Sentencia Contencioso-Administrativo 54/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4325/2024 de 10 de febrero del 2025

PRIMERO: Sobre los motivos del recurso de apelación.

La parte apelante expone que el recurso contencioso-administrativo objeto de Autos se interpuso por la vía del art. 29.2 de la LJCA, mediante demanda de recurso contencioso-administrativo frente a la inactividad del Concello de Bueu, en cuanto a la ejecución del acuerdo dictado por la Alcaldía de fecha 20 de junio de 2014, en el expediente de reposición de la legalidad urbanística NUM000 (relacionado con el n.º NUM001), y del dictado por el mismo Órgano, el día 24 de enero de 2019, acordando la ejecución de aquél por la vía de la ejecución subsidiaria.

El Concello mantuvo inicialmente su actividad, notificando sus actuaciones al aquí apelante, hasta el oficio que le dirigió el 13.01.21, respondiendo a las peticiones de información que había solicitado sobre la marcha de la ejecución.

A partir de esa fecha, no se volvió a dirigir por el Concello de Bueu información al interesado sobre la marcha de la ejecución subsidiaria, a pesar de los requerimientos efectuados al efecto. El último de ellos se dirigió al Concello el 2.06.22 (doc. 50 del EA), lo que, teniendo en cuenta que se ejecutaban una orden de restitución de la legalidad de hacía MÁS DE NUEVE AÑOS -fruto de una sentencia judicial condenándole por su pasividad-, y un acuerdo de ejecución de hacía MÁS DE CUATRO AÑOS, movió al recurrente a promover un nuevo recurso contencioso-administrativo contra el Concello. El expediente administrativo confirma que desde aquel oficio de 13.01.21, hasta la interposición del presente recurso contencioso-administrativo (admitido el 22.11.23), el Concello no realizó ninguna actuación. Así, no fue hasta el 2 de febrero de este año 2024, casi tres meses después de admitido el presente recurso, cuando consta que el Concello de Bueu ha reanudado la ejecución de los actos referidos, cuando por Arquitecto Superior se presentó ante su registro el proyecto de demolición de las obras objeto de los mismos, sin que consten nuevas actuaciones.

Fundamenta el recurso de apelación en los siguientes motivos:

1º.- Vulneración por la Sentencia de la Jurisprudencia del TC y el TS sobre la inaplicación del art. 46.2 LJCA en caso de silencio administrativo desestimatorio a los requerimientos formulados ex art. 29 LJCA.

Existe un error de hecho en la Sentencia, puesto que afirma que tras el 6.10.16 mi mandante únicamente realizó peticiones de información al Concello sobre el estado de tramitación del procedimiento, cuando el último de los requerimientos formales previos al amparo del art. 29.2 de la LJCA se realizó el 2.06.22. Este error no es determinante empero para el argumento y conclusión de la Sentencia, en cuanto que viene a considerar que el recurso contencioso-administrativo ha de inadmitirse por haberse interpuesto de manera extemporánea, al no haberse respetado el plazo de dos meses establecido en el art. 46.2 de la LJCA. Inobservancia que en efecto habría concurrido de igual modo, puesto que desde el último requerimiento el 2.06.22 hasta la interposición del recurso el 23.10.23 se excedió dicho plazo.

El error de Derecho de la Sentencia radica en que la Jurisprudencia del TS (en interpretación legal de esta misma cuestión) ha afirmado que no resulta de aplicación ese plazo de dos meses del art. 46.2 de la LJCA, en el caso de que dicho requerimiento haya sido, como aquí ha sido el caso, desatendido por silencio administrativo en cualquiera de los supuestos contemplados en el art. 29 de la LJCA.

2º.- Vulneración por la Sentencia del art. 29.2 LJCA en tanto que no aprecia la inactividad de la Administración demandada en cuanto a la ejecución del acuerdo objeto de litis, con relación al art. 218 LEC por motivación insuficiente.

Y este recurso contencioso-administrativo se interpuso porque, como revela el EA, el Concello de Bueu realizó su última actuación ejecutiva de dichos acuerdos el 22.03.22 (doc. 49). La Sentencia, a pesar de inadmitir de factoel recurso contencioso-administrativo, entra sin embargo a conocer al fondo del asunto, y lo desestima.

La sentencia no justifica por qué, desde el último acto de 22.03.22, considera que la actividad del Concello siga existiendo, e incluso siendo "notable", cuando no ha vuelto a realizar más acto que el de elaboración y presentación del proyecto de demolición, pero cuando este recurso llevaba ya cuatro meses interpuesto.

La Sentencia finaliza indicando que el hecho de que la ejecución se alargue en el tiempo por diversas circunstancias, no justifica la existencia de inactividad a los efectos de lo dispuesto en el art. 29.2 de la LJCA. Podemos compartir que la dilación podría quedar justificada por tales circunstancias hasta el 22.03.22, pero no encontramos justificación a que haya quedado paralizada después. De hecho, albergamos el temor de que, si no hubiéramos acudido de nuevo al auxilio judicial, ni tan siquiera se hubiera elaborado ese proyecto de demolición.

A la vista de las circunstancias y los antecedentes de este caso, parece aconsejable que se declare dicha inactividad, se estime este recurso, y se pueda velar por que la ejecución prosiga, caso de volverse a producir una interrupción en la ejecución por el Concello de Bueu de sus acuerdos, en sede de ejecución de la Sentencia que la declare.

SEGUNDO: Sobre la oposición al recurso de apelación.

El Concello de Bueu se opone al recurso de apelación alegando que la demanda se interpone sin que haya en el expediente solicitud reiterada de ejecución del acuerdo. El 13 de enero de 2021 el Concello informa al demandante sobre el estado del procedimiento. No hay ninguna comunicación más por parte del demandante hasta el escrito que presenta el 2 de junio de 2022 que acompaña como Documento nº 6 de la demanda en el que solicita nuevamente información, pero no se trata de un requerimiento de actuación del 29.2 de la LRJCA.

Cuando se impugna la inactividad administrativa debe previamente requerirse a la Administración para cumpla la obligación que se resiste a realizar, y si en tres meses desde esa reclamación la Administración no hubiera cumplido la misma o llegado a un acuerdo con los interesados, ya quedaría expedita la vía judicial y, en consecuencia, se podría interponer, en el plazo de dos meses, el correspondiente recurso contencioso administrativo contra dicha inactividad, circunstancia que no se da en el presente caso ya que se limita a presentar una solicitud de información que nada tiene que ver con lo que pide en la demanda que es la ejecución del acuerdo por vía de ejecución subsidiaria.

Con independencia de ello, no se cumplen los requisitos para apreciar la inactividad del Ayuntamiento tal y como se aprecia en el expediente administrativo. El Ayuntamiento ha tramitado el expediente y son circunstancias ajenas a él lo que lo están retrasando, no hay una inactividad propiamente dicha. Si bien el procedimiento es lento, no se puede afirmar que la administración no esté actuando.

TERCERO: Sobre la vulneración por la Sentencia de la Jurisprudencia del TC y el TS sobre la inaplicación del art. 46.2 LJCA en caso de silencio administrativo desestimatorio a los requerimientos formulados ex art. 29 LJCA .

En la sentencia del Tribunal Supremo, Sección 5ª de 05 de febrero de 2020 n.º 139/2020, recurso 6287/2018, ECLI:ES:TS:2020:366 ,se fija como doctrina de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que "con interpretación de los arts. 29.1 y 46.2 LJCA , hemos de concluir que la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2."

Si bien la inactividad, es un concepto distinto del silencio negativo, se considera aplicable a la misma la doctrina jurisprudencial fraguada en relación a las desestimaciones presuntas, que no están sujetas al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA .

En el mismo sentido, la STS, Contencioso sección 4 del 28 de mayo de 2020 nº: 573/2020 Recurso: 7296/2018 declara que mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA, con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad. De igual forma, la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2.

Aunque esta doctrina se refiere específicamente a la no aplicación del plazo de caducidad del art. 46.2 LJCA a los casos de inactividad del art. 29.1, por extensión del criterio establecido para los recursos contra el silencio negativo, por identidad de razón es aplicable a la modalidad específica de inactividad regulada en el art. 29.2 LJCA, consistente en la falta de ejecución un acto firme. De hecho, el art. 46.2 LJCA, respecto al que se fija doctrina de interés casacional para la formación de jurisprudencia, establece un plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo de dos meses desde el vencimiento de los plazos señalados en el art. 29, esto es, en sus dos apartados.

Por ello, y atendida la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, lo relevante es la formulación del requerimiento o solicitud a la Administración de cumplimiento de sus obligaciones (en este caso, la solicitud de ejecución de acto firme) y la espera del plazo fijado, en este caso por el art. 29.2 LJCA, para ese cumplimiento, tras el cual el solicitante podrá formular recurso contencioso-administrativo que, según la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, no está sujeto al plazo de caducidad de dos meses del art. 46.2 LJCA.

Por ello, no es decisivo para la admisibilidad del recurso realizar la calificación del escrito presentado por el interesado en fecha 2.06.2022, el cual en todo caso tampoco era una mera petición de información (como se valora por la sentencia) siendo evidente la voluntad de solicitar que se ejecute la restauración de la legalidad urbanística, puesto que se reitera lo solicitado en escrito de 19.07.2021, y todos los anteriores en el expediente de referencia, y además de solicitar información sobre el estado de tramitación de la ejecución subsidiaria, en particular si se pudieron realizar las tareas de inspección y toma de datos ordenadas por la resolución de la Alcaldía de 11 de diciembre de 2019, expresamente se advierte que se tenga en cuenta que si por el Concello se incumple alguno de los pasos que tiene que seguir en la ejecución, o se demora injustificadamente, el solicitante "se verá na obriga de acudir a Xurisdicción Contencioso-Administrativa como dispón o art. 29.2 da Ley 29/1998 reguladora desa Xurisdicción, a fin de que se condene ó Concello a executar o seu acordo de 20.06.14, desde o cal xa pasaron SETE ANOS, sen que se teña verificado a execución".

Dicho escrito, como el anterior de 19.07.2021, debe entenderse como requerimiento previo de ejecución del art. 29.2 LJCA, expresamente citado, como anuncio de acciones judiciales en caso de incumplimiento, y aunque el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad en la ejecución del acto firme que ordena la reposición de la legalidad se interpuso en fecha 20/11/2023, es decir, pasados más de dos meses (ex art. 46.2 LJCA desde el vencimiento del plazo de un mes desde el último requerimiento (ex art. 29.2 LJCA) , ello no es motivo de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. En este sentido se debe matizar la afirmación por la sentencia de que la presentación del recurso contencioso-administrativo se encuentra fuera del plazo legalmente establecido en el art. 46 y 29.2 LJCA, puesto que la jurisprudencia ha declarado no aplicable dicho plazo de 2 meses a los efectos de enjuiciar la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Ahora bien, la estimación de este alegato no es motivo de revocación de la sentencia, puesto que en la misma, a pesar de esa apreciación sobre la presentación del recurso contencioso-administrativo fuera del plazo establecido de conformidad con los arts. 46 y 29.2 LJCA, de hecho no declara la inadmisibilidad del recurso por haber sido interpuesto fuera de plazo, sino que analiza el fondo del asunto y lo desestima, por lo que dicha consideración sobre el plazo, al no determinar la inadmisibilidad del recurso, no es la ratio decidendide la sentencia, y ciertamente es compatible con la doctrina jurisprudencial expresada constatar el hecho objetivo del transcurso de un plazo superior al de dos meses desde el transcurso del plazo de un mes computado desde la última solicitud de ejecución, y al mismo tiempo no extraer de ese hecho objetivo la consecuencia de la inadmisibilidad del recurso, que de hecho no se llega a declarar, debiendo considerarse admisible el recurso y entrar en el fondo del asunto, que es lo que se ha efectuado por la sentencia recurrida.

Por dicha razón, y aclarando que el recurso contencioso-administrativo no es inadmisible, lo que procede es analizar si hay o no inactividad administrativa en la ejecución del acuerdo que ordenó la reposición de la legalidad urbanística, dando respuesta al segundo motivo del recurso de apelación.

CUARTO: Sobre la inactividad en la ejecución de la reposición de la legalidad.

Consta en el expediente administrativo y así lo valora la sentencia recurrida, que:

1º. En fecha 31 de octubre de 2013 el Concello, incoó procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, con relación a obras de rehabilitación de vivienda unifamiliar, entonces en fase de ejecución, que no se ajustaron a la licencia municipal concedida por el mismo Órgano en fecha 19 de octubre de 2007.

Dicho expediente de reposición de la legalidad se tramitó y resolvió en virtud de la condena al Concello de Bueu, en virtud de la Sentencia nº 142/2012 dictada en fecha 18 de junio de 2012 por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 1 de Pontevedra, que ordenaba al Concello ahora demandado la incoación, tramitación y resolución del expediente de reposición de la legalidad.

El expediente finalizó con el Acuerdo de Alcaldía de fecha 20 de junio de 2014.

2º. En fecha 18 de mayo de 2016 se acordó incoar por el Concello de Bueu el expediente de ejecución forzosa a fin de que, en el plazo de un mes, el interesado proceda a la demolición, con apercibimiento de imposición de multas coercitivas en caso de incumplimiento. Este acuerdo fue notificado al interesado en el BOE de fecha 17 de febrero de 2017.

3º. En fecha 6 de octubre de 2016 el ahora recurrente presentó un escrito ante el Concello en cuya virtud se solicitaba que se diera cumplimiento al acuerdo de fecha 20 de junio de 2014 (se requería al interesado a ajustar las obras a la legalidad con apercibimiento de la ejecución de demolición y de la incoación de un expediente de ejecución subsidiaria) y del acuerdo de fecha 15 de enero de 2015 (se acordaba la imposición de una sanción al interesado de 6.000 euros por la infracción urbanística consistente en la ejecución de unas obras sin ajustarse a la licencia).

4º. En fecha 4 de noviembre de 2016 el Concello informó al recurrente sobre la incoación del expediente de ejecución forzosa en fecha 18 de mayo de 2016.

5º. En fecha 4 de enero de 2017 el recurrente solicitó que se le informase del curso del procedimiento y del estado de cumplimiento del Acuerdo de fecha 20 de junio de 2014. Esta petición de información fue reiterada en fechas 19 de febrero y 13 de junio de 2018.

6º. En fecha 25 de abril de 2017 se acordó imponer a Samuel una multa coercitiva de 1.000 euros, reiterándole la obligación de ejecutar la demolición de las obras objeto de expediente de restauración de la legalidad y advirtiéndole de que en el caso de incumplimiento esta Alcaldía continuará imponiendo multas coercitivas hasta la consecución de lo ordenado. Se notificó esta resolución mediante publicación en el BOE de fecha 22 de noviembre de 2017 al resultar infructuosa el intento de notificación al interesado.

7º. En fecha 24 de enero de 2019 el Concello de Bueu acordó la ejecución forzosa, mediante la ejecución subsidiaria a costa del obligado del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Concello de Bueu de fecha 20 de junio de 2014, así como encomendar al arquitecto municipal a la realización de todas las actuaciones técnicas que sean necesarias para que fuera posible materializar la restauración de la legalidad urbanística decretada por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Concello de Bueu de fecha 20 de junio de 2014. Se notificó en el BOE de 6 de agosto de 2019 al resultar infructuosa el intento de notificación al interesado.

8º. En fecha 14 de febrero de 2019, el arquitecto municipal informó que "Visto el estado actual se llega a la conclusión que si bien la edificación no es la licenciada, nada obsta para que se pueda legalizar, puesto que no tiene incumplimiento de ningún parámetro urbanístico.

Por ello consideramos que el camino menos lesivo para reponer la legalidad es la de Legalizar lo construido.

Sin tener conocimiento del interior de la vivienda, no es posible precisar más sobre el contenido de esa Legalización.

Sin embargo parece que el propietario ya no reside en España, por lo que dudosamente se va a poder forzar a que presente una Legalización. La propiedad está en estado de abandono y lleva así varios años.

La alternativa ante la inacción del propietario, sería la demolición subsidiaria."

9º. En fecha 10 de diciembre de 2019 se acordó comunicar al promotor de las obras, Samuel, que los servicios municipales procederían el día 29 de enero de 2020, a personarse en el lugar de DIRECCION000, parcela con referencia catastral NUM002, a los efectos de efectuar visita de inspección urbanística y proceder a la toma de datos necesarios para redactar el proyecto de demolición, dando cumplimiento a lo ordenado en el Decreto 2019-0089 de fecha 24 de enero de 2019. Esta resolución fue publicada en el BOE de fecha 16 de enero de 2020 al resultar infructuosa el intento de notificación al interesado.

10º. En fecha 25 de noviembre de 2020 el Concello de Bueu comunicó la petición de autorización judicial a fin de entrar en la finca del interesado para llevar a cabo la ejecución subsidiaria, diligencia que fue acordada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pontevedra en virtud de Auto de fecha 28 de mayo de 2021.

11º. En fecha 19 de septiembre de 2022 la Junta de Gobierno Local acordó "Requerir ao interesado para que de acordo co sinalado no apartado c) do artigo 209 antes citado, axuste as obras realizadas ás condicións sinaladas na licencia municipal concedida pola Xunta de Goberno con data 19/10/2007, no prazo de tres meses.

2.- Sinalar que si trancorrido o devandito prazo non axustara as obras realizadas ás condicións sinaladas na licenza, o Alcalde acordará a demolición das obras a custa do interesado e procederá a impedir definitivamente os usos aos que dera lugar.

No caso de incumprimento da orden de demolición, procederase á execución subsidiaria da mesma ou á execución forzosa coa imposición de multas coercitivas reiterables mensualmente ata acadar a execución polo suxeto obrigado, en cuantía de 1000 a 10.000 € cada unha".

12º. Explica el Concello que a lo largo de 2021 y 2022 se produjeron visitas a la finca pero el Concello carecía de técnicos habilitados para redactar el proyecto de demolición. Este proyecto de demolición se presentó vía registro del Ayuntamiento el pasado 2/2/2024 motivo por el que hasta entonces el Ayuntamiento estuvo a expensas del arquitecto contratado para la redacción del proyecto. A partir de ahí se emite informe técnico por parte del Ayuntamiento el pasado 9 de mayo y se continúa la tramitación del expediente.

A la vista de estos antecedentes, no puede decirse que haya verdadera inactividad por parte del Concello en orden a ejecutar la resolución que ordenó la reposición de la legalidad, habiéndose acordado la ejecución forzosa y habiéndose desarrollado materialmente actuaciones preparatorias imprescindibles para poder acometer materialmente la demolición.

La ejecución de la resolución que ordena la reposición de la legalidad urbanística, ante la pasividad del titular obligado a la reposición de la legalidad, requiere que la Administración realice una serie de actuaciones de índole procedimental y técnica, de acuerdo con las garantías previstas en nuestro ordenamiento jurídico, que comportan, en función de las circunstancias concurrentes, no solo el dictado de actos administrativos previos, como los relativos a la iniciación de la ejecución forzosa, imposición de multas coercitivas y adopción de la ejecución subsidiaria (ya dictados), sino actuaciones materiales, como una entrada domiciliaria, que ha requerido la tramitación de un procedimiento judicial autorizatorio (ya realizada), y la necesaria toma de datos para poder confeccionar un proyecto técnico de demolición, actuaciones todas ellas realizadas, siendo la última posterior a la interposición del recurso judicial.

Las dificultades y trabas puestas por el titular de la obra, la necesidad de acudir a notificaciones edictales, y el carácter garantista del procedimiento de ejecución forzosa, unido a las limitaciones de medios expuestas por el Concello, y la necesidad de que la demolición venga precedida por una toma de datos y la confección de un proyecto técnico, son elementos que ponen de manifiesto una mayor prolongación en el tiempo de las actuaciones necesarias para poder acometer materialmente la demolición, pero la paulatina realización acreditada de tales actuaciones es también, en cuanto presupuesto inexcusable de ese resultado material perseguido, parte de la actuación debida y exigible a la Administración en el marco de su deber de ejecutar sus actos firmes, por lo que su realización a lo largo del tiempo, antes y después de la interposición del recurso, permite corroborar la apreciación por la sentencia recurrida de que no hay verdadera inactividad que justifique un pronunciamiento de condena, razonando que:

"Que el procedimiento de ejecución de lo acordado se dilatase en el tiempo por distintas circunstancias o el hecho de que el recurrente no haya visto un resultado positivo y fructuoso en un período de tiempo considerable no implica que la Administración demandada mantuviese una pasividad en la ejecución de sus actos firmes, sino todo lo contrario, lo que conlleva por todo ello, a no apreciar la inactividad de la Administración y, por ende, a la desestimación del recurso, por cuanto no se dan los presupuestos legalmente exigidos para apreciar un supuesto de inactividad administrativa en el modo señalado en el art. 29.2 de la LJCA ."

Debe corroborarse esta conclusión, evidenciándose en el recurso de apelación más que una justificación de una verdadera inactividad, la exposición de una conveniencia de una condena, formulada con carácter preventivo de una hipotética y futura inactividad, al objeto de evitar futuras paralizaciones en las actuaciones de ejecución mediante su control en sede de ejecución de sentencia, pero de hecho su pedimento es genérico, en el sentido de que se ejecute la resolución, y eso es lo que está haciendo la Administración apelada, esto es, está de hecho realizando las actuaciones que son presupuesto imprescindible para que se pueda llegar al resultado final de la materialización de la demolición, tanto antes como después de la interposición del recurso contencioso-administrativo, por lo que no hay razones bastantes para la estimación del recurso.

En atención a lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación.

QUINTO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con el art. 139 LJCA, La desestimación del recurso de apelación determina la imposición de las costas procesales a la parte apelante, con el límite máximo de 1.000 euros, por todos los conceptos.