Sentencia Contencioso-Administrativo 407/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 193/2024 de 01 de julio del 2024

PRIMERO.- Resolución recurrida, motivos de impugnación y de oposición.Como se ha expresado en los antecedentes, el recurso de apelación tiene por objeto la sentencia de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Valencia, de fecha 20 de febrero de 2024, que estima el recurso interpuesto contra el acuerdo de la Junta Local del Ayuntamiento de Valencia de fecha 9 de septiembre de 2022, y contra el decreto del Presidente de la Diputación de Valencia de 8 de septiembre de 2022, que se anulan y dejan sin efecto.

El primero de los acuerdos impugnados resuelve revocar el acuerdo de cesión de fecha 5 de diciembre de 1951, a favor del Ministerio de Hacienda, del 60% de un solar para la construcción de un nuevo edificio destinado a los servicios de Delegación de Hacienda de la ciudad. El segundo acuerdo dictado por la Diputación resuelve revocar la cesión del 40% del mismo solar a favor del Ministerio de Hacienda, acordada en fecha 30 de noviembre de 1951.

Las resoluciones impugnadas se fundan en la aplicación del art. 189.2 del Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por Decreto de 16 de diciembre de 1950, al entender que se incumplió la condición impuesta en virtud de la desafectación y desadscripción del inmueble por parte de la Administración del Estado, lo que resulta anulado en la sentencia de instancia por aplicación de lo dispuesto en el art. 21.4 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas ( en adelante, LPAP) , con fundamento en que el inmueble estuvo destinado a los servicios de la Delegación de Hacienda durante 61 años, por lo que excede del plazo de treinta años establecido en dicho precepto para entenderse cumplida la condición.

El Ayuntamiento de Valencia recurre en apelación alegando que es de aplicación el art. 189.2 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Decreto de 16 de diciembre de 1950, por ser la norma vigente cuando se realiza la cesión; que no es aplicable el art. 21 de la LPAP, al no ser legislación básica; que la legislación autonómica constituida por la disposición adicional undécima de la Ley 14/2003, de 14 de abril, de Patrimonio de la Generalitat Valenciana, y por los arts. 182 y 186 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana, no contiene un plazo para la reversión; que no concurren circunstancias sobrevenidas de interés público; que se produce un enriquecimiento injusto por parte de la AGE; y que hay una discriminación a favor del Estado en las cesiones gratuitas de bienes.

La Diputación de Valencia recurre en apelación alegando, en síntesis, infracción de la normativa aplicable, no sujeción al art. 21 de la LPAP, al tratarse de un precepto que no tiene carácter básico; que la normativa aplicable cuando se produce la cesión es el Decreto de 16 de diciembre de 1950, por lo que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Régimen Local y es de aplicación su art. 189.2, así como el art. 647 del CC, que si no se cumple una finalidad pública no se justifica la permanencia del bien en el patrimonio del cesionario; no concurrencia de circunstancias sobrevenidas de interés público, puesto que el bien se desafectó para ponerlo en el mercado, y enriquecimiento injusto de la AGE.

La Administración del Estado se opone al recurso, alegando que es de aplicación el art. 21.4 de la LPAP, de conformidad con su disposición transitoria segunda, al tratarse de una disposición gratuita de bienes a favor de una Administración Pública, perfeccionada antes de la entrada en vigor de la ley; que la SAN núm. 96/2017, de 25 de enero, mantiene el mismo criterio jurídico; que no es de aplicación la Ley 14/2003, de patrimonio de la Generalitat y arts. 182 y 186 de la Ley 8/2010, de régimen local de la Comunidad Valenciana; que el momento de la perfección del negocio jurídico es el punto de conexión para la aplicación del derecho inter temporal en caso de conflicto de leyes, que sitúa los acuerdos de cesión del solar en el año 1951; que la interpretación de la sentencia se ajusta a la doctrina civilista sobre las donaciones con carga modal; desviación procesal; que no hay enriquecimiento injusto porque la reversión se produce ex lege y que la normativa estatal es constitucional.

SEGUNDO.- Hechos objeto de la controversia.Para resolver las cuestiones planteadas en esta alzada, debe partirse de los hechos que dan lugar a la controversia.

En el año 1951, la Diputación de Valencia y el Ayuntamiento de Valencia adoptaron sendos acuerdos de cesión de una parcela de titularidad proindivisa, respectivamente en un 40 y 60 por ciento, a favor del Ministerio de Hacienda, la cual se formalizó por escritura de fecha 18 de marzo de 1952.

En dicha escritura se transfería gratuitamente al Estado español, Ministerio de Hacienda, una parcela de 2316 metros cuadrados, denominada los solares de San Agustín, libre de cargas y gravámenes, "con destino a la construcción de un edificio que albergue las dependencias y oficinas de la Delegación de Hacienda de la provincia, con la condición de que la erección del edificio se inicie dentro del plazo de cinco años a contar de la fecha de la presente escritura, revertiendo en caso contrario el dominio de la expresada parcial a las Corporaciones donantes en la proporción en que la ceden, o sea, un sesenta por ciento al Excmo. Ayuntamiento de Valencia y un cuarenta por ciento a la Diputación provincial".La cesión fue aceptada por el representante del Estado.

El inmueble fue adscrito a la AEAT por Orden Ministerial de 28 de febrero de 1982.

El 16 de junio de 2018, el Ayuntamiento recibe comunicación del Delegado de Economía y Hacienda en la que se indica, en relación al inmueble sito en dicha parcela de la calle Guillem de Castro, número 4, de Valencia, que se ha tramitado un expediente de desafectación por el Ministerio de Hacienda, adquiriendo dicho inmueble la condición de patrimonial por Orden Ministerial de 4 de abril de 2018, estando tasado en 16.081.607 euros.

Consta que el edificio estaba en deficiente estado de conservación, habiendo sido desalojado en el año 2016 a consecuencia de los desprendimientos de sus techos. Según consta en la documental acompañada con la demanda, la AEAT optó por construir un nuevo edificio en un solar de la calle Luis García Berlanga de Valencia, y la desafectación y desadscripción del inmueble a la AEAT.

En los informes sobre la desafectación del bien, se expresa la intención de poner el inmueble en el mercado.

En el año 2022, por sendas resoluciones de las Administraciones locales demandadas se acordó revocar la cesión y solicitar la reversión del inmueble, que constituye la actividad impugnada en este proceso.

A partir de estos hechos, examinaremos la naturaleza del negocio de cesión, el marco normativo y la procedencia de la reversión, dando respuesta a los motivos de impugnación y de oposición sostenidos en esta alzada sobre la sentencia recurrida.

TERCERO.- Sobre la naturaleza del negocio de cesión.El negocio perfeccionado en el año 1952 consiste en una cesión gratuita finalista por parte de las Administraciones locales, a favor de la Administración del Estado, constituyendo un contrato que la doctrina denomina como de "donación administrativa", que se singulariza del contrato de donación civil por la causa y finalidad del negocio, en el sentido que la cesión gratuita no responde a un ánimo de liberalidad de la Administración donante, sino a un interés público que constituye un presupuesto habilitante del negocio de cesión.

Por tanto, el negocio de donación o cesión gratuita de un inmueble por parte de una Administración no obedece a un ánimo de mera liberalidad, sino a un interés público que constituye la causa o razón de ser del negocio, con la consecuente afectación del bien a dicho fin público, lo que constituye una carga para el donatario en el sentido que cumplir dicho interés público, cuyo incumplimiento puede suponer la revocación o reversión de la donación.

Estas cesiones se encuentran reguladas en la normativa administrativa, siéndoles de aplicación supletoria la legislación civil, puesto que el negocio jurídico contiene una donación modal, que se encuentra regulada en los artículos 618 y 623 del CC, en tanto que impone al donatario un modo, carga o gravamen que, según expresa la jurisprudencia civil, puede ser cualquier tipo de actuación o conducta, aún no evaluable económicamente, o puede ser un motivo, finalidad, deseo o recomendación o, en definitiva, el cumplimiento de una obligación como determinación accesoria de la voluntad del donante, precisando que, cuando el artículo 647 del Código Civil, se refiere a la posibilidad de revocación de la donación por el donante por incumplimiento de la carga, emplea la expresión "condiciones" se está refiriendo al modo, no a las condiciones en sentido jurídico preciso.

La jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en la STS núm. 44/2023, de 18 de enero, expresa que la donación modal es un contrato de donación, pero con una finalidad específica impuesta por el donante, siendo especialmente relevante el análisis del conjunto de circunstancias concurrentes en cada caso concreto para determinar la voluntad real del donante, afirmando que, en caso de duda, la interpretación de la modalidad impuesta en la donación debe realizarse de manera restrictiva, siempre en favor del donatario.

El incumplimiento de las condiciones por parte del donatario puede dar lugar a la revocación de la donación, tal y como establece el artículo 647 del Código Civil, precepto que establece que "la donación será revocada a instancia del donante, cuando el donatario haya dejado de cumplir alguna de las condiciones que aquél le impuso. En este caso, los bienes donados volverán al donante, quedando nulas las enajenaciones que el donatario hubiese hecho y las hipotecas que sobre ellos hubiese impuesto, con la limitación establecida, en cuanto a terceros, por la Ley Hipotecaria".

En el ámbito del Derecho Administrativo, existe un conjunto de normas, aprobadas tanto por el legislador estatal como por el legislador autonómico, que regulan con detalle las donaciones y las cesiones gratuitas de bienes en el ámbito de las administraciones públicas, respecto de las cuales se aplica supletoriamente la legislación civil común y, más concretamente, el art. 647 del CC, según se expresa en la STS de 14 de febrero de 2006 (RC 6866/2002), que afirma que dicha regulación ha de completarse, además, con las normas administrativas reglamentarias que, en el ámbito de la normativa sobre el patrimonio de las Administraciones Públicas, han sometido esta figura a determinados plazos.

La STS de 20 de febrero de 2007 (RC 5502/2004) recoge la jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de este tipo de cesiones gratuitas, en línea con la citada STS de 14 de febrero de 2006, afirmando que se trata de una donación con carga modal, y que también se la ha calificado como negocio jurídico innominado celebrado entre dos administraciones públicas. La sentencia expresa que "en todos los casos se ha admitido el carácter administrativo del contrato y la sujeción de su régimen a falta de normas específicamente aplicables al Derecho privado(..); en el caso de incumplimiento de la finalidad a la que se sujeta la cesión del bien, procede la rescisión del contrato a instancia de la corporación cedente, bien por aplicación del artículo 647 del Código civil (según el cual «la donación será revocada a instancia del donante, cuando el donatario haya dejado de cumplir alguna de las condiciones que aquél le impuso») ( sentencia de 28 de abril de 1993 ), bien por entender que al producirse la desafectación de los bienes en su día cedidos desapareció la causa que justificó la razón de ser del negocio jurídico y, por ende, su eficacia por desaparición de la causa del negocio, es decir, de la razón justificativa de su eficacia jurídica ( sentencia de 12 de junio de 2001, recurso 322/1997 ), bien por aplicación del artículo 111 (antiguo artículo 97.2 ) del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales ( sentencias de 23 de noviembre de 1992, recurso 4885/1990 y 26 de junio de 2003, recurso 9811/1998 )".

De acuerdo a esta naturaleza, en el régimen jurídico configurado por la interpretación de la jurisprudencia administrativa, el plazo el ejercicio de la acción de revocación, por causa de no cumplir el donatario alguna de las condiciones impuestas ex artículo 647 del Código Civil, es de cuatro años, por aplicación analógica del plazo para la rescisión de los contratos, ex artículo 1299 del citado Código.

En este caso, estamos ante una cesión gratuita sin plazo determinado que tiene naturaleza de donación modal, donde la controversia esencial entre las Administraciones demandante y demandadas se concreta en la posibilidad de reversión una vez transcurrido el plazo de treinta años de afectación al fin público, previsto en la normativa administrativa.

CUARTO.- Las cesiones finalistas de bienes de las entidades locales en la normativa estatal, autonómica o local.La calificación del negocio como donación modal o cesión finalista nos lleva al examen del marco normativo regulador a nivel de legislación estatal, autonómica y local.

4.1 El marco normativo estatal, autonómico y local.La controversia esencial que viene suscitándose respecto de las cargas impuestas en las cesiones gratuitas de bienes por las entidades locales, cuando no se ha establecido expresamente un plazo de duración, es la de dirimir si tienen carácter perpetuo, o si, por el contrario, transcurrido un determinado plazo (en concreto, treinta años) puede entenderse que las cargas o condiciones impuestas por el cedente se han cumplido.

Este plazo mínimo de treinta años para las cesiones finalistas se recoge tanto en la legislación estatal de patrimonio ( art. 21.4 de la LPAP) , como en la normativa reglamentaria estatal de régimen local ( arts. 13 y 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales).

Debe adelantarse que la normativa estatal de patrimonio y la normativa local establecen un régimen jurídico con cierta uniformidad, el cual sigue la línea establecida en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955, en el sentido de fijar un plazo de destino mínimo de treinta años para que no se produzca la reversión automática del bien. Este plazo de treinta años ya estaba establecido en el Reglamento de Bienes de 1955, que desarrolla la Ley de Régimen Local de 1950, cuyo art. 97 fijaba el plazo de duración mínimo de 30 años siguientes a la cesión cuando no se había establecido un plazo de duración determinado, en los términos análogos a los del vigente art. 111 del REBL de 1986.

La normativa valenciana de patrimonio y de régimen local no recogen un plazo mínimo de afectación para las cesiones gratuitas sin plazo determinado, pero debe subrayarse que dicha normativa no es de aplicación al caso, puesto que se trata de una donación realizada en el año 1952, sin que por lo demás se desplace la aplicación del art. 111 REBL al caso de autos.

Así, y entrando en el examen de la regulación valenciana, la disposición adicional undécima de la Ley valenciana 14/2003, en las cesiones gratuitas de las entidades locales, establece que la Administración mantendrá la titularidad del bien mientras continúe afectado al uso o servicio público, lo cual se corresponde con la naturaleza del negocio de cesión como donación modal, sin que ello obste a la aplicación del plazo de treinta años establecido en la normativa estatal de régimen local, al cual se remite el art. 186 de la Ley 8/2010, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana, al regular las cesiones gratuitas de bienes a otras entidades o instituciones. Tal como alega la defensa del Ayuntamiento, ni uno ni otro precepto establecen un plazo, pero es indudable que es aplicable el plazo de treinta años establecido en la normativa estatal, que se integra en la regulación autonómica.

En el ámbito de la normativa estatal, la cuestión nuclear que se nos plantea en este proceso es la de determinar si el cumplimiento del plazo de treinta años de destino supone la patrimonialización del bien por la Administración cesionaria, o si, por el contrario, puede revocarse la cesión por aplicación del art. 647 del CC, y en qué condiciones.

Este plazo de treinta años de afectación en las cesiones gratuitas sin plazo determinado se contempla en tres preceptos distintos: (i) en el art. 21.4 de la LPAP y en el art. 13 del REBL, en forma de presunción de cumplimiento de la condición o modo; y (ii) en el art. 111 del REBL, anterior art. 97 del Reglamento de 1955, como límite para la reversión automática del bien.

Así, el plazo de treinta años que se establece en el art. 21.4 de la LPAP, lo es para las adquisiciones a título gratuito en el ámbito de la Administración del Estado, estableciendo, para el caso de donaciones modales, que "si los bienes se hubieran adquirido bajo condición o modo de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante 30 años hubieren servido a tales destinos, aunque luego dejaren de estarlo por circunstancias sobrevenidas de interés público".

Este precepto tiene una regulación coincidente con la del art. 13 del RBEL, respecto de las adquisiciones a título gratuito de bienes por Corporaciones Locales, con modalidad de afectación permanente, al establecer que "si los bienes se hubieren adquirido bajo condición o modalidad de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante treinta años hubieren servido al mismo y aunque luego dejaren de estarlo por circunstancias sobrevenidas de interés público".

Sin embargo, este plazo mínimo de treinta años tiene un significado distinto en el art. 111 del REBL, puesto que juega como límite temporal para la reversión automática del bien en los casos de cesiones finalistas sin plazo determinado. Así, el art. 111 del REBL, para el caso de cesión gratuita de bienes por parte de las Corporaciones Locales, como Administración cedente, establece que "1. Si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejasen de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local, la cual tendrá derecho a percibir de la Entidad beneficiaria, previa tasación pericial, el valor de los detrimentos experimentados por los bienes cedidos. 2. Si en el acuerdo de cesión no se estipula otra cosa, se entenderá que los fines para los cuales se hubieran otorgado deberán cumplirse en el plazo máximo de cinco años, debiendo mantenerse su destino durante los treinta años siguientes. 3. Los bienes cedidos revertirán, en su caso, al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones".

".

Como se ha indicado, este plazo tiene su antecedente en el art. 97 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 27 de mayo de 1955, que establecía: "1. Todas las cesiones de bienes patrimoniales quedarán sujetas a estas condiciones: a) que los fines para los cuales se hubieren otorgado se cumplan en el plazo máximo de cinco años; y b) que su destino se mantenga durante los treinta siguientes.2. Transcurridos uno u otro plazo sin que se hubieren cumplido las citadas condiciones, los bienes revertirán automáticamente de pleno derecho al patrimonio de la Entidad cedente con sus pertenencias y accesiones".

Por tanto, como denominador común, la regulación establece un deber de mantener el destino durante treinta años, tanto en el caso de cesión, como en el de adquisición a título gratuito, en este caso formulada como presunción de cumplimiento del modo, lo cual traslada el conflicto a determinar si el modo o condición se extiende temporalmente más allá de los treinta años establecidos en estos preceptos.

Si analizamos con mayor detalle el régimen jurídico de los arts. 97 del Reglamento de 1955 y del vigente art. 111 del REBL observamos que el mismo es uniforme, contemplando la reversión automática o de pleno derecho por incumplimiento de las condiciones de inicio en 5 años y de permanencia por treinta años en las cesiones finalistas sin plazo determinado, por lo que queda por dirimir si entra en juego, por aplicación supletoria, el art. 647 del CC más allá de los treinta años de permanencia y en qué condiciones.

Esta descripción de la normativa estatal y local permite identificar unas bases comunes de regulación de las cesiones gratuitas sin plazo determinado, con cierta uniformidad en su régimen jurídico, debiendo ahora analizar los preceptos que son de aplicación al caso de autos, iniciando el examen por la controversia sobre la aplicación del art. 21.4 de la LPAP, que se hace en la sentencia recurrida.

4.2 La aplicación del art. 21.4 de la LPAP en la sentencia recurrida.La sentencia de instancia aplica el art. 21.4 de la LPAP, con fundamento en la interpretación realizada en Sentencia de esta Sala, Sección 5ª, de 6 de noviembre de 2015, dictada en el Recurso núm. 323/2013, que aplicó el artículo 111 REBL y el art. 21.4 de la LPAP a un supuesto de reversión acordado por un Ayuntamiento sobre un inmueble cedido a una sociedad estatal. En dicha Sentencia se interpreta que, transcurridos treinta años desde de la cesión de un bien bajo condición o modo, ésta se entenderá cumplida, de tal manera que ya no pesa sobre el adquirente la obligación de mantenerlo en su destino inicial y, consecuentemente, la de proceder a su devolución en el supuesto de cambiar su destino. En cualquier caso, debe subrayarse que la aplicación que se realiza del art. 21.4 de la LPAP lo es "obiter dicta",puesto que el precepto no fue alegado en la demanda según se desprende de la misma Sentencia.

Esta Sentencia de 6 de noviembre de 2015 fue confirmada por la STS de 20 de febrero de 2018 (RC 2252/2016), dictada en recurso en unificación de doctrina, si bien los fundamentos de dicha sentencia ponen de relieve que la desestimación trae causa de la falta de contradicción de la citada Sentencia de esta Sala con las sentencias de contraste alegadas en el recurso de casación. Por tanto, en la citada STS de 20 de febrero de 2018 no se entró a examinar la posible falta de aplicación de la normativa estatal de patrimonio público, recogida en el art. 21.4 de la LPAP, a las cesiones gratuitas realizadas por las Administraciones Locales.

Sentado lo anterior, se nos plantea aquí una sustancial diferencia en nuestro caso, que hace que la fundamentación de la citada Sentencia de esta Sala de 6 de noviembre de 2015 no sea trasladable al mismo, pues en la citada Sentencia de 2015 se analiza un cambio de destino del inmueble en una cesión gratuita sin plazo determinado, una vez transcurrido el periodo de 30 años de permanencia o afectación mínima, siendo que en este caso el inmueble es objeto de desafectación y desadscripción, por parte de la Administración adquirente, por lo que no se trata únicamente de un cambio de destino, sino que lo que se hace es patrimonializar el bien por la Administración adquirente, con la intención expresada de ponerlo en el mercado.

Por tanto, entendemos que esta fundamentación no es aplicable a nuestro caso. Incluso, debemos subrayar que la citada Sentencia de esta Sala de 6 de noviembre de 2015, al introducir el art. 21.4 de la LPAP en el debate procesal, venía a exigir que el requisito de que cambio de destino se produjera "por circunstancias sobrevenidas de interés público",el cual no resulta explícito en el art. 111 del REBL, y éste es, a nuestro juicio, la cuestión esencial que plantea el régimen revocatorio de las cesiones finalistas sin plazo determinado, como examinaremos posteriormente.

En este punto, debemos aceptar la impugnación realizada por las partes apelantes en cuanto a que la sentencia debió entrar en el análisis de la concurrencia de dichas circunstancias sobrevenidas de interés público, puesto que fueron introducidas en el debate procesal por la propia Administración actora, al pretender la aplicación del art. 21.4 de la LPAP. Lógicamente, en las resoluciones impugnadas no se hacía referencia a este precepto, por no entenderlo aplicable, pero en todo caso se integra en el objeto del proceso, al estar dentro de las pretensiones sostenidas por las partes, constituyendo un aspecto esencial para determinar si se ha cumplido la carga o modo impuesto en la cesión finalista de autos.

4.3 La normativa aplicable a la cesión litigiosa.Según hemos expuesto, la normativa aplicable a la cesión litigiosa, respecto del plazo mínimo de afectación del inmueble, es la recogida en la normativa de régimen local, y más concretamente en el art. 111 del REBL, por el juego de las disposiciones transitorias.

Desde el punto de vista del derecho inter temporal, la STS 16 de junio de 2003 (RC 9811/1998) expresa que, aun cuando la cesión se hubiese realizado al amparo del Reglamento de Bienes aprobado por Decreto de 27 de mayo de 1955 no excluye la aplicación del ulterior de 1986, pues la disposición transitoria de éste, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de marzo, prevé su aplicación a cuantos trámites hayan de efectuarse a partir de su publicación.

Por otra parte, tal como se expresa en la STSJ Aragón núm. 232/2022, de 4 de mayo, el art. 21.4 de la LPAP no es de aplicación a las Entidades Locales, y ello por efecto de lo que dispone el artículo 2.2 y disposición final segunda del citado texto legal, al no constituir normativa estatal básica. No obstante, dicha sentencia expresa que la normativa de patrimonio aragonesa regula la reversión en términos sustancialmente idénticos a los de la normativa estatal, como también lo hacen los preceptos reglamentarios de la normativa estatal de régimen local de los arts. 13 y 111 del REBL, de modo que estamos ante un marco normativo homogéneo, donde la cuestión de la selección de la norma aplicable (estatal, autonómica o local) aparece integrada en el juicio sobre el cumplimiento de la carga modal, puesto que el periodo temporal de permanencia en el destino por treinta años, se establece tanto en el art. 21.4 de la LPAP, como en los arts. 13 y 111 del REBL, con las matizaciones antes expuestas.

Sentada la aplicación de este plazo en la normativa administrativa sobre el plazo en el art. 111 del REBL, lo determinante es fijar el juego aplicativo del art. 647 del CC, el cual hemos visto que no resulta limitado en todo caso por el cumplimiento del plazo de afectación o permanencia mínimo de treinta años en las cesiones gratuitas realizadas por las Corporaciones Locales, tal como ha reiterado la jurisprudencia más reciente según se examina a continuación.

QUINTO.- La donación modal y el plazo de treinta años de permanencia como límite del ejercicio de la acción de reversión.La cuestión principal que se plantea en estos autos es la de determinar si la acción de reversión está limitada por el plazo de treinta años establecido en la normativa local, o bien produce sus efectos más allá de dicho plazo.

5.1 La evolución jurisprudencial.Una primera línea jurisprudencial defendía que la normativa reguladora aplicable a este tipo de casos acoge el principio de prohibición de vínculos perpetuos, limitando a un máximo de treinta años la pervivencia de las condiciones y cargas modales establecidas en la cesión gratuita de bienes, cuando no se ha establecido otra cosa, de conformidad con lo dispuesto en el art. 111 del REBL.

Esta línea jurisprudencial se modificó, de forma homogénea a partir de la STS de 14 de febrero de 2006 (RC 6866/2002), que afirmó que era de aplicación supletoria el art. 647 del CC, en relación con el art. 97 del Reglamento de 1955 y art. 111 de la REBL, expresando que, aun transcurridos los treinta años cumpliéndose el destino previsto, la carga o modo impuesta con la cesión o donación continúa, más allá de los treinta años, produciendo sus efectos, de modo que procede la reversión si el donatario o cesionario procede a su cambio de destino. Asimismo, señala que el destino durante treinta años, de los bienes donados o cedidos al fin o destino contemplado en la donación o cesión, no exime o libera a la administración donataria o cesionaria de la obligación de continuar con el cumplimiento del modo o carga impuesta por el donante.

En la citada STS de 14 de febrero de 2006 se indica que "debe aplicarse supletoriamente la regulación del Código Civil, concretamente el art. 647 del CC , que debe completarse, además, con las normas administrativas reglamentarias que, en el ámbito de la Administración Local (Reglamentos de Bienes de las Entidades Locales de 1955 y 1986), han sometido esta figura a determinados plazos. De acuerdo con lo anterior, el transcurso de los treinta años, en los que la Administración cesionaria debe emplear los bienes donados en el fin o destino para el que lo fueron propiamente, no libera o exonera a la Administración de continuar con el modo impuesto por la Administración donante o cedente. Por ello, el incumplimiento de dicha carga, incluso después de transcurridos los treinta años, permite el ejercicio del derecho de reversión sobre los bienes cedidos. Y ello porque: 1) Resulta complejo que se pueda perturbar la configuración de la referida institución mediante el establecimiento de un plazo; 2) El carácter meramente reglamentario de las normas que establecen el plazo en cuestión no puede incidir en una donación modal efectuada conforme a lo dispuesto en el Código Civil; y 3) La propia interpretación del artículo 111 del Reglamento de Bienes de 1986 otorga un distinto tratamiento a los plazos que en el mismo se preveen".

Esta interpretación se recoge asimismo en la STS 20 de febrero de 2007 ( RC 5502/2004) y ha sido seguida con posterioridad por los tribunales de este orden jurisdiccional, pudiendo citarse la STSJ Navarra, de 11 de octubre de 2017 (Recurso núm. 294/2017), donde se expresa que la cesión gratuita de terrenos o bienes municipales de naturaleza patrimonial sujeta al cumplimiento por el ente adquirente de una finalidad de interés para el municipio, que es configurada por la jurisprudencia como una donación modal, y como un contrato de carácter administrativo cuyo régimen, a falta de normas específicamente aplicables, se contiene en el Derecho privado, el destino debe mantenerse no sólo durante el plazo de 30 años, sino que transcurridos estos el mismo debe continuar, puesto que en caso contrario resultará procedente la reversión dado que dicho lapso de tiempo no convierte la cesión gratuita en una donación pura y simple.

5.2 La afectación superior a 30 años como límite de la reversión.La doctrina jurisprudencial expuesta, al aplicar supletoriamente el art. 647 del CC, permite afirmar que la afectación del bien cedido por un periodo superior a 30 años no juega en todo caso como límite de la reversión, por lo que debemos examinar si en el supuesto aquí examinado, donde el inmueble estuvo afecto a su finalidad por un periodo de 61 años, es un límite para la reversión del bien.

Para dirimir la cuestión debe partirse de la naturaleza del negocio de la donación administrativa, expresada en el fundamento tercero, donde la causa del negocio no es la liberalidad de la Administración cedente, sino el interés público que representa, al afectar el bien a un fin público, en beneficio de los habitantes del término municipal (cfr. art. 79.2 Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRLRL)), el cual debe ser cumplido por la Administración, entidad o institución donataria, por cuanto que la carga modal de afectación del bien al servicio público es la causa y esencia del negocio.

El art. 111 del REBL establece una reversión automática cuando no se cumple el plazo de permanencia mínimo de 30 años en las cesiones sin plazo determinado, pero ello no implica que, una vez transcurrido dicho plazo, el bien entre en el patrimonio de la entidad donataria, por cuanto que la revocación por incumplimiento de cargas tiene su amparo en el art. 647 del CC, de aplicación supletoria.

En este punto, debe tenerse en cuenta que la cesión finalista a título gratuito de carácter permanente puede realizarse tanto a entidades o Instituciones públicas, como a instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro (cfr. art. 79.2 TRLRL y art. 109 REBL), no apareciendo conforme a la naturaleza del negocio que se patrimonialice el bien cuanto se han cumplido treinta años, lo cual no resulta del tenor literal del art. 111 del REBL.

Lo que regula el art. 111 del REBL es una reversión automática, lo que, contrariamente a lo alegado, no resulta desvirtuado por lo dispuesto en el apartado 3 del citado precepto, cuando establece que los bienes cedidos revertirán "en su caso"en el patrimonio de la entidad local.

En efecto, esta mención no aparece que suponga la concesión a la Administración cedente un espacio de discrecionalidad para modular los efectos de la reversión, sino que más bien resulta una previsión dirigida a los casos en que no puedan revertirse los bienes, como podría ser el ejemplo de cesión de solares para la construcción de viviendas de protección oficial (art. 110.2 REBL), donde se hayan adquirido derechos por terceros de buena fe, lo que puede dar lugar a que determinados bienes no puedan incorporarse al patrimonio de la entidad local, sin perjuicio del deber de indemnizar por la entidad beneficiaria, el cual resulta establecido en el art. 111.1 del REBL. En este punto, debe tenerse en cuenta que, al igual que en la normativa administrativa, la reversión o revocación de la donación modal tiene limitados efectos retroactivos en la regulación civil común, al no poder chocar con los derechos adquiridos sobre los bienes por parte de terceros protegidos conforme a la legislación hipotecaria (cfr. art. 647.II Código Civil) ,

Cuando la cesión gratuita es a favor del Estado o de entidades locales, tanto el art. 21.4 de la LPAP, como el art. 13 del REBL, establecen una presunción de cumplimiento de la carga modal, siempre y cuando durante treinta años se hubiere servido al destino establecido por la cedente, pero supeditada a que el cambio de destino se produzca por circunstancias sobrevenidas de interés público.

La interpretación teleológica y sistemática del art. 647 del CC, en relación con el art. 111 del REBL, así como con los arts. 21.4 de la LPAP y 111 del REBL, y tomando en consideración el principio de interpretación restrictiva del modo para el donatario, recogido en la jurisprudencia, podría llevar a la conclusión de que la carga modal pudiera verse matizada cuando existe un cambio de destino por circunstancias sobrevenidas de interés público, en los casos de cesiones finalistas a favor del Estado o de las entidades locales, una vez rebasada la afectación mínima de 30 años, de manera que el cambio de destino podría no considerarse como incumplimiento de la condición, modo o carga siempre que obedezca a dichas circunstancias sobrevenidas de interés público.

Esta interpretación responde a la finalidad de la carga o modo en las denominadas donaciones administrativas, al perseguir un interés público, el cual puede verse satisfecho en otro destino, siempre que se haya cumplido el periodo mínimo de afectación en las cesiones sin plazo determinado y que el cambio resulte justificado por circunstancias sobrevenidas de interés público.

Esta interpretación se recoge en la SAN del 25 de enero de 2017 (Recurso núm. 904/2015), citada por las partes en sus escritos de recurso, donde se apreciaron razones de orden público en el caso de cambio de destino del antiguo acuartelamiento de la Guardia Civil de Vilafranca del Penedés por las circunstancias sobrevenidas en el uso y destino del citado inmueble, declarando que, si bien los terrenos se adquirieron bajo la condición de construir un cuartel de la Guardia Civil y dedicarlos a dicha finalidad, la asunción de competencias en materia de seguridad por la policía autonómica y la progresiva sustitución de los agentes de la Guardia Civil, constituyen circunstancias sobrevenidas de interés público que justifican la no reversión de los bienes una vez cumplido el plazo de treinta años.

Sin embargo, en el caso que analizamos no existen tales razones sobrevenidas de interés público, puesto que la Administración adquirente acuerda la desafectación de los bienes cedidos con la intención expresada de enajenarlos, sin darles un destino que satisfaga un fin público, de lo que resulta la procedencia de la reversión.

Esta interpretación late en la STS de 12 de junio de 2001 (RC 322/1997), cuando estima la procedencia de la reversión de unos terrenos cedidos por un Ayuntamiento más de cien años atrás por la desafectación del bien por parte del Estado, en el entendimiento que la causa negocial o la razón justificativa de su eficacia jurídica fue la cesión gratuita de unos terrenos municipales para que los destinara a una finalidad pública, por lo que su desafectación hace desaparecer la ratio essendide aquel negocio jurídico.

Sobre esta interpretación en modo alguno podría incidir el art. 21.4 de la LPAP, incluso de ser aplicable, puesto que supedita la presunción de cumplimiento de la condición a que existan razones sobrevenidas de interés público, que aquí no se dan, puesto que la Administración del Estado no pretende un cambio de destino del inmueble referido al servicio público o a un fin público, sino que el cambio obedece a un interés lucrativo o económico, materializado en la resolución de desafectación del bien adquirido a título gratuito, para proceder a su enajenación.

En definitiva, la aplicación del art. 647 del CC nos lleva a estimar procedente la revocación, al incumplirse la carga o modo impuesto en la cesión gratuita, sin que existan razones que lo justifiquen.

SEXTO.- Sobre los demás motivos de impugnación y oposición.A fin de cumplir el mandato de exhaustividad establecido en el art. 218 de la LEC, debemos dar respuesta específica a los demás motivos planteados por las partes en esta alzada.

6.1 Sobre el carácter discriminatorio de la normativa estatal sobre patrimonio.Deben rechazarse las alegaciones sobre el carácter discriminatorio de la normativa estatal puesto que, como se ha expresado, el tratamiento normativo de la reversión en las adquisiciones a título gratuito del Estado y de las entidades locales, con afectación permanente, están sujetas a idéntica presunción de cumplimiento de la condición por el transcurso de treinta años, supeditada a que concurran circunstancias sobrevenidas de interés público, tal como se recoge en los arts. 21.4 de la LPAP y art. 13 del REBL, respectivamente.

Cuestión distinta es que existan determinadas rigideces en la legislación estatal en las cesiones gratuitas de bienes o derechos cuando la cedente es la Administración del Estado (v.gr. arts. 145 y siguientes de la LPAP) , los cuales no se recogen en determinadas normas autonómicas y en la normativa de régimen local. Sin embargo, estas diferencias entran en el ámbito de libertad de configuración del legislador, a lo que debe añadirse que el régimen jurídico de las entidades locales no impide que fijen las condiciones y limitaciones que estimen oportunas en las cesiones gratuitas de bienes y derechos, dentro de los límites establecidos imperativamente, y en el ejercicio de su autonomía de la voluntad.

6.2 Sobre la desviación procesal.La sentencia recurrida no entra en el análisis de las circunstancias sobrevenidas de interés público, al no haber sido objeto de pronunciamiento en las resoluciones impugnadas, alegando la parte apelada que se está ante un supuesto de desviación procesal.

Sin embargo, como ya se ha indicado, la parte actora en este proceso es la apelada, que fue quien introdujo en el debate procesal la aplicación del art. 21.4 de la LPAP al caso de autos que, como hemos visto, supedita la presunción de cumplimiento de la condición a la concurrencia de causas sobrevenidas de interés público. Por tanto, la cuestión estaba en el debate procesal sobre la conformidad a derecho de la reversión acordada en las resoluciones impugnadas.

6.3 Sobre la interpretación realizada por los tribunales civiles.La parte apelada alega que, en la interpretación de los tribunales civiles recogida en las sentencias que cita, se viene considerando que el cumplimiento del plazo de treinta años de uso continuado supone el cumplimiento de la condición o modo impuesto en la cesión gratuita.

Sin embargo, esta conclusión se alcanza en una exégesis de la normativa administrativa, singularmente de los arts. 21.4 de la LPAP y 111.2 del REBL, sobre la que los tribunales civiles tienen competencia a los solos efectos prejudiciales, conforme establece el art. 10.1 de la LOPJ, correspondiendo fijar la interpretación y alcance de estos preceptos a la jurisdicción contencioso-administrativa, cuyas conclusiones resultan de lo razonado en esta resolución, en la línea establecida por la jurisprudencia de la Sala Tercera y de otros tribunales de lo contencioso-administrativo, citados a lo largo de la misma.

6.4 Sobre la aplicación del principio de enriquecimiento injusto.Debe rechazarse que sea de aplicación al caso el principio de enriquecimiento injusto, puesto que lo que se plantea es la procedencia del instituto de la reversión en una cesión gratuita de bienes según la normativa de aplicación, de modo que, si no hubiera sido procedente la reversión, existiría una causa legal que habilitaría la incorporación del bien al patrimonio de la Administración donataria, lo cual determina que no sea aplicable el principio del enriquecimiento injusto o sin causa.

SÉPTIMO.- Resolución de la controversia: decisión de la Sala. En el caso examinado, las Administraciones demandadas formalizaron una cesión gratuita de una parcela al Ministerio de Hacienda para la construcción de un edificio que albergara su sede en el año 1952, por lo que la causa negocial o la razón justificativa de su eficacia jurídica fue la cesión gratuita a fin de que se destinara a dicha finalidad pública.

Esta adscripción se hizo hasta que se desalojó el edificio en el año 2016, con un periodo de uso del edificio de 61 años, produciéndose la desafectación del inmueble en el año 2018 por encontrarse sin uso alguno

Esta falta de uso y posterior desafectación hace desaparecer la razón esencial de este negocio jurídico, puesto que no se aprecian razones de interés público sobrevenido para este cambio de destino, en tanto que el interés de la Administración actora es estrictamente lucrativo o económico, dejando sin efecto el destino público del inmueble, incorporándolo a su patrimonio, con la intención proceder a su venta o enajenación, sin que se alegue ninguna otra razón de interés público.

En estas condiciones, procede declarar conforme a derecho la reversión del inmueble acordada en las resoluciones administrativas impugnadas, por aplicación del art. 647 del CC y del art. 111 del REBL; aplicable al caso, en la interpretación sostenida por este tribunal, expuesta anteriormente conforme a la doctrina jurisprudencial citada, concluyendo que, en caso de cesiones gratuitas de bienes sin plazo determinado, la afectación al destino establecido por la Administración cedente por un periodo superior a treinta años no supone el cumplimiento del modo o el derecho de la cesionaria a incorporar el bien a su patrimonio.

En su caso, y en la interpretación que hemos realizado, la concurrencia de circunstancias sobrevenidas de interés público podría habilitar a la Administración cesionaria al cambio de destino una vez transcurrido dicho periodo de treinta años si se cumplieran determinadas condiciones, lo cual no sucede en este caso.

De todo ello resulta que deben estimarse los recursos de apelación interpuestos por el Ayuntamiento de Valencia y la Diputación de Valencia, con desestimación de la demanda rectora del proceso, al ser conformes a derecho los actos impugnados.

OCTAVO.-Costas procesales: No procede hacer imposición de costas en ninguna de las dos instancias, conforme prescribe el artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley Jurisdiccional, al estimarse el recurso y habida cuenta de las dudas de derecho que plantea el supuesto, tal como ha quedado expresado en la fundamentación de esta sentencia.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.