Sentencia Contencioso-Administrativo 678/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 264/2024 de 19 de noviembre del 2025

PRIMERO.- De los antecedentes necesarios

1.- D. Carlos Jesús es funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, prestando sus servicios como investigador, adscrito a la Brigada Provincial de Información de A Coruña desde el 13 de mayo de 2010, realizando dicho servicio con ropa de paisano ininterrumpidamente, debiéndola adaptar a las condiciones y particularidades del mismo.

2.- La Dirección General de la Policía (D.G.P.) provee la uniformidad para el servicio, de forma gratuita, a aquellos funcionarios que lo desempeñan vistiendo uniforme.

Sin embargo, no compensa a todos los funcionarios que prestan servicio de paisano, entre los que se encuentra el demandante.

Esta entrega gratuita de la uniformidad implica que los funcionarios que realizan servicio de uniforme no tienen ninguna carga económica por ir correctamente vestidos a realizar el servicio.

A la hora de entregar ropa de Uniforme a los funcionarios que prestan servicio con él, la Administración establece, sobre la base de criterios técnicos, cual es la duración aproximada de cada prenda concreta y se reponen éstas periódicamente. Si bien, de un tiempo a esta parte, es el funcionario cuando observa que tiene una prenda deteriorada el que pide su reposición.

En cambio, para los funcionarios que prestan servicio de paisano no se les hace ninguna reposición, ni de ropa de paisano ni de uniforme.

3.- El día 28 de diciembre de 2021, formuló reclamación en sede administrativa solicitando el reconocimiento del derecho a percibir la indemnización por vestuario dado el destino que desempeñó en los años anteriores y hacia el futuro mientras preste funciones sin uniforme, y del derecho al abono de la cantidad de 1.992 euros como complemento, compensación o indemnización de vestuario de los ejercicios presupuestarios desde enero de 2008 hasta febrero de 2022, a razón de 498 € por año; o subsidiariamente de 256,12 €/año siempre con el suelo de la cifra de 148,64 €/año; o subsidiariamente las cantidades establecidas para los funcionarios de este Cuerpo que desempeñan sus labores en los servicios de protección dinámica de personalidades; más los intereses legales.

4.- Dada la ausencia de contestación, entendió desestimada por silencio administrativo su reclamación, presentando recurso de reposición el 20 de octubre de 2022, que tampoco obtuvo respuesta.

5.- En la demanda rectora de esta litis, se solicita se dicte sentencia conteniendo los siguientes pronunciamientos:

a) El reconocimiento del derecho a percibir la indemnización por vestuario dado el destino desempeñado en funciones sin uniforme por razones de la conveniencia o necesidades del servicio desde el comienzo de dicho período sin uniforme hasta la finalización del mismo.

b) El derecho al abono de la cantidad de 498 € por año correspondiente a las cantidades ya devengadas, no abonadas y no prescritas, por el complemento, compensación o indemnización de vestuario de los ejercicios presupuestarios desde 2017 hasta la actualidad o fecha del cese en el servicio sin uniforme, o subsidiariamente de 256,12 €/año siempre con el suelo de las cantidades establecidas para los funcionarios de este Cuerpo que desempeñan sus labores en los servicios de protección dinámica de personalidades (año 2017, 138,82 € anuales; año 2018, 141,08 €; año 2019, 144,42 €; año 2020, 147,31 €; año 2021, 148,64 €; año 2022, 153,84 € y 2023, 153,84 €), todo lo anterior con los intereses legales que por Ley correspondan.

3.- Con expresa imposición de costas a la administración demandada, aunque medie allanamiento de ésta.

SEGUNDO.- De la normativa objeto de análisis

I) El art. 9.n) de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional establece como uno de los deberes de los Policías Nacionales el de cumplir las normas de uniformidad.

Su art. 23.1 indica que los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, con carácter general, actuarán de uniforme. En función del destino que ocupen o del servicio que desempeñen, podrán desarrollar su actuación sin uniforme en la forma y condiciones que se determinen.

De este modo, se parte del carácter de cuerpo uniformado del instituto, pero reconociendo la posibilidad de actuar sin uniforme, en función del destino que se ocupe o del servicio que se desempeñe.

II) Así se prevé en el art. 13 del Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, sobre Normas generales relativas a escalas, categorías, personal facultativo y técnico, uniformes, distintivos y armamento del Cuerpo Nacional de Policía, a cuyo tenor los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía en situación de activo o de segunda actividad, en su caso, actuarán de uniforme o sin él, en función del destino que ocupen o del servicio que desempeñen.

Ha de tenerse en cuenta que en el Cuerpo Nacional de Policía existen dos tipos de uniformes; el de gala y el de trabajo; este último se utilizará, con carácter general, en toda clase de servicios y presentará las modalidades necesarias con relación a determinadas Unidades Especiales y servicios específicos que así lo requieran y en la forma que reglamentariamente se establezca.

No puede ofrecer duda el hecho de que, si el desempeño eficaz de ciertas clases de servicios policiales (a los que más adelante se hará mención) requiere vestir de paisano, ese atuendo se enmarca en el concepto de uniforme de trabajo, el cual vendría compuesto de dos modalidades: uniforme reglamentario y vestimenta de paisano.

III) Según el art. 9 de la Orden INT/430/2014, de 10 de marzo, por la que se regula la uniformidad en el Cuerpo Nacional de Policía, en todo caso, se exceptúa de la obligación de uso del uniforme, entre otros:

a) A los funcionarios dedicados a la investigación que se hallen prestando servicio en áreas de Información, Policía Judicial y Extranjería, así como en Protección de Personas.

b) A los funcionarios que se hallen prestando servicio en Unidades o Grupos de Seguridad Ciudadana, que, por necesidades del servicio, deban vestir de paisano, siempre bajo el superior criterio del jefe de la dependencia respectiva.

IV) Establece el art. 5 del Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado: el personal incluido en el ámbito de aplicación de este real decreto (es el caso de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía que desempeñen puestos de trabajo relativos a la función pública asignada a este) percibirá, cuando así proceda, las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio, de residencia y de vestuario, las prestaciones familiares por hijo a cargo y las pensiones de recompensas y de mutilación o invalidez, de acuerdo con las condiciones y cuantías fijadas en sus respectivas normas específicas.

V) El art. 2 de la Orden INT/2122/2013, de 8 de noviembre, por la que se regula la indemnización por vestuario a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía regula una específica indemnización de vestuario para funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía: únicamente para aquellos que prestan servicio de protección dinámica a personalidades y que, en atención a la naturaleza del servicio, deban utilizar vestimenta de paisano, generalmente traje y/o americana y corbata, distinta de la que con habitualidad utilizan los miembros del Cuerpo Nacional de Policía que no visten uniformidad. Y aun para este supuesto, se exige (art. 4) que hayan prestado servicio durante los seis meses inmediatamente anteriores al 30 de junio de cada año, fecha del devengo de dicha indemnización. La cuantía de esta indemnización será la que se determine cada año en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en función del crédito asignado al concepto 122.01 «Vestuario», del Programa 132A «Seguridad ciudadana», del servicio 03, Dirección General de la Policía (16.03.132A.122.01).

TERCERO.- De la interpretación jurisprudencial

Mediante Auto de 3 de junio de 2020, el Tribunal Supremo admitió el recurso de casación planteado frente a la sentencia de 25 de marzo de 2019 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la que se había desestimado la reclamación deducida por varios funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, precisando como cuestión de interés casacional para la formación de jurisprudencia la de determinar si los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que no presten servicios y/o destinos de uniforme, sino que deben hacerlo obligadamente de paisano, tienen derecho o no a obtener una compensación económica en concepto de gastos de vestuario.

En verdad, había acontecido que la Sala de lo Contencioso de Cataluña sí había admitido una indemnización de esas características, en reiterados pronunciamientos, desde el 20 de junio de 2001 hasta el 3 de febrero de 2020, pasando por la sentencia de 6 de mayo de 2019, por citar algún ejemplo.

Tal recurso se decidió en la sentencia de 24 de septiembre de 2021 (recurso 4622/2019) en cuyo fundamento de derecho quinto se expresa la posición de la Sala, que se enuncia con la rúbrica de "La necesaria igualdad de trato retributivo de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía eximidos del uso del uniforme por necesidades del servicio", y tiene el siguiente contenido:

"Anticipamos que, pese a lo manifestado por la Abogacía del Estado, la cuestión de la vestimenta no tiene en las normas legales y reglamentarias idéntico tratamiento respecto a los funcionarios del Estado, en general, que en lo que atañe a los aquí recurrentes, miembros del Cuerpo Nacional de Policía.

Ninguna mención realiza el Texto Refundido del Estatuto del Empleado Público, Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, en su artículo 24, a las retribuciones complementarias por razón de vestuario.

Sin embargo, el artículo 5 del Real Decreto 950/2005, de 29 de julio , de retribuciones de las Fuerzas y cuerpos de Seguridad del Estado, al referirse al personal incluido en el ámbito de aplicación del Real Decreto, hace referencia, entre otros puntos, a la indemnización por vestuario.

Tampoco el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, prevé sanción alguna por razón de la vestimenta.

Pero la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Reglamento disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, tipifica en su artículo 8.k ) la comisión de falta grave por el incumplimiento de normas sobre uniformidad, mientras en el artículo 9.h) establece la comisión de falta leve por tal razón cuando no fuere grave.

Hemos de partir de que la Orden INT 430/2014, de 10 de marzo, regula la uniformidad del Cuerpo Nacional de Policía, y su artículo 9 las excepciones y particularidades en el uso del uniforme, en estos términos:

"1. El Director General de la Policía, a propuesta del Director Adjunto Operativo, Subdirectores Generales, comisarios generales y jefes de división, a nivel central, y de los jefes superiores, a nivel periférico, determinará aquellos destinos y servicios en los que resulte aconsejable no utilizar el uniforme. En todo caso, se exceptúa de la obligación de uso del uniforme:

a) A los funcionarios dedicados a la investigación que se hallen prestando servicio en áreas de Información, Policía Judicial y Extranjería, así como en Protección de Personas.

b) A los funcionarios que se hallen prestando servicio en Unidades o Grupos de Seguridad Ciudadana que, por necesidades del servicio, deban vestir de paisano, siempre bajo el superior criterio del jefe de la dependencia respectiva.

c) Al personal de Taller y Depósito del Servicio de Armamento, y los Mecánicos en todas sus especialidades de Servicios de Automoción, que irán provistos de mono de trabajo.

d) A la Banda Sinfónica de Música, que utilizará en sus actuaciones públicas, con carácter general, el uniforme de gala".

Con anterioridad había sido dictada la Orden INT/2122/2013 a que hace mención la sentencia impugnada. Con fundamento en el artículo 5, del Real Decreto 950/2005 , explicita su preámbulo que:

"La indemnización por vestuario, pretende compensar a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que prestan servicio de protección dinámica a personalidades, y que utilizan una vestimenta de paisano acorde con la naturaleza de ese servicio y la entidad de las situaciones y circunstancias que rodean a las personas protegidas. En este sentido, en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado se fija una partida presupuestaria por el concepto retribución en especie/vestuario".

Tiene razón la parte recurrente cuando alega la discriminación vedada por el artículo 14 de la Constitución española respecto a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, eximidos, por razón de la función que desempeñan (vigilancia dinámica de personalidades), de la obligatoriedad del uso del uniforme, respecto de los que realizan otras funciones en que, también por necesidades del servicio, deben vestir de paisano.

Si la exención del uso del uniforme comprende los servicios enumerados en los puntos a) y b) de la Orden de 10 de marzo de 2014, no se evidencian razones, ni en las resoluciones administrativas objeto de impugnación ni en la argumentación de la Abogacía del Estado, para que mientras los funcionarios adscritos al servicio de Protección de Personas perciban una indemnización por vestuario, no la reciban los funcionarios integrantes de los otros servicios eximidos reglamentariamente, por razones de seguridad, del uso del uniforme en un Cuerpo que tiene como regla recibir vestuario para realizar su normal función.

Entendemos, pues, que, en el caso de autos, la percepción de la indemnización de vestuario a que se refiere el artículo 5 del Real Decreto 950/2005 (anteriormente prevista en el artículo 5 del derogado Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo ) pretende compensar a todos los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que, por razón de servicio están a obligados a utilizar una vestimenta de paisano acorde con la naturaleza de ese servicio y la entidad de las situaciones y circunstancias que rodean el servicio. Por ello, es absolutamente ajustada a la racionalidad la pretensión ejercitada, quebrantando, en cambio, el principio de igualdad no reconocer el derecho a este complemento a otros funcionarios exentos de la obligación del uso del uniforme por exigencias del servicio que desempeñan.

En consecuencia, resulta procedente la estimación del recurso de casación y subsiguiente estimación del recurso contencioso administrativo anulando la sentencia dictada en instancia.

El problema que se plantea es la fijación de la cuantía a percibir pues el artículo 5 del Real Decreto 950/2005 remite a las normas específicas. Ante la ausencia de éstas no puede el Tribunal fijar arbitrariamente una cantidad, al hallarse constreñido por los límites propios de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ni tampoco realizar una declaración accediendo a la cifra económica indicada en el segundo otrosí de la demanda, que fija la cuantía del recurso en 45.714 euros para los allí 8 demandantes, cuando en casación solo han formulado recurso 5 recurrentes, respecto a ninguno de los cuales identificó el cuerpo de la demanda ni el suplico la cuantía individualizada que reclamaban ni tampoco el período concernido. Y no suple tal omisión la pretensión ejercitada en vía administrativa, dadas las exigencias del artículo 56 de la Ley Jurisdiccional ".

Consecuentemente, en el fundamento de derecho sexto, se fija como doctrina de interés casacional la siguiente:

"Los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que prestan servicios en destinos obligatorios del uniforme, eximidos del uso por exigencias reglamentarias, tienen derecho a la compensación económica por razón de vestuario al igual que los policías destinados en servicios de vigilancia dinámica de personalidades".

CUARTO.- Del allanamiento

El art. 75 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece lo siguiente:

"1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior (esto es, habrá de presentarse por la representación de la Administración pública testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos).

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado."

Dicha regulación remite, a su vez, a lo previsto en el art 7 ("Disposición de la acción procesal") de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, que dispone:

"1. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, para que el Abogado del Estado pueda válidamente desistir de acciones o recursos, apartarse de querellas, o allanarse a las pretensiones de la parte contraria, precisará autorización expresa de la Abogacía General del Estado - Dirección del Servicio Jurídico del Estado que deberá, previamente, en todo caso, recabar informe del Departamento, Organismo o entidad pública correspondiente.

2. El informe deberá ser emitido por la unidad competente por razón de la materia y, en su caso, por el órgano autor del acto objeto del proceso. Los informes deberán contener los motivos jurídicos que fundamentan la disposición de la acción procesal. En los procesos superior a un millón de euros, el Departamento, organismo o entidad pública deberá acompañar al informe sobre la propuesta de allanamiento o desistimiento una memoria con la estimación de sus consecuencias económicas para la Hacienda Pública. La memoria deberá ser emitida por la unidad competente por razón de la materia."

En términos análogos, se expresa el art 41 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado aprobado por Real Decreto 997/2003, de 25 de julio.

Se ha dictado la Comunicación C.A. 1/2024, sobre autorización general de allanamiento de la abogacía del estado: policía nacional. Procedimientos instados por funcionarios del cuerpo nacional de policía, en reclamación de compensación económica por razón de vestuario, seguidos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de fecha 3 de mayo de 2024, en la que, entre otros aspectos, expresamente se dispone:

"AUTORIZA EL ALLANAMIENTO DE LA ABOGACÍA DEL ESTADO en los recursos contencioso administrativos y extensiones de efectos en los que, con fundamento en la doctrina sentada por el Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia a la que se ha hecho alusión, los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía dedicados a la investigación que se hallen prestando servicio en áreas de Información, Policía Judicial y Extranjería, así como en Protección de Personas, y de Seguridad Ciudadana que, por razones de servicio, deban vestir de paisano ( artículo 9 de la Orden INT/430/2014, de 10 de marzo, por la que se regula la uniformidad en el Cuerpo Nacional de Policía), reclamen la compensación económica por razón de vestuario que se abona anualmente a los policías que prestan servicios de protección dinámica de personalidades, respecto de los últimos cuatro años no prescritos, ex. Art. 25 Ley 47/2003".

En esta línea, se ha emitido informe favorable al allanamiento por parte del Director General de la Policía, en oficio de fecha 25 de abril de 2024, así como de la División de Personal de la Dirección General de la Policía de fecha 26 de abril de 2024 en el que se contiene la memoria económica prevista en el apartado 2 del artículo 7 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre.

QUINTO.- De la estimación parcial de la demanda

Dados los términos genéricos en que se manifestaba el escrito de allanamiento de la Administración demandada, se dictó providencia acordando otorgar audiencia a su representación procesal porque, en los términos en que aparecía formalizado, asemejaba una concordancia plena con las pretensiones actuadas en la demanda, y una sentencia de conformidad en tales condiciones supondría una infracción del ordenamiento jurídico tal y como lo tiene interpretado este Tribunal para un supuesto análogo, pues en sentencia de 7 de mayo de 2024, recaída en el Procedimiento Ordinario 319/2023, se descartaron esos cálculos alternativos que se ofrecen en el suplico de la demanda de cara a la fijación de la compensación por vestuario.

El allanamiento, en tales términos abstractos, supondría acoger el derecho al abono de la suma reclamada como petición principal, de 498 euros por año.

Lo cierto es que la Abogacía del Estado no presentó alegación alguna en ese trámite.

Verdaderamente, de las diferentes propuestas que se contienen en la demanda, procede destacar que el citado derecho reconocido ha de materializarse conforme a la Orden INT/2122/2013, de 8 de noviembre, calculando la indemnización procedente en función de las condiciones en ella requeridas, de forma que, de acuerdo con el artículo 4, se abonará en un pago único con referencia al 30 de junio de cada año, fecha del devengo de dicha indemnización, en la cuantía que se determine cada año en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en función del crédito asignado al concepto 122.01 «Vestuario», del Programa 132A «Seguridad ciudadana», del servicio 03, Dirección General de la Policía (16.03.132A.122.01), y para lo cual deberá llevar prestando el servicio para el que requiere vestuario de paisano al menos durante los seis meses inmediatamente anteriores.

En la demanda, se expresa que se abonan 498 €/año, en concepto de indemnización por vestuario en casos de funcionarios que desempeñan su labor sin uniforme en dependencias de la Delegación del Gobierno y en Tribunales de Justicia en la Comunidad de Madrid; que en la Resolución de fijación de criterios para el pago de indemnizaciones de vestuario de 2002, a falta de otros criterios expresos establecidos con posterioridad por la Dirección General, se fijó la cantidad en 190,00 € esa compensación, por lo que subsidiariamente se reclaman 256,12 €/año, cifra resultante de aplicar sobre la cantidad establecida entonces las actualizaciones por IPC; subsidiariamente, se acoge a la cantidad de 148,64 €/año, que se dice pagada en muchos casos en la actualidad para quienes desempeñan labores sin uniforme, y que sería el mínimo a considerar.

Sin embargo, ninguna de esas alternativas que se ofrecen con carácter principal para establecer el cálculo del importe de la indemnización por vestuario puede ser acogida, porque ello supondría apartarse abiertamente la de doctrina fijada por el Tribunal Supremo en la sentencia más arriba referenciada, en la que textualmente se reconoce el derecho de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que prestan servicios en destinos obligatorios del uniforme a la compensación económica por razón de vestuario al igual que los policías destinados en servicios de vigilancia dinámica de personalidades, y la regulación de ese complemento se contiene en la Orden INT/2122/2013, de modo que a sus términos habrá de estarse y conforme a sus bases definir la cuantía concreta que al actor corresponde percibir, junto con el abono de los intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación en vía administrativa respecto a la cuantía que finalmente se pague.

Será la normativa citada, vigente en materia de indemnización por vestuario, la que determinará la cantidad concreta por dicho concepto, teniendo en consideración los dispuesto en los arts. 2 y 4 de la Orden INT/2122/2013, de 8 de noviembre.

En estos términos, procede considerar que la demanda ha de ser parcialmente estimada.

Por otro lado, dado que la reclamación ante la Administración fue presentada el 28 de diciembre de 2021 y que el servicio de paisano lo prestó desde mayo de 2010, el reconocimiento del derecho económico ha de respetar el período de prescripción de cuatro años, con arreglo al artículo 25.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, de modo que la indemnización se calculará con efectos desde el 28 de diciembre de 2017.

SEXTO.- De las costas procesales

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales, y ello desde una doble perspectiva.

En primer lugar, si consideramos que la demanda es parcialmente estimada, toda vez que no aceptamos los cálculos alternativos de la indemnización por vestuario que se postulan con carácter principal en ella, no procede imponer costas procesales porque el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción expresa que en los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad. Supuesto esto último de excepción que no concurre en el supuesto enjuiciado.

En segundo término, porque si atendemos al allanamiento de la demandada, pasaremos a exponer los argumentos que nos conducen a idéntica determinación.

I) La doctrina de los tribunales de lo contencioso-administrativo no había sido uniforme a la hora de decidir si un allanamiento de la Administración demandada producido antes de declararse concluso el pleito determinaba la imposición o no de las costas procesales a esa parte demandada.

Generalmente, hasta las sentencias del Pleno de la Sala de lo Contencioso de 17 de julio de 2019 a las que más tarde nos referiremos in extenso, la tesis que abogaba por la no imposición en tales casos buscaba su argumentación en las siguientes bases:

-El art. 395.1 de la Ley de enjuiciamiento Civil establece que si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

-Por otra parte, el art. 394.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil tiene una redacción similar a la establecida por el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

-Sin embargo, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no contiene disposición en materia costas en el supuesto de allanamiento, por lo que, al ser coincidente la redacción del art. 394.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe entenderse que, por aplicación el art. 395 de la LEC con carácter supletorio, no procedería imponer las costas a la Administración.

-En este sentido, el Tribunal Supremo entre otras, en sentencia de 2 de diciembre de 2013 había expresado que, para que no procediese imposición de costas a la demandada, "hubiere sido necesario que aquel órgano hubiera desarrollado otra conducta previa al día señalado para votación y fallo como el allanamiento a la pretensión", de lo que se sigue que el momento decisivo para considerar si procede o no la imposición de costas es que el allanamiento se haya producido antes o después del día señalado para votación y fallo, por lo que en el presente caso, al haberse allanado la Administración demandada en el trámite de contestación a la demanda, no sería procedente la imposición de costas a la Administración demandada.

-Más tarde la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2015 (recurso 404/2014), distinguió los supuestos de allanamiento anteriores o posteriores a la contestación a la demanda, concluyendo que "no habiéndose suscitado debate contradictorio por el demandado, que se allana sin ejercitar pretensiones frente a la posición del actor, la aceptación del allanamiento por el órgano jurisdiccional no puede entenderse como rechazo de unas pretensiones que no se han ejercitado".

II) Como adelantábamos más arriba, no es hasta las dos sentencias de 17 de julio de 2019 (rec. 5145/2017 y 6511/2017) cuando el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo declara que la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA, por lo que resulta procedente la imposición de costas salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA, y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo.

En tales resoluciones se analiza, entre otras cuestiones, si la regulación contenida al respecto de esta cuestión en nuestra Ley de la Jurisdicción puede entenderse completa o si, por el contrario, procede acudir con carácter supletorio, a la Ley de Enjuiciamiento Civil, tal como se desprende de su artículo 4, en cuya virtud "en defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente Ley", y, asimismo, de la disposición final primera de la propia LJCA .

El Alto Tribunal decide que, tratándose como es el caso de allanamiento, tendremos que acudir a lo dispuesto en el articulado de la propia LJCA, no siendo procedente acudir a lo dispuesto en el artículo 395 LEC.

Respalda la reflexión jurídica plasmada en la STS de 22 de mayo de 2018 consistente en que no cabe en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo el acogimiento sin más, de forma mecánica e irreflexiva, de las distintas fórmulas previstas por la LEC (como es el artículo 395, en relación con su precedente, el artículo 394); o, en sentido contrario, de la misma Ley, el artículo 22 ("cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor ... o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas").

Y es que, aun sin negar la existencia de algunas aproximaciones, como acredita la propia incorporación del criterio objetivo del vencimiento en el supuesto de acordarse la estimación del recurso contencioso administrativo o su desestimación (o, en su caso, su inadmisibilidad) ( artículo 139.1 LJCA) , sigue sin resultar del todo coincidente la lógica de ambos procesos, civil y contencioso-administrativo, y ello excluye la recepción mecánica y acrítica de las reglas propias de unos procesos en los otros".

Pero también reconoce que el desplazamiento de la LEC en materia de costas procesales no es absoluto; en algunos casos incluso la propia normativa contiene una remisión expresa, como es el caso de lo dispuesto hoy en el apartado 7 del artículo 139 y antes en su apartado 6, en cuya virtud las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Los criterios interpretativos sobre la regulación de las costas procesales en los supuestos de allanamiento en primera o única instancia que se exteriorizan en las indicadas sentencias del Pleno son los que siguen:

"Entre los artículos 74 y 77 de la LJCA se contiene la regulación de los "otros modos de terminación". Nos referimos, claro está, al desistimiento, al allanamiento ...

En la recién citada sentencia se dice que:

"[...] la propia Ley jurisdiccional distingue y separa la regulación propiamente dicha de la sentencia, a la que dedica la sección 8ª de su capítulo I del Título IV (Procedimiento contencioso-administrativo), de la que corresponde a lo que son los que se denominan "otros" modos de terminación del procedimiento, que se regulan a continuación por la sección 9ª del mismo capítulo, y que lógicamente han de adoptar la forma propia de los actos procesales que proceda en cada caso (providencias, autos y sentencias), aunque en rigor, o en sentido estricto, no se atengan a su contenido propio y natural.

"Mutatis mutandis" no es muy diferente a lo que resulta en el ámbito del procedimiento administrativo, "antesala" de los propios procesos judiciales contencioso- administrativos en la mayor parte de los casos, en relación con la resolución administrativa, que como regla dispone también de un contenido propio ( artículo 89 Ley 30/1992 ; ahora, en términos no muy disímiles, artículo 88 Ley 30/2015 ), y a la que se suman después los otros modos de terminación del procedimiento, desistimiento y renuncia, y caducidad, que también han de venir a revestir la forma de resolución ( artículo 90 Ley 30/1992 y siguientes ; ídem artículos 93 y siguientes Ley 39/2015 )".

Si repasamos los artículos de la LJCA referidos a los "otros medios de terminación", sí contiene regla especifica referida a las costas procesales el desistimiento puesto que el artículo 74 establece:

"1. El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.

2. Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos.

3. El Secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia(aclaramos, en este punto, que la modificación que ligeramente se introduce en este apartado por mor del art. 102.15 de RDL 6/2023 de 19 diciembre de 2023 es intrascendente a los efectos que nos interesan).

4. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda.

5. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos que no hubieren desistido.

6. El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.

7. Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.

8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial ("Letrado de la Administración de Justicia") sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia".

No se contiene ninguna regla, ni como la prevista en el apartado 6 de este articulo 74, ni ninguna otra, en los restantes artículos dedicados a "otros modos de terminación", en particular, en relación con el allanamiento puesto que el artículo 75 LJCA se limita a disponer:

"1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado".

Intentos ha habido de incorporar alguna regulación (la prevista para el desistimiento u otras diferentes), pero no se ha recogido a nivel legal. Ni en la vigente Ley ni en las que a lo largo de la historia de la jurisdicción contenciosa administrativa española la han precedido. A la vista de ello, y teniendo en cuenta lo que antes (II) hemos dicho, no cabe acudir a la LEC, que resuelve la cuestión en los términos de su artículo 395, sino a la propia LJCA .

En este sentido, el Pleno no considera equiparable el desistimiento y el allanamiento, y, por tanto, tampoco estima aplicable analógicamente a este, la solución legal prevista para aquel, como se manifiesta en la Sentencia de la Sección 1º de 29 de junio de 2015 ya citada. A la vista de ello, siguiendo con nuestro razonamiento de que la LJCA da una respuesta completa a las costas procesales, habrá que concluir que la solución se halla en el artículo 139, que, como tantas veces se ha apuntado, acoge el criterio del vencimiento, y, por tanto, también en caso de allanamiento es aplicable, pero eso sí, en los términos previstos en el propio apartado 1 y no solo en él. El párrafo primero del apartado 1 contiene una regla general, regla que se excepciona si se aprecian, y motiva, la concurrencia de ciertas circunstancias ("serias dudas de hecho y de derecho").

No puede, por lo demás, darse al olvido lo dispuesto hoy en el apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3, puesto que, nuevamente, también se produce una remisión al criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, estando excluida la revisión de su criterio en casación, puesto que el juez de instancia puede en un supuesto de allanamiento diferenciar, por ejemplo, entre el producido antes o después de la contestación a la demanda y, asimismo, distinguir si son varias partes las codemandadas, para resolver sobre las costas procesales aplicando dicho apartado que, recordamos, una vez más, dice "la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

La conclusión jurídica que se establece en las dos Sentencias de 17 de julio de 2019 es ésta: la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo.

III) Con sostén en ese criterio subjetivo que el Pleno de la Sala 3ª del Tribunal Supremo nos permite acoger, estima esta Sala que en el presente caso, fue precisamente en el momento en que se da traslado para contestar a la demanda cuando se produce el allanamiento por la representación procesal de la Administración, sin que sea dable apreciar la existencia de mala fe en la Administración demandada, habida cuenta de que, de un lado, conocedora de la tesis jurídica sostenida por esta Sala y Sección en multitud de asuntos análogos, ha procedido a reconocer el derecho del ahora demandante a las pretensiones en su día deducidas en sede administrativa, evitando así la continuación de una pendencia judicial claramente prescindible; y, de otro, no puede olvidarse que la reclamación administrativa fue presentada en un momento en el que aún no se había definido con absoluta rotundidad el criterio favorable al reconocimiento de la indemnización que aquí se analiza.

Esa misma conclusión -proclive a la no imposición de costas- se ha aplicado más recientemente por el Tribunal Supremo en asuntos juzgados en primera instancia, tales como Sentencias de 24 de mayo y 21 de diciembre de 2022, 7 de febrero de 2024; e incluso en casación (Sentencias de 22 de julio de 2024 y 17 de septiembre de 2024).

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación