Sentencia Contencioso-Administrativo 113/2026 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 477/2025 de 25 de febrero del 2026

NO SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO:Objeto de apelación.-

Don Conrado impugnó la desestimación presunta, por parte del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, de recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 29 de junio de 2020 de la Concejal delegada de Economía y Hacienda, Personal, Contratación y Modernización de la Administración Local, por la que se denegó la solicitud, deducida el 18 de junio de 2020, de equiparación retributiva con los restantes policías locales con la consiguiente asignación del nivel 18 de complemento de destino.

En el suplico de la demanda se solicitó, además de la anulación de la desestimación presunta impugnada, que:

1º Que se le asigne al recurrente el nivel 18, y subsidiariamente, la equiparación salarial del recurrente con las retribuciones salariales asignadas a los puestos de policía local que tienen reconocido el nivel 18 de complemento de destino.

2º Que se le asigne el mismo complemento específico que al resto de los policías locales de nivel 18.

3º Que se le abonen las diferencias retributivas dejadas de percibir respecto de los complementos de destino y específico de las mensualidades ya vencidas.

El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela declaró: 1º La satisfacción extraprocesal respecto de la pretensión relativa a que se le asignase al señor Conrado el nivel de complemento de destino 18, y 2º La inadmisibilidad del recurso respecto del resto de pretensiones.

La satisfacción extraprocesal parcial se ha declarado en base a que en la relación de puestos de trabajo del Concello de Santiago de Compostela, publicada en el Boletín Oficial de la provincia de A Coruña de 13 de septiembre de 2024, se ha asignado a todos los agentes de Policía Local el nivel 18 de complemento de destino, si bien los efectos económicos se retrotraen a 1 de enero de 2024.

La inadmisibilidad en cuanto al resto de las pretensiones (igualdad retributiva en relación con los agentes que tienen reconocido el nivel 18 por los haberes anteriores a enero de 2024), se fundó en el artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (actos que son reproducción de otros anteriores y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma), con el argumento de que, antes de la solicitud de 18 de junio de 2020 (realizada conjuntamente con otro compañero), el Concello desestimó el 10 de enero de 2020 la petición del demandante de 29 de noviembre de 2019 sobre diferencias retributivas con los funcionarios de su categoría de policía local con nivel 18 en resolución notificada el 17 de enero de 2020, sin que conste la interposición del recurso contra la misma, por lo que quedó firme y consentida, a consecuencia de lo cual considera la juzgadora "a quo" que se debe declarar la inadmisibilidad del recurso ( artículos 28 y 69 LJ) respecto de las pretensiones diferentes de aquellas que constituyen el reconocimiento administrativo.

Frente a dicha sentencia interpuso el demandante recurso de apelación, en el que interesa la revocación del punto 2º del fallo de la sentencia apelada, decidiendo de conformidad con los pedimentos recogidos en el suplico de la demanda, a fin de que se reconozcan los efectos desde el inicio de la prestación de servicios en comisión (2015) o, subsidiariamente, desde el acceso del recurrente a la plaza en propiedad (1/4/2019).

SEGUNDO:Antecedentes de interés para la decisión de esta apelación.-

Con fecha 1 de abril de 2015 el señor Conrado, siendo funcionario de carrera de la Policía Local del Concello de A Coruña, tomó posesión, en comisión de servicios, de un puesto de trabajo de policía local en el Concello de Santiago de Compostela, grupo C, subgrupo C1, nivel 16 de complemento de destino y el complemento específico que el presupuesto de este último fija para ese nivel.

El recurrente permaneció en esa comisión de servicios hasta el 31 de marzo de 2017, siendo nombrado nuevamente en comisión de servicios el 15 de mayo de 2017 para igual puesto de policía local en el Concello de Santiago de Compostela, donde continuó hasta el 31 de marzo de 2019.

Con fecha 1 de abril de 2019 el señor Conrado tomó posesión como funcionario de carrera del cuerpo de la Policía Local de Santiago de Compostela, grupo C1, de una plaza, nivel 16 de complemento de destino, tras superar un proceso selectivo en el que, aparte de otros cinco de acceso libre, se convocó dicha plaza por el turno de movilidad interadministrativa.

Con fecha 25 de junio de 2019 el demandante presentó escrito ante el Concello de Santiago de Compostela solicitando la equiparación de retribuciones con sus compañeros policías locales que en puestos de trabajo similares tenían asignado un nivel 18.

La anterior petición no obtuvo respuesta, por lo que el 29 de noviembre de 2019 el actor reiteró la anterior petición, ante el Concello de Santiago de Compostela, de que se le abonasen las cuantías económicas correspondientes con el mismo nivel que el resto de policías de la misma escala y categoría así como, con efectos retroactivos, la parte que se le había dejado de ingresar por los servicios prestados desde el 1 de abril de 2015.

Con fecha 10 de enero de 2020 la concejal delegada de personal del Concello de Santiago de Compostela denegó la anterior solicitud, con base en que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indica que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzará su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debe permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero del artículo 10.3 del acuerdo regulador, en su contenido vigente en el momento de la toma de posesión del actor en su puesto de trabajo luego de la finalización del correspondiente proceso selectivo. Seguidamente se cita, para fundamentar la resolución, la sentencia de 27 de junio de 2019 (PA 283/2017) del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela, en la que se desestimó un reclamación análoga de don Ricardo, también policía local del Concello de A Coruña, que, al igual que el señor Conrado, había sido nombrado en comisión de servicios para el Concello de Santiago de Compostela, y reclamaba así mismo iguales retribuciones que otros policías locales que tenían asignado el nivel 18.

Con fecha 18 de junio de 2020 el señor Conrado, junto con don Segundo, presentó ante el Concello de Santiago de Compostela nueva petición a fin de que se equiparasen sus retribuciones con las del resto de los policías locales del mismo Concello que tenían asignado el nivel 18, pese a no existir diferencias a la hora de realizar las funciones, tareas, turnos y servicios, invocando el artículo 14 de la Constitución española para denunciar una injustificada discriminación salarial.

Con fecha 29 de junio de 2020 la Concejal delegada de Economía y Hacienda, Personal, Contratación y Modernización de la Administración Local del Concello de Santiago de Compostela denegó dicha solicitud, sin perjuicio, no obstante, de estudiar, en la Mesa General de Negociación (en el marco de la modificación de la relación de puestos de trabajo) la posibilidad de que todos los puestos de trabajo de la misma naturaleza tengan igual nivel de complemento de destino y el mismo complemento específico, según las posibilidades presupuestarias. Nuevamente se reiteran en esta resolución los argumentos que se expusieron en la anterior, pero sin hacer alusión a esta última.

Frente s la resolución de 29/6/2020 interpuso el señor Conrado, junto al señor Segundo, recurso de reposición, que no obtuvo respuesta, siendo esa desestimación presunta objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO:Examen de la inadmisibilidad apreciada en la sentencia apelada.-

1. El primer motivo de apelación se orienta a la revocación de la causa de inadmisibilidad apreciada en la sentencia apelada, alegando que se han infringido los artículos 28 y 69 de la Ley de Jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con el artículo 24 de la Constitución española.

Alega el apelante que el acto impugnado en este litigio no puede considerarse mera reproducción de la resolución de 10 de enero de 2020 por tres razones: 1ª Porque la Administración resolvió expresamente la petición sin fundamentar la inadmisión por reiteración, lo que implica que reabrió el fondo del asunto y dictó un nuevo acto autónomo recurrible, 2ª Porque, aunque existiera similitud, nos hallamos ante una situación de tracto sucesivo, en la que cada periodo temporal genera efectos jurídicos propios y diferenciados, lo que excluye la plena identidad requerida en el artículo 28 LJ y por la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, y 3ª Porque las circunstancias del funcionario eran distintas en relación al tiempo en que se produjeron las distintas solicitudes, puesto que en la segunda ya llevaba más de cinco años al servicio de la Administración Local de Santiago de Compostela y, por tanto, ya cumplía lo previsto en el artículo 10.3, apartado 4, citado por la Administración Local.

2. Ante todo conviene advertir sobre la interpretación restrictiva que merece la apreciación de las causas de inadmisión en el proceso contencioso-administrativo, debido a que está directamente implicado el derecho de acceso a la jurisdicción, por lo que estamos en presencia del primer contenido del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 de la Constitución española.

Así se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada a partir de la STC 19/1981, de 18 de junio, y posteriormente, entre otras muchas, en las sentencias 83/2016, de 28 de abril, 12/2017, de 30 de enero, y 6/2018, de 22 de enero.

Así, en la STC 12/2017 se argumenta:

"[E]l primer contenido del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en el proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas ...",razonando más adelante que " al tratarse en este caso del derecho de acceso a la jurisdicción y operar, en consecuencia, en toda su intensidad el principio pro actione, no sólo conculcan este derecho las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también aquellas que se encuentren basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelan una clara desproporción entre los fines que la causa legal preserva y los intereses que se sacrifican".Más adelante se advierte que "el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida".Seguidamente se complementa la anterior argumentación razonando: "Todas estas afirmaciones resultan acordes con el mayor alcance que el Tribunal otorga al principio pro actione en los supuestos de acceso a la jurisdicción, que obliga a los órganos judiciales a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE ".

En función de la indicada interpretación restrictiva en la apreciación de las causas de inadmisión, el análisis de las circunstancias de hecho que concurren en este caso permiten desestimar la aplicación del artículo 28 LJ en relación con el 69 LJ por los motivos que seguidamente se exponen.

En primer lugar, en el caso presente el Concello de Santiago de Compostela dictó la resolución de 29 de junio de 2020 sin hacer la más mínima alusión a su resolución anterior de 10 de enero de 2020 ni invocar una posible inadmisión por reiteración, esgrimiendo una argumentación en la que generó un acto nuevo, e incluso añadió que estudiaba la posibilidad de equiparación salarial de todos los puestos de trabajo de la misma naturaleza en la medida en que lo permitiesen las disponibilidades presupuestarias y se acordase en ese sentido en la Mesa General de Negociación, lo cual se vio corroborado posteriormente porque en la relación de puestos de trabajo del Concello de Santiago de Compostela, publicada en el Boletín Oficial de la provincia de A Coruña de 13 de septiembre de 2024, se ha asignado a todos los agentes de Policía Local el nivel 18 de complemento de destino. Por tanto, no deja de resultar contradictorio con esa actuación administrativa previa que en el curso de este litigio haya alegado la inadmisión del recurso en base al artículo 28 LJ, pues ha ido contra sus propios actos.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo permite diferenciar entre actos confirmatorios y aquellos otros en que, aun existiendo un acto previo firme, se vuelve a entrar en el fondo del asunto. Así, la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2007 ha declarado que cuando la Administración decide resolver nuevamente sobre el fondo de una cuestión ya resuelta, aunque lo haga en términos idénticos, lo que se produce es la apertura de un nuevo acto administrativo que reinicia la cadena impugnatoria y abre de nuevo la vía jurisdiccional. A lo anterior se añade que en la sentencia TS de 26 de abril de 2006 se consideró vulnerado el derecho de defensa cuando la Administración modificó, en sede judicial, los motivos de su decisión inicial, lo que implica que si en la resolución impugnada no aludió a que se trataba de cuestión que reproducía otra anterior, no cabe invocar el artículo 28 LJ en vía judicial.

El Letrado del Concello de Santiago de Compostela trata de justificar que se haya dictado un nuevo acto en el hecho de que en junio de 2020 los solicitantes fueron dos, no sólo el señor Conrado, pero este argumento no es acogible debido a que hubiera bastado que en la resolución de 29 de junio de 2020 se hubiera diferenciado entre uno y otro y se hubiera dictado resolución de fondo únicamente respecto al señor Segundo, pero no se hizo así,

En segundo lugar, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha excepcionado la aplicación del artículo 28 LJ cuando se trata de la aplicación individualizada de disposiciones generales (por ejemplo, el acuerdo regulador municipal) en relaciones de tracto sucesivo, porque en este caso la prestación de servicios se prolonga en el tiempo y genera efectos jurídicos continuados, de modo que no existe plena identidad de objeto puesto que cada nuevo periodo de prestación constituye un supuesto de hecho autónomo, de modo que se permiten nuevas impugnaciones sobre periodos posteriores, máxime si concurre entre uno y otro momento un cambio de circunstancias que puede resultar relevante.

En el caso presente, uno de los argumentos centrales de la resolución de 10 de enero de 2020 era que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indica que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzará su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debe permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, siendo así que cuando en noviembre de 2019 se dedujo la primera petición ese lapso de cinco años no había transcurrido, y, sin embargo, cuando se presentó la segunda solicitud, en junio de 2020, ya se había superado ese periodo de tiempo porque la primera toma de posesión, en comisión de servicios, fue en abril de 2015. En consecuencia, no existe identidad de objeto, por lo que no puede afirmarse que la segunda resolución sea confirmatoria de la primera.

En este punto cabe traer aquí la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con la cosa juzgada material, pues, aunque se refiera a la vía judicial, resulta extrapolable al caso presente. Se incide en que basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes.

Así, en el fundamento de derecho tercero de la sentencia de 29 de diciembre de 2015 (presente recurso de casación núm. 1153/2014) resume la Sala 3ª del Tribunal Supremo su doctrina sobre la cosa juzgada y sus peculiaridades en lo contencioso-administrativo. Se argumenta en ella:

"Para resolver el presente recurso conviene recordar, con la sentencia de 22 de junio de 2011 -recurso de casación núm. 2233/2007 -, entre otras, lo vertido en la Sentencia de esta Sala de 27 de abril de 2006 , recurso de casación en interés de la ley núm. 13/2005, en que con cita de sentencias anteriores, plasma la doctrina de este Tribunal acerca del principio de cosa juzgada.

< artículo 222 de la LEC/ 2000 , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.

La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.

En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d ) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso- administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras).

Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada.

El efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior>>".

Y un poco más adelante se continúa argumentando:

"Como antes hemos recogido, en el ámbito del proceso contencioso- administrativo se ha destacado la singularidad de la excepción de la cosa juzgada derivada de la siempre necesaria presencia de un acto administrativo que es lo que se recurre, entendiendo que si en el posterior proceso el acto o la disposición recurrida es diferente del que se enjuició en la resolución judicial firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Son conocidos los matices muy específicos de la cosa juzgada en el proceso contencioso-administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente".

La posterior sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020 (recurso de casación número 899/2019) reitera la necesidad de que se trate del mismo acto impugnado para que pueda apreciarse la cosa juzgada, aunque en esta sentencia se suscita la cuestión en relación con una sentencia anterior que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Debido a que la reclamación presentada es sobre retribuciones complementarias que se plasman en la nómina mensual, en este punto también cabe mencionar que cada nómina no reproduce ni confirma la anterior, por lo que puede ser objeto de impugnación autónoma, ya que, situándose en una relación de tracto sucesivo, cada acto de pago remunera servicios prestados en distintos periodos, y a los que pueden acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga ( STS de 4 de noviembre de 2013, recurso 5916/2011).

En tercer lugar, quedan excluidos asimismo de la aplicación del artículo 28 LJ los actos confirmados de los que se predica la nulidad de pleno derecho, es decir cuando el acto anterior o inicial del que se afirma la firmeza por el consentimiento del interesado es nulo de pleno derecho, pues tal tipo de nulidad es invariable por el mero transcurso del tiempo.

En el caso presente se alega la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por vulneración del principio de igualdad, recogido en el artículo 14 de la Constitución española, por lo que estaría incluido en el artículo 47.1.a de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, procede el acogimiento del recurso de apelación, y, con arreglo al artículo 85.10 LJ, procede seguidamente resolver sobre el fondo del asunto.

CUARTO:Examen del fondo del asunto: vulneración del principio de igualdad retributiva.-

1. En cuanto al fondo del asunto el demandante alega que se produce una discriminación salarial desde el momento en que existe identidad funcional entre los puestos de policía local nivel 16 y 18 sin diferencia alguna en funciones o responsabilidades, como acredita la propia relación de puestos de trabajo, en la que se reconoció en 2024 que todos los agentes debían tener nivel 18, con lo cual admite que el trato anterior era discriminatorio. Añade que limitar los efectos económicos a enero de 2024 cuando la realidad funcional era idéntica desde 2015/2019 supone un enriquecimiento injusto de la Administración y vulnera la doctrina constitucional y del Tribunal Supremo sobre igualdad retributiva.

2. La sentencia del Tribunal Constitucional 34/2004, de 8 de marzo de 2004, ha concretado el sentido y alcance del principio de igualdad retributiva en la interpretación del artículo 14 de la Constitución española, al argumentar en los siguientes términos:

"En segundo término, el recurrente en amparo denuncia la lesión del derecho a la igualdad ( art. 14 CE ), por entender que ha sido objeto de una discriminación salarial injustificada basada únicamente en la circunstancia de su nacionalidad no yugoslava. A este respecto, se hace preciso comenzar recordando que, como ha puesto de manifiesto este Tribunal en reiteradas ocasiones, no toda desigualdad de trato supone una infracción del artículo 14 de la Constitución española , sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable, es decir, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional (por todas, SSTC 134/1996, de 22 de julio, FJ 5 ; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8 ; 46/1999, de 22 de marzo, FJ 2 ; 200/1999, de 8 de noviembre, FJ 3 ; y 200/2001, de 4 de octubre , FJ 4).

En concreto, y respecto del principio de igualdad en materia retributiva, hemos afirmado que "el art. 14 CE no impone en el ámbito de las relaciones laborales una igualdad de trato en sentido absoluto, pues la eficacia en este ámbito del principio de la autonomía de la voluntad deja un margen en el que el acuerdo privado o la decisión unilateral del empresario, en ejercicio de sus poderes de organización de la empresa, puede libremente disponer la retribución del trabajador, respetando los mínimos legales o convencionales. En la medida, pues, en que la diferencia salarial no tenga un significado discriminatorio, por incidir en alguna de las causas prohibidas por la Constitución o el Estatuto de los trabajadores, no puede considerarse como vulneradora del principio de igualdad" ( SSTC 34/1984, de 9 de marzo, FJ 2 ; 2/1998, de 12 de enero, FJ 2 ; 74/1998, de 31 de marzo, FJ 2 ; 119/2002, de 20 de mayo, FJ 6 ; y 39/2003, de 27 de febrero , FJ 4). Ahora bien, hemos dicho, igualmente, que cuando la empleadora es la Administración pública, ésta no se rige en sus relaciones jurídicas por el principio de la autonomía de la voluntad, sino que debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ( art. 103.1 CE ), con interdicción expresa de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE ). Como poder público que es, está sujeta al principio de igualdad ante la Ley que concede a las personas el derecho subjetivo de alcanzar de los poderes públicos un trato igual para supuestos iguales ( SSTC 161/1991, de 18 de junio, FJ 1 ; y 2/1998, de 12 de enero , FJ 3).

Finalmente, se ha de recordar que los órganos judiciales pueden vulnerar el mencionado derecho a la igualdad ante la Ley cuando aplican las normas jurídicas con un criterio interpretativo que produzca, o no corrija, el trato discriminatorio en relación con otras situaciones válidamente comparables y, además, la norma a aplicar sea susceptible de distinta interpretación que, siendo admitida en Derecho, conduzca a eliminar la desigualdad injustificada que en aquel caso se produce, lo cual supone que si existe esa alternativa de interpretación más conforme con la igualdad, su no utilización equivale a una aplicación de la norma que el art. 14 de la Constitución no consiente ( SSTC 103/1990, de 9 de marzo, FJ 2 ; 39/1992, de 30 de marzo, FJ 3 ; 20/1994, de 27 de enero, FJ 2 ; y 103/2002, de 6 de mayo , FJ 4)."

La jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo permite la reclamación de las retribuciones complementarias de un puesto de categoría superior si se demuestra la íntegra identidad de funciones con dicho puesto, sin que pueda ser obstáculo para ello la ausencia de impugnación previa de la RPT, máxime desde que en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014, y en las posteriores que han seguido el mismo criterio, ya no se admite la consideración de la RPT como disposición general, con la consiguiente imposibilidad de su impugnación indirecta.

En este sentido ha declarado la sentencia de 17 de diciembre de 2009 de la Sección 7ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que la "naturaleza estatutaria de la relación de los funcionarios con las Administraciones Públicas no puede legitimar actuaciones ilegales como sucede en el caso de que una Relación de Puestos de Trabajo de funcionarios asigne niveles o complementos específicos que no se correspondan con las funciones o tareas que, en la realidad, se realicen en el desempeño de un puesto de trabajo en cuanto dichas funciones o tareas sean las mismas que se realizan en puestos a los que la misma Administración y en el mismo R.P.T. asigne retribuciones superiores en el complemento de destino y complemento específico".

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparativamente hablando la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Específicamente referido a un problema concerniente a la equiparación retributiva de los Subinspectores de Inspección tributaria, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución en la asignación de los complementos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones.

De la jurisprudencia mencionada ha de deducirse que la norma general es que si existe diferencia de funciones debe haber la correspondiente distinción retributiva. Por consiguiente, al ser la igualdad de funciones la excepción a la regla general ha de quedar ello acreditado debidamente para surtir los efectos deseados por el recurrente.

El mismo criterio ha sido seguido en sentencias dictadas por diferentes Salas de lo Contencioso-Administrativo de distintos Tribunales Superiores de Justicia,- sirvan de ejemplo la Sentencia de la Sala de Valencia de 21 de Mayo de 2013 (recurso 171/2011) o la de la Sala de Sevilla de 16 de Noviembre de 2012 (recurso 622/2010), así como las de la Sala de Madrid de fechas 5 y 19 de Diciembre de 2014 ( recursos nºs 706/2013 y 957/2013 ), y 2 de junio de 2017 (recurso 367/2016) -, ante diversas solicitudes planteadas, también por funcionarios públicos, con la misma o similar causa "petendi" que en este se esgrime, en base a que la realización de las funciones propias de un puesto de categoría superior, no sólo con expresa anuencia de la Administración sino como cometido propio encomendado por la misma, comporta el reconocimiento del derecho al devengo de las retribuciones complementarias del mismo.

Por tanto, con la anterior argumentación seguimos la consolidada doctrina jurisprudencial según la cual el desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determina el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto por cuanto, de otro modo, se produciría un trato discriminatorio carente de justificación y contrario a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

Y ese criterio jurisprudencial se ha visto confirmado por la sentencia de 18 de enero de 2018 (recurso de casación 874/2017) de la Sala 3ª, sección 4ª, del Tribunal Supremo, planteado bajo el régimen del moderno recurso de casación, al igual que en las SSTS de 7 de junio de 2022 y 27 de septiembre de 2022.

3. En el caso presente con la modificación en 2024 de la relación de puestos de trabajo se ha venido a reconocer que no existe justificación alguna para la diferencia de trato entre los policías locales a quienes se les había asignado un nivel 16 y a quienes se les había atribuido el nivel 18. Ello es así porque no se ha probado que el incremento a quienes previamente tenían menor nivel haya estado fundado en la asignación de superiores funciones, tareas o responsabilidades, por lo que lógicamente con anterioridad tenían las mismas, y la diferencia de trato retributivo era injustificado.

En principio la fundamentación que se ofrecía por el Concello para el distinto trato era que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indicaba que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzaría su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debía permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero del artículo 10.3 del acuerdo regulador en el acuerdo regulador.

Una justificación sustancialmente igual ha sido descartada como razonable en la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con los inspectores/as de trabajo, a quienes se atribuía un nivel de complemento de destino inferior cuando accedían como primer destino a una Inspección de Trabajo pese a que realizaban las mismas funciones que los/as de mayor antigüedad. Así se reconoció, entre otras muchas, en sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo 323/2020, de 4 de marzo, recurso núm. 3611/2017, y 684/2022, de 7 de junio, recurso número 926/2021, y en las más recientes SSTS núm. 651/2025, de 28 de mayo (recurso de casación núm. 1886/2023) y núm. 912/2025, de 3 de julio (recurso de casación núm. 977/2023), en las que incluso se ha reconocido el tiempo anterior desempeñado a efectos de grado personal.

La aplicación de ese criterio en este caso obliga a desechar como justificación razonable el acceso inicial al puesto cuando queda constancia de que las funciones, cometidos y responsabilidades son idénticos a los de los demás funcionarios.

El demandante ha aportado diversas sentencias dictadas por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Santiago de Compostela, en las que se han estimado reclamaciones retributivas de otros miembros de la Policía Local de Santiago de Compostela a los que, al igual que en el caso presente, se les asignó inicialmente un nivel 16 de complemento de destino, por haber apreciado una discriminación retributiva injustificada, máxime al mencionar un informe del Jefe de la Policía Local de 26 de diciembre de 2023 en el que hacía constar que los servicios desempeñados por los funcionarios con la categoría de policía son los mismos para todos, independientemente del nivel de cada uno.

Resulta significativo igualmente que en el escrito de oposición al recurso de apelación, después de defender el Letrado del Concello de Santiago de Compostela la operatividad del motivo de inadmisibilidad fundado en el artículo 28 LJ, en cuanto al fondo no niega la identidad funcional sino que se limita a solicitar, para el caso de que se acoja el recurso de apelación, que los efectos declarativos del reconocimiento del derecho sólo pueden retrotraerse hasta la toma de posesión como funcionario de carrera del Concello de Santiago de Compostela porque la comisión de servicios, incluido su nivel, cesó y no puede reclamarse en base a ella.

Una vez que se considera acreditada la discriminación retributiva, en cuanto al periodo a reconocer, el demandante solicita, como petición principal, que los efectos se reconozcan desde el año 2015, es decir, desde el inicio de su prestación de servicios en comisión.

La situación de discriminación retributiva comprende el periodo en que el demandante prestaba sus servicios en comisión como policía local, pues durante el mismo también se le abonaron las retribuciones correspondiente al nivel 16, por lo que no existe ninguna razón para que no se reconozcan los efectos desde abril de 2015, sin que resulte atendible el argumento, esgrimido por la defensa del Concello, de que la comisión ya cesó, pues ello no puede desactivar la reclamación también respecto a ese periodo.

En cuanto a las diferencias retributivas reclamadas, dado que el periodo de prescripción es de cuatro años, el Concello ha de abonar las correspondientes a las mensualidades anteriores en cuatro años a la reclamación en vía administrativa (18/6/2020).

Por todo lo cual procede la estimación del recurso de apelación.

QUINTO:Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, al acoger el recurso de apelación no se hará pronunciamiento especial sobre las costas de esta segunda instancia.

VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

NO SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO:Objeto de apelación.-

Don Conrado impugnó la desestimación presunta, por parte del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, de recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 29 de junio de 2020 de la Concejal delegada de Economía y Hacienda, Personal, Contratación y Modernización de la Administración Local, por la que se denegó la solicitud, deducida el 18 de junio de 2020, de equiparación retributiva con los restantes policías locales con la consiguiente asignación del nivel 18 de complemento de destino.

En el suplico de la demanda se solicitó, además de la anulación de la desestimación presunta impugnada, que:

1º Que se le asigne al recurrente el nivel 18, y subsidiariamente, la equiparación salarial del recurrente con las retribuciones salariales asignadas a los puestos de policía local que tienen reconocido el nivel 18 de complemento de destino.

2º Que se le asigne el mismo complemento específico que al resto de los policías locales de nivel 18.

3º Que se le abonen las diferencias retributivas dejadas de percibir respecto de los complementos de destino y específico de las mensualidades ya vencidas.

El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela declaró: 1º La satisfacción extraprocesal respecto de la pretensión relativa a que se le asignase al señor Conrado el nivel de complemento de destino 18, y 2º La inadmisibilidad del recurso respecto del resto de pretensiones.

La satisfacción extraprocesal parcial se ha declarado en base a que en la relación de puestos de trabajo del Concello de Santiago de Compostela, publicada en el Boletín Oficial de la provincia de A Coruña de 13 de septiembre de 2024, se ha asignado a todos los agentes de Policía Local el nivel 18 de complemento de destino, si bien los efectos económicos se retrotraen a 1 de enero de 2024.

La inadmisibilidad en cuanto al resto de las pretensiones (igualdad retributiva en relación con los agentes que tienen reconocido el nivel 18 por los haberes anteriores a enero de 2024), se fundó en el artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (actos que son reproducción de otros anteriores y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma), con el argumento de que, antes de la solicitud de 18 de junio de 2020 (realizada conjuntamente con otro compañero), el Concello desestimó el 10 de enero de 2020 la petición del demandante de 29 de noviembre de 2019 sobre diferencias retributivas con los funcionarios de su categoría de policía local con nivel 18 en resolución notificada el 17 de enero de 2020, sin que conste la interposición del recurso contra la misma, por lo que quedó firme y consentida, a consecuencia de lo cual considera la juzgadora "a quo" que se debe declarar la inadmisibilidad del recurso ( artículos 28 y 69 LJ) respecto de las pretensiones diferentes de aquellas que constituyen el reconocimiento administrativo.

Frente a dicha sentencia interpuso el demandante recurso de apelación, en el que interesa la revocación del punto 2º del fallo de la sentencia apelada, decidiendo de conformidad con los pedimentos recogidos en el suplico de la demanda, a fin de que se reconozcan los efectos desde el inicio de la prestación de servicios en comisión (2015) o, subsidiariamente, desde el acceso del recurrente a la plaza en propiedad (1/4/2019).

SEGUNDO:Antecedentes de interés para la decisión de esta apelación.-

Con fecha 1 de abril de 2015 el señor Conrado, siendo funcionario de carrera de la Policía Local del Concello de A Coruña, tomó posesión, en comisión de servicios, de un puesto de trabajo de policía local en el Concello de Santiago de Compostela, grupo C, subgrupo C1, nivel 16 de complemento de destino y el complemento específico que el presupuesto de este último fija para ese nivel.

El recurrente permaneció en esa comisión de servicios hasta el 31 de marzo de 2017, siendo nombrado nuevamente en comisión de servicios el 15 de mayo de 2017 para igual puesto de policía local en el Concello de Santiago de Compostela, donde continuó hasta el 31 de marzo de 2019.

Con fecha 1 de abril de 2019 el señor Conrado tomó posesión como funcionario de carrera del cuerpo de la Policía Local de Santiago de Compostela, grupo C1, de una plaza, nivel 16 de complemento de destino, tras superar un proceso selectivo en el que, aparte de otros cinco de acceso libre, se convocó dicha plaza por el turno de movilidad interadministrativa.

Con fecha 25 de junio de 2019 el demandante presentó escrito ante el Concello de Santiago de Compostela solicitando la equiparación de retribuciones con sus compañeros policías locales que en puestos de trabajo similares tenían asignado un nivel 18.

La anterior petición no obtuvo respuesta, por lo que el 29 de noviembre de 2019 el actor reiteró la anterior petición, ante el Concello de Santiago de Compostela, de que se le abonasen las cuantías económicas correspondientes con el mismo nivel que el resto de policías de la misma escala y categoría así como, con efectos retroactivos, la parte que se le había dejado de ingresar por los servicios prestados desde el 1 de abril de 2015.

Con fecha 10 de enero de 2020 la concejal delegada de personal del Concello de Santiago de Compostela denegó la anterior solicitud, con base en que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indica que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzará su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debe permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero del artículo 10.3 del acuerdo regulador, en su contenido vigente en el momento de la toma de posesión del actor en su puesto de trabajo luego de la finalización del correspondiente proceso selectivo. Seguidamente se cita, para fundamentar la resolución, la sentencia de 27 de junio de 2019 (PA 283/2017) del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela, en la que se desestimó un reclamación análoga de don Ricardo, también policía local del Concello de A Coruña, que, al igual que el señor Conrado, había sido nombrado en comisión de servicios para el Concello de Santiago de Compostela, y reclamaba así mismo iguales retribuciones que otros policías locales que tenían asignado el nivel 18.

Con fecha 18 de junio de 2020 el señor Conrado, junto con don Segundo, presentó ante el Concello de Santiago de Compostela nueva petición a fin de que se equiparasen sus retribuciones con las del resto de los policías locales del mismo Concello que tenían asignado el nivel 18, pese a no existir diferencias a la hora de realizar las funciones, tareas, turnos y servicios, invocando el artículo 14 de la Constitución española para denunciar una injustificada discriminación salarial.

Con fecha 29 de junio de 2020 la Concejal delegada de Economía y Hacienda, Personal, Contratación y Modernización de la Administración Local del Concello de Santiago de Compostela denegó dicha solicitud, sin perjuicio, no obstante, de estudiar, en la Mesa General de Negociación (en el marco de la modificación de la relación de puestos de trabajo) la posibilidad de que todos los puestos de trabajo de la misma naturaleza tengan igual nivel de complemento de destino y el mismo complemento específico, según las posibilidades presupuestarias. Nuevamente se reiteran en esta resolución los argumentos que se expusieron en la anterior, pero sin hacer alusión a esta última.

Frente s la resolución de 29/6/2020 interpuso el señor Conrado, junto al señor Segundo, recurso de reposición, que no obtuvo respuesta, siendo esa desestimación presunta objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO:Examen de la inadmisibilidad apreciada en la sentencia apelada.-

1. El primer motivo de apelación se orienta a la revocación de la causa de inadmisibilidad apreciada en la sentencia apelada, alegando que se han infringido los artículos 28 y 69 de la Ley de Jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con el artículo 24 de la Constitución española.

Alega el apelante que el acto impugnado en este litigio no puede considerarse mera reproducción de la resolución de 10 de enero de 2020 por tres razones: 1ª Porque la Administración resolvió expresamente la petición sin fundamentar la inadmisión por reiteración, lo que implica que reabrió el fondo del asunto y dictó un nuevo acto autónomo recurrible, 2ª Porque, aunque existiera similitud, nos hallamos ante una situación de tracto sucesivo, en la que cada periodo temporal genera efectos jurídicos propios y diferenciados, lo que excluye la plena identidad requerida en el artículo 28 LJ y por la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, y 3ª Porque las circunstancias del funcionario eran distintas en relación al tiempo en que se produjeron las distintas solicitudes, puesto que en la segunda ya llevaba más de cinco años al servicio de la Administración Local de Santiago de Compostela y, por tanto, ya cumplía lo previsto en el artículo 10.3, apartado 4, citado por la Administración Local.

2. Ante todo conviene advertir sobre la interpretación restrictiva que merece la apreciación de las causas de inadmisión en el proceso contencioso-administrativo, debido a que está directamente implicado el derecho de acceso a la jurisdicción, por lo que estamos en presencia del primer contenido del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 de la Constitución española.

Así se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada a partir de la STC 19/1981, de 18 de junio, y posteriormente, entre otras muchas, en las sentencias 83/2016, de 28 de abril, 12/2017, de 30 de enero, y 6/2018, de 22 de enero.

Así, en la STC 12/2017 se argumenta:

"[E]l primer contenido del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en el proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas ...",razonando más adelante que " al tratarse en este caso del derecho de acceso a la jurisdicción y operar, en consecuencia, en toda su intensidad el principio pro actione, no sólo conculcan este derecho las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también aquellas que se encuentren basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelan una clara desproporción entre los fines que la causa legal preserva y los intereses que se sacrifican".Más adelante se advierte que "el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida".Seguidamente se complementa la anterior argumentación razonando: "Todas estas afirmaciones resultan acordes con el mayor alcance que el Tribunal otorga al principio pro actione en los supuestos de acceso a la jurisdicción, que obliga a los órganos judiciales a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE ".

En función de la indicada interpretación restrictiva en la apreciación de las causas de inadmisión, el análisis de las circunstancias de hecho que concurren en este caso permiten desestimar la aplicación del artículo 28 LJ en relación con el 69 LJ por los motivos que seguidamente se exponen.

En primer lugar, en el caso presente el Concello de Santiago de Compostela dictó la resolución de 29 de junio de 2020 sin hacer la más mínima alusión a su resolución anterior de 10 de enero de 2020 ni invocar una posible inadmisión por reiteración, esgrimiendo una argumentación en la que generó un acto nuevo, e incluso añadió que estudiaba la posibilidad de equiparación salarial de todos los puestos de trabajo de la misma naturaleza en la medida en que lo permitiesen las disponibilidades presupuestarias y se acordase en ese sentido en la Mesa General de Negociación, lo cual se vio corroborado posteriormente porque en la relación de puestos de trabajo del Concello de Santiago de Compostela, publicada en el Boletín Oficial de la provincia de A Coruña de 13 de septiembre de 2024, se ha asignado a todos los agentes de Policía Local el nivel 18 de complemento de destino. Por tanto, no deja de resultar contradictorio con esa actuación administrativa previa que en el curso de este litigio haya alegado la inadmisión del recurso en base al artículo 28 LJ, pues ha ido contra sus propios actos.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo permite diferenciar entre actos confirmatorios y aquellos otros en que, aun existiendo un acto previo firme, se vuelve a entrar en el fondo del asunto. Así, la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2007 ha declarado que cuando la Administración decide resolver nuevamente sobre el fondo de una cuestión ya resuelta, aunque lo haga en términos idénticos, lo que se produce es la apertura de un nuevo acto administrativo que reinicia la cadena impugnatoria y abre de nuevo la vía jurisdiccional. A lo anterior se añade que en la sentencia TS de 26 de abril de 2006 se consideró vulnerado el derecho de defensa cuando la Administración modificó, en sede judicial, los motivos de su decisión inicial, lo que implica que si en la resolución impugnada no aludió a que se trataba de cuestión que reproducía otra anterior, no cabe invocar el artículo 28 LJ en vía judicial.

El Letrado del Concello de Santiago de Compostela trata de justificar que se haya dictado un nuevo acto en el hecho de que en junio de 2020 los solicitantes fueron dos, no sólo el señor Conrado, pero este argumento no es acogible debido a que hubiera bastado que en la resolución de 29 de junio de 2020 se hubiera diferenciado entre uno y otro y se hubiera dictado resolución de fondo únicamente respecto al señor Segundo, pero no se hizo así,

En segundo lugar, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha excepcionado la aplicación del artículo 28 LJ cuando se trata de la aplicación individualizada de disposiciones generales (por ejemplo, el acuerdo regulador municipal) en relaciones de tracto sucesivo, porque en este caso la prestación de servicios se prolonga en el tiempo y genera efectos jurídicos continuados, de modo que no existe plena identidad de objeto puesto que cada nuevo periodo de prestación constituye un supuesto de hecho autónomo, de modo que se permiten nuevas impugnaciones sobre periodos posteriores, máxime si concurre entre uno y otro momento un cambio de circunstancias que puede resultar relevante.

En el caso presente, uno de los argumentos centrales de la resolución de 10 de enero de 2020 era que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indica que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzará su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debe permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, siendo así que cuando en noviembre de 2019 se dedujo la primera petición ese lapso de cinco años no había transcurrido, y, sin embargo, cuando se presentó la segunda solicitud, en junio de 2020, ya se había superado ese periodo de tiempo porque la primera toma de posesión, en comisión de servicios, fue en abril de 2015. En consecuencia, no existe identidad de objeto, por lo que no puede afirmarse que la segunda resolución sea confirmatoria de la primera.

En este punto cabe traer aquí la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con la cosa juzgada material, pues, aunque se refiera a la vía judicial, resulta extrapolable al caso presente. Se incide en que basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes.

Así, en el fundamento de derecho tercero de la sentencia de 29 de diciembre de 2015 (presente recurso de casación núm. 1153/2014) resume la Sala 3ª del Tribunal Supremo su doctrina sobre la cosa juzgada y sus peculiaridades en lo contencioso-administrativo. Se argumenta en ella:

"Para resolver el presente recurso conviene recordar, con la sentencia de 22 de junio de 2011 -recurso de casación núm. 2233/2007 -, entre otras, lo vertido en la Sentencia de esta Sala de 27 de abril de 2006 , recurso de casación en interés de la ley núm. 13/2005, en que con cita de sentencias anteriores, plasma la doctrina de este Tribunal acerca del principio de cosa juzgada.

< artículo 222 de la LEC/ 2000 , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.

La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.

En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d ) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso- administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras).

Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada.

El efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior>>".

Y un poco más adelante se continúa argumentando:

"Como antes hemos recogido, en el ámbito del proceso contencioso- administrativo se ha destacado la singularidad de la excepción de la cosa juzgada derivada de la siempre necesaria presencia de un acto administrativo que es lo que se recurre, entendiendo que si en el posterior proceso el acto o la disposición recurrida es diferente del que se enjuició en la resolución judicial firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Son conocidos los matices muy específicos de la cosa juzgada en el proceso contencioso-administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente".

La posterior sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020 (recurso de casación número 899/2019) reitera la necesidad de que se trate del mismo acto impugnado para que pueda apreciarse la cosa juzgada, aunque en esta sentencia se suscita la cuestión en relación con una sentencia anterior que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Debido a que la reclamación presentada es sobre retribuciones complementarias que se plasman en la nómina mensual, en este punto también cabe mencionar que cada nómina no reproduce ni confirma la anterior, por lo que puede ser objeto de impugnación autónoma, ya que, situándose en una relación de tracto sucesivo, cada acto de pago remunera servicios prestados en distintos periodos, y a los que pueden acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga ( STS de 4 de noviembre de 2013, recurso 5916/2011).

En tercer lugar, quedan excluidos asimismo de la aplicación del artículo 28 LJ los actos confirmados de los que se predica la nulidad de pleno derecho, es decir cuando el acto anterior o inicial del que se afirma la firmeza por el consentimiento del interesado es nulo de pleno derecho, pues tal tipo de nulidad es invariable por el mero transcurso del tiempo.

En el caso presente se alega la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por vulneración del principio de igualdad, recogido en el artículo 14 de la Constitución española, por lo que estaría incluido en el artículo 47.1.a de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, procede el acogimiento del recurso de apelación, y, con arreglo al artículo 85.10 LJ, procede seguidamente resolver sobre el fondo del asunto.

CUARTO:Examen del fondo del asunto: vulneración del principio de igualdad retributiva.-

1. En cuanto al fondo del asunto el demandante alega que se produce una discriminación salarial desde el momento en que existe identidad funcional entre los puestos de policía local nivel 16 y 18 sin diferencia alguna en funciones o responsabilidades, como acredita la propia relación de puestos de trabajo, en la que se reconoció en 2024 que todos los agentes debían tener nivel 18, con lo cual admite que el trato anterior era discriminatorio. Añade que limitar los efectos económicos a enero de 2024 cuando la realidad funcional era idéntica desde 2015/2019 supone un enriquecimiento injusto de la Administración y vulnera la doctrina constitucional y del Tribunal Supremo sobre igualdad retributiva.

2. La sentencia del Tribunal Constitucional 34/2004, de 8 de marzo de 2004, ha concretado el sentido y alcance del principio de igualdad retributiva en la interpretación del artículo 14 de la Constitución española, al argumentar en los siguientes términos:

"En segundo término, el recurrente en amparo denuncia la lesión del derecho a la igualdad ( art. 14 CE ), por entender que ha sido objeto de una discriminación salarial injustificada basada únicamente en la circunstancia de su nacionalidad no yugoslava. A este respecto, se hace preciso comenzar recordando que, como ha puesto de manifiesto este Tribunal en reiteradas ocasiones, no toda desigualdad de trato supone una infracción del artículo 14 de la Constitución española , sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable, es decir, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional (por todas, SSTC 134/1996, de 22 de julio, FJ 5 ; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8 ; 46/1999, de 22 de marzo, FJ 2 ; 200/1999, de 8 de noviembre, FJ 3 ; y 200/2001, de 4 de octubre , FJ 4).

En concreto, y respecto del principio de igualdad en materia retributiva, hemos afirmado que "el art. 14 CE no impone en el ámbito de las relaciones laborales una igualdad de trato en sentido absoluto, pues la eficacia en este ámbito del principio de la autonomía de la voluntad deja un margen en el que el acuerdo privado o la decisión unilateral del empresario, en ejercicio de sus poderes de organización de la empresa, puede libremente disponer la retribución del trabajador, respetando los mínimos legales o convencionales. En la medida, pues, en que la diferencia salarial no tenga un significado discriminatorio, por incidir en alguna de las causas prohibidas por la Constitución o el Estatuto de los trabajadores, no puede considerarse como vulneradora del principio de igualdad" ( SSTC 34/1984, de 9 de marzo, FJ 2 ; 2/1998, de 12 de enero, FJ 2 ; 74/1998, de 31 de marzo, FJ 2 ; 119/2002, de 20 de mayo, FJ 6 ; y 39/2003, de 27 de febrero , FJ 4). Ahora bien, hemos dicho, igualmente, que cuando la empleadora es la Administración pública, ésta no se rige en sus relaciones jurídicas por el principio de la autonomía de la voluntad, sino que debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ( art. 103.1 CE ), con interdicción expresa de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE ). Como poder público que es, está sujeta al principio de igualdad ante la Ley que concede a las personas el derecho subjetivo de alcanzar de los poderes públicos un trato igual para supuestos iguales ( SSTC 161/1991, de 18 de junio, FJ 1 ; y 2/1998, de 12 de enero , FJ 3).

Finalmente, se ha de recordar que los órganos judiciales pueden vulnerar el mencionado derecho a la igualdad ante la Ley cuando aplican las normas jurídicas con un criterio interpretativo que produzca, o no corrija, el trato discriminatorio en relación con otras situaciones válidamente comparables y, además, la norma a aplicar sea susceptible de distinta interpretación que, siendo admitida en Derecho, conduzca a eliminar la desigualdad injustificada que en aquel caso se produce, lo cual supone que si existe esa alternativa de interpretación más conforme con la igualdad, su no utilización equivale a una aplicación de la norma que el art. 14 de la Constitución no consiente ( SSTC 103/1990, de 9 de marzo, FJ 2 ; 39/1992, de 30 de marzo, FJ 3 ; 20/1994, de 27 de enero, FJ 2 ; y 103/2002, de 6 de mayo , FJ 4)."

La jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo permite la reclamación de las retribuciones complementarias de un puesto de categoría superior si se demuestra la íntegra identidad de funciones con dicho puesto, sin que pueda ser obstáculo para ello la ausencia de impugnación previa de la RPT, máxime desde que en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014, y en las posteriores que han seguido el mismo criterio, ya no se admite la consideración de la RPT como disposición general, con la consiguiente imposibilidad de su impugnación indirecta.

En este sentido ha declarado la sentencia de 17 de diciembre de 2009 de la Sección 7ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que la "naturaleza estatutaria de la relación de los funcionarios con las Administraciones Públicas no puede legitimar actuaciones ilegales como sucede en el caso de que una Relación de Puestos de Trabajo de funcionarios asigne niveles o complementos específicos que no se correspondan con las funciones o tareas que, en la realidad, se realicen en el desempeño de un puesto de trabajo en cuanto dichas funciones o tareas sean las mismas que se realizan en puestos a los que la misma Administración y en el mismo R.P.T. asigne retribuciones superiores en el complemento de destino y complemento específico".

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparativamente hablando la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Específicamente referido a un problema concerniente a la equiparación retributiva de los Subinspectores de Inspección tributaria, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución en la asignación de los complementos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones.

De la jurisprudencia mencionada ha de deducirse que la norma general es que si existe diferencia de funciones debe haber la correspondiente distinción retributiva. Por consiguiente, al ser la igualdad de funciones la excepción a la regla general ha de quedar ello acreditado debidamente para surtir los efectos deseados por el recurrente.

El mismo criterio ha sido seguido en sentencias dictadas por diferentes Salas de lo Contencioso-Administrativo de distintos Tribunales Superiores de Justicia,- sirvan de ejemplo la Sentencia de la Sala de Valencia de 21 de Mayo de 2013 (recurso 171/2011) o la de la Sala de Sevilla de 16 de Noviembre de 2012 (recurso 622/2010), así como las de la Sala de Madrid de fechas 5 y 19 de Diciembre de 2014 ( recursos nºs 706/2013 y 957/2013 ), y 2 de junio de 2017 (recurso 367/2016) -, ante diversas solicitudes planteadas, también por funcionarios públicos, con la misma o similar causa "petendi" que en este se esgrime, en base a que la realización de las funciones propias de un puesto de categoría superior, no sólo con expresa anuencia de la Administración sino como cometido propio encomendado por la misma, comporta el reconocimiento del derecho al devengo de las retribuciones complementarias del mismo.

Por tanto, con la anterior argumentación seguimos la consolidada doctrina jurisprudencial según la cual el desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determina el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto por cuanto, de otro modo, se produciría un trato discriminatorio carente de justificación y contrario a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

Y ese criterio jurisprudencial se ha visto confirmado por la sentencia de 18 de enero de 2018 (recurso de casación 874/2017) de la Sala 3ª, sección 4ª, del Tribunal Supremo, planteado bajo el régimen del moderno recurso de casación, al igual que en las SSTS de 7 de junio de 2022 y 27 de septiembre de 2022.

3. En el caso presente con la modificación en 2024 de la relación de puestos de trabajo se ha venido a reconocer que no existe justificación alguna para la diferencia de trato entre los policías locales a quienes se les había asignado un nivel 16 y a quienes se les había atribuido el nivel 18. Ello es así porque no se ha probado que el incremento a quienes previamente tenían menor nivel haya estado fundado en la asignación de superiores funciones, tareas o responsabilidades, por lo que lógicamente con anterioridad tenían las mismas, y la diferencia de trato retributivo era injustificado.

En principio la fundamentación que se ofrecía por el Concello para el distinto trato era que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indicaba que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzaría su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debía permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero del artículo 10.3 del acuerdo regulador en el acuerdo regulador.

Una justificación sustancialmente igual ha sido descartada como razonable en la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con los inspectores/as de trabajo, a quienes se atribuía un nivel de complemento de destino inferior cuando accedían como primer destino a una Inspección de Trabajo pese a que realizaban las mismas funciones que los/as de mayor antigüedad. Así se reconoció, entre otras muchas, en sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo 323/2020, de 4 de marzo, recurso núm. 3611/2017, y 684/2022, de 7 de junio, recurso número 926/2021, y en las más recientes SSTS núm. 651/2025, de 28 de mayo (recurso de casación núm. 1886/2023) y núm. 912/2025, de 3 de julio (recurso de casación núm. 977/2023), en las que incluso se ha reconocido el tiempo anterior desempeñado a efectos de grado personal.

La aplicación de ese criterio en este caso obliga a desechar como justificación razonable el acceso inicial al puesto cuando queda constancia de que las funciones, cometidos y responsabilidades son idénticos a los de los demás funcionarios.

El demandante ha aportado diversas sentencias dictadas por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Santiago de Compostela, en las que se han estimado reclamaciones retributivas de otros miembros de la Policía Local de Santiago de Compostela a los que, al igual que en el caso presente, se les asignó inicialmente un nivel 16 de complemento de destino, por haber apreciado una discriminación retributiva injustificada, máxime al mencionar un informe del Jefe de la Policía Local de 26 de diciembre de 2023 en el que hacía constar que los servicios desempeñados por los funcionarios con la categoría de policía son los mismos para todos, independientemente del nivel de cada uno.

Resulta significativo igualmente que en el escrito de oposición al recurso de apelación, después de defender el Letrado del Concello de Santiago de Compostela la operatividad del motivo de inadmisibilidad fundado en el artículo 28 LJ, en cuanto al fondo no niega la identidad funcional sino que se limita a solicitar, para el caso de que se acoja el recurso de apelación, que los efectos declarativos del reconocimiento del derecho sólo pueden retrotraerse hasta la toma de posesión como funcionario de carrera del Concello de Santiago de Compostela porque la comisión de servicios, incluido su nivel, cesó y no puede reclamarse en base a ella.

Una vez que se considera acreditada la discriminación retributiva, en cuanto al periodo a reconocer, el demandante solicita, como petición principal, que los efectos se reconozcan desde el año 2015, es decir, desde el inicio de su prestación de servicios en comisión.

La situación de discriminación retributiva comprende el periodo en que el demandante prestaba sus servicios en comisión como policía local, pues durante el mismo también se le abonaron las retribuciones correspondiente al nivel 16, por lo que no existe ninguna razón para que no se reconozcan los efectos desde abril de 2015, sin que resulte atendible el argumento, esgrimido por la defensa del Concello, de que la comisión ya cesó, pues ello no puede desactivar la reclamación también respecto a ese periodo.

En cuanto a las diferencias retributivas reclamadas, dado que el periodo de prescripción es de cuatro años, el Concello ha de abonar las correspondientes a las mensualidades anteriores en cuatro años a la reclamación en vía administrativa (18/6/2020).

Por todo lo cual procede la estimación del recurso de apelación.

QUINTO:Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, al acoger el recurso de apelación no se hará pronunciamiento especial sobre las costas de esta segunda instancia.

VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

NO SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO:Objeto de apelación.-

Don Conrado impugnó la desestimación presunta, por parte del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, de recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 29 de junio de 2020 de la Concejal delegada de Economía y Hacienda, Personal, Contratación y Modernización de la Administración Local, por la que se denegó la solicitud, deducida el 18 de junio de 2020, de equiparación retributiva con los restantes policías locales con la consiguiente asignación del nivel 18 de complemento de destino.

En el suplico de la demanda se solicitó, además de la anulación de la desestimación presunta impugnada, que:

1º Que se le asigne al recurrente el nivel 18, y subsidiariamente, la equiparación salarial del recurrente con las retribuciones salariales asignadas a los puestos de policía local que tienen reconocido el nivel 18 de complemento de destino.

2º Que se le asigne el mismo complemento específico que al resto de los policías locales de nivel 18.

3º Que se le abonen las diferencias retributivas dejadas de percibir respecto de los complementos de destino y específico de las mensualidades ya vencidas.

El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela declaró: 1º La satisfacción extraprocesal respecto de la pretensión relativa a que se le asignase al señor Conrado el nivel de complemento de destino 18, y 2º La inadmisibilidad del recurso respecto del resto de pretensiones.

La satisfacción extraprocesal parcial se ha declarado en base a que en la relación de puestos de trabajo del Concello de Santiago de Compostela, publicada en el Boletín Oficial de la provincia de A Coruña de 13 de septiembre de 2024, se ha asignado a todos los agentes de Policía Local el nivel 18 de complemento de destino, si bien los efectos económicos se retrotraen a 1 de enero de 2024.

La inadmisibilidad en cuanto al resto de las pretensiones (igualdad retributiva en relación con los agentes que tienen reconocido el nivel 18 por los haberes anteriores a enero de 2024), se fundó en el artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (actos que son reproducción de otros anteriores y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma), con el argumento de que, antes de la solicitud de 18 de junio de 2020 (realizada conjuntamente con otro compañero), el Concello desestimó el 10 de enero de 2020 la petición del demandante de 29 de noviembre de 2019 sobre diferencias retributivas con los funcionarios de su categoría de policía local con nivel 18 en resolución notificada el 17 de enero de 2020, sin que conste la interposición del recurso contra la misma, por lo que quedó firme y consentida, a consecuencia de lo cual considera la juzgadora "a quo" que se debe declarar la inadmisibilidad del recurso ( artículos 28 y 69 LJ) respecto de las pretensiones diferentes de aquellas que constituyen el reconocimiento administrativo.

Frente a dicha sentencia interpuso el demandante recurso de apelación, en el que interesa la revocación del punto 2º del fallo de la sentencia apelada, decidiendo de conformidad con los pedimentos recogidos en el suplico de la demanda, a fin de que se reconozcan los efectos desde el inicio de la prestación de servicios en comisión (2015) o, subsidiariamente, desde el acceso del recurrente a la plaza en propiedad (1/4/2019).

SEGUNDO:Antecedentes de interés para la decisión de esta apelación.-

Con fecha 1 de abril de 2015 el señor Conrado, siendo funcionario de carrera de la Policía Local del Concello de A Coruña, tomó posesión, en comisión de servicios, de un puesto de trabajo de policía local en el Concello de Santiago de Compostela, grupo C, subgrupo C1, nivel 16 de complemento de destino y el complemento específico que el presupuesto de este último fija para ese nivel.

El recurrente permaneció en esa comisión de servicios hasta el 31 de marzo de 2017, siendo nombrado nuevamente en comisión de servicios el 15 de mayo de 2017 para igual puesto de policía local en el Concello de Santiago de Compostela, donde continuó hasta el 31 de marzo de 2019.

Con fecha 1 de abril de 2019 el señor Conrado tomó posesión como funcionario de carrera del cuerpo de la Policía Local de Santiago de Compostela, grupo C1, de una plaza, nivel 16 de complemento de destino, tras superar un proceso selectivo en el que, aparte de otros cinco de acceso libre, se convocó dicha plaza por el turno de movilidad interadministrativa.

Con fecha 25 de junio de 2019 el demandante presentó escrito ante el Concello de Santiago de Compostela solicitando la equiparación de retribuciones con sus compañeros policías locales que en puestos de trabajo similares tenían asignado un nivel 18.

La anterior petición no obtuvo respuesta, por lo que el 29 de noviembre de 2019 el actor reiteró la anterior petición, ante el Concello de Santiago de Compostela, de que se le abonasen las cuantías económicas correspondientes con el mismo nivel que el resto de policías de la misma escala y categoría así como, con efectos retroactivos, la parte que se le había dejado de ingresar por los servicios prestados desde el 1 de abril de 2015.

Con fecha 10 de enero de 2020 la concejal delegada de personal del Concello de Santiago de Compostela denegó la anterior solicitud, con base en que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indica que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzará su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debe permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero del artículo 10.3 del acuerdo regulador, en su contenido vigente en el momento de la toma de posesión del actor en su puesto de trabajo luego de la finalización del correspondiente proceso selectivo. Seguidamente se cita, para fundamentar la resolución, la sentencia de 27 de junio de 2019 (PA 283/2017) del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela, en la que se desestimó un reclamación análoga de don Ricardo, también policía local del Concello de A Coruña, que, al igual que el señor Conrado, había sido nombrado en comisión de servicios para el Concello de Santiago de Compostela, y reclamaba así mismo iguales retribuciones que otros policías locales que tenían asignado el nivel 18.

Con fecha 18 de junio de 2020 el señor Conrado, junto con don Segundo, presentó ante el Concello de Santiago de Compostela nueva petición a fin de que se equiparasen sus retribuciones con las del resto de los policías locales del mismo Concello que tenían asignado el nivel 18, pese a no existir diferencias a la hora de realizar las funciones, tareas, turnos y servicios, invocando el artículo 14 de la Constitución española para denunciar una injustificada discriminación salarial.

Con fecha 29 de junio de 2020 la Concejal delegada de Economía y Hacienda, Personal, Contratación y Modernización de la Administración Local del Concello de Santiago de Compostela denegó dicha solicitud, sin perjuicio, no obstante, de estudiar, en la Mesa General de Negociación (en el marco de la modificación de la relación de puestos de trabajo) la posibilidad de que todos los puestos de trabajo de la misma naturaleza tengan igual nivel de complemento de destino y el mismo complemento específico, según las posibilidades presupuestarias. Nuevamente se reiteran en esta resolución los argumentos que se expusieron en la anterior, pero sin hacer alusión a esta última.

Frente s la resolución de 29/6/2020 interpuso el señor Conrado, junto al señor Segundo, recurso de reposición, que no obtuvo respuesta, siendo esa desestimación presunta objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO:Examen de la inadmisibilidad apreciada en la sentencia apelada.-

1. El primer motivo de apelación se orienta a la revocación de la causa de inadmisibilidad apreciada en la sentencia apelada, alegando que se han infringido los artículos 28 y 69 de la Ley de Jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con el artículo 24 de la Constitución española.

Alega el apelante que el acto impugnado en este litigio no puede considerarse mera reproducción de la resolución de 10 de enero de 2020 por tres razones: 1ª Porque la Administración resolvió expresamente la petición sin fundamentar la inadmisión por reiteración, lo que implica que reabrió el fondo del asunto y dictó un nuevo acto autónomo recurrible, 2ª Porque, aunque existiera similitud, nos hallamos ante una situación de tracto sucesivo, en la que cada periodo temporal genera efectos jurídicos propios y diferenciados, lo que excluye la plena identidad requerida en el artículo 28 LJ y por la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, y 3ª Porque las circunstancias del funcionario eran distintas en relación al tiempo en que se produjeron las distintas solicitudes, puesto que en la segunda ya llevaba más de cinco años al servicio de la Administración Local de Santiago de Compostela y, por tanto, ya cumplía lo previsto en el artículo 10.3, apartado 4, citado por la Administración Local.

2. Ante todo conviene advertir sobre la interpretación restrictiva que merece la apreciación de las causas de inadmisión en el proceso contencioso-administrativo, debido a que está directamente implicado el derecho de acceso a la jurisdicción, por lo que estamos en presencia del primer contenido del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 de la Constitución española.

Así se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada a partir de la STC 19/1981, de 18 de junio, y posteriormente, entre otras muchas, en las sentencias 83/2016, de 28 de abril, 12/2017, de 30 de enero, y 6/2018, de 22 de enero.

Así, en la STC 12/2017 se argumenta:

"[E]l primer contenido del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en el proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas ...",razonando más adelante que " al tratarse en este caso del derecho de acceso a la jurisdicción y operar, en consecuencia, en toda su intensidad el principio pro actione, no sólo conculcan este derecho las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también aquellas que se encuentren basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelan una clara desproporción entre los fines que la causa legal preserva y los intereses que se sacrifican".Más adelante se advierte que "el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida".Seguidamente se complementa la anterior argumentación razonando: "Todas estas afirmaciones resultan acordes con el mayor alcance que el Tribunal otorga al principio pro actione en los supuestos de acceso a la jurisdicción, que obliga a los órganos judiciales a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE ".

En función de la indicada interpretación restrictiva en la apreciación de las causas de inadmisión, el análisis de las circunstancias de hecho que concurren en este caso permiten desestimar la aplicación del artículo 28 LJ en relación con el 69 LJ por los motivos que seguidamente se exponen.

En primer lugar, en el caso presente el Concello de Santiago de Compostela dictó la resolución de 29 de junio de 2020 sin hacer la más mínima alusión a su resolución anterior de 10 de enero de 2020 ni invocar una posible inadmisión por reiteración, esgrimiendo una argumentación en la que generó un acto nuevo, e incluso añadió que estudiaba la posibilidad de equiparación salarial de todos los puestos de trabajo de la misma naturaleza en la medida en que lo permitiesen las disponibilidades presupuestarias y se acordase en ese sentido en la Mesa General de Negociación, lo cual se vio corroborado posteriormente porque en la relación de puestos de trabajo del Concello de Santiago de Compostela, publicada en el Boletín Oficial de la provincia de A Coruña de 13 de septiembre de 2024, se ha asignado a todos los agentes de Policía Local el nivel 18 de complemento de destino. Por tanto, no deja de resultar contradictorio con esa actuación administrativa previa que en el curso de este litigio haya alegado la inadmisión del recurso en base al artículo 28 LJ, pues ha ido contra sus propios actos.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo permite diferenciar entre actos confirmatorios y aquellos otros en que, aun existiendo un acto previo firme, se vuelve a entrar en el fondo del asunto. Así, la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2007 ha declarado que cuando la Administración decide resolver nuevamente sobre el fondo de una cuestión ya resuelta, aunque lo haga en términos idénticos, lo que se produce es la apertura de un nuevo acto administrativo que reinicia la cadena impugnatoria y abre de nuevo la vía jurisdiccional. A lo anterior se añade que en la sentencia TS de 26 de abril de 2006 se consideró vulnerado el derecho de defensa cuando la Administración modificó, en sede judicial, los motivos de su decisión inicial, lo que implica que si en la resolución impugnada no aludió a que se trataba de cuestión que reproducía otra anterior, no cabe invocar el artículo 28 LJ en vía judicial.

El Letrado del Concello de Santiago de Compostela trata de justificar que se haya dictado un nuevo acto en el hecho de que en junio de 2020 los solicitantes fueron dos, no sólo el señor Conrado, pero este argumento no es acogible debido a que hubiera bastado que en la resolución de 29 de junio de 2020 se hubiera diferenciado entre uno y otro y se hubiera dictado resolución de fondo únicamente respecto al señor Segundo, pero no se hizo así,

En segundo lugar, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha excepcionado la aplicación del artículo 28 LJ cuando se trata de la aplicación individualizada de disposiciones generales (por ejemplo, el acuerdo regulador municipal) en relaciones de tracto sucesivo, porque en este caso la prestación de servicios se prolonga en el tiempo y genera efectos jurídicos continuados, de modo que no existe plena identidad de objeto puesto que cada nuevo periodo de prestación constituye un supuesto de hecho autónomo, de modo que se permiten nuevas impugnaciones sobre periodos posteriores, máxime si concurre entre uno y otro momento un cambio de circunstancias que puede resultar relevante.

En el caso presente, uno de los argumentos centrales de la resolución de 10 de enero de 2020 era que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indica que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzará su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debe permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, siendo así que cuando en noviembre de 2019 se dedujo la primera petición ese lapso de cinco años no había transcurrido, y, sin embargo, cuando se presentó la segunda solicitud, en junio de 2020, ya se había superado ese periodo de tiempo porque la primera toma de posesión, en comisión de servicios, fue en abril de 2015. En consecuencia, no existe identidad de objeto, por lo que no puede afirmarse que la segunda resolución sea confirmatoria de la primera.

En este punto cabe traer aquí la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con la cosa juzgada material, pues, aunque se refiera a la vía judicial, resulta extrapolable al caso presente. Se incide en que basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes.

Así, en el fundamento de derecho tercero de la sentencia de 29 de diciembre de 2015 (presente recurso de casación núm. 1153/2014) resume la Sala 3ª del Tribunal Supremo su doctrina sobre la cosa juzgada y sus peculiaridades en lo contencioso-administrativo. Se argumenta en ella:

"Para resolver el presente recurso conviene recordar, con la sentencia de 22 de junio de 2011 -recurso de casación núm. 2233/2007 -, entre otras, lo vertido en la Sentencia de esta Sala de 27 de abril de 2006 , recurso de casación en interés de la ley núm. 13/2005, en que con cita de sentencias anteriores, plasma la doctrina de este Tribunal acerca del principio de cosa juzgada.

< artículo 222 de la LEC/ 2000 , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.

La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.

En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d ) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso- administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras).

Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada.

El efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior>>".

Y un poco más adelante se continúa argumentando:

"Como antes hemos recogido, en el ámbito del proceso contencioso- administrativo se ha destacado la singularidad de la excepción de la cosa juzgada derivada de la siempre necesaria presencia de un acto administrativo que es lo que se recurre, entendiendo que si en el posterior proceso el acto o la disposición recurrida es diferente del que se enjuició en la resolución judicial firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Son conocidos los matices muy específicos de la cosa juzgada en el proceso contencioso-administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente".

La posterior sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020 (recurso de casación número 899/2019) reitera la necesidad de que se trate del mismo acto impugnado para que pueda apreciarse la cosa juzgada, aunque en esta sentencia se suscita la cuestión en relación con una sentencia anterior que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Debido a que la reclamación presentada es sobre retribuciones complementarias que se plasman en la nómina mensual, en este punto también cabe mencionar que cada nómina no reproduce ni confirma la anterior, por lo que puede ser objeto de impugnación autónoma, ya que, situándose en una relación de tracto sucesivo, cada acto de pago remunera servicios prestados en distintos periodos, y a los que pueden acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga ( STS de 4 de noviembre de 2013, recurso 5916/2011).

En tercer lugar, quedan excluidos asimismo de la aplicación del artículo 28 LJ los actos confirmados de los que se predica la nulidad de pleno derecho, es decir cuando el acto anterior o inicial del que se afirma la firmeza por el consentimiento del interesado es nulo de pleno derecho, pues tal tipo de nulidad es invariable por el mero transcurso del tiempo.

En el caso presente se alega la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por vulneración del principio de igualdad, recogido en el artículo 14 de la Constitución española, por lo que estaría incluido en el artículo 47.1.a de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, procede el acogimiento del recurso de apelación, y, con arreglo al artículo 85.10 LJ, procede seguidamente resolver sobre el fondo del asunto.

CUARTO:Examen del fondo del asunto: vulneración del principio de igualdad retributiva.-

1. En cuanto al fondo del asunto el demandante alega que se produce una discriminación salarial desde el momento en que existe identidad funcional entre los puestos de policía local nivel 16 y 18 sin diferencia alguna en funciones o responsabilidades, como acredita la propia relación de puestos de trabajo, en la que se reconoció en 2024 que todos los agentes debían tener nivel 18, con lo cual admite que el trato anterior era discriminatorio. Añade que limitar los efectos económicos a enero de 2024 cuando la realidad funcional era idéntica desde 2015/2019 supone un enriquecimiento injusto de la Administración y vulnera la doctrina constitucional y del Tribunal Supremo sobre igualdad retributiva.

2. La sentencia del Tribunal Constitucional 34/2004, de 8 de marzo de 2004, ha concretado el sentido y alcance del principio de igualdad retributiva en la interpretación del artículo 14 de la Constitución española, al argumentar en los siguientes términos:

"En segundo término, el recurrente en amparo denuncia la lesión del derecho a la igualdad ( art. 14 CE ), por entender que ha sido objeto de una discriminación salarial injustificada basada únicamente en la circunstancia de su nacionalidad no yugoslava. A este respecto, se hace preciso comenzar recordando que, como ha puesto de manifiesto este Tribunal en reiteradas ocasiones, no toda desigualdad de trato supone una infracción del artículo 14 de la Constitución española , sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable, es decir, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional (por todas, SSTC 134/1996, de 22 de julio, FJ 5 ; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8 ; 46/1999, de 22 de marzo, FJ 2 ; 200/1999, de 8 de noviembre, FJ 3 ; y 200/2001, de 4 de octubre , FJ 4).

En concreto, y respecto del principio de igualdad en materia retributiva, hemos afirmado que "el art. 14 CE no impone en el ámbito de las relaciones laborales una igualdad de trato en sentido absoluto, pues la eficacia en este ámbito del principio de la autonomía de la voluntad deja un margen en el que el acuerdo privado o la decisión unilateral del empresario, en ejercicio de sus poderes de organización de la empresa, puede libremente disponer la retribución del trabajador, respetando los mínimos legales o convencionales. En la medida, pues, en que la diferencia salarial no tenga un significado discriminatorio, por incidir en alguna de las causas prohibidas por la Constitución o el Estatuto de los trabajadores, no puede considerarse como vulneradora del principio de igualdad" ( SSTC 34/1984, de 9 de marzo, FJ 2 ; 2/1998, de 12 de enero, FJ 2 ; 74/1998, de 31 de marzo, FJ 2 ; 119/2002, de 20 de mayo, FJ 6 ; y 39/2003, de 27 de febrero , FJ 4). Ahora bien, hemos dicho, igualmente, que cuando la empleadora es la Administración pública, ésta no se rige en sus relaciones jurídicas por el principio de la autonomía de la voluntad, sino que debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ( art. 103.1 CE ), con interdicción expresa de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE ). Como poder público que es, está sujeta al principio de igualdad ante la Ley que concede a las personas el derecho subjetivo de alcanzar de los poderes públicos un trato igual para supuestos iguales ( SSTC 161/1991, de 18 de junio, FJ 1 ; y 2/1998, de 12 de enero , FJ 3).

Finalmente, se ha de recordar que los órganos judiciales pueden vulnerar el mencionado derecho a la igualdad ante la Ley cuando aplican las normas jurídicas con un criterio interpretativo que produzca, o no corrija, el trato discriminatorio en relación con otras situaciones válidamente comparables y, además, la norma a aplicar sea susceptible de distinta interpretación que, siendo admitida en Derecho, conduzca a eliminar la desigualdad injustificada que en aquel caso se produce, lo cual supone que si existe esa alternativa de interpretación más conforme con la igualdad, su no utilización equivale a una aplicación de la norma que el art. 14 de la Constitución no consiente ( SSTC 103/1990, de 9 de marzo, FJ 2 ; 39/1992, de 30 de marzo, FJ 3 ; 20/1994, de 27 de enero, FJ 2 ; y 103/2002, de 6 de mayo , FJ 4)."

La jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo permite la reclamación de las retribuciones complementarias de un puesto de categoría superior si se demuestra la íntegra identidad de funciones con dicho puesto, sin que pueda ser obstáculo para ello la ausencia de impugnación previa de la RPT, máxime desde que en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014, y en las posteriores que han seguido el mismo criterio, ya no se admite la consideración de la RPT como disposición general, con la consiguiente imposibilidad de su impugnación indirecta.

En este sentido ha declarado la sentencia de 17 de diciembre de 2009 de la Sección 7ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que la "naturaleza estatutaria de la relación de los funcionarios con las Administraciones Públicas no puede legitimar actuaciones ilegales como sucede en el caso de que una Relación de Puestos de Trabajo de funcionarios asigne niveles o complementos específicos que no se correspondan con las funciones o tareas que, en la realidad, se realicen en el desempeño de un puesto de trabajo en cuanto dichas funciones o tareas sean las mismas que se realizan en puestos a los que la misma Administración y en el mismo R.P.T. asigne retribuciones superiores en el complemento de destino y complemento específico".

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparativamente hablando la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Específicamente referido a un problema concerniente a la equiparación retributiva de los Subinspectores de Inspección tributaria, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución en la asignación de los complementos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones.

De la jurisprudencia mencionada ha de deducirse que la norma general es que si existe diferencia de funciones debe haber la correspondiente distinción retributiva. Por consiguiente, al ser la igualdad de funciones la excepción a la regla general ha de quedar ello acreditado debidamente para surtir los efectos deseados por el recurrente.

El mismo criterio ha sido seguido en sentencias dictadas por diferentes Salas de lo Contencioso-Administrativo de distintos Tribunales Superiores de Justicia,- sirvan de ejemplo la Sentencia de la Sala de Valencia de 21 de Mayo de 2013 (recurso 171/2011) o la de la Sala de Sevilla de 16 de Noviembre de 2012 (recurso 622/2010), así como las de la Sala de Madrid de fechas 5 y 19 de Diciembre de 2014 ( recursos nºs 706/2013 y 957/2013 ), y 2 de junio de 2017 (recurso 367/2016) -, ante diversas solicitudes planteadas, también por funcionarios públicos, con la misma o similar causa "petendi" que en este se esgrime, en base a que la realización de las funciones propias de un puesto de categoría superior, no sólo con expresa anuencia de la Administración sino como cometido propio encomendado por la misma, comporta el reconocimiento del derecho al devengo de las retribuciones complementarias del mismo.

Por tanto, con la anterior argumentación seguimos la consolidada doctrina jurisprudencial según la cual el desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determina el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto por cuanto, de otro modo, se produciría un trato discriminatorio carente de justificación y contrario a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

Y ese criterio jurisprudencial se ha visto confirmado por la sentencia de 18 de enero de 2018 (recurso de casación 874/2017) de la Sala 3ª, sección 4ª, del Tribunal Supremo, planteado bajo el régimen del moderno recurso de casación, al igual que en las SSTS de 7 de junio de 2022 y 27 de septiembre de 2022.

3. En el caso presente con la modificación en 2024 de la relación de puestos de trabajo se ha venido a reconocer que no existe justificación alguna para la diferencia de trato entre los policías locales a quienes se les había asignado un nivel 16 y a quienes se les había atribuido el nivel 18. Ello es así porque no se ha probado que el incremento a quienes previamente tenían menor nivel haya estado fundado en la asignación de superiores funciones, tareas o responsabilidades, por lo que lógicamente con anterioridad tenían las mismas, y la diferencia de trato retributivo era injustificado.

En principio la fundamentación que se ofrecía por el Concello para el distinto trato era que el artículo 10.3.2. del acuerdo regulador indicaba que el personal municipal (funcionario y laboral) de nuevo ingreso comenzaría su carrera profesional desde el grado inicial correspondiente a su grupo o subgrupo de clasificación, en el que debía permanecer por un mínimo de cinco años para poder optar a los grados superiores, siendo el grado inicial para el grupo C1 en el Concello de Santiago de Compostela el 16, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero del artículo 10.3 del acuerdo regulador en el acuerdo regulador.

Una justificación sustancialmente igual ha sido descartada como razonable en la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con los inspectores/as de trabajo, a quienes se atribuía un nivel de complemento de destino inferior cuando accedían como primer destino a una Inspección de Trabajo pese a que realizaban las mismas funciones que los/as de mayor antigüedad. Así se reconoció, entre otras muchas, en sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo 323/2020, de 4 de marzo, recurso núm. 3611/2017, y 684/2022, de 7 de junio, recurso número 926/2021, y en las más recientes SSTS núm. 651/2025, de 28 de mayo (recurso de casación núm. 1886/2023) y núm. 912/2025, de 3 de julio (recurso de casación núm. 977/2023), en las que incluso se ha reconocido el tiempo anterior desempeñado a efectos de grado personal.

La aplicación de ese criterio en este caso obliga a desechar como justificación razonable el acceso inicial al puesto cuando queda constancia de que las funciones, cometidos y responsabilidades son idénticos a los de los demás funcionarios.

El demandante ha aportado diversas sentencias dictadas por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Santiago de Compostela, en las que se han estimado reclamaciones retributivas de otros miembros de la Policía Local de Santiago de Compostela a los que, al igual que en el caso presente, se les asignó inicialmente un nivel 16 de complemento de destino, por haber apreciado una discriminación retributiva injustificada, máxime al mencionar un informe del Jefe de la Policía Local de 26 de diciembre de 2023 en el que hacía constar que los servicios desempeñados por los funcionarios con la categoría de policía son los mismos para todos, independientemente del nivel de cada uno.

Resulta significativo igualmente que en el escrito de oposición al recurso de apelación, después de defender el Letrado del Concello de Santiago de Compostela la operatividad del motivo de inadmisibilidad fundado en el artículo 28 LJ, en cuanto al fondo no niega la identidad funcional sino que se limita a solicitar, para el caso de que se acoja el recurso de apelación, que los efectos declarativos del reconocimiento del derecho sólo pueden retrotraerse hasta la toma de posesión como funcionario de carrera del Concello de Santiago de Compostela porque la comisión de servicios, incluido su nivel, cesó y no puede reclamarse en base a ella.

Una vez que se considera acreditada la discriminación retributiva, en cuanto al periodo a reconocer, el demandante solicita, como petición principal, que los efectos se reconozcan desde el año 2015, es decir, desde el inicio de su prestación de servicios en comisión.

La situación de discriminación retributiva comprende el periodo en que el demandante prestaba sus servicios en comisión como policía local, pues durante el mismo también se le abonaron las retribuciones correspondiente al nivel 16, por lo que no existe ninguna razón para que no se reconozcan los efectos desde abril de 2015, sin que resulte atendible el argumento, esgrimido por la defensa del Concello, de que la comisión ya cesó, pues ello no puede desactivar la reclamación también respecto a ese periodo.

En cuanto a las diferencias retributivas reclamadas, dado que el periodo de prescripción es de cuatro años, el Concello ha de abonar las correspondientes a las mensualidades anteriores en cuatro años a la reclamación en vía administrativa (18/6/2020).

Por todo lo cual procede la estimación del recurso de apelación.

QUINTO:Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, al acoger el recurso de apelación no se hará pronunciamiento especial sobre las costas de esta segunda instancia.

VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.