Sentencia Contencioso-Administrativo 4/2025 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 209/2024 de 22 de enero del 2025

PRIMERO.- Del objeto del pleito

La representación procesal de D. Estanislao interpone recurso contencioso administrativo contra la desestimación por silencio administrativo por parte de la Dirección General de la Policía de su solicitud, deducida el 13 de septiembre de 2023, relativa al devengo del complemento de turnos rotatorios no percibido, correspondiente a los meses de febrero, marzo y abril de 2023, por haber permanecido en situación de incapacidad temporal por enfermedad común entre el 15 de febrero y el 3 de mayo de 2023.

Deducida la demanda, se solicita se dicte sentencia por la que se anule la resolución impugnada, por ser contraria al ordenamiento jurídico, y se reconozca el derecho del demandante al percibo de las retribuciones correspondientes al complemento de turnicidad, que le fue detraído durante el período en que se hallaba de baja por enfermedad; con los intereses legales desde la fecha de reclamación en vía administrativa.

Los hechos son los siguientes:

-El actor es funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, actualmente destinado en la Brigada de Seguridad Ciudadana de la Comisaría Local de Santiago de Compostela, donde viene prestando sus servicios en la modalidad de turnos rotatorios (mañana, tarde y noche) de forma habitual.

-Por el desempeño de su puesto de trabajo, viene percibiendo el complemento de turnicidad en la cuantía de 120 euros mensuales.

-Ese complemento no le fue abonado entre los meses de febrero y abril de 2023 como consecuencia de haber permanecido en situación de baja laboral por enfermedad común desde el 15 de febrero y el 3 de mayo de 2023.

La representación procesal de la Administración demandada se ha allanado a la demanda, con base en la Circular 1/2024, de 9 de abril, que autoriza expresamente el allanamiento de la Abogacía del Estado en los recursos contencioso-administrativos en los que se reclame, por los funcionarios de la Policía Nacional y con fundamento en la doctrina sentada por el Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia, el abono de la compensación económica prevista por la realización del trabajo mediante turnos rotatorios cuando no se prestaba servicio efectivo tanto durante las bajas por enfermedad como en los períodos de realización de cursos de ascenso o especialización, siempre que, con anterioridad a las citadas situaciones, se viniera realizando el servicio en la modalidad de turnos rotatorios de manera habitual.

SEGUNDO.- Del allanamiento

El art. 75 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece lo siguiente:

"1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior (esto es, habrá de presentarse por la representación de la Administración pública testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos).

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado."

Dicha regulación remite, a su vez, a lo previsto en el art 7 ("Disposición de la acción procesal") de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, que dispone:

"1. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, para que el Abogado del Estado pueda válidamente desistir de acciones o recursos, apartarse de querellas, o allanarse a las pretensiones de la parte contraria, precisará autorización expresa de la Abogacía General del Estado - Dirección del Servicio Jurídico del Estado que deberá, previamente, en todo caso, recabar informe del Departamento, Organismo o entidad pública correspondiente.

2. El informe deberá ser emitido por la unidad competente por razón de la materia y, en su caso, por el órgano autor del acto objeto del proceso. Los informes deberán contener los motivos jurídicos que fundamentan la disposición de la acción procesal. En los procesos superior a un millón de euros, el Departamento, organismo o entidad pública deberá acompañar al informe sobre la propuesta de allanamiento o desistimiento una memoria con la estimación de sus consecuencias económicas para la Hacienda Pública. La memoria deberá ser emitida por la unidad competente por razón de la materia."

En términos análogos, se expresa el art 41 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado aprobado por Real Decreto 997/2003, de 25 de julio.

Se ha dictado la Circular C.A. 1/2024, de 9 de abril, sobre autorización general de allanamiento de la Abogacía del Estado en supuestos como el ahora contemplado, tal y como se ha reflejado más arriba.

En esta línea, se ha emitido informe favorable al allanamiento por parte del Director General de la Policía, en oficio de fecha 20 de marzo de 2024, así como de la División de Personal de la Dirección General de la Policía de fecha 13 de marzo de 2024 en el que se contiene la memoria económica prevista en el apartado 2 del artículo 7 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre.

TERCERO.- De la estimación de la demanda

Habiéndose allanado la Administración demandada, procede dictar sentencia conforme al allanamiento producido, puesto que ello no solo no supone infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, sino que precisamente es absolutamente coincidente con la doctrina emanada reiteradamente por esta Sala y Sección en sentencias de 22 de junio de 2022 (procedimiento ordinario 18/2021), 17 de marzo de 2021 (procedimiento ordinario 75/2019), 12 de febrero de 2020 (rec. 74/2018), 23 de enero de 2019 (rec. 240/2017), 9 de diciembre de 2015 (procedimiento ordinario 63/2015), 15 de marzo de 2017 (procedimiento ordinario 195/2016) y 31 de mayo de 2017 (procedimiento ordinario 194/2016), que sigue el mismo criterio que la sentencia de 14 de octubre de 2015, recaída en el recurso número 310/2014.

Más recientemente, contamos con la sentencia de 2 de octubre de 2024 (Procedimiento Ordinario 224/2023).

Por razones de coherencia, igualdad ante la Ley y seguridad jurídica, vamos a seguir el mismo criterio que se adoptó en las mencionadas resoluciones judiciales, que gravitan en torno a la siguiente fundamentación:

La gratificación de turnos rotatorios completos de manera habitual fue establecida en la cantidad fija de 6.500 pesetas mensuales, según el punto 1.1 del Acuerdo de Medidas Económico-Funcionales, suscrito entre el Ministerio del Interior y los Sindicatos del Cuerpo Nacional de Policía en fecha 22 de febrero de 1989, realizándose su abono con cargo al complemento de productividad.

En fecha 27 de febrero de 1996, se firmó el Acuerdo entre la Administración y los Sindicatos del Cuerpo Nacional de Policía de desarrollo del punto séptimo del Acuerdo del Ministerio de Justicia e Interior con los Sindicatos Policiales de 20 de febrero de 1995, en materia de horarios, reconociendo al personal del Cuerpo Nacional de Policía una gratificación de 15.000 pesetas para compensar el exceso de horario resultante de aplicar los índices correctores de 1,50 y 1,25 para las jornadas festivas y nocturnas respectivamente, realizadas en turnos rotatorios de servicio, aplicándose dichos índices correctores, a partir del 1 de marzo de 1996.

Conforme a dicho Acuerdo de 1996, para devengar la cantidad de 15.000 pesetas mensuales tenían que cumplirse las condiciones siguientes: a) que se produzca un exceso de horas derivado de la aplicación de los mencionados índices correctores, b) que dichos índices correctores sean aplicados a las horas nocturnas y festivas trabajadas en los servicios que exijan ser prestados de forma permanente en cinco turnos rotatorios sin solución de continuidad durante las 24 horas del día, y c) que dichos turnos rotatorios se realicen indistintamente en alguna de las cadencias siguientes: mañana, tarde, noche, saliente y libre, o bien tarde, mañana, noche, saliente y libre, siendo el turno de mañana de 8 a 15 horas, el de tarde de 15 a 22 horas y el de noche de 2 a 8 horas.

La cantidad anterior fue incrementada a raíz del Acuerdo firmado el 8 de octubre de 2007 entre el Ministerio del Interior y las organizaciones sindicales representativas del Cuerpo Nacional de Policía, acordando acometer a las actuaciones necesarias para posibilitar que los funcionarios que desarrollan su trabajo en el sistema de cinco turnos perciban, además de los 90'15 euros mensuales, el equivalente a una mensualidad, que se prorrateará entre once meses.

En sintonía con el Acuerdo de 1996 se dictó por el Subdirector General Operativo y el Subdirector General de Gestión y Recursos Humanos, con fecha 22 de marzo de 1998, la instrucción sobre los criterios de distribución del complemento de productividad y la compensación de turnos rotatorios en el Cuerpo Nacional de Policía, de desarrollo del punto 7º del Acuerdo Ministerio de Justicia e Interior-Sindicatos policiales de 20 de febrero de 1995 en materia de horarios, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de febrero de 1995, en cuyo punto 4º, sobre turnos rotatorios, se establece que "El período de incapacidad temporal para el servicio, bien por enfermedad común o por acto de servicio, no se computará a efectos de la percepción mensual de la compensación por turnicidad , al no cumplirse las condiciones que originan su percepción", mientras que en el párrafo segundo del apartado 2º (turnos rotatorios) dispone que "La cantidad por turnos rotatorios sólo puede ser percibida por el personal que efectivamente realice los cinco turnos señalados en el acuerdo Administración-Sindicatos de 27 de febrero de 1996, durante un mes completo".

Con fecha 11 de diciembre de 2003 se suscribe Acuerdo entre la Dirección General de la Policía y los Sindicatos del Cuerpo Nacional de Policía, sobre compensaciones por la prestación de servicios a turnos rotatorios, donde se determina que, a partir del día 1 de enero de 2004, se abonará la cantidad de 90 euros mensuales a todos los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que de forma habitual realicen su trabajo en la modalidad de turnos rotatorios completos (ciclo de cinco turnos), siendo compatible tal percepción retributiva con las que puedan corresponder en aplicación de otros criterios establecidos para la distribución de productividad en el ámbito de la Dirección General de la Policía.

Acontece que se ha modificado la naturaleza de esta retribución, pero no porque haya pasado a ser un complemento específico predicable del puesto de trabajo, que no lo es (ya que lo que se retribuye es la modalidad de la prestación del servicio, no los puestos concretos en los que el mismo se presta), sino porque se atiene a la modalidad de la prestación del servicio y por ello lo que se quiere contribuir es a compensar los excesos de horarios que de esa modalidad de la prestación se derivan.

A partir de ese entendimiento, ha de acudirse al artículo 94.1.a) del Real Decreto 375/2003, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General del Mutualismo Administrativo, que dispone que en la situación de incapacidad temporal, el funcionario tendrá, entre otros derechos económicos: durante los primeros tres meses, la totalidad de las retribuciones básicas y de las retribuciones complementarias del funcionario en la misma cuantía que le correspondería en cada momento en su puesto de trabajo si no se encontrase en situación de incapacidad temporal.

En la misma línea, el art. 103.2 de ese Reglamento expresa que, cuando la incapacidad permanente parcial tenga su origen en enfermedad o accidente comunes, los efectos de su reconocimiento serán, por un lado, que el funcionario percibirá la totalidad de los haberes que correspondan al puesto de trabajo que efectivamente desempeñe y, por otro, que, si existen posibilidades razonables de recuperación, estará obligado a someterse a determinados procesos de recuperación profesional.

Se reconoce, así, que debe abonarse al funcionario la "plenitud de derechos económicos" o "la totalidad de los derechos económicos", y como el Acuerdo reconoce el derecho a cobrar el complemento a todo aquel que habitualmente preste el servicio en turno rotatorio, resulta que no está exigiendo que se haga necesariamente sino habitualmente, con lo cual, bastará con que se haya venido prestando el servicio de forma habitual en turno rotatorio para tener derecho al percibo durante la baja.

En tal sentido, desnaturalizado por la Dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado de aquella compensación por turnos rotatorios, hemos de acudir al régimen aplicable a las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetivas, y a este tipo de retribuciones se les aplica el art. 78.1 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional ("El funcionario de la Policía Nacional que cause baja para el servicio por incapacidad temporal percibirá las retribuciones o remuneraciones que establezca la normativa reguladora del Régimen Especial sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado vigente en cada momento), de manera que si en una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común que no se dilata más allá de tres meses cada año natural, el funcionario tiene derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprendiendo las retribuciones fijas y periódicas, no hay razón que justifique que no se le abone al demandante la cantidad que reclama correspondiente a los meses que pretende, teniendo derecho a ello, a pesar de lo indicado en las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, respecto de que a partir del cuarto día de baja médica el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal, puesto que esa previsión se contradice con la desnaturalización tanto del complemento de productividad como de la compensación por turnos rotatorios operada en la regulación que se contiene en dichas Instrucciones, que han convertido, al igual que otras anteriores, el complemento de productividad y la compensación mencionada en una retribución fija y objetiva, por lo que en el presente caso la conservación de la "plenitud de derechos económicos", ha de referirse también a la retribución complementaria de que se trata, dado el régimen jurídico que se ha autoimpuesto la Dirección General de Policía en la regulación concreta que ha efectuado.

Si una situación de baja por enfermedad no profesional o accidente común no se dilata el tiempo más allá de tres meses cada año natural, obvio parece que el funcionario ha de tener derecho a percibir sus retribuciones íntegras, comprensivas tanto de sus retribuciones fijas como las periódicas (conforme a la legislación vigente al producirse la baja), sin que concurra razón alguna que justifique la detracción de la compensación por turnos rotatorios derivada de dicha contingencia durante los tres primeros meses.

Particularmente interesante es la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de diciembre de 2019, que destacó: "La cuestión de interés casacional que se suscita en el presente recurso de casación sobre si la cantidad percibida, 120 euros, abonada mensualmente, por la forma de prestación del servicio mediante el trabajo a turnos, ha de ser abonada también durante el periodo vacacional, es decir, durante los doce meses del año, o si, por el contrario, debe abonarse únicamente durante 11 meses al año en que se presta el servicio de forma efectiva, excluyendo el mes de vacaciones. Debemos plantearnos, antes de nada, si la retribución por el trabajo a turnos es una gratificación o es un complemento, pues dicha naturaleza determina como consecuencia obligada su inclusión, si es complemento, o su exclusión, si es gratificación, en las retribuciones percibidas durante el mes de vacaciones. La propia Sentencia de esta Sala, de 3 de mayo de 1996 (recurso de casación en interés de la Ley nº 4739/1993), que se aduce por ambas partes y a la que se refiere también el acto administrativo impugnado en el recurso contencioso administrativo, realiza ese planteamiento, toda vez que al considerar que estamos ante una gratificación, concluye que debe ser excluida durante el mes de vacaciones. Sin cegarnos por la literalidad de los Acuerdos de la Dirección General de la Policía con los Sindicatos del Cuerpo Nacional de Policía, debemos reparar en alguna diferencia de interés. Así es, en el Acuerdo entre esa Dirección General y los Sindicatos que se aplicaba en indicada Sentencia de esta Sala de 3 de mayo de 1996 (recurso de casación en interés de la Ley nº 4739/1993), nos referimos al Acuerdo de 22 de febrero de 1989 en el que se señalaba, según recoge dicha Sentencia, que "a partir del 1 de marzo de 1989 se percibirá por los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía una gratificación por importe de 6.500 pesetas mensuales cuando realicen sus servicios en puestos de su plantilla y su desempeño conlleve la realización de turnos completos de noche de forma habitual. Para percibir dicha gratificación, los funcionarios tendrán que realizar todos los servicios nocturnos que les correspondan mensualmente, exceptuando únicamente los no realizados por permisos expresamente autorizados". Mientras que, según consta en la propia Resolución de la Dirección General de la Policía, impugnada en la instancia, al recoger lo acordado, Acuerdo de 11 de diciembre de 2.003, y en el Acuerdo de 18 de diciembre de 2.015, entre esa Dirección General y los Sindicatos del Cuerpo Nacional de Policía, aunque no derogan las anteriores Instrucciones, se indica que la turnicidad se abona a los que "de forma habitual realicen su trabajo en la modalidad de turnos rotatorios completos". Si bien es cierto que el personal "que habitualmente percibe la referida compensación económica no devengará complemento por turnos rotatorios (Acuerdo Administración- Sindicatos de 27 de febrero de 1996) durante el disfrute de las vacaciones anuales reglamentarias". Pero es que, además, lo cierto es que el complemento por el trabajo a turnos no constituye, a tenor de la descripción que se hace en la resolución impugnada en la instancia, una contraprestación por la prestación de servicios extraordinarios, de carácter eventual, o ajenos a la prestación ordinaria de los servicios propios de la policía. Se trata, por el contrario, de una retribución ordinaria por los servicios que se prestan regularmente, de forma habitual, por aquellos que realizan ese trabajo en la forma de "turnos rotatorios completos", y que perciben el correspondiente complemento todos los meses, periódicamente, salvo el de vacaciones, en el que no se realizan turnos, sencillamente porque no se realiza ninguna prestación. No podemos compartir, en definitiva, que atendida la caracterización señalada, el trabajo a turnos pueda incluirse, a estos efectos en el previsto en el artículo 24.d) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y en el artículo 23.3.d) Ley 30/1984 cuando señala que "las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada normal, que en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía y periódicas en su devengo", pues es justamente lo contrario a lo apreciado en el caso examinado, en el que las retribuciones son fijas en su cuantía, 120 euros, y periódicas en su devengo, que se realiza mensualmente..."

Tras el dictado de esta Sentencia por parte del Alto Tribunal, queda más sedimentado el derecho a la percepción de este complemento en supuestos como el que nos ocupa.

Al desempeñar el recurrente sus servicios mediante el sistema de turnos rotatorios, el concepto de turnicidad también debe ser abonado durante los meses de incapacidad temporal por enfermedad común; no existe razón objetiva alguna para establecer diferencias al respecto, habida cuenta de que en todos esos casos se permanece en la situación de activo en el puesto de origen ( artículo 53 de la de la Ley Orgánica 9/2015), y en ella, de conformidad con el artículo 86.2 del TREBEP de 2015, se goza de la plenitud de los derechos retributivos del puesto que venía desempeñándose, lo que comprende la compensación por turnos rotatorios si se venía percibiendo regularmente con anterioridad.

De todo lo anterior se desprende la procedencia de acoger el recurso contencioso administrativo en el sentido de que ha de declararse el derecho del demandante al percibo del complemento de turnicidad o turnos rotatorios (en su cuantía íntegra) durante los tres meses en que causó baja por enfermedad común, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación en vía administrativa.

CUARTO.- De las costas procesales

I) La doctrina de los tribunales de lo contencioso-administrativo no había sido uniforme a la hora de decidir si un allanamiento de la Administración demandada producido antes de declararse concluso el pleito determinaba la imposición o no de las costas procesales a esa parte demandada.

Generalmente, hasta las sentencias del Pleno de la Sala de lo Contencioso de 17 de julio de 2019 a las que más tarde nos referiremos in extenso, la tesis que abogaba por la no imposición en tales casos buscaba su argumentación en las siguientes bases:

-El art. 395.1 de la Ley de enjuiciamiento Civil establece que si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

-Por otra parte, el art. 394.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil tiene una redacción similar a la establecida por el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

-Sin embargo, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no contiene disposición en materia costas en el supuesto de allanamiento, por lo que, al ser coincidente la redacción del art. 394.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe entenderse que, por aplicación el art. 395 de la LEC con carácter supletorio, no procedería imponer las costas a la Administración.

-En este sentido, el Tribunal Supremo entre otras, en sentencia de 2 de diciembre de 2013 había expresado que, para que no procediese imposición de costas a la demandada, "hubiere sido necesario que aquel órgano hubiera desarrollado otra conducta previa al día señalado para votación y fallo como el allanamiento a la pretensión", de lo que se sigue que el momento decisivo para considerar si procede o no la imposición de costas es que el allanamiento se haya producido antes o después del día señalado para votación y fallo, por lo que en el presente caso, al haberse allanado la Administración demandada en el trámite de contestación a la demanda, no sería procedente la imposición de costas a la Administración demandada.

-Más tarde la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2015 (recurso 404/2014), distinguió los supuestos de allanamiento anteriores o posteriores a la contestación a la demanda, concluyendo que "no habiéndose suscitado debate contradictorio por el demandado, que se allana sin ejercitar pretensiones frente a la posición del actor, la aceptación del allanamiento por el órgano jurisdiccional no puede entenderse como rechazo de unas pretensiones que no se han ejercitado".

II) Como adelantábamos más arriba, no es hasta las dos sentencias de 17 de julio de 2019 (rec. 5145/2017 y 6511/2017) cuando el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo declara que la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA, por lo que resulta procedente la imposición de costas salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA, y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo.

En tales resoluciones se analiza, entre otras cuestiones, si la regulación contenida al respecto de esta cuestión en nuestra Ley de la Jurisdicción puede entenderse completa o si, por el contrario, procede acudir con carácter supletorio, a la Ley de Enjuiciamiento Civil, tal como se desprende de su artículo 4, en cuya virtud "en defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente Ley", y, asimismo, de la disposición final primera de la propia LJCA.

El Alto Tribunal decide que, tratándose como es el caso de allanamiento, tendremos que acudir a lo dispuesto en el articulado de la propia LJCA, no siendo procedente acudir a lo dispuesto en el artículo 395 LEC.

Respalda la reflexión jurídica plasmada en la STS de 22 de mayo de 2018 consistente en que no cabe en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo el acogimiento sin más, de forma mecánica e irreflexiva, de las distintas fórmulas previstas por la LEC (como es el artículo 395, en relación con su precedente, el artículo 394); o, en sentido contrario, de la misma Ley, el artículo 22 ("cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor ... o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas").

Y es que, aun sin negar la existencia de algunas aproximaciones, como acredita la propia incorporación del criterio objetivo del vencimiento en el supuesto de acordarse la estimación del recurso contencioso administrativo o su desestimación (o, en su caso, su inadmisibilidad) ( artículo 139.1 LJCA) , sigue sin resultar del todo coincidente la lógica de ambos procesos, civil y contencioso-administrativo, y ello excluye la recepción mecánica y acrítica de las reglas propias de unos procesos en los otros".

Pero también reconoce que el desplazamiento de la LEC en materia de costas procesales no es absoluto; en algunos casos incluso la propia normativa contiene una remisión expresa, como es el caso de lo dispuesto hoy en el apartado 7 del artículo 139 y antes en su apartado 6, en cuya virtud las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Los criterios interpretativos sobre la regulación de las costas procesales en los supuestos de allanamiento en primera o única instancia que se exteriorizan en las indicadas sentencias del Pleno son los que siguen:

"Entre los artículos 74 y 77 de la LJCA se contiene la regulación de los "otros modos de terminación". Nos referimos, claro está, al desistimiento, al allanamiento ...

En la recién citada sentencia se dice que:

"[...] la propia Ley jurisdiccional distingue y separa la regulación propiamente dicha de la sentencia, a la que dedica la sección 8ª de su capítulo I del Título IV (Procedimiento contencioso-administrativo), de la que corresponde a lo que son los que se denominan "otros" modos de terminación del procedimiento, que se regulan a continuación por la sección 9ª del mismo capítulo, y que lógicamente han de adoptar la forma propia de los actos procesales que proceda en cada caso (providencias, autos y sentencias), aunque en rigor, o en sentido estricto, no se atengan a su contenido propio y natural.

"Mutatis mutandis" no es muy diferente a lo que resulta en el ámbito del procedimiento administrativo, "antesala" de los propios procesos judiciales contencioso- administrativos en la mayor parte de los casos, en relación con la resolución administrativa, que como regla dispone también de un contenido propio ( artículo 89 Ley 30/1992 ; ahora, en términos no muy disímiles, artículo 88 Ley 30/2015 ), y a la que se suman después los otros modos de terminación del procedimiento, desistimiento y renuncia, y caducidad, que también han de venir a revestir la forma de resolución ( artículo 90 Ley 30/1992 y siguientes ; ídem artículos 93 y siguientes Ley 39/2015 )".

Si repasamos los artículos de la LJCA referidos a los "otros medios de terminación", sí contiene regla especifica referida a las costas procesales el desistimiento puesto que el artículo 74 establece:

"1. El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.

2. Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos.

3. El Secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia(aclaramos, en este punto, que la modificación que ligeramente se introduce en este apartado por mor del art. 102.15 de RDL 6/2023 de 19 diciembre de 2023 es intrascendente a los efectos que nos interesan).

4. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda.

5. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos que no hubieren desistido.

6. El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.

7. Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.

8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial ("Letrado de la Administración de Justicia") sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia".

No se contiene ninguna regla, ni como la prevista en el apartado 6 de este articulo 74, ni ninguna otra, en los restantes artículos dedicados a "otros modos de terminación", en particular, en relación con el allanamiento puesto que el artículo 75 LJCA se limita a disponer:

" 1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubiesen allanado".

Intentos ha habido de incorporar alguna regulación (la prevista para el desistimiento u otras diferentes), pero no se ha recogido a nivel legal. Ni en la vigente Ley ni en las que a lo largo de la historia de la jurisdicción contenciosa administrativa española la han precedido. A la vista de ello, y teniendo en cuenta lo que antes (II) hemos dicho, no cabe acudir a la LEC, que resuelve la cuestión en los términos de su artículo 395, sino a la propia LJCA .

En este sentido, el Pleno no considera equiparable el desistimiento y el allanamiento, y, por tanto, tampoco estima aplicable analógicamente a este, la solución legal prevista para aquel, como se manifiesta en la Sentencia de la Sección 1º de 29 de junio de 2015 ya citada. A la vista de ello, siguiendo con nuestro razonamiento de que la LJCA da una respuesta completa a las costas procesales, habrá que concluir que la solución se halla en el artículo 139, que, como tantas veces se ha apuntado, acoge el criterio del vencimiento, y, por tanto, también en caso de allanamiento es aplicable, pero eso sí, en los términos previstos en el propio apartado 1 y no solo en él. El párrafo primero del apartado 1 contiene una regla general, regla que se excepciona si se aprecian, y motiva, la concurrencia de ciertas circunstancias ("serias dudas de hecho y de derecho").

No puede, por lo demás, darse al olvido lo dispuesto hoy en el apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3, puesto que, nuevamente, también se produce una remisión al criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, estando excluida la revisión de su criterio en casación, puesto que el juez de instancia puede en un supuesto de allanamiento diferenciar, por ejemplo, entre el producido antes o después de la contestación a la demanda y, asimismo, distinguir si son varias partes las codemandadas, para resolver sobre las costas procesales aplicando dicho apartado que, recordamos, una vez más, dice "la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

La conclusión jurídica que se establece en las dos Sentencias de 17 de julio de 2019 es ésta: la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo.

III) Con sostén en ese criterio subjetivo que el Pleno de la Sala 3ª del Tribunal Supremo nos permite acoger, estima esta Sala que en el presente caso, fue precisamente en el momento en que se da traslado para contestar a la demanda cuando se produce el allanamiento por la representación procesal de la Administración, sin que sea dable apreciar la existencia de mala fe en la Administración demandada, habida cuenta de que, de un lado, conocedora de la tesis jurídica sostenida por esta Sala y Sección en multitud de asuntos análogos, ha procedido a reconocer el derecho del ahora demandante a las pretensiones en su día deducidas en sede administrativa, evitando así la continuación de una pendencia judicial claramente prescindible; y, de otro, no puede olvidarse que la Circular que autoriza el allanamiento, de 9 de abril de 2024, es posterior a la reclamación en sede administrativa por la parte actora.

Esa misma conclusión -proclive a la no imposición de costas- se ha aplicado más recientemente por el Tribunal Supremo en asuntos juzgados en primera instancia, tales como Sentencias de 24 de mayo y 21 de diciembre de 2022, 7 de febrero de 2024; e incluso en casación (Sentencias de 22 de julio de 2024 y 17 de septiembre de 2024).

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación.