene manteniendo que dicha intervención no supone excluir la responsabilidad de la Administración, salvo que aquella resulte absolutamente determinante, así, como señala la sentencia de 14 de octubre de 2004 ,<carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesiónque debe de concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, mas no queda excluido que la expresada relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos, como hemos declarado en Sentencia de 18 de julio de 2002 - pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes,circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad ( Sentencias de 8 de enero de 1967 , 29 de mayo de 1984 , 11 de abril de 1986 , 22 de julio de 1988 , 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997 , entre otras)>>".

El concepto de nexo o relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, reduciéndose, pues, a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como como acto o hecho sin el cual no se concibe que otro hecho o suceso se produzca como consecuencia o efecto del primero, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso

El carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no supone que éstas hayan de responder de todos los daños o lesiones que se produzcan, siendo preciso para ello que la lesión pueda imputarse al funcionamiento del servicio y quedando exonerada la Administración cuando la intervención de tercero o del propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para resultar determinante del resultado lesivo.

Excluido el criterio de la culpa, el concepto de lesión, junto con el criterio de la causalidad, constituye, pues, el centro neurálgico de la responsabilidad de las Administraciones Públicas.

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, como venimos diciendo, precisa la existencia de lesión que le sea imputable mediante una relación de causalidad. Y esa lesión imputable a la Administración lo ha de ser por el funcionamiento "normal o anormal de los servicios públicos", siendo exigible, además, que entre el hecho determinante y daño sufrido exista una relación de causalidad.

La concurrencia de causas, el hecho de tercero o la acción de la víctima, no rompen el nexo causal, pero modulan, matizan y pueden dar lugar a una compensación en la indemnización en razón al resultado de la prueba practicada, pudiendo incluso llegar a la exoneración si las causas ajenas a la Administración son las que realmente hubiesen determinado el daño.

La atribución a la Administración del deber de resarcir el daño producido requiere la existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a aquella y dicho daño. Todo acaecimiento lesivo es el resultado de un complejo de hechos y condiciones. Importa, pues, como antes ya decíamos, fijar el hecho o condición relevante para producir el resultado dañoso.

Cuando la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, el resultado es adecuado a la actuación que lo originó, de modo que se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.

Por el contrario, cuando el daño no era de esperar, no existe relación causal ni deber de indemnizar.

En consecuencia, la concurrencia de causa adecuada o eficiente, es decir, la causa próxima y verdadera del daño, exige no sólo que se dé un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero, sino que también se requiere la verosimilitud del nexo, es decir, que de las circunstancias del caso resulte que entre dicho acto y el evento dañoso exista una adecuación objetiva.

Por tanto, quedan excluidos no sólo los actos absolutamente extraordinarios o los inadecuados o inidóneos sino también los actos indiferentes.

Cabe ya concluir este apartado reiterando que la aquí apelante, titular de la licencia urbanística, en este caso ya impugnada en 2008 por el Consell Insular de Mallorca y finalmente anulada en sede jurisdiccional - sentencia número 219/2019 del Juzgado número 3 y sentencia de la Sala número 269/2021- está legitimada para reclamar cualquier derecho relacionado con la posible anulación por la desclasificación operada por la Modificación del Plan Territorial Insular, de modo que debe serle reconocida legitimación activa para reclamar ante el Consell Insular de Mallorca.

CUARTO-.-Los fundamentos del recurso de apelación para hacer valer sus pretensiones

La sentencia aquí apelada, sobre la base de las sentencias de la Sala números 269/2014 y 269/2021, desestima el recurso contencioso-administrativo, en resumen, porque no se había acreditado que los únicos terrenos adquiridos por la ahora apelante, esto es, los terrenos de la conocida como Zona Expansiva de Es Guix, pudieran tener la consideración de solar.

El punto de partida de la sentencia apelada es que los servicios urbanísticos existentes en el asentamiento nacido en DIRECCION000 en los años 70 del siglo pasado, tal como ha quedado fijado en la sentencia de la Sala número 26/2014 y en la STS 644/2016, en ningún caso eran suficientes y habían sido todos ellos implantados ilegalmente.

Por lo tanto, desde la Ley CAIB 1/1991 los terrenos del caso, en principio, se entendían protegidos -ARIP- por la disposición del artículo 5.4 de la Ley CAIB 1/1991, a no ser que acaso cupiera apreciarse que, por el contrario, dichos terrenos constituían áreas de asentamiento en paisaje de interés -AAPI-, lo que podría ser así si es que se estuviera en los aledaños ante la presencia de un núcleo tradicional urbano del que los terrenos del caso fueran colindantes, se precisara además el desarrollo socioeconómico de dicho núcleo y se llegará , en fin, por esa razón, a que dichos terrenos en cuestión obtuvieran la clasificación como suelo urbanizable o suelo apto para la urbanización mediante el planeamiento municipal, y en la superficie que fijase el Plan Territorial - artículo 5.5.3 de la Ley CAIB 1/1991-.

Pue s bien, las Normas Subsidiarias de 1993, promovidas por el Ayuntamiento de Escorca y aprobadas definitivamente por el Pleno del Consell Insular de Mallorca el 25/11/1993, alardeando de que se disponía de todos los servicios urbanísticos requeridos, clasificó los terrenos de la zona de DIRECCION000 como suelo urbano.

Pos teriormente, el artículo 31 y la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley CAIB 6/1999, de Directrices de Ordenación Territorial, en referencia a lo dispuesto en el artículo 5.5.3 de la Ley CAIB 1/1991, designó a los Planes Territoriales Parciales para llevar a cabo la posible delimitación.

Año s mas tarde, el propio Consell Insular de Mallorca, mediante acuerdo del Pleno adoptado en sesión celebrada el 13/12/2004, aprobó el Plan Territorial Insular de Mallorca, figurando los terrenos del caso clasificados como en las Normas Subsidiarias de 1993.

Com o es natural, la disposición de la Ley CAIB 1/1991 puede venir acompañada del desarrollo por normas administrativas que en la misma se contemplan, pero del principio de jerarquía normativa deriva directamente que la disposición de la Ley prevalece frente a cualquier disposición administrativa que no se acomode a la Ley o que la contradiga.

Con forme a lo señalado en la STS número 644/2016, que confirma la sentencia de la Sala número 269/2014, ningún servicio urbanístico implantado ilegalmente puede servir de soporte para consolidar jurídicamente como urbano mediante disposición administrativa cualquier suelo que hasta entonces ni siquiera formalmente contaba con esa clasificación.

En cuanto a la alegación en el recurso de apelación de que la sentencia apelada no ha valorado ni tomado en cuenta los dictámenes periciales disponibles, importa en primer lugar recordar que, tal como deriva de lo dispuesto en el artículo 281 LEC, salvo el contenido y vigencia del extranjero, el Derecho no precisa ni es susceptible de prueba, de modo que cualquier evaluación jurídica incluida en dictámenes periciales es inaceptable e inapreciable en sede jurisdiccional.

Cab e añadir también que las consideraciones contenidas en la prueba pericial disponible en la primera instancia no han dejado de ser tomadas en cuenta en la sentencia apelada, pero únicamente en la medida que correspondía, esto es, eludiendo las apreciaciones jurídicas y considerando que las conclusiones sobre el grado de urbanización eran irrelevantes debido tanto a la implantación ilegal a la que acabamos de aludir como igualmente debido a que la insuficiencia de los servicios era cuestión previamente fijada por la STS número 644/2016.

No pudiendo las disposiciones administrativas prevalecer frente a la Ley CAIB 1/1991, menos relevancia aún puede tener para la pretendida condición de DIRECCION000 como suelo urbano cualquier acto administrativo que desdiga la Ley CAIB 1/1991, esto es, por ejemplo, que en un momento u otro el Ayuntamiento de Escorca hubiera adoptado, como al parecer así ocurrió, un acuerdo por el que llegó a declarar la recepción de la urbanización.

A todo lo anterior puede todavía sumarse que, siendo el Plan Territorial Insular de Mallorca una disposición administrativa que prevalece y condiciona las normas urbanísticas en presencia, quiere ello decir que, como señalábamos en la sentencia número 269/2021, exigiéndose en dicho Plan Territorial de Mallorca -norma 11, en la redacción vigente el tiempo de otorgarse la licencia municipal- la condición de solar para poder otorgar la licencia municipal, el Ayuntamiento de Escorca no podía otorgar la licencia porque, al menos, no se cumplía la exigencia de solar que resultaba del Plan Territorial Insular de Mallorca.

La licencia municipal de la que disponía la ahora apelante debía corresponderse con la solicitud y, por lo tanto, con proyecto arquitectónico básico en que esa solicitud se sustentaba, de tal modo que, siendo aquella solicitud referente meramente a 102 viviendas en la zona de Aldea de DIRECCION000, no pudo obtenerse más en la decisión municipal al respecto adoptada, esto es, no podía ser que se licenciase, como así ocurrió, la construcción de 105 viviendas, de manera que la indicación en la licencia otorgada de 105 en lugar de 102 no puede ser considerado sino como un mero error material.

Tra ta de justificarse por la apelante la reclamación dirigida al Consell Insular de Mallorca en que la licencia municipal obtenida pasó a ser ineficaz con la modificación del Plan Territorial en 2008. En realidad, la licencia municipal obtenida se basaba en la clasificación de los terrenos que figuraba en las Normas Subsidiarias y en el Plan Territorial de 2004; y si la modificación del Plan Territorial, al operar la desclasificación, nada dispuso en relación a los actos dictados en aplicación de la normativa anterior, ello quiere decir que la licencia municipal solo perdió eficacia con la anulación de la misma en sede jurisdiccional, que lo fue por las razones que se señalaban en las sentencias números 219/19 y 269/21 del Juzgado número 3 y de la Sala, respectivamente, abriéndose entonces la posibilidad de reclamar a la Administración, pero a la Administración que había otorgado la licencia que se anuló, esto es, al Ayuntamiento de Escorca.

No es apreciable por tanto la concurrencia del supuesto indemnizatorio recogido en el artículo 35.d) TRLS 2008, que reconoce el derecho a indemnización por la anulación del título habilitante de la construcción, que en el caso hubiera sido la licencia municipal.

Por consiguiente, hay que concluir que es conforme a Derecho la desestimación presunta por el Consell Insular de Mallorca de la reclamación de responsabilidad patrimonial en cuanto se refiere a los terrenos de la Aldea de Es Guix.

En lo referente a las cinco porciones de terreno adquiridas por la ahora apelante en la denominada Zona Extensiva A de Es Guix, dejando a un lado la alegación de falta de motivación y respuesta que se esgrime en la apelación, al fin, la conclusión que alcanza la Sala es que concurren los requisitos necesarios para el ejercicio de la acción de responsabilidad urbanística, es decir, nos encontramos, pues, ante uno de los supuestos indemnizatorios recogidos en el artículo 35 del TRLS de 2008, en concreto concurre el supuesto indemnizatorio recogido en el apartado a) de dicho precepto y por razón de la desclasificación de dichos terrenos operada por la Modificación número 1 del Plan Territorial Insular de Mallorca.

En consecuencia, procederá que se lleva a cabo en ejecución de esta sentencia la valoración a que se refiere el artículo 26.2 del TRLS 2008 y que se fije entonces la indemnización correspondiente.

Llegados a este punto, cumple ya la estimación parcial del recurso de apelación en los términos que se dirán.

QUINTO.- Sobre las costas de los recursos de apelación.

Conforme a lo previsto en el artículo 139.2. de la Ley 29/1998, no procede imponer costas en esta apelación ni en la primera instancia.

En atención a lo expuesto,