Sentencia Contencioso-Administrativo 4570/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 3110/2022 de 11 de diciembre del 2025

Primer. Antecedents i al.legacions de les parts

Estem davant de l?acumulació de diferents procediments en els quals es va impugnar l?acord pel qual s?aprova la relació de llocs de treball per dos motius:

a) Per realitzar la puntuació dels diferents factors assignats als llocs de treball de manera diferent a la fixada en el manual de valoració dels llocs de treball en relació als llocs de treball d?agent i caporal.

b) Perquè la congelació del complement específic en la seva part fix implica la no aplicació de l?increment del percentatge fixats per les retribucions per la Llei General Pressupostària a tots els conceptes de la nòmina.

Cada un dels afectats va fer al.legacions a l?aprovació inicial de la RLT que van ser desestimades per l?acord del Ple de 27 de novembre del 2020 pel qual es va aprovar definitivament la Relació de Llocs de Treball. Es va interposar recurs de reposició contra l?esmentat acord, els quals van ser desestimats per acord de 25 de febrer del 2020. En aquest acord s?argumentava es reproduïa el que ja s'havia dit i fonamentat quan es van respondre les al.legacions atès que no s'introduien fets nous.

La sentència estima parcialment el recurs per manca de motivació acordant la retroacció de les actuacions per tal que l?Ajuntament doni resposta a cada una de les al.legacions fetes.

La part demandada i apel,lant al.lega:

a) Incongruència extrapetitum ja que cap de les parts al.lega manca de motivació.

b) Els acords estan degudament motivats amb els informes que consten a l'expedient emesos per part del Departament d?Organització i Recursos Humans.

c) En relació a la congelació de l?import CE en la seva part fix a l?any 2019 s'argumenta que ens trobem davant de l?increment retributiu fixat en la LGP com a topall màxim i que la RLT no és una eina per incrementar les retribucions, sinó que és un instrument per ordenar els llocs de treball i les retribucions conforme a un principi d?equitat interna. Es van realitzar moltes sessions de la MGN per discutir la forma d?aplicar aquest increment retributiu i finalment s?arriba a l?aprovació inicial on s?acorda congelar el CE fix de manera que es negociï cada any l?esmentat increment.

d) I en darrer terme respecte a la valoració dels llocs de treball d?agent i caporal la part demandada fa esment al contingut de l? article 74 TREBEP en el sentit d?argumentar que de forma prèvia a l?aprovació de la RLT, prèvia negociació a la MGN es va acordar i es va aprovar el Manual de valoració dels llocs de treball, el Manual de Funcions general i el Manuel Específic del cos de la policia local, la Valoració dels llocs de treball , el Mapa de Llocs de Treball i finalment, la RLT. Afegeix que la valoració es va fer per personal tècnic d?una empresa externa prèvia licitació i que fet el corresponent procediment per acta de 26 d?abril del 2016 es va signar l'acta d?aprovació de llocs de l?Àrea de la Policia Local en la qual consta la valoració dels diferents llocs de treball amb criteris homogenis dels factors que consten en el Manual; puntuació obtinguda a cada lloc que determina la retribució del CE. Per tant, estaríem davant d?un acte consentit i ferm, sent causa d?inadmissió del recurs contenciós administratiu. I respecte a cada un dels factors, a part de la manifestació relativa a la càrrega de la prova referida a la part actora fa una defensa de cada un dels discutits en els mateixos termes que es va manifestar en la contestació a la demanda.

La part apel.lada al.lega:

a) Considera que la sentència no incorre en vici d?incongruència extra petitum ja que l?actuació de l?Administració demandada no es va adequar a l?ordenament jurídic ja que l?Ajuntament no va donar la deguda resposta a les al.legacions de la part actora, sinó que ho va fer en l?acte de la vista, provocant indefensió.

b) Que el principi iura novit curia permet al jutge fonamentar la decisió en els preceptes legals o normes jurídiques que entengui que puguin ser d'aplicació encara que els litigants no ho hagin invocat.

c) Que el mateix Tribunal Constitucional ha entès perquè la incongruència omissiva sigui element de nul.litat de sentència es requereix que la desviació o desajust entre la decisició i el termes en què les parts hagin plantejat les seves pretensions suposi una alteració substancial de l'objecte processal amb la corresponent indefensió a les parts

d) En relació a la congelació de la part fix del CE a l?any 2019 manifesta que no es discuteix l?increment de la massa salarial sinó la no aplicació de l'IPC en el CE fix d?acord amb el que es disposa en el Decret llei 24/2018, de 21 de desembre. No s?ajusta a dret la congelació del CE fix dels treballadors des de l?any 2019 al 2023, ni tampoc es preveu destinar a altres finalitats que no sigui increment dels conceptes de la nòmina de caràcter individualitzat i personal. No és facultat de la Mesa de Negociació ni del Ple de l?Ajuntament establir acords sobre la normativa estatal que modifiqui i perjudiqui les retribucions de manera individual dels treballadors de l?Ajuntament.

e) I sobre els factors específics manifesta que si bé el manual d?aprovació de llocs de treball es va aprovar el 29 d?agost del 2017 la notificació individualitzada es va realitzar posteriorment per correu electrònic en el qual es feia constar que es podia consultar els detalls de la seva aprovació per intranet, és a dir, es comunicava la seva aprovació però sense assignar cap puntuació. A més en la comunicació esmentada no s'indicava la seva possibilitat de reclamació implicant una vulneració de l' article 24 CE.

f) Considera que no estem davant de cap acte ferm i consentit ja que es tracte d?un acte realitzat en el marc de l?elaboració de la RLT, sent l?acte final el que ha de ser objecte de recurs.

Segon.- Incongruència extra petitum

La part apel.lant al.lega, com a primer motiu d?apel.lació, la incongruència de la sentència en relació a les pretensions ja que la mateixa resolt en un sentit no demanat per cap de les parts. Vici que si concorre dona lloc a la nul.litat de la sentència quan no es dona resposta a les pretensions de les parts ja que implica una vulneració del dret a la tutela judicial efectiva.

La STS de 13 d'octubre del 2010 recurs 5589/2007 disposa " QUINTO.- Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

El segundo motivo de casación, fundado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, no puede ser acogido,puesto que estimamos que la Sala de instancia no ha incurrido en el vicio procesal de incongruencia por exceso o extra petitum,en infracción de los artículos 33 y 67 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ya que de ningún modo observamos que se produzca un desajuste entre lo pedido por las partes y lo fallado, pues constatamos que el Tribunal resuelve la controversia jurídica dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y atendiendo a los motivos que fundamentaron el recurso contencioso-administrativo y la oposición,ya que, aunque la recurrente en la instancia articuló el petitum de su demanda distinguiendo una pretensión principal, concerniente a que se declare que «las resoluciones recurridas son nulas de pleno derecho por haber inadmitido un recurso de alzada presentado dentro de plazo», y otra subsidiaria, -que se declare que las resoluciones impugnadas infringen el Real Decreto 2366/1994-, cabe tener en cuenta que el Abogado del Estado postuló que se confirmara «íntegramente» la resolución impugnada, argumentando ambas partes sobre la cuestión de fondo del asunto.

En efecto, consideramos que es inadecuado el reproche de que la Sala de instancia ha quebrantado las formas esenciales del juicio consustanciales al proceso contencioso-administrativo, incurriendo en incongruencia extra petitum, al pronunciarse sobre la pretensión deducida a título subsidiario, una vez se había estimado la pretensión principal, pues no cabe obviar la falta de precisión de la parte demandante en la determinación del petitum -solicita se declare la nulidad de pleno derecho de la resolución de la Comisión Nacional de Energía y del Ministro de Industria, Turismo y Comercio, por inadmitir indebidamente el recurso de alzada, lo que sólo es imputable a la resolución ministerial-, ni que la propia parte demandante articuló la pretensión anulatoria de dichas resoluciones, fundándola en la infracción del ordenamiento jurídico sustantivo.

En efecto, la parte demandante en el proceso de instancia sostuvo en el escrito de conclusiones:

«Finalidad del presente Recurso Contencioso Administrativo. Súplica de la demanda.

La demanda pretende que la Excma. Sala dicte Sentencia en los presentes Autos declarando que las Resoluciones de la Comisión Nacional de Energía (Consejo de Administración) de 9 de septiembre de 2004, y del Ministerio de Industria y Comercio de 14 (sic) de marzo de 2005, acompañados al escrito de demanda, son nulas de pleno derecho, por infracción de Derechos Fundamentales protegidos por laCE, como primera petición y deben quedar sin efecto, y en consecuencia deben, en concreto la refacturación efectuada por la Comisión Nacional de Energía que entraña la devolución por mi mandante de la suma de 524.270,03€ ya consignada, es decir que mi principal ha efectivamente soportado la deducción pro parte de la distribuidora ENDESA en sus pagos a mi principal de la referida suma, que, con la estimación de la demanda, debe ser percibida por mi principal, con más los intereses desde la fecha de la retención hasta el día de su percepción efectiva.

Por otra parte, a mayor abundamiento, con carácter adicional subsidiario la demanda pretende que laSala declare nulas las Resoluciones recurridas porque infringen el RD 2366/94 de 9 de diciembre de 1994 ,artículos 6.7 y concordantes en tanto no aplican los preceptos de la referidadisposición legal, y si en cambio aplican con carácter retroactivo una norma posterior, concretamente el RD 2818/1998, no aplicable en méritos del propioDecreto (Disposición transitoria 1 º ).

La Sentencia que en su día se dicte procederá que declare el derecho de la entidad mi mandante a recuperar las sumas que no ha recibido de la distribuidora -retenidas como consecuencia de las resoluciones recurridas- con más sus intereses legales desde la fecha de la retención hasta la de pago. De hecho la entidad distribuidora ha deducido de postpagos a efectuar a mi mandante, aquella suma, que en consecuencia, si de declara el derecho de mi principal a recuperarla, deberá ser íntegramente reintegrada.».

A estos efectos, resulta oportuno recordar que el vicio de incongruencia, según afirma el Tribunal Constitucional en la sentencia 40/2006, de 13 de febrero , «entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal. El juicio sobre la congruencia de la resolución judicial precisa de la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum-. Ciñéndonos a estos últimos, la adecuación debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada, pues se habrían dictado sin oportunidad de debate, ni de defensa, sobre las nuevas posiciones en que el órgano judicial sitúa el thema decidendi.».

Y, más concretamente, la denominada incongruencia por exceso o extra petitum, se produce, según se refiere en la citada sentencia constitucional, «cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones. En este sentido ha de recordarse que el principio iura novit curia permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque los litigantes no las hubieren invocado, y que el juzgador sólo está vinculado por la esencia y sustancia de lo pedido y discutido en el pleito, no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formuladas por los litigantes, de forma que no existirá incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una de ellas que, aun cuando no fuera formal y expresamente ejercitada, estuviera implícita o fuera consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso».

Cabe significar que el Tribunal Constitucional ha venido sosteniendo de forma reiterada que para que la incongruencia por exceso o extra petitum adquiera relevancia constitucional y pueda ser constitutiva de una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE) se requiere que la desviación o desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes hayan formulado sus pretensiones, por conceder más de lo pedido (ultra petitum) o algo distinto de lo pedido (extra petitum), suponga una modificación sustancial del objeto procesal, con la consiguiente indefensión y sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, produciéndose un fallo extraño a las respectivas pretensiones de las partes, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales.

En la sentencia constitucional 24/2010, de 27 de abril , se reitera esta doctrina, poniendo de relieve que el órgano judicial no incurrirá en incongruencia extra petitum cuando quepa entender que la pretensión deducida sea una consecuencia inescindible o necesaria respecto de los pedimentos articulados, en los siguientes términos:

«[...] Comenzando el análisis de fondo, y por lo que se refiere a la incongruencia extra petitum, este Tribunal ha reiterado que este tipo de incongruencia por exceso se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, y que implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones (por todas, STC 50/2007, de 12 de marzo).

Ahora bien, también se ha destacado que el órgano judicial sólo está vinculado por la esencia de lo pedido y discutido en el pleito, y no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formalmente solicitadas por los litigantes, de forma que no existirá la incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aun cuando no fue formal o expresamente ejercitada, estaba implícita o era consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso, como ocurre en materia de intereses legales o de costas procesales (por todas, STC 278/2006, de 25 de septiembre, F. 3 ).»."

Seguint la doctrina constitucional transcrita hem d?examinar les pretensions i argumentacions de les parts i comparar-les amb les argumentacions i decisió de la sentència.

En el procediment en el qual es dicta sentència es van acumular diferents recursos interposats per agents de la Policia Local de Palafrugell que impugnaven l?acord aprovant la RLT per dos motius.

El primer lloc, en el recurs que es referia a la impugnació de l?atorgament de la puntuació als llocs de treball d?agent i caporal es fonamentava en el fet de no considerar que ens trobem davant d?un acte ferm i consentit ja que l'Administració en via administrativa responia en aquest sentit atès que de forma prèvia a l?aprovació provisional i definitiva de la RLT hi va haver un procés de descripció i valoració dels llocs de treball iniciat a l?any 2015 amb l?aprovació de la constitució de la Comissió de treball de la relació de llocs de treball juntament amb l?aprovació del Manual de Valoració de llos de treball, Manual de Funcions específic de la Policia Local de Palafrugell. Aquest raonament duu a entendre que els recurrents comptaven ja amb la informació necessària reflectida en aquests actes i és la raó per la qual l?Administració considera que estem davant de qüestions ja resoltes i que una vegada aprovada la RLT de forma definitiva serà davant de la Comissió de Seguiment que crea el mateix acte que s?hauran de presentar les propostes de modificació dels llocs de treball que es vulguin presentar, situació en la qual emmarquen les peticions de valoració dels llocs de treball realitzades pels agents i caporals.

A l?expedient consta en la pàgina 678 informe d?Organització i Recursos Humans 2019/130 en el qual es respon, de manera exhaustiva a les al.legacions fetes pels recurrents, a la vegada que exposa com s?han valorat alguns dels factors que es discuteixen.

Les parts recurrents quan interposen recurs davant de la resolució denegatòria de la modificació de la RLT argumenten que no podem considerar els actes d'aprovació dels diferents Manuals com a actes de tràmit qualificats ja que no consten de peu de recursos i no esgoten el procediment que finalitza amb l'aprovació de la RLT, sent aquest la veritable resolució a recórrer.

En la demanda al.leguen que el comunicació via intranet no revesteix les necessàries garanties, que el comunicat que es va fer púbic per intranet només expressa que s?ha aprovat el Manual de Valoració en data 29 d?agost del 2017 però no assigna cap puntuació, que el comunicat no atorga cap termini per fer reclamació de manera que s?ha de considerar que la impugnació cabria davant de l?aprovació provisional, que no es pot considerar que ens trobem davant d? un acte ferm i que s?han produït modificacions en les fitxes de treball com a resposta a al.legacions sense que l?Administració hagi oposat aquest escull.

En la pètita demana la nul.litat de l?acte aprovant la RLT en el sentit d?atorgar les puntuacions als recurrents d?acord amb els factors que es descriuen als documents adjuntats a la demanda i que es puntuï d?acord amb el barem del Manual de Valoració de Llocs de Treball amb efectes retroactius des de l?entrada en vigor de la RLT en data 1 de gener del 2019.

I en segon lloc, els recurrents impugnen la RLT per considerar que la no és procedent la congelació del CE en la seva part fix fins a l?any 2023 atès que el Reial decret llei 24/2018 aprova un increment de sou en tots els funcionaris i d'acord amb la RLT aquesta pujada de sou no es podrà aplicar al CE fix, a la vegada que considera que el Ple i la MGN no tenen facultats per assolir acords sobre normativa estatal que modifiqui i perjudiqui les retribucions de manera individual.

En la pètita demana la nul.litat de l?acord aprovant la RLT en la part que es determina la congelació CEF aplicant l?increment en tots els conceptes de la nòmina.

Davant d?aquestes pretensions la sentència desprès de fer referència a les argumentacions de les parts en el seu últim paràgraf raona " Llegados a este punto si desde un punto de vista formal las resoluciones impugnades se ajustan a derecho, no sucede lo mismo atendiendo al fondo de la cuestión, teniendo en cuenta los concretos motivos que han llevado a la Administración demandada a desestimar las pretensiones de los recurrentes dada la falta de concreción y por consiguiente a la falta de respuesta a lo peticionado por los recurrentes en vía administrativa, considero que la actuación de la Administración no se adecuó al ordenamiento jurídico y ha de ser dejada sin efecto ordenando la retroacción de las actuacions a la fecha de 17 de diciembre de 2019 a fin que el Ayuntamiento dé una respuesta fundada en derecho y motive todas y cada una de las al·legacions efectuades por los recurrentes".

Cap de les parts havien fet referència a una manca de motivació en els escrits de demanda que es van acumular tant respecte a la primera qüestió com a la segona; fins al punt que és ara, en els escrits presentats en apel.lació que les parts fan les seves al.legacions sobre aquest extrem. A la vegada consten a l'expedient Informe d?Organització i R H 2019/130 i 2019/132 que donen resposta a les al.legacions fetes per part dels recurrents respecte a les dues qüestions formulades tant en resolent les al.legacions a l?aprovació inicial com als recursos de reposició en els quals s?hji remet. Afegint que en via judicial la part demandada va proposar la pràctica de testifical de la tècnica de l?empresa adjudicaria de la licitació per a la realització del Manual de Valoració, la qual no es va admetre per considerar la jutge a quo que es tractava d?una qüestió aliena al procés i que en tot cas s?hauria d?haver respost en via administrativa. Ens manca doncs i també, la pràctica de prova sobre els fets degudament introduïts en el procediment, com era la puntuació dels factors; sent la segona qüestió eminentment jurídica i respecte de la qual l?Administració va respondre en via administrativa en els mateixos termes que fa en via judicial.

Per tots aquests arguments s?ha de procedir a decretar la nul.litat de la sentència dictada en primera instància per incongruència extra petitum implicant un vici de nul.litat de la mateixa seguint la doctrina del Tribunal Constitucional. Estem davant d?una palmària desviació entre les pètites dels recursos contenciosos administratius i la decisió judicial implicant una modificació essencial del debat que les parts van tenir en seu judicial mitjançant els seus escrits d?al.legacions, i a la vegada de les pretensions plantejades que no feien esment a la necessària motivació de les denegacions de les reclamacions presentades per les parts, sinó en la seva disconformitat, sense haver entrat a resoldre les mateixes. Estem davant d?un lesió al dret fonamental de l? article 24 CE ja que s?ha sostret a les parts el debat vulnerant el principi de contradicció i de defensa.

Per tant, procedeix l?estimació del recurs pels arguments exposats per aquesta Sala en aquesta sentència, sense necessitat d?entrar en la resta d?al.legacions ja que el primer al.legat relatiu a l?existència d?incongruència extra petitum atesa la seva intensitat implica la nul.litat de la sentència.

Vuitè. Costes

D?acord amb l? article 139 Llei 29/98, 13 juliol no procedeix la imposició de les costes processals per entendre que el cas presentava dubtes de dret i de fet.

D?acord amb el que s?ha exposat, la Sala contenciosa administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (secció quarta) decideix: