Sentencia Contencioso-Administrativo 4423/2024 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 2290/2021 de 11 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensiones y motivos.

1.- Sobre el objeto del recurso.

A tenor del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, la defensa letrada del ayuntamiento actor lo dirige "contra la desestimació presumpta de la reclamació de responsabilitat patrimonial formulada davant la Generalitat de Catalunya (Departament de Treball, Afers Socials i Família) pels danys econòmics ocasionats a l'Ajuntament com a conseqüència de la vulneració dels principis de bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional i cooperació que regeixen les relacions entre les administracions públiques per incompliment del conveni subscrit en data 16 de novembre de 2016 entre ambdues administracions pel finançament de la construcció i posada en marxa del Centre de Serveis per a la Gent Gran El Lledoner".

Consta aportada junto a dicho escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por Ajuntament de Mollet del Vallès en fecha 4 de noviembre de 2020, en la que se acaba interesando del Departament de Treball, Afers Socials i Família, Generalitat de Catalunya, que "es procedeixi a la seva tramitació, determinant-se l'existència de responsabilitat d'aquesta Administració així com el reconeixement de l'obligació d'indemnitzar al Consistori que represento per l'import de 1.899.120,35 euros, corresponent a la quantia de l'aportació que corresponia realitzar a la Generalitat més les despreses financeres suportades o acreditades. A aquest import caldrà afegir els interessos legals per demora meritats des de que es va reclamar l'aportació autonòmica per primera vegada, amb justificació de despesa (15 d'octubre de 2010), i fins a la data de pagament efectiu, fent constar que en la hipòtesi de pagament el dia 2 de novembre de 2020 ascendeixen a 635.608,29 euros". Tras la exposición de "Antecedents de fet" articula la reclamación a través de "Fonaments jurídics", que ordena y rubrica a modo de alegaciones como sigue. "Prèvia.- Sobre el sistema de la responsabilitat patrimonial de l'Administració i el dret a indemnització de l'Ajuntament de Mollet. Legitimació activa de l'ajuntament i presentació temporal de la reclamació": "(i) Sistema general de responsabilitat patrimonial". "(ii) Legitimació de l'Ajuntament de Mollet per formular la present reclamació de responsabilitat patrimonial". "(iii) La present reclamació es presenta dins el termini d'un any"). "Primera.- Sobre el compliment en el present cas de tots els requisits exigibles, legalment i jurisprudencialment, per a l'existència de responsabilitat patrimonial de la Generalitat per infracció dels principis de bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional entre administracions públiques": "(i) Existència d'un dany antijurídic conseqüència directa, immediata i exclusiva del funcionament normal o anormal dels serveis públics. La subvenció atorgada per la Generalitat va néixer nul·la de ple dret i l'actuació d'aquella administració vulnera els principis de bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional que ha de regir la relació entre administracions". "(ii) Existència d'un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat". "(iii) Existència d'un nexe de causalitat entre l'activitat administrativa i el dany produït".

2.- Sobre las pretensiones y los motivos.

2.1.- La parte actora.

En su demanda, la parte actora interesa de la Sala que dicte "Sentència per la qual: i) s'anul·li la desestimació presumpta de la reclamació de responsabilitat patrimonial formulada per l'Ajuntament de Mollet del Vallès; ii) es declari l'existència de responsabilitat patrimonial de l'Administració de la Generalitat pel dany econòmic ocasionat a l'Ajuntament de Mollet del Vallès i, iii) es condemni a la Generalitat de Catalunya a indemnitzar al Consistori que represento per l'import de 1.899.120,35 euros, corresponent a la quantia de l'aportació que corresponia realitzar a la Generalitat més les despeses financeres suportades i acreditades. A aquest import caldrà afegir els interessos legals per demora meritats des de que es va reclamar l'aportació autonòmica per primera vegada, amb justificació de despesa (15 d'octubre de 2010) i, pel que fa a les despeses financeres els meritats des de la data de l'informe d'intervenció de 31.05.2013 que les certifica". "Amb expressa condemna en costes a l'administració demandada i tot allò que procedeixi en dret".

La demanda viene a reproducir en lo sustancial la reclamación de responsabilidad patrimonial, de manera que previa exposición de "Fets" ("Primer.- Objecte del recurs. Antecedents". "Segon.- Presentació de la reclamació de responsabilitat patrimonial. Expedient tramitat per la Generalitat de Catalunya"), presenta "Fonaments jurídics" articulados como sigue: "I.- Sobre el sistema de la responsabilitat patrimonial de l'Administració i el dret a indemnització de l'Ajuntament de Mollet. Legitimació activa de l'ajuntament i presentació temporal de la reclamació": "(i) Sistema general de responsabilitat patrimonial". "(ii) Legitimació de l'Ajuntament de Mollet per formular la present reclamació de responsabilitat patrimonial". "(iii) La present reclamació es presenta dins el termini d'un any"). "II.- Sobre el compliment en el present cas de tots els requisits exigibles, legalment i jurisprudencialment, per a l'existència de responsabilitat patrimonial de la Generalitat per infracció dels principis de bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional entre administracions públiques": "(i) Existència d'un antijurídic conseqüència directa, immediata i exclusiva del funcionament normal o anormal dels serveis públics. La subvenció atorgada per la Generalitat va néixer nul·la de ple dret i l'actuació d'aquella administració vulnera els principis de bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional que ha de regir la relació entre administracions". "(ii) Existència d'un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat". "(iii) Existència d'un nexe de causalitat entre l'activitat administrativa i el dany produït".

Identifica como puntos de hecho controvertidos sobre los que propone la práctica de pruebas: "a) Existència de responsabilitat patrimonial de la Generalitat pel dany econòmic produït a l'Ajuntament de Mollet del Vallès per raó de la nul·litat i incompliment de la subvenció concedida mitjançant conveni de novembre de 2006". "b) Quantificació de la responsabilitat patrimonial incloent la subvenció concedida o no abonada, les despeses financeres i els interessos legals que corresponguin".

De entre las pruebas propuestas en la demanda, además del expediente administrativo que incluye la reclamación de responsabilidad patrimonial y los documentos adjuntos a la misma, se admiten por la Sala los documentos números 1 a 5 acompañados junto a la demanda, consistentes en: "1.- Petició de l'Alcalde de Mollet d'una ajuda econòmica per a la construcció del Centre El Lledoner de data 23 de juny de 2006". "2.- Conveni de subvenció de data 16 de novembre de 2016". "3.- Escrit de 24 de juliol de 2012 del Conseller de Benestar Social i Família manifestant la falta de reserva econòmica i d'autorització del Govern". "4.- Sentència de la Sala (Secció Cinquena) núm. 140/2019, de 6 de març". "5.- Providència de no admissió del Tribunal Suprem en el recurs de cassació preparat per l'Ajuntament de Mollet contra l'anterior Sentència de la Sala, de data 20 de novembre de 2019".

En el escrito de conclusiones sucintas finales, valora las pruebas documentales practicadas (conclusión "Primera.- Objecte del present recurs. Pretensions d'aquesta part actora"), se opone a las causas de inadmisibilidad del recurso invocadas en la contestación a la demanda por el Abogado de la Generalitat (conclusión "Segona.- Admissibilitat del recurs. Inexistència de cosa jutjada": "2.1. La excepció de cosa jutjada en l'àmbit contenciós-administratiu: l'acte impugnat en aquest procediment és diferent a l'enjudiciat en el procediment ordinari 96/2013". "2.2.- Tampoc es dona una vulneració de l'anomenat ") y reitera los argumentos de la reclamación y la demanda (conclusión "Tercera.- Concurrència dels requisits exigibles per determinar la responsabilitat patrimonial de la Generalitat i el dret de l'Ajuntament de Mollet a ser indemnitzat pels danys econòmics patits" ("3.2.1.- Existència d'un dany antijurídic". "3.2.2.- Existència d'un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzable". "3.2.3. Existència del nexe de causalitat entre l'activitat administrativa i el dany produït").

2.2.- La parte demandada.

En su contestación a la demanda, el Abogado de la Generalitat acaba interesando de la Sala que "dicti sentència per la qual es desestimi el present recurs contenciós administratiu, amb expressa condemna en costes a l'actora, atès que l'Administració de la Generalitat de Catalunya no ha incorregut en cap tipus de responsabilitat patrimonial, de conformitat amb tots els arguments que hem desenvolupat".

Tras relacionar "Antecedents de fet" que considera relevantes, en el apartado de "Fonaments de Dret", previa delimitación de "Primer.- Objecte del recurs" y exposición de "Segon.- Al·legacions de la part actora. Oposició a la demanda", combate los alegatos de la demanda a través de los motivos que ordena y titula como sigue. "Tercer.- Inadmissibilitat del recurs per concurrència de cosa jutjada ( art. 69.d) LJCA) ". "Quart.- Requisits de responsabilitat patrimonial, que en el present cas no concorren". "Cinquè.- Prescripció de l'acció de reclamació". "Sisè.- Inexistència de dany antijurídic i de nexe de causalitat": "1.- En primer lloc, no hi ha hagut cap incompliment del Conveni de col·laboració per part de l'Administració de la Generalitat, sinó que és l'Ajuntament qui ha incomplert el Conveni". "2.- En segon lloc, el Conveni de col·laboració no obligava al pagament d'una subvenció, i en tot cas, és improcedent l'al·legat de l'actora sobre una suposada manca o insuficiència de crèdit". "3.- L'Administració de la Generalitat de Catalunya ha donat acompliment als principis de bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional entre administracions": "a).- Obligacions que l'Ajuntament va incomplir". "b).- La normativa reguladora dels serveis socials". "c).- Inexistència de responsabilitat patrimonial de la Generalitat de Catalunya".

Identifica como puntos de hecho controvertidos sobre los que propone la práctica de pruebas: "La Sentència del TSJ de Catalunya nº 140/2019, de 6 de març de 2019, va desestimar el recurs 96/2013 interposat per l'Ajuntament de Mollet del Vallès sobre els mateixos fets i pretensions que són objecte del present recurs". "L'acció de reclamació de responsabilitat patrimonial formulada per l'Ajuntament és extemporània". "L'ajuntament de Mollet del Vallès va incomplir les obligacions fixades al Pacte Segon del Conveni de Col·laboració de 16 de novembre de 2006, i en virtut del pacte Setè del mateix Conveni, aquest queda resol i sens efectes". "Les conseqüències de la resolució del Conveni únicament són atribuïbles a l'Ajuntament de Mollet del Vallès, per incomplir amb les seves obligacions". "La subvenció prevista al Conveni (que no concedida), no incorre en cap supòsit de nul·litat". "L'Administració de la Generalitat no ha incorregut en cap tipus de responsabilitat patrimonial".

En el escrito de conclusiones sucintas finales, presenta las siguientes. "Primera.- És l'Ajuntament de Mollet del Vallès qui ha incomplert el Conveni subscrit el seu dia amb l'Administració de la Generalitat de Catalunya". "Segona.- Ratificació de la contesta a la demanda. Improcedència de les al·legacions de l'actora": "1) Concorre un supòsit de cosa jutjada: inadmissibilitat del recurs o en tot cas, desestimació del recurs". "2) Prescripció de l'acció de reclamació". "3.- Inexistència de dany antijurídic i de nexe de causalitat".

SEGUNDO.- Decisión de la controversia. Sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial instada por Ajuntament de Mollet del Vallès contra el Departament de Treball, Afers Socials i Família por daños económicos derivados del convenio suscrito en fecha 16 de noviembre de 2006 entre ambas administraciones para la financiación de la construcción y puesta en funcionamiento del Centre per a la Gent Gran El Lladoner.

De entrada, no sobra traer unas consideraciones generales sobre el marco normativo regulador del vigente sistema de responsabilidad patrimonial extracontractual establecido por nuestro ordenamiento jurídico en relación con las administraciones públicas, así como algunas determinaciones, también generales, que sobre el mismo efectúa la jurisprudencia.

A partir del principio de responsabilidad de los poderes públicos constitucionalmente reconocido (por mandato expreso del artículo 9.3, como elemento expresivo de los valores superiores del ordenamiento jurídico propugnados por el Estado social y democrático de derecho exartículo 1.1), el particular sistema de responsabilidad patrimonial referido a las administraciones públicas tiene su fundamento constitucional expreso en el artículo 106.2, que reza: "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Sobre esa base constitucional, y en el ejercicio de las competencias normativas plenas reservadas al Estado por el artículo 149.1.18º de la Constitución española respecto del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas (atendido el carácter unitario, además de objetivo y directo, que actualmente define la configuración legal de dicho sistema de responsabilidad extracontractual administrativa), la ordenación legal de la institución de la responsabilidad administrativa patrimonial vino dispuesta por el "Título X. De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio", "Capítulo I. Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública", esencialmente, artículos 139 a 132, de la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y en el plano procedimental por el también hoy derogado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, y en la actualidad viene regulada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, en su "Título Preliminar. Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público", "Capítulo IV. De la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas", artículos 32 y siguientes, y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, artículos 65, 67 y concordantes.

De acuerdo con el sistema normativo expuesto, y conforme viene estableciendo una reiterada y constante doctrina jurisprudencial en este orden jurisdiccional contencioso-administrativo (desde la positivización en nuestro ordenamiento jurídico administrativo del sistema de responsabilidad administrativa extracontractual a través de los artículos 121 y siguientes de la Ley de expropiación forzosa de 1954 y de los artículos 40 y concordantes de la posterior Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957), son tres los requisitos o presupuestos que deben necesariamente concurrir simultáneamente en el caso para el nacimiento efectivo del derecho a la indemnización resarcitoria por razón de responsabilidad patrimonial de la administración pública, requisitos que seguidamente se enumeran y exponen.

1. La existencia y realidad de un daño, el cual para transformarse de un simple daño o perjuicio en una auténtica lesión indemnizable requiere, a su vez, de: A) la concurrencia simultánea de tres circunstancias o requisitos fácticos: a) certeza o efectividad; b) individualización con relación a una persona o grupo de personas; y c) evaluabilidad económica; B) amén de una circunstancia o requisito de orden jurídico: la antijuridicidad del daño, esto es, que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo.

2. La lesión antijurídica ha de ser imputable al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, entendidos éstos en la acepción amplia que abarca a la entera situación administrativa y bajo cualquiera de las poliédricas formas de la actividad administrativa previstas por nuestro ordenamiento jurídico, lo que incluye desde el punto de vista de su formalización tanto la eventual responsabilidad por hechos como por actos, lícitos o ilícitos, así como por acción o inactividad administrativa.

3. La relación de causalidad entre los dos elementos anteriores (lesión en sentido técnico y título de imputación), esto es, el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño o lesión producidos que presente a éste como consecuencia de aquél, sin que aparezca roto por las causas de exoneración de la responsabilidad administrativa conocidas como la falta o culpa de la propia víctima o sujeto dañado, los hechos o conducta de terceras personas o la fuerza mayor.

Concretamente, dado que se discute en autos la concurrencia del nexo causal, esto es, la relación de causalidad, en los términos sostenidos por la parte reclamante y actora, entre el incumplimiento del convenio de colaboración por la Administración autonómica y los daños económicos sufridos por la ahora reclamante administración local, puede añadirse lo siguiente en relación con dicho requisito. Frente a la exigencia tradicional y más restrictiva de una antigua jurisprudencia identificada con la teoría de la causalidad exclusiva(entre otras muchas, las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero, 24 de marzo y 20 de junio de 1984, 30 de diciembre de 1985, 20 de enero y 2 de abril de 1986, 20 de junio de 1994, 2 de abril y 23 de julio de 1996, 1 de abril de 1997, etc.), que exige la prueba plena de una intervención directa, inmediata y exclusiva de la administración en la producción del daño y que comporta la desestimación sistemática de todas las pretensiones de indemnización cuando interfiere en la relación causal, de alguna manera, la culpa de la víctima o de un tercero, se ha venido consolidando en los supuestos de concurso de causas otra línea jurisprudencial más identificada con la compensación de culpasque enfrentada a la selección del conjunto de circunstancias causantes del daño ya no exige la exclusividad ( sentencias del Tribunal de de 12 de febrero, 30 de marzo y 12 de mayo de 1982 y 11 de octubre de 1984, entre muchas otras), particularmente en los supuestos de funcionamiento anormal del servicio público, y, por tanto, no excluye la responsabilidad patrimonial de la administración pública cuando interviene en la producción del daño, además de ella misma, la propia víctima ( sentencias del Tribunal Supremo de 31 de enero, 7 de julio y 11 de octubre de 1984, 18 de diciembre de 1985, 28 de enero de 1986, 23 de noviembre de 1993, 18 de noviembre de 1994 y 4 de octubre de 1995) o un tercero (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 1974, 23 de marzo de 1979 y 25 de enero de 1992), salvo que la conducta de uno o de otro sean tan intensas que el daño no se hubiera producido sin ellas ( sentencias del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1980, 16 de mayo de 1984 y 5 de diciembre de 1997). Supuestos éstos en los que procede hacer un reparto proporcional equitativo del importe de la indemnización entre los distintos agentes que participaron de forma concurrente en la producción del daño ( sentencias de Tribunal Supremo de 17 de marzo y 12 de mayo de 1982, 31 de enero y 11 de octubre de 1984, entre otras). A su vez, y siempre para los supuestos de concurso causal, lo que constituye el supuesto normal que presenta habitualmente la realidad de las cosas en relación con los daños sufridos por un ciudadano en sus relaciones con la administración y que se manifiestan habitualmente como efecto de una pluralidad de causas, encadenadas o no entre sí, la jurisprudencia y la doctrina han venido imponiendo soluciones de justicia del caso concreto más inspiradas en la intuición y la equidad, que además conviven entre sí, identificables con la denominada teoría de la equivalencia de condiciones,que ante la pluralidad de causas y ante la constatación de que la ausencia de cualquiera de ellas hubiera evitado el daño otorga prioridad a la reparación del daño sobre cualquier otra consideración, sin discriminar la dispar relevancia de las diferentes causas concurrentes en el proceso y estableciendo una suerte de solidaridad tácita entre todos los causantes del daño (entre muchas otras, sentencias del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1983 y de 23 de mayo de 1984), o con la teoría de la causalidad adecuada o causalidad eficiente,que lleva a seleccionar entre el conjunto o cadena de circunstancias causantes del daño aquella que por sí sola sea idónea y decisiva en el caso concreto, cargando la obligación de soportar las consecuencias del daño a uno sólo de los causantes del mismo (entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1982, 28 de octubre o 28 de noviembre de 1998).

A la vista de lo anterior y en atención a las concretas circunstancias fácticas del caso de autos que resultan del examen de todas las actuaciones documentadas en el expediente administrativo remitido a este órgano judicial por la administración demandada, y de documentos anexos a la demanda, así como de la valoración conjunta de las pruebas admitidas y practicadas en el proceso sobre los puntos de hecho controvertidos identificados por las partes en la demanda y la contestación, que más arriba se han detallado, pruebas que constan valoradas por las partes actora y demandada través de sus escritos de conclusiones finales, más arriba también referidas, se anticipa ya, se alcanza la conclusión de que no ha resultado acreditada la concurrencia efectiva de todos los requisitos normativamente exigidos para determinar el nacimiento de la responsabilidad patrimonial reclamada, con arreglo a la fundamentación que sigue.

Como bien saben las partes, sobre la pretensión del Ajuntament de Mollet del Vallès del pago de la subvención por importe de 1.640.949,73 euros en el marco del "Conveni de Col·laboració entre el Departament de Benestar i Família i l'Ajuntament de Mollet del Vallès per a la construcció i posada en funcionament del centre de serveis per a gent gran ", se ha pronunciado la Sección Quinta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña a través de sentencia número 140/2019, de 6 de marzo, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo número 96/2013 interpuesto por Ajuntament de Mollet del Vallès contra Departament de Benestar Social i Família. Se reproduce seguidamente la fundamentación de dicha sentencia, que es firme.

"PRIMERO.-Como se ha expuesto en los antecedentes, se impugna mediante el presente recurso la inactividad de la Administración demandada en el pago a la Corporación recurrente de la subvención de 1.640.949,73 euros, acordada en el convenio de colaboración suscrito por ambas partes el 16 de noviembre de 2006, que tenía por objeto la construcción y la puesta en funcionamiento del centro de servicios para personas mayores "El Lladoner".

Como cuestión preliminar, debe señalarse que, una vez unido a las actuaciones el informe jurídico previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, y en virtud de lo declarado por la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2018, debe descartarse la inadmisibilidad del recurso por falta de informe previo del Secretario de la Corporación o de la Asesoría Jurídica.

SEGUNDO.-Partiendo de lo anterior, debe abordarse la segunda de las causas de inadmisibilidad del recurso que articuló la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda, que se refiere a la inexistencia de inactividad administrativa susceptible de ser impugnada por la vía procesal prevista en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional.

La parte actora invoca el citado precepto, el cual permite impugnar la inactividad administrativa, siempre que " la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas".

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha precisado el concepto y alcance de la inactividad administrativa. La sentencia de 14 de diciembre de 2007 declara que:

"... Para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración".

En el presente caso, resulta evidente que no se plantea propiamente un supuesto de inactividad administrativa, habida cuenta que la ejecución del convenio que invoca el Ayuntamiento recurrente precisa de actos concretos de aplicación. En particular, debe verificarse la construcción del equipamiento y que el mismo se ajuste a las finalidades y características que se establecieron en el convenio, lo cual exige que se realicen actos de control que impiden la ejecución directa e incondicionada de dicho convenio.

Por todo ello, debe concluirse que no existe en realidad una inactividad administrativa susceptible de impugnación en vía jurisdiccional. Como ha precisado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la Corporación recurrente debió interponer recurso contra la denegación por silencio negativo de la solicitud de pago presentada por la actora, o, en su caso, contra la resolución de 24 de julio de 2012 (folio 17 del expediente), que denegó expresamente dicha solicitud.

TERCERO.-No obstante lo anterior, debe señalarse que las pretensiones de la actora tampoco podrían ser acogidas por razones de fondo.

En efecto, como resulta de los términos del convenio suscrito el 16 de noviembre de 2006, el mismo tenía por objeto la construcción y puesta en funcionamiento de un centro de servicios para personas mayores, denominado "El Lladoner". Como se indicó en el apartado 1º de la parte expositiva, la formalización del convenio de colaboración se inscribía entre los mecanismos para la extensión progresiva de la cobertura territorial de la "Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública", al tiempo que, según la cláusula 2.1, la gestión del servicio debía realizarse de acuerdo con el pliego de funcionamiento aprobado por el ICASS.

Sin embargo, el centro construido por el Ayuntamiento de Mollet del Vallès no cumplió finalmente las condiciones exigidas para ser considerado como uno de los servicios sociales de atención primaria y especializada que se enumeran en el artículo 11 del Decreto Legislativo 17/1994, de 16 de noviembre, que incluyen un primer nivel de atención primaria y un segundo y tercer niveles de atención especializada. Como consecuencia de ello, se archivó la solicitud de inscripción en el Registro de Entidades, Servicios y Establecimientos Sociales que había presentado el Ayuntamiento, mediante resolución de 21 de febrero de 2011, que no consta que fuera recurrida en tiempo y forma y que, en consecuencia, ha ganado firmeza.

Una vez que se ha denegado la inscripción del equipamiento en dicho Registro de establecimientos sociales, mediante resolución definitiva, es obvio que no puede entenderse que se hayan cumplido las condiciones previstas en el convenio de autos, el cual, como antes se ha expuesto, tenía por objeto la construcción y puesta en funcionamiento de un centro integrado en la Red Básica de Servicios Sociales de Responsabilidad Pública, que debía sujetarse al correspondiente pliego de funcionamiento aprobado por el ICASS.

La Administración demandada sostiene que el Ayuntamiento construyó en realidad un "casal" o centro cívico, que no puede considerarse como un servicio de carácter social y que se sujeta a su normativa propia, y esta afirmación no ha sido desvirtuada por la actora.

En último término, debe denegarse la pretensión subsidiaria que formula la parte actora, habida cuenta que, en el marco del presente proceso, sólo podría darse lugar a una indemnización en el caso de que hubiera prosperado el recurso. Por el contrario, la exigencia de una responsabilidad patrimonial desvinculada de la anulación del acto impugnado exigiría la previa reclamación en vía administrativa, como ha señalado una reiterada jurisprudencia.

Como consecuencia de todo ello, procede desestimar en su integridad el presente recurso".

Como se dijo, en los términos con que viene identificado por la parte actora, el objeto del presente recurso contencioso-administrativo consiste en "la desestimació presumpta de la reclamació de responsabilitat patrimonial formulada davant la Generalitat de Catalunya (Departament de Treball, Afers Socials i Família) pels danys econòmics ocasionats a l'Ajuntament com a conseqüència de la vulneració dels principis de bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional i cooperació que regeixen les relacions entre les administracions públiques per incompliment del conveni subscrit en data 16 de novembre de 2016 entre ambdues administracions pel finançament de la construcció i posada en marxa del Centre de Serveis per a la Gent Gran El Lledoner".

El Abogado de la Generalitat invoca en su contestación a la demanda la concurrencia de la causa de "Inadmissibilitat del recurs per concurrència de cosa jutjada ( art. 69.d) LJCA) ", por identidad de hechos y pretensiones ya juzgados por este Tribunal Superior de Justicia (Sección Quinta, Sala de lo Contencioso-Administrativo) a través de la sentencia firme número 140/2019, de 6 de marzo (recurso número 96/2013), lo que reitera también en su escrito de conclusiones finales ("Concorre un supòsit de cosa jutjada: inadmissibilitat del recurs o, en tot cas, desestimació del recurs"). A lo que se opone en conclusiones finales la parte actora al sostener "La admissibilitat del recurs. Inexistència de cosa jutjada", por considerar, primero, que "L'excepció de cosa jutjada en l'àmbit contenciós-administratiu: l'acte impugnat en aquest procediment és diferent a l'enjudiciat en el procediment ordinari", y, segundo, "Tampoc es dona una vulneració de l'anomenat ".

Enseña la sentencia número 360/2022, de 22 de marzo, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación número 1588/2020, por lo que aquí interesa en sus fundamentos de derecho tercero y cuarto (se reproducen en parte):

"TERCERO. (...) A tal efecto, es preciso diferenciar, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre la vinculación negativa y positiva de la cosa juzgada, ambas reguladas en el art. 222 de la LEC. Así, mientras que la vinculación negativa "impide un nuevo proceso sobre el mismo objeto ya juzgado; mientras que, conforme a la segunda, lo resuelto en un primer proceso debe tenerse en cuenta en el segundo cuando sea un antecedente lógico de lo que constituye su objeto ( sentencias 169/2014, de 8 de abril; 5/2020, de 8 de enero; 223/2021, de 22 de abril; 310/2021, de 13 de mayo; 411/2021, de 21 de junio y 21/2022, de 17 de enero)".

Y estos diferentes efectos tienen incidencia en los requisitos necesarios para su apreciación, pues mientras que "La cosa juzgada material, en su efecto negativo o excluyente, exige la plena coincidencia entre los objetos de un primer proceso resuelto por sentencia firme, con respecto a un proceso ulterior en el que se invoca su eficacia excluyente; es decir, que se trate de los mismos sujetos, el mismo petitum (lo que se pide) y la misma causa petendi (fundamento fáctico y jurídico de lo solicitado), así se pronuncian, como no podía ser de otra forma, las sentencias 5/2020, de 8 de enero; 313/2020, de 17 de junio; 411/2021, de 21 de junio y 21/2022, de 17 de enero.

De darse dichas identidades, la vigencia del principio non bis in ídem (no dos veces sobre lo mismo) determinaría la inutilidad e ineficacia del proceso ulterior con prevalencia de lo resuelto en el primer proceso, o lo que es lo mismo de lo ya decidido.

Por el contrario, el efecto positivo o prejudicial de la cosa juzgada no exige la plena identidad entre los objetos de los procesos, sino la conexidad entre ellos, siempre que los sujetos sean los mismos, y lo resuelto en el primer juicio, mediante pronunciamiento firme, sea parte del objeto del segundo de los promovidos, o, como dice el art. 222.4 LEC, que "aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto".

Puede sostenerse entonces que mientras que la cosa juzgada negativa se fundamenta en la identidad, la cosa juzgada positiva en la conexidad; mientras que la primera impide la existencia de un proceso posterior; la segunda no lo evita, aunque lo condiciona en el sentido de que el tribunal del segundo juicio queda vinculado por el pronunciamiento firme de la sentencia dictada en el proceso anterior. En definitiva, se requiere la existencia de una relación jurídica dependiente o conexa de otra, ya resuelta por sentencia firme; no, desde luego, idéntica, pues entonces se desencadenaría el efecto excluyente o negativo de la cosa juzgada". ( STS nº 102/2022, de 7 de febrero de 2022 (rec. 2963/2019)".

CUARTO. Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión.

(...) La cosa juzgada alcanza las pretensiones de la demanda y de la reconvención ( art. 222.2 LEC) , incluyendo por la remisión operada al art. 408.1 de la LEC las pretensiones referidas a la compensación de créditos. Y la función positiva de la cosa juzgada se produce con la identidad subjetiva en ambos procesos, cualesquiera que sean las posiciones que se ocupen cada uno de ellos, siempre que lo decidido en el primero constituya un antecedente lógico de lo que sea objeto del posterior, tal y como ha señalado este Tribunal Supremo en STS de 17 de junio de 2011, recurso nº 1515/2007 y STS nº 117/2015, de 5 de marzo de 2015, rec. 346/2013".

En el caso, ciertamente, no hay en puridad identidad de objeto procesal entre el procedimiento ordinario número 96/2013, resuelto por aquella sentencia firme número 140/2019 (un pleito sobre convenio entre administraciones públicas), y el presente procedimiento ordinario número 2290/2021 (registrado en la Sección con el número 598/2021, que versa sobre responsabilidad patrimonial de la administración pública).

Ahora bien, ambos pleitos presentan una muy evidente conexidad, de tal suerte que no puede ahora discutirse sobre el incumplimiento del convenio imputable al ayuntamiento recurrente por las razones expuestas por aquella sentencia firme, que desestima además la pretensión subsidiaria indemnizatoria por importe de 1.640.949,73 euros, también aquí reclamada junto a gastos financieros e intereses. En efecto, ahora significando el penúltimo párrafo del fundamento de derecho tercero de la sentencia firme, el ayuntamiento acude al instituto de la reclamación de responsabilidad patrimonial por daños ocasionados "como consecuencia de la vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional y cooperación que rigen las relaciones entre administraciones públicas, por incumplimiento del convenio suscrito en fecha 16 de noviembre de 2016 entre ambas administraciones por la financiación de la construcción y puesta en marcha de Centre de Serveis per a la Gent Gran". Centra su argumentación en la "Existencia de un daño antijurídico consecuencia directa, inmediata y exclusiva del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. La subvención otorgada por la Generalitat nació nula de pleno derecho y la actuación de aquella administración vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional que ha de regir la relación entre administraciones". Lo que fundamenta en:

"a) En la data en que es formalitza el conveni de 16 de novembre de 2006 (d'atorgament de la subvenció), el projecte constructiu del Centre El Lladoner estava formalment aprovat (aprovació inicial en data 27 de juliol de 2006 i aprovació definitiva en data 25 de setembre de 2006). El conveni fa complida referència al projecte; circumstància que permet inferir que ja en aquell moment temporal la Generalitat coneixia no únicament el pressupost d'execució, sinó les mateixes característiques del centre projectat.

b) La Generalitat va amagar a l'Ajuntament de Mollet del Vallès la falta de gestió de l'autorització del conveni per part del Govern de la Generalitat i la falta de reserva automàtica. Aquesta circumstància no es va conèixer fins la recepció d'una carta del Conseller de 24 de juliol de 2012 (en resposta al requeriment municipal de 15 de maig anterior), quan el Centre el Lledoner ja estava construït i en funcionament.

c) La Generalitat va amagar a l'Ajuntament de Mollet, l'existència de dos informes interns de data 30 d'abril de 2007 i 11 de maig de 2007, que resultaven desfavorables a l'execució del Centre i el consideraven . L'Ajuntament no va conèixer l'existència d0'aquestas inmf9ormes fins que va rebre la comunicació de la Consellera de 4 d'abril de 2013 (un cop interposat el recurs contenciós administratiu 96/2013), i, novament, quan el Centre El Lledoner ja estava construït i en funcionament-.

Per tot plegat, existeix un dany antijurídic que l'Ajuntament de Mollet no té el deure de suportar, -molt probablement, sense disposar de la repetida aportació econòmica de l'administració autonòmica, l'Ajuntament no hauria assumit el projecte de construcció del Centre en solitari-, en la mesura que deriva de la concessió d'una subvenció nul·la de ple dret i de l'incompliment palmari dels principis de bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional".

Con esta forma de proceder, en realidad, la administración local pretende reabrir un debate sobre el incumplimiento del convenio de 2006 amparado ahora en la contravención por la administración autonómica de los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional y cooperación que rigen las relaciones entre administraciones públicas, y que parte de la premisa de que "la subvención otorgada por la Generalitat nació nula de pleno derecho". Resulta claro que dichos motivos pudo hacerlos valer en el marco de aquel recurso ordinario número 96/2013, resuelto por la sentencia firme número 140/2019. La parte actora intenta así resucitar un debate, o si se quiere matizarlo o reconducirlo, acudiendo al instituto de la reclamación de la responsabilidad patrimonial, aferrándose a lo dicho en el penúltimo párrafo del fundamento de derecho tercero de la aquella sentencia número 140/2019. Pero en dicho párrafo se dice de forma escueta, tras rechazar la pretensión subsidiaria indemnizatoria vinculada a la anulación de la actividad administrativa impugnada, que "la exigencia de una reclamación de responsabilidad patrimonial desvinculada de la anulación del acto impugnado exigiría la previa reclamación en vía administrativa", lo que en modo alguno da pie a la reapertura de un debate ya zanjado y el hacer tabla rasa de lo ya sentenciado, bajo el manto del instituto de los artículo 32 y siguientes de la Ley 40/2015. Entiende la Sala que cuando hay una vía específica y propia para obtener la reparación del daño, como la ejercitada en el marco de aquel recurso ordinario número 96/2013, no resulta procedente acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial, si el fundamento de la misma, en lo esencial, ya ha sido antes enjuiciado con carácter firme.

En el supuesto de entender la procedencia aquí del instituto de la reclamación de la responsabilidad patrimonial, y con independencia de la cuestión de si efectivamente aquella previa acción judicial es vía idónea para interrumpir la prescripción de la acción para reclamar ( artículo 67.1 de la Ley 39/2015), pudiera parecer que sí en una interpretación pro actione,lo cierto es que sorprende la ligazón que se efectúa en la reclamación y la demanda entre el funcionamiento normal o anormal del actuación autonómica y la vulneración por ésta de aquellos principios generales del artículo 1.3. e )y k)de la Ley 40/2015 ("e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional"; "k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas") cuando en realidad existe una sentencia firme que imputa derechamente el incumplimiento del convenio a la administración local ahora reclamante, de tal suerte que por su intensidad y lo inequívoco del mismo tal incumplimiento provoca la ruptura de la preceptiva relación de causalidad (acción de la propia víctima del daño). Además, se trae por la reclamante y demandante el argumento de la nulidad de la subvención prevista en el convenio por falta o insuficiencia de crédito del ya lejano año 2006 ("la subvención otorgada por la Generalitat nació nula de pleno derecho"), que no viene avalada por resolución administrativa o judicial alguna, y que no puede declararse ahora en este procedimiento a la luz de una reclamación de responsabilidad patrimonial. Y ha de insistirse en que el incumplimiento municipal del convenio, sentenciado, impedía en cualquier caso el otorgamiento de la subvención. En definitiva, no hay daño antijurídico ocasionado por funcionamiento de la administración autonómica, ni se da consiguientemente el necesario nexo causal.

Por lo que procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo, por inexistencia de la reclamada responsabilidad patrimonial de la administración autonómica demandada en los hechos enjuiciados.

TERCERO.- Sobre las costas procesales.

Conforme a los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley 29/1998 , reguladora de esta jurisdicción, modificado este último por la Ley 37/2011, las costas procesales se impondrán en la primera o única instancia a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones en la sentencia, salvo que el órgano judicial, razonándolo debidamente, aprecie la eventual concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición. Por lo que, no apreciando la concurrencia aquí de dichas circunstancias especiales que justifiquen la no imposición, procede condenar al pago de las costas procesales ocasionadas en este recurso a la parte actora, si bien limitadas las mismas a la cifra máxima por todos los conceptos de 2.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, y resolviendo dentro del límite de las pretensiones procesales deducidas por las partes, en nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo y que nos confieren la Constitución y las leyes, se dicta el fallo siguiente.