Sentencia Contencioso-Administrativo 475/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 7127/2024 de 20 de diciembre del 2024

PRIMERO.-El Plan general de ordenación municipal de Ferrol de 28.12.00 contemplaba el ámbito PU-14, Parque Urbano del Ensanche (As Ánimas), de 9.885,00 m2, dentro del cual tenía doña Joaquina una parcela de 2.044,00 m2, con edificaciones ruinosas. Al no haberse realizado actuación alguna, y con amparo en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, con fecha 06.10.20 solicitó esa vecina de la entidad local que procediera a expropiar su parcela, allí calificada como sistema de espacios libres y zonas verdes públicas, a lo que no se dio respuesta dentro del plazo legal de dos años, de modo que, con fecha 14.02.23, presentó su hoja de aprecio, acompañada de un informe pericial, cifrada en 1.074.134,59 euros, con el premio de afección incluido, que fue rechazada, tras lo cual se remitió la pieza de justiprecio al Xurado de Expropiación de Galicia que, en acuerdo de 23.11.23, lo tasó en 189.702,62 euros, también con el premio de afección incluido. Impugnado en reposición ese acuerdo, se confirmó por el de 25.01.24, que es el que aquí se impugna.

La demanda menciona esos hechos y pretende que se anule tal acuerdo y que se condene a la administración demandada a fijar en 1.074.134,59 el justiprecio de la finca expropiada por ministerio de la ley, con fundamento en que si bien comparte el método de valoración que aplicó el jurado, no lo motivó e incurre en errores e incumplimientos a la normativa sobre valoración, singularmente al emplazar las plazas de garaje en la planta baja y no en el sótano para responder al principio de mayor y mejor uso, lo que también incumple el planeamiento, al no garantizar la "ratio" necesaria de plazas de garaje; también extiende el error del jurado al valorar un módulo de construcción no oficial ni contrastado, de lo que resulta que tal valoración no pueda gozar de la presunción de veracidad y acierto, que sí tienen los dos informes periciales que la expropiada incorporó en la vía administrativa y el que ahora se une a la demanda.

A esas pretensiones y a sus motivos se opone la letrada autonómica, que comienza por apelar a la presunción de validez de los acuerdos valorativos de los jurados y a la correcta motivación del que aquí se impugna, que fijó un valor unitario del suelo de 88,39 euros/m2 por el método residual estático, frente a los 500,48 euros/m2 de la expropiada que, aunque aplicó la misma regla valorativa, califica de desproporcionado; finalmente, en cuanto a los usos considerados, sostiene que fueron correctos los fijados por el jurado para llegar a un valor en venta de 1.158,49 euros/m2 para uso residencial colectivo de calidad media y de 450,00 euros/m2 para uso de garaje en planta baja.

Por su parte, el letrado municipal comienza por plantear la inadmisibilidad del recurso, por la falta de legitimación activa de la señora Joaquina, al no haber acompañado a su solicitud de 06.10.20 la acreditación fehaciente de titularidad de la finca, si bien después figuraba inscrita a su nombre y al de otra persona; en cuanto al fondo, interesa que se desestime el recurso, con fundamento en la presunción de acierto de la valoración del jurado, que la letrada de la actora no ha conseguido desvirtuar con la prueba que incorpora a su demanda y que ha sido rebatida por la que aquél ha unido a su escrito de contestación.

SEGUNDO.-En primer lugar se tiene que dar respuesta al motivo de inadmisibilidad que el defensor municipal invoca al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en razón a que si bien al principio no acreditó la actora la titularidad de la finca, después consta que era compartida.

Pues bien, en el caso de que el acuerdo valorativo del jurado hubiera venido precedido de la tramitación de un procedimiento expropiatorio ordinario o de otro género de los contemplados en la Ley de expropiación forzosa, de 16 de diciembre de 1954, tendría que haberse acreditado al comienzo la titularidad del bien expropiado en los términos establecidos en su artículo 3, con lo que se plantearía un problema formal, pues la finca no figuraba inscrita en el registro de la propiedad.

Sucede que no se siguió en este caso ninguno de los procedimientos establecidos en esa ley, ya que el acuerdo valorativo vino precedido de los trámites establecidos en el artículo 86 de la LSG (en su origen el artículo 69 del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril), lo que propició que cuando la señora Joaquina solicitó la expropiación forzosa de la finca, por no haberse ejecutado el planeamiento que la había calificado como sistema de espacios libres y zonas verdes públicas, tramitó en paralelo ante el registro de la propiedad la inscripción de la que carecía, por las vías que ofrece el artículo 40 de la Ley hipotecaria, aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946, para terminar figurando a su nombre y en el de su padre, ambos como herederos de su madre y esposa, como se acredita de la documentación que obra en el expediente administrativo y ha explicado con claridad su letrada en su escrito de conclusiones.

También ha razonado en ese escrito esa letrada que nada opusieron las autoridades municipales en la vía administrativa sobre la legitimación de su defendida, lo que es cierto. Sea como fuere, ahora ha planteado el defensor municipal este motivo de inadmisibilidad, que debe rechazarse, lo que obliga a entrar a examinar el fondo del debate.

TERCERO.-No se pone en duda que la parcela litigiosa, incluida en el ámbito PU-14, clasificado como suelo urbano y calificado como sistema general de espacios libres y zonas verdes, no fue ejecutado, por lo que era susceptible de ser expropiada por ministerio de la ley, al darse las condiciones sustantivas y formales a que se refiere el citado artículo 86 de la LSG.

Por ello, no se negó expresamente el Ayuntamiento de Ferrol a incoar el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley, lo que no podía hacer porque, precisamente, se inicia por mandato legal mediante la presentación ante él de la hoja de aprecio, como han señalado las SsTS de 27.03.01, rec 7970/1996, 28.10.13, rec. 3912/2011, y 04.11.24, rec. 9073/2022, la última de las cuales precisa que la expropiación rogada o por ministerio de la ley es "una excepción a la regla general de que el ciudadano no puede solicitar a la administración la expropiación de su propiedad, y tiene un marcado carácter tuitivo; sirve para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico".A ello añaden las SsTS de 27.11.25, rec. 1529/2014, y 11.12.15, rec. 2288/2014, que aquélla también cita, que la previa advertencia del propietario "tiene por objeto poner en conocimiento de la Administración la situación de inactividad existente y propiciar que la misma ponga fin a tal situación adoptando los acuerdos pertinentes, de modo que si antes de materializarse la advertencia se pone fin a la inactividad administrativa llevando a cabo la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, decae el derecho a la expropiación por ministerio de la ley".

Nada de esto hicieron las autoridades del Ayuntamiento de Ferrol, ni opusieron la falta de legitimación de la vecina -como se ha advertido en el anterior fundamento de derecho-, pero sí mostraron su discrepancia con la valoración que ésta realizó, pero sin presentar otra alternativa, tras lo cual se remitió la pieza al jurado, que valoró la finca de 2.044,00 m2 en 189.702,62 euros, con el premio de afección incluido.

Al respecto debe recordarse que aunque las expropiaciones legales propias del ámbito urbanístico se sujetan a la legislación autonómica, sigue rigiendo lo dispuesto en el artículo 36.1 de la LEF, de lo que resulta que la fecha a tomar en consideración para la valoración de los bienes afectados, es la establecida en la legislación estatal en materia de expropiaciones, esto es, la de la formulación de la hoja de aprecio por la expropiada, que aquí tuvo lugar el 14.02.23; así lo señalan las SsTS de 21.06.01 (rec. 361/1997), 24.09.12 (rec. 6009/2009), 05.11.12 (rec. 6405/2009), 06.11.12 (rec. 131/2010), 14.07.14 ( rac. 4809/2011), 17.07.18 (rec. 2269/2017) y 22.01.19 (rec. 668/2018).

En cuanto a la metodología para valorar aquella parcela, se tenía que estar a su situación real, sin que tuviera interés alguno ni la causa de la valoración, ni el instrumento legal que la hubiera motivado ( artículo 35.2 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), pues así lo declara de forma insistente la constante jurisprudencia encarnada, entre otras, en las SsTS de 24.04.12 (rec. 2020/2009) - que cita las de 07.06.11, 14.06.11 y 16.03.12-, 16.07.12 (rec. 5020/2009) y 29.10.20 (rec. 5905/2019).

Acorde con lo ya indicado, tal metodología parte de la situación real en que se encuentra el terreno, al margen de cuál sea su clasificación, ya que, como han recordado las SsTS de 01.04.16, 15.02.18, 06.06.18 y 23.03.22, mientras los textos legales sobre el suelo de 1976 y 1998 partían de valorar el suelo en atención a su clasificación urbanística, por lo que eran fundamentales los valores catastrales (a menudo no actualizados), la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo, desvincula su valoración a la clasificación del suelo, de manera que se debe valorar lo que hay y no lo que el planeamiento -en un futuro más o menos cercano- autoriza a ejecutar, siguiendo la idea ya plasmada en el artículo 36 de la LEF.

En igual sentido se expresó la STC 141/2014, al indicar que la opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, perseguía paliar la especulación, en línea con el mandato del artículo 47 de la CE, y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a "lo que hay" y no a lo que "dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto", a cuyos efectos el artículo 21 del vigente TRLSRU (la fecha de valoración no negada fue el 14.02.23), parte de la idea de considerar, a los efectos de valoración, tan sólo dos categorías básicas de suelo: el rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y el urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Esto mismo se aplica al caso de la valoración de los sistemas generales, como señalan las SsTS de 27.10.14, rec. 6421/11, 17.11.14, rec. 1033/2013, 16.10.15, rec. 245/2014, y 20.07.15, rec. 1185/2014, sistemas en los que lo esencial no es la infraestructura o dotación en cuestión se incorpore al planeamiento, sino que estén destinados "a crear ciudad", esto es, a que se integren en la malla urbana o que sean condición necesaria para la expansión del entramado urbano o sea una consecuencia inevitable de ello (así lo han declarado, entre otras muchas, las SsTS de 14.02.03, rec. 8303/1998, 17.11.08, rec. 5709/2007, 09.04.10, rec. 294/2009, 22.02.11, rec. 2078/2007, 03.05.11, rec. 4422/2007, 28.11.11, rec. 3272/2008, 07.02.12, rec. 1944/2010, 15.01.13, rec. 5902/2011, y 20.04.15, rec. 1391/2013).

Por supuesto, como recuerda la STS de 29.10.20 (rec. 5905/2019), expresamente citada por la de esta sala de 13.09.24 (PO 7238/2023), "los elementos de juicio necesarios para resolver sobre el justiprecio parten de una primera exigencia de que, en la actuación administrativa enjuiciada, se haya seguido el método de valoración legalmente establecido y, en consecuencia, puedan tomarse en consideración los elementos de juicio resultantes de las actuaciones que responden al método de valoración adecuado".Tal método es el que se recoge en el artículo 37.1 del TRLSRU.

En efecto, de lo que se acaba de indicar se advierte que como el artículo 35.2 del TRLSRU fija el justiprecio del suelo según su situación fáctica o real en el momento de su valoración y el que aquí interesa era un suelo urbano clasificado como sistema general y zonas verdes, de ahí se concluye que se encontraba en situación de suelo urbanizado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21.3 del TRLSRU, y puesto que se trataba de un terreno que no tenía asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística -aunque contaba con una edificación en situación de ruina física-, se le tenía que atribuir la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que, por usos y tipologías, la ordenación urbanística los hubiera incluido, como ordena el artículo 37.1; según este precepto, a la edificabilidad así calculada se le aplicaría el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático a que se refiere el artículo 24.1.b) del Reglamento de valoraciones de la Ley del suelo, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, y a su resultado se le descontaría, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad prevista, lo que es propio del método residual estático que, como afirma la STS de 22.01.19 (rec. 668/2018), pretende obtener el valor del suelo descontando del valor en venta del producto deducidos los costes de construcción y beneficio, si bien en este caso no había carga pendiente alguna.

Así pues, como señala la STS de 06.02.14 (rec. 2918/2011) para valorar las fincas emplazadas en sistemas generales por el método residual estático referido se tiene que tener en cuenta el aprovechamiento referido al uso predominante en el polígono (o ámbito espacial) donde se sitúe la finca, por lo que cualquier utilización de aprovechamientos (edificabilidad) ajenos a tal ámbito no resulta conforme a la metodología legal, en tanto que si en un mismo ámbito espacial existiera edificabilidad para usos diferentes, sólo se tendrá en cuenta aquélla que corresponda al uso más abundante o numeroso, esto es, el "predominante". Por otro lado, para el cálculo del aprovechamiento se tiene que excluir la superficie que esté destinada a usos no susceptibles de apropiación privada, es decir, a viales y dotaciones públicas.

En definitiva, la metodología de valoración del suelo que aquí interesa -urbanizado no edificado sin edificabilidad asignada- no pasa por tomar la mayor y mejor edificabilidad que desee la propietaria o promotora, como erróneamente afirman la letrada y el arquitecto de la actora, sino por aplicar la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo, edificabilidad que se mide con una unidad o índice de m2/m2, resultante de la relación entre la superficie máxima edificable y la de la parcela; por otro lado, y en la misma línea, aunque los garajes en sótano no computan para calcular la edificabilidad, deben ser tenidos en cuenta tan sólo en la medida en que sean usos, no sólo permitidos por el planeamiento, sino también mayoritarios en ese ámbito espacial homogéneo, esto es, porque sea la opción más probable en ese entorno y no porque sea la mejor opción edificatoria para la promotora.

Antes de analizar las valoraciones discutidas conviene advertir que el jurado aplicó la metodología legal que se acaba de referir, según el valor a 14.02.23, y que lo hizo de forma motivada (salvo los valores de venta sobre supuestos estudios de mercado y de construcción según el módulo aplicable a Ferrol), con lo que cumplió la exigencia que impone la constante y pacífica jurisprudencia de la que son un ejemplo las SsTS de 23.05.12, 12.11.12, 17.12.12 y 26.02.13, así como las de esta sala de 14.02.20 y 25.09.20, en cuyo supuesto su valoración goza de la presunción de acierto que tan sólo quiebra cuando tal acuerdo valorativo incurre en errores notorios o en una desajustada apreciación de los datos fácticos probatorios o en una infracción de preceptos legales, vicios que pueden acreditarse en la vía jurisdiccional con la debida prueba pericial rendida por un titulado apropiado, ya judicial o de parte, que no deberá limitarse a ofrecer una valoración alternativa, sino a acreditar los referidos vicios en que hubiera incurrido la valoración del jurado, para lo que el instrumento más idóneo al efecto es la prueba pericial cuyo objeto es aportar al tribunal datos técnicos, científicos o prácticos para examinar los hechos debatidos (en igual sentido las SsTS de 27.01.98, 28.06.99, 27.03.00, 17.08.00, 14.12.00, 27.12.00, 12.02.01, 06.06.01, 07.03.14 (rec. 3804/2011) y 10.03.17, así como las de esta sala de 03.12.21 (PO 7269/2020), 04.11.22 (PO 7629/2021), 11.11.12 (PO 70127/2021), 18.11.22 (PO 7067/2021), 22.09.23 (PO 7367/2023) y 16.02.24 (PO 7372/2022), entre otras muchas).

Como se ha indicado, no se discute la metodología valorativa, que tanto el jurado como los peritos de parte comparten, pero tampoco se pone en duda que la finca litigiosa contaba con una superficie de 2.044,00 m2, que estaba incluida en un sistema general de espacios libres y zonas verdes de 9.885,00 m2 y que la superficie del ámbito espacial homogéneo era de 23.290,00 m2. A partir de ahí, el jurado restó a esta última la superficie de suelo dotacional público existente para llegar a una superficie de 19.091,00 m2 y llegó a un valor del suelo de 88,39 euros/m2, un valor de repercusión de 47,56 euros/m2 (computando el valor en venta y de construcción de las viviendas y las plazas de garaje en primera planta) y una edificabilidad media ponderada de 1,858, lo que para los 2.044,00 m2 expropiados por ministerio de la ley alcanzaba 180.669,16 euros, sin incluir el premio de afección.

Para rebatir o confirmar esa valoración, se han practicado en este litigio dos pruebas periciales de parte a cargo de sendos arquitectos, que son idóneos al contar con la titulación apropiada que impone el artículo 31 del Reglamento de la Ley de expropiación forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957 (en el mismo sentido, las SsTS de 27.01.98, 28.06.99, 27.03.00, 17.08.00, 14.12.00, 12.02.01 o 06.06.01, así como la de esta sala de 04.12.20), lo que no obsta para advertir que lo relevante de sus pericias no es que ofrezcan una valoración alternativa, sino que informen si el acuerdo del jurado que aquí se fiscaliza incurrió en algún error de hecho o si no adoptó las reglas valorativas impuestas en la norma, en concordancia con lo que exige la jurisprudencia antes citada, de suerte que, como ha recordado esta sala en su sentencia de 27.09.24 (PO 7047/2023), queda así matizada la naturaleza revisora de esta jurisdicción, al centrar el debate en el contenido del acuerdo impugnado y no tanto en la libre pretensión que, en relación con él, se plantea.

Pues bien, en este caso el perito de la entidad local expropiante comparte la valoración a que llegó el jurado y censura la del perito de la expropiada, por considerar que no se ha ajustado a la metodología legal. En esta última valoración, el perito de la actora parte de la superficie bruta del ámbito espacial homogéneo (23.290,00 m2), llega a un valor del suelo de 988,52 euros/m2, a uno de repercusión de 346,63 euros/m2 (con sus correspondientes valores de venta y construcción, pero ubicando las plazas de garaje en sótano y dando aprovechamiento comercial a los bajos) y calcula una edificabilidad media ponderada de 2,8518, de cuyas resultas llega a un justiprecio de 1.022.985,32 euros que tampoco incluye el premio de afección.

Se acaba de indicar que el jurado no explicó la fuente de procedencia de los valores de venta y construcción, pero lo cierto es que tampoco lo ha hecho con el debido rigor el perito de la expropiada, pues para los de venta acude a varias muestras de ofertas publicadas en portales digitales de una agencia inmobiliaria que, como ha indicado la STS de 06.06.18, si bien facilita con comodidad una prolija consulta de muestras, no es real ni verosímil para determinar el valor real de venta, pues se trata de meras propuestas de la parte vendedora. Así lo ha debido entender también aquél perito, pues a los importes ofrecidos ha aplicado un coeficiente de 0,90, que resulta de reducir un 10,00% el precio "para poder vender los inmuebles en un plazo razonable", de modo que se comprende que tal metodología no resulta en modo alguno verosímil, ni mínimamente suficiente como para hacerla prevalecer sobre la valoración del jurado, por más que no estuviera tampoco debidamente motivada. Por otro lado, si bien no se pone en duda que el planeamiento permite (y obliga) a contemplar plazas de garaje para cada vivienda, tampoco ha acreditado ese perito que el uso homogéneo de tales plazas en el ámbito espacial de referencia sea en sótano y no en planta baja, con la consecuencia de que haya incrementado el valor en venta del producto final. Esto último afecta igualmente al valor de construcción de la tipología análoga u homogénea que el jurado consideró que era una edificación de cuatro plantas y aparcamiento en la primera, mientras que aquel perito aceptó las cuatro plantas, pero el aparcamiento en sótano, dejando la planta baja para usos comerciales, lo que afecta notablemente al valor de la construcción, aunque aplique los módulos unitarios del Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana, de modo que llega a seis niveles de construcción, frente a los cinco que tuvo en cuenta el jurado, con el consiguiente incremento de los costes al añadir una planta más (el sótano) para ubicar las plazas de garaje que el jurado había situado en la planta baja.

A lo indicado se debe añadir que la ubicación de todas las plazas de garaje en el sótano supondría -según el perito de la actora-, la ocupación de 3.066,00 m2, con olvido de que la superficie de la finca tan sólo es de 2.044,00 m2 y la ocupada por el presunto edificio sería de 1.839,60 m2 (o algo más si se tienen en cuenta los elementos comunes), de modo que la ocupación de la superficie útil del sótano no llegaría para emplazar todas las plazas de garaje que aquel perito propone, de entre 25,00 y 30,00 m2 (incluso suma 4,00 m2 de trasteros), en vez de los 19,00 m2 que tuvo en cuenta el jurado. Para salvar esa insuficiencia de espacio, propone el perito ocupar una superficie ajena a la finca, lo que solo sería posible con un mayor coste, si bien también cabría la alternativa de emplazar las plazas que no se puedan ubicar en el sótano de la finca en su planta baja, pero esta solución minoraría la superficie para su uso en locales comerciales.

No acaban ahí las anomalías del informe del perito de la expropiada, ya que ha partido de módulos básicos de construcción determinados por el catastro para el término municipal de Narón y no para el de Ferrol, lo que ha justificado en razón a que no pudo acceder a sus datos; pero también lo ha hecho tomando como fecha de valoración el año 2022, cuando la que procede es del 14.02.23, y todo ello para llegar a un coste incluso superior al que para las plazas de garaje fijó el jurado, si bien al final afirma que "debe ser modificado a la baja porque el importe supera los costes de construcción reales". En suma, lo que hace ese perito para incrementar el justiprecio es elevar el importe de venta y bajar el de construcción, todo ello de forma indebida y no ajustada a la metodología legal.

Finalmente, a todo lo indicado se debe añadir que no ha calculado aquél de forma correcta la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo (EM), puesto que no ha restado a su superficie bruta (SA), la del suelo dotacional público existente en ese ámbito ya afectado a su destino (SD), que es lo que hizo con acierto el acuerdo del jurado de 23.11.23, que, junto con el de 25.01.24, tiene que confirmar esta sala.

CUARTO.-La desestimación del recurso comporta la condena en costas a la demandante vencida, si bien hasta un máximo de 750,00 euros en favor de cada una de las adversas ( artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa).

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.