Sentencia Contencioso-Administrativo 2213/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1115/2022 de 16 de junio del 2025

PRIMERO.-Acto administrativo impugnado y alegaciones de las partes.

1.-El acto administrativo impugnado es ladesestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por la mercantil "QSR PH CATALUÑA, S.L.", ante la Consejera de Salud y el Consejero de Interior de la Generalitat de Cataluña para la reparación de la lesión patrimonial producida a la recurrente, como consecuencia de ciertas medidas adoptadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el SARS-CoV-2 ("COVID-19").

2.-La demandante "QSR PH CATALUÑA, S.L." expone los antecedentes de hecho que consideran relevantes, y señala:

"La Sociedad forma parte de un grupo empresarial dedicado a la restauración (el "Grupo QSR") del que forma parte otra sociedad que explota en Cataluña la marca comercial "TELEPIZZA".

La Sociedad desarrolla la actividad de restauración en 6 locales distribuidos en el territorio de Cataluña bajo la marca comercial "PIZZA HUT".

La actividad de restauración desarrollada por la Sociedad consiste en tres negocios diferenciados: (i) servicio en restaurante ("Restaurante"); (ii) recogida en restaurante ("Take-away"); y (iii) entrega a domicilio ("Delivery"). No obstante, los negocios de Delivery y Take-away no resultan relevantes a efectos de la presente reclamación.

En el marco de las medidas adoptadas por la Administración para contener la propagación del COVID 19, la Consejera de Salud y el Consejero de Interior de la Generalidad de Cataluña han adoptado una serie medidas restrictivas que afectan gravemente a la actividad de hostelería y restauración desarrollada por la Sociedad, impidiendo incluso su ejercicio, y que han ocasionado a mi representada graves perjuicios patrimoniales.

Estas medidas restrictivas adoptadas por la Administración catalana fueron particularmente intensas a partir del mes de octubre, cuando se sucedieron las denominadas "Segunda ola" y "Tercera ola" de la pandemia, dado que comportaron el cierre total de establecimientos de restauración y hostelería.

La adopción de esas medidas por la Administración catalana ha lesionado gravemente la cuenta de resultados de la Sociedad (provocando caídas en las ventas mensuales de hasta el 96,6% en el negocio Restaurante). Esta lesión, directamente imputable a la Administración autonómica catalana, constituye el objeto de la reclamación cuya desestimación se impugna.

En concreto, se reclama a la Administración catalana que indemnice los daños patrimoniales correspondientes a las menores ventas registradas -y la consiguiente pérdida patrimonial- por la Sociedad en la explotación del negocio desarrollado en los Locales como consecuencia de las medidas

restrictivas respecto de las que habría registrado si tales medidas hubieran sido menos intensas, como

las que se aplicaban el mes de septiembre de 2020".

Acompaña con la demanda la cuantificación de la pérdida patrimonial que alega sería produce por medio del informe pericial, extendiendo el perjuicio 46.973,70 euros.

Expone el cumplimiento de los requisitos para entender procedente de exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración:

"2.2.1. El Segundo estado de alarma no obligaba a limitar la actividad de restauración.

2.2.2. Las pérdidas experimentadas por la Sociedad no traen causa de la situación sanitaria existente.

Por ejemplo, en el mes de septiembre de 2020, las ventas registradas por la Sociedad fueron muy similares a las registradas en los años 2018, 2019 y 2020 (es decir, aún pandemia mediante, si no se hubieran adoptado esas medidas las ventas habrían sido prácticamente similares a los ejercicios anteriores).

2.2.3. No concurre fuerza mayor desde el momento en que el cierre de los negocios regentados por mi mandante emana directamente de las Medidas restrictivas.

2.3. La Sociedad no tiene el deber jurídico de soportar esta lesión patrimonial:

2.3.1. Las Medidas restrictivas resultan antijurídicas en cuanto a sus efectos. Aunque es cierto que durante la pandemia se han adoptado ciertas medidas que todos los ciudadanos han tenido el deber jurídico de soportar, las causantes del daño que aquí se reclama han provocado un perjuicio cualificado o singularizado para concretos empresarios, los dedicados a la actividad de hostelería y restauración.

El ordenamiento jurídico no ampara una privación singular del patrimonio de concretos empresarios en beneficio del conjunto de la sociedad.

2.3.2. Aunque ello no es determinante para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial que se acciona, ésta viene reforzada por el hecho de que, las Medidas restrictivas son además antijurídicas en cuanto a su forma de producción por contravenir la regulación general en materia de emergencias sanitarias.

Por un lado, resultan abiertamente desproporcionadas en tanto que limitan o suprimen la libertad de empresa de los empresarios de hostelería sin justificar su adecuación, necesidad y proporcionalidad para frenar la expansión de la pandemia.

Por otro lado, han sido dictadas sobre la base de una competencia inexistente en tanto que se amparaba en la delegación contenida en el RD 926/2020, declarada inconstitucional, y a mayor abundamiento, tampoco la normativa sanitaria de aplicación les atribuye a la Consejera de Salud y al Consejero de Interior competencia alguna a éstos en materia de emergencia sanitaria".

Expone los fundamentos jurídicos que considera de aplicación e interesa sentencia que: "... y reconozca a esta parte el derecho a una indemnización de 46.973,70 euros, por los daños provocados por las Medidas restrictivas aprobadas por las Resoluciones de la Consejera de Salud y el Consejero de Interior de la Generalidad de Cataluña".

3.-El Letrado de la Generalitat se ha opuesto estimación del recurso, en síntesis, por estas razones:

"En primer lloc, procedeix delimitar la legitimació passiva de la Generalitat de Catalunya. Aquest aspecte es rellevant perquè si bé l'actora addueix uns suposats perjudicis a partir del 15 d'octubre de 2020, a la demanda arriba a fer esment al primer estat d'alarma i a diverses resolucions adoptades pel Govern d'Espanya i per l'Administració general de l'Estat.

En segon lloc, no concorre el requisit o pressupòsit del dany real, efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació a una persona o grup de persones.

En tercer lloc, es tracta d'un evident i manifest supòsit de fon;:a major ates que, el 30 de gener de 2020, l'Organització Mundial de la Salut (OMS) va declarar que el brot COVID-19 detecta! a la ciutat de Wuhan, a Xina, complia amb els criteris per ser declara! una emergència de salut pública d'importància internacional. En data 11 de març de 2020, la mateixa OMS va declarar que l'expansió del COVID-19 podia ser considerada una "pandèmia internacional".

En quart lloc, en el cas que ens ocupa ara no resulta procedent atribuir cap responsabilitat patrimonial a l'Administració de la Generalitat de Catalunya, de conformitat amb l'art. 34.1 de la Llei 40/2015, de data 1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic, segons el qual no són indemnitzables els danys que es derivin de fets o circumstancies que no s'haguessin pogut preveure o evitar segons l'estat deis coneixements de la ciència o de la tècnica existents en el moment de producció d'aquells.

En cinquè lloc, no hi ha un dany antijurídic, perquè les mesures adoptades per l'Administració de la Generalitat de Catalunya tenen emparament! legal i acompleixen ambla regulació general en matèria d'emergències sanitàries, han esta! dictades pels òrgans competents i són proporcionades, adequades i idònies a les circumstancies del cas.

En definitiva, i per tot l'exposat, ja que no concorre el necessari nexe de causalitat entre l'actuació de l'Administració i els danys al· legats perla part actora.

Interesa, en consecuencia, la desestimación de la demanda.

SEGUNDO.-Régimen jurídico de la responsabilidad de la Administración.

La parte actora "QSR PH CATALUÑA, S.L." fundamenta su pretensión en el régimen de responsabilidad patrimonial establecido en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en desarrollo de lo establecido en el artículo 106.2 de la Constitución española que establece: "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".El artículo 32 de la citada Ley 40/2015, de 1 de octubre, establece: "Principios de la responsabilidad. 1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios público salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización. 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. 3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen".

Y el artículo 34 dispone que: "Indemnización. 1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos".(En igual sentido se pronunciaban los artículos 139, apartados 1 y 2 y el art. 141.1 de la ahora derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

Este derecho no implica, sin embargo, que la Administración Pública tenga el deber de responder, sin más, por todo daño que puedan sufrir los particulares, sino que, como ha precisado reiteradamente la jurisprudencia, para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el daño o perjuicio sea antijurídico, en el sentido de que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportarlo.

La concurrencia de las anteriores circunstancias es determinante de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que es una responsabilidad configurada de forma objetiva (consecuencia de la mera existencia de un nexo causal entre el daño producido y la acción u omisión administrativa), con independencia de la existencia de una culpa o negligencia que es lo característico de la responsabilidad extracontractual por hechos de los particulares.

La relación entre causa y efecto puede verse rota por la concurrencia de fuerza mayor, o por la imprudencia del propio afectado. Por otro lado, para determinar si unos hechos son susceptibles de originar la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, es preciso recordar que, como establece el artículo 217 de la LEC, la carga de la prueba de los hechos de los que ordinariamente se desprenda el efecto jurídico de las pretensiones de la demanda corresponde a la parte actora.

La parte que afirma un hecho ha de probarlo, no aquella que simplemente niega su producción, sin que sea preciso acreditar hechos notorios y máximas de experiencia que se pueden deducir de la forma natural de producirse aquellos. Es imputable a la Administración la carga de probar la existencia de fuerza mayor o de circunstancias tales como la existencia de dolo o negligencia exclusiva de la víctima, que puedan determinar la exclusión de su responsabilidad.

TERCERO.-Causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada.

Realizado el expositivo anterior sobre los antecedentes necesarios para comprender el contexto en el que se producen los actos administrativos en los que la actora sustenta su reclamación, debemos analizar en primer lugar la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada respecto de su falta de legitimación pasiva, por entender que el sustento principal de los perjuicios argumentados por la actora hunden sus raíces en actuaciones administrativas que suponen la responsabilidad de la Administración General del Estado, de tal forma que la responsabilidad de la Generalitat de Catalunya solo podría radicarse en los supuestos de medidas restrictivas adoptadas con ocasión de la pandemia al amparo de competencias exclusiva y no delegadas ni tampoco como ejecución de las medidas adoptadas en el marco del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

Opone la representación de la Administración demandada su falta de legitimación pasiva formal y material por entender que no era responsable de las medidas adoptadas antes del día 21 de junio de 2020. Pues bien, la citada alegación debe ser rechazada.

Como esta Sala ha puesto de manifiesto en sentencia, entre otras, de 16 de julio de 2019, recurso 3562/2016, además de las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales ("legitimatio ad processum" o legitimación para el proceso), la ley exige, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal ("legitimatio ad causam" o legitimación para el asunto).

Y conforme señala también la sentencia de 26 de noviembre de 2010, número 5629/2006:

"... esta diferencia pone de relieve que ha de mediar una determinada relación entre el que ejerce una determinada pretensión con el objeto del proceso. De manera que han de ser esas determinadas personas las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el litigio, según los presupuestos previstos legalmente, como es el caso del antes citado artículo 22.1.b) de la LJCA, que se refiere el interés legítimo.

En efecto, el concepto de legitimación encierra un doble significado, tal y como se declara en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 3 de marzo de 2014 -Rec. 4.453/2012 -:

«El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación «ad causam», como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal ...".

La recurrente alude tanto a normas estatales como autonómicas que afectaron su actividad, y atribuye correctamente a la Comunidad Autónoma de Cataluña la condición jurídico-procesal de parte demandada.

Se ha de establecer la competencia de esta Sala para el conocimiento de la presente reclamación y ello partiendo de la responsabilidad concurrente que se diseña conforme al artículo 33 de la Ley 40/2015. La recurrente aporta un informe pericial que no divide entre los daños causados por la normativa estatal o por la normativa autonómica, y no pondera tampoco el grado de incidencia, mayor o menor, que cada normativa tuvo en su actividad.

Así este órgano jurisdiccional es competente para fiscalizar tanto los actos dictados por la Administración autonómica, como cuando se imputa la responsabilidad inexistente preso, debiendo entenderse desestimada por silencio. Cuando se pretende una responsabilidad patrimonial concurrente de dos administraciones (estatal y autonómica, se defiende por el Letrado de la Generalitat), también incumbe a esta Sala el conocimiento tal como se ha reiterado en sentencias como de 16 de diciembre de 2010, recurso 101/2010: «Ha de tenerse en cuenta que en un caso singular como el que nos ocupa, el órgano jurisdiccional habrá de dirimir si, partiendo de unos mismos hechos, existe responsabilidad patrimonial de la Administración y, de ser así, cuál o cuáles serían las Administraciones responsables y en qué medida. No cabe duda de que este análisis habrá de tomar en consideración los respectivos ámbitos competenciales de cada una de ellas, pero ello no obsta a que razones de funcionalidad y eficacia aconsejan un tratamiento unitario por un mismo órgano jurisdiccional.

Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad patrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito territorial; órgano que en el presente caso es la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.(...)

(...) Sobre la posibilidad de acumulación de pretensiones cuyo conocimiento corresponda a órganos jurisdiccionales distintos, se ha pronunciado este Tribunal, entre otras, en Sentencia de 12 de abril de 2005 (cuestión de competencia nº 25/2002 ), EDJ 68338 y en Auto de 4 de diciembre de 2007 (recurso contencioso administrativo nº 17/2006), EDJ 224914.» ( TS 3ª 4-12-09, EDJ 300018)».

Cuestión diferente será analizar, en su caso, el requisito del título de imputación correspondiente y, a cuál de las dos Administraciones, si a la estatal o la autonómica, en su caso, les serían atribuibles los hipotéticos perjuicios derivados de la adopción de aquellas medidas que declararon el carácter de servicio esencial de los hospitales privados y si concurren o no el resto de presupuestos de la responsabilidad patrimonial como es la antijuricidad".

Tal y como ocurre en el supuesto examinado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el presente supuesto, la recurrente alude tanto a normas estatales como autonómicas que afectaron a su actividad con lo que no se puede determinar a limine la falta de legitimación pasiva de la administración autonómica para ser interpelada en la presente reclamación.

A ello pude añadirse que, conforme al artículo 33 de la ley 40/2015, "1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas",añadiendo el número 2 del indicado precepto: "En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación".

Resulta pues a juicio de la Sala evidente que, como regla de principio, no puede afirmarse la falta de legitimación pasiva de la demanda o el defecto en la constitución de la relación jurídico procesal para el examen de la pretensión de la actora; sobre todo si se estima que estaba a disposición de la misma la posibilidad de llamar al procedimiento administrativo (y al mismo proceso judicial a través de los oportunos emplazamientos) a la Administración del Estado.

Por tanto, se ha de desestimar tal cuestión previa de inadmisibilidad.

CUARTO.-Juicio de la Sala. Desestimación del recurso.

La empresa recurrente se encuentra encuadrada en el sector hotelero. "La Sociedad forma parte de un grupo empresarial dedicado a la restauración (el "Grupo QSR") del que forma parte otra sociedad que explota en Cataluña la marca comercial "TELEPIZZA". La Sociedad desarrolla la actividad de restauración en 6 locales distribuidos en el territorio de Cataluña bajo la marca comercial "PIZZA HUT".

La actividad de restauración desarrollada por la Sociedad consiste en tres negocios diferenciados: (i) servicio en restaurante ("Restaurante"); (ii) recogida en restaurante ("Take-away"); y (iii) entrega a domicilio ("Delivery"). No obstante, los negocios de Delivery y Take-away no resultan relevantes a efectos de la presente reclamación, como se afirma en el escrito de demanda.

Pues bien, se dictó la primera sentencia por el Tribunal Supremo, referida al sector hotelero y de restauración, sentencia 1360/2023, de 31 de octubre de 2023, recurso 453/2022, desestimando la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños sufridos por una empresa del sector de la hostelería, como consecuencia de la aplicación de la normativa aprobada para evitar o reducir la propagación de la pandemia COVID-19, que suponía la suspensión temporal de la actividad empresarial.

Se consideraban con valor de ley el conjunto de normas y restricciones para la contención de la pandemia, por lo que se ha de indagar en la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador.

Para que nazca la responsabilidad patrimonial en estos casos es preciso que la norma haya sido declarada inconstitucional o, al menos, cuando los afectados por la ley no tienen el deber jurídico de soportar los daños, y así se establezca en la propia norma.

Al respecto ha de tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional en la sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021, afirmó que por sí misma la declaración de inconstitucionalidad no es título suficiente para fundamentar la reclamación de responsabilidad patrimonial.

Del mismo modo, los daños no pueden ser considerados antijurídicos, puesto que pese a la declaración de inconstitucionalidad, las medidas adoptadas fueron necesarias, adecuadas y proporcionadas a la gravedad de la situación y gozaron del suficiente grado de generalidad en cuanto a sus destinatarios, de manera que estos tuvieron el deber jurídico de soportarlas sin generar ningún derecho de indemnización por los posibles perjuicios sufridos. Fue la sociedad en su conjunto que tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes públicos con la finalidad de garantizar la vida y la salud de los ciudadanos, debiendo ser las ayudas públicas, es conocido que se concedieron, la forma de disminuir los daños producidos.

En la sentencia citada se aborda también el llamado principio de precaución, reconocido por el Derecho de la Unión Europea. Cuando la salud humana está en riesgo corresponde a quien demanda una indemnización acreditar que las medidas a las que se imputa el daño carecen de justificación, idoneidad y razonabilidad. No puede aceptarse lo propuesto por la parte recurrente que, en definitiva, es un sesgo retrospectivo que lleve a analizar a posteriori la eficacia de las medidas con parámetros inexistentes en el momento en el que fueron dictadas.

No puede olvidarse la Ley General de Salud Pública, que excluye que la Administración deba indemnizar los gastos causados por las medidas adoptadas para preservar la salud pública, como tampoco los actos legislativos contienen previsión de indemnización, conforme exige la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Se dice en la sentencia:

"... la aplicación del principio de precaución comporta una inversión de la carga de la prueba, debiendo ser quien ejercita la acción de resarcimiento quien acredite la ausencia de justificación, idoneidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, acreditación que en modo alguno se ha efectuado en este proceso, debiendo recordar, como se ha dicho, que la STC 148/2021 consideroŽ las medidas restrictivas previstas en el RD 463/2020 idóneas, necesarias y proporcionales (...) La consecuencia de la aplicación del principio de precaución determina la imposibilidad de derivar responsabilidad a la Administración cuando las medidas sanitarias adoptadas tendieron a mitigar o evitar la propagación de los contagios, siempre y cuando se muestren razonables y proporcionadas, aunque posteriormente se pudiese demostrar que resultaron innecesarias, pues lo trascendental es la incertidumbre científica sobre la naturaleza y alcance del riesgo".

En definitiva, la pandemia es una circunstancia típica de fuerza mayor, ya que es un acontecimiento insólito e inesperado en el momento en el que surgió, por la forma que se extendió virulenta desde los primeros momentos, todo ello ajeno a la actividad de las administraciones públicas. La fuerza mayor exime de responsabilidad patrimonial cuando se imputa directamente a la pandemia, aunque no podría excluirse la responsabilidad patrimonial si la Administración no ha hecho frente a ella, o lo ha hecho de manera insuficiente, desproporcionada o irrazonable, lo que no puede afirmarse que haya sucedido; ni cuando se ejercían las competencias por la Administración General del Estado, ni cuando se ejercían por la Administración autonómica. El Tribunal Constitucional en su sentencia ha calificado la actividad de la Administración como proporcional, adecuada a la situación existente en aquel momento y razonable.

Numerosas sentencias posteriores han ratificado estos criterios, y citaremos la reciente del Tribunal Supremo 494/2025, de 30 de abril de 2025, recurso 393/2024 que ha establecido:

"TERCERO.- Objeto del pleito y precedentes de la Sala.

En el presente recurso, la entidad «Meliá Hotels International, S.A.», en su nombre y en representación de otras cuatro empresas hoteleras, impugna la desestimación de sendas reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Comunidad de las Illes Balears y al Estado por los daños ocasionados a aquéllas con la declaración del segundo estado de alarma por el Real Decreto 926/2020 y las medidas adoptadas para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV2.

El recurso guarda una estrechísima relación con el sustanciado bajo el núm. 304/2023, resuelto por la Sala en sentencia 646/2024, de 16 de abril. En ese recurso las actuales demandantes, en unión de otras empresas del sector, impugnaban la desestimación por el Consejo de Ministros de la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños producidos con las medidas tomadas en el primer estado de alarma, declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Los fundamentos de las pretensiones deducidas en sendos recursos son semejantes, con la salvedad que luego se dirá, y coinciden con los ya examinados por la Sala en muchos otros procesos a partir de la sentencia 1360/2023, de 31 de octubre (rec. 453/2022), todos resueltos de modo desfavorable para las demandantes. Además de esta sentencia 1360/2023, sobre reclamaciones de empresas de hostelería nos hemos pronunciado en numerosas ocasiones. Solo en este año, y citamos sin afán de exhaustividad, en las SSTS núm. 4 y 5/2025, de 9 de enero (rec. 26 y 27/2024), 13 y 15/2025, de 15 de enero (rec. 62 y 341/2024), 31/2025, de 16 de enero (rec. 32/2024), 77/2025, de 23 de enero (rec. 325/2024), 182/2025, de 20 de febrero (rec. 1065/2023), 184/2025, de 24 de febrero (rec. 11/2024), 185/2025, de 24 de febrero (rec. 19/2024), 198/2025, de 25 de febrero (rec. 47/2024), y 214/2025, de 28 de febrero de 2025 (rec. 61/2024).

La responsabilidad conjunta de la Administración autonómica y el Estado nacida con la segunda declaración del estado de alarma ha sido también analizada, normalmente en unión de la derivada de la primera declaración, en sentencias 1859/2024, de 20 de noviembre (rec. 222/2024), 1884/2024, de 26 de noviembre (rec. 151/2024), 1906, 1907 y 1908/2024, de 2 de diciembre (rec. 7, 9 y 17/2024), 96/2025, de 28 de enero (rec. 337/2024), así como en la ya citadas 13, 77 y 184/2025, y otras.

Así pues, la responsabilidad patrimonial concurrente de las Administraciones durante el segundo período del estado de alarma por los perjuicios ocasionados a las empresas de hostelería ha sido reiteradamente rechazada por la Sala, sin que sea apreciable ninguna circunstancia especial en las ahora demandantes que exija otra decisión. La identidad de razón entre el actual recurso y los precedentes resueltos por este Tribunal impone remitirnos a ellos en cuanto a la exposición de los antecedentes de la crisis sanitaria, las normas dictadas para su control y la actuación para controlarla en los distintos sectores, entre ellos el de la hostelería.

CUARTO.- Planteamiento de las partes.

A causa de la semejanza entre la fundamentación jurídica de la demandante y la empleada en otros litigios con igual objeto, no creemos necesario sino hacer una breve referencia sobre ella.

La parte actora, en el escrito de demanda, alega los graves daños económicos sufridos por la declaración del segundo estado de alarma en el Real Decreto 463/2020 y por la adopción de distintas medidas tanto por la Administración central como por la autonómica que afectaron gravemente a la actividad hotelera que desarrollaban. Destaca la especial transcendencia que en ello tuvieron las limitaciones a la libertad de circulación y a la permanencia de grupos en espacios públicos y privados.

Considera que tales medidas han impuesto a las recurrentes, en favor del interés general, un sacrificio patrimonial que ha sido singularmente grave tanto en términos absolutos como en términos comparativos con otros sectores. Al concurrir los requisitos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las reclamantes tienen el derecho a ser indemnizadas solidariamente por el Estado y la Comunidad autónoma por la lesión provocada en su patrimonio a causa de la privación de su derecho a explotar los establecimientos hoteleros de que eran titulares.

A su argumentación añade la necesidad de que la Sala contraste la constitucionalidad y adecuación al Derecho Europeo del régimen de responsabilidad que viene aplicando, de manera que debe plantear las correspondientes cuestiones de constitucionalidad y prejudicialidad.

La oposición a la demanda que desarrolla el Abogado del Estado también es afín a la empleada en procesos con este objeto. Por un lado, invoca la falta de legitimación pasiva formal del Estado respecto de los daños causados por las medidas adoptadas por la Administración autonómica. Por otro lado, sostiene que la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, no establece una responsabilidad patrimonial singular; que la naturaleza de la responsabilidad reclamada es la exigible al Estado legislador, que no es apreciable por inconstitucionalidad según la STC 183/2021, y tampoco al no apreciarse los requisitos del artículo 32 LRJSP. Sobre estos últimos, manifiesta que el daño no es antijurídico porque no existe un sacrificio singular y debe soportarlo las empresas recurrentes. Sostiene igualmente que no hay nexo causal al concurrir fuerza mayor y que no está acreditada la efectividad del daño.

La Abogada de la Comunidad autónoma alega asimismo su falta de legitimación, aunque respecto de los daños producidos antes del 21 de junio de 2020, momento en que finalizó el segundo estado de alarma. Hasta esa fecha atribuye la exclusiva responsabilidad a la Administración General del Estado. Además, comparte con el codemandado la inexistencia de antijuridicidad y la ausencia de los requisitos necesarios para que nazca la responsabilidad del Estado legislador.

Ambos demandados muestran su disconformidad con el planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad y de prejudicialidad ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

QUINTO.- Sobre la falta de legitimación pasiva alegada por las demandadas.

Acerca de argumentos similares, si no idénticos, a los que las Administraciones demandadas basan su falta de legitimación, nos hemos pronunciado en diversas sentencias, como la núm. 1912/2024, de 3 de diciembre (rec. 694/2023, FJ 7º), y las ya mencionadas sentencias núm. 5, 96, 182 y 184/2025 (FJ 6º).

En estas sentencias, a las que sin duda nos remitimos, ya expusimos que la legitimación que en realidad se discute es la tradicionalmente conocida como legitimación ad caussam que atañe a la relación material o sustantiva del demandado con el objeto de la pretensión deducida por la actora. En supuestos como el actual, esta relación no puede ponerse en duda desde el momento en que la parte recurrente imputa a ambas Administraciones una responsabilidad concurrente en los daños que reclama, y por motivo de la incidencia indiferenciada que en ellos tuvieron las disposiciones y demás medidas de procedencia estatal y autonómica dictadas para atajar la propagación de la COVID-19. La demandante consideró responsables solidarios al Estado y a la Comunidad autónoma «ante la concurrencia en la producción de los daños entre medidas vinculadas al estado de alarma (adoptadas conjuntamente entre el Estado y las Comunidades Autónomas) y medidas de las Comunidades Autónomas adoptadas en virtud de sus competencias sanitarias».

Por tanto, en principio no hay razón para despojar a ninguna de las Administraciones demandadas de su legitimación para soportar la acción contra ella deducida, sin perjuicio de que, tras la sustanciación del pleito y en base a la prueba practicada, pudiera, al menos teóricamente, particularizarse su responsabilidad.

SEXTO.- La responsabilidad patrimonial del Estado legislador y las SSTC 148/2021 y 183/2021 .

Hemos puesto de manifiesto repetidamente que la acción de responsabilidad dirigida contra el Estado por los daños generados por la aprobación del Real Decreto 926/2020, que ostenta la naturaleza jurídica de norma con valor de ley, lo sería por la denominada responsabilidad del Estado legislador, mientras que la imputada a la Comunidad autónoma debe encuadrarse en la responsabilidad patrimonial ordinaria o genérica de las Administraciones públicas.

La responsabilidad del Estado legislador es de configuración legal, y es «la Ley 40/2015 la que establece en nuestro ordenamiento jurídico una regulación legislativa específica y más completa de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por leyes contrarias a normas o valores constitucionales» ( STS 1360/2023, FJ 6º). Del artículo 32 de esta ley se deduce que para que surja el deber de indemnizar por responsabilidad patrimonial deben concurrir los elementales requisitos de que la aplicación de la ley haya ocasionado una lesión que «el particular no tenga el deber jurídico de soportar» y que el daño alegado sea «efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas». El precepto establece literalmente:

«3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada».

Sostuvimos en la STS 1360/2023: «Los Reales Decretos de declaración de estado de alarma 463/2020 y 926/2020 no contemplan en ninguno de sus preceptos la previsión a que hace referencia el artículo 32.3 de la Ley 40/2015 para que pueda surgir un derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial de Estado-Legislador [pues] de ambos Reales Decretos se deriva el deber de soportar las cargas en ellas impuestas con carácter general para preservar la salud pública de los ciudadanos, sin que se genere un derecho de reparación de los posibles daños sufridos. Este es un principio general que aparece ya recogido en el artículo 54.3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que expresamente excluye la indemnización por parte de la Administración respecto de los gastos causados por las medidas adoptadas para preservar la salud pública».

Por otro lado, hemos analizado el alcance de las SSTC 148/2021, de 14 de julio, y 183/2021, de 27 de octubre, que se pronunciaron sobre la constitucionalidad, entre otras, de estas normas: Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma, y Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. Dijimos en nuestras anteriores resoluciones que la primera citada sentencia del Tribunal Constitucional:

«En relación con las medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales, la sentencia afirma que dichas medidas no vulneran lo establecido en los artículos 35.1 y 38 CE (derecho a la elección de profesión u oficio y libertad de empresa). En relación con esta última, las restricciones de la actividad no limitan o restringen, en general la libertad de comercio, sino que determina el cierre o clausura temporal de unos establecimientos que quedarán individualizados por las condiciones y el riesgo de contagio a los que el precepto se refiere sin que pueda calificarse de ejercicio de libertad constitucional de empresa aquella conducta que depare, por su anómalo desenvolvimiento, daños o riesgos para terceros.

»En cuanto a las reglas que suspenden la apertura al público tanto de locales y establecimientos comerciales como de determinados equipamientos culturales o destinados a actividades recreativas así como las que suspenden las actividades de hostelería y restauración se reconoce en la sentencia que "constriñen intensísimamente, con carácter temporal, el libre mantenimiento de la actividad empresarial en esos sectores, pero el estado de alarma puede justificar excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de las normas, siempre que se orienten a la protección de otros bienes de relevancia constitucional".

»Además, se tiene en cuenta en la sentencia que la medida de suspensión está prevista en el artículo 12.1 LOAES y, por remisión en los artículos, 26.1 de la Ley General de Sanidad y 54.1.c) y d) de la Ley 33/2011, General de Salud Pública en los casos de que concurran "riesgo inminente y extraordinario para la salud", en la primera de estas disposiciones y "motivos de extraordinaria gravedad o urgencia", en la segunda» (FJ 6º).

La STC 183/2021 reitera el criterio según el cual las medidas restrictivas que tuvo que soportar la actora y muchas otras empresas, dando origen a daños y perjuicios como los que aquí se reclaman, fueron constitucionales y proporcionadas a la situación existente.

Así pues, la declaración del estado de alarma a que se contrae la pretensión actora cuenta con el decisivo respaldo de la doctrina constitucional.

SÉPTIMO.- La cuestión de la antijuridicidad en la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Las sentencias de esta Sala que venimos citando también tratan el problema de si el sector de la actividad al que se dedica la recurrente fue sometido a un sacrificio especial en relación con otros sectores, contrariando así el principio de igualdad en el sometimiento a las cargas públicas y determinando su antijuridicidad.

En la primera de nuestras sentencias sobre esta materia, la tan citada núm. 1360/2023, subrayamos en su fundamento de Derecho 7º que «Las normas de excepción, al igual que el resto de las leyes, son imperativas y de aplicación general a sus destinatarios, imponiendo a todos ellos el deber de soportar las cargas que de ellas se derivan en aras del interés público que justifica su aprobación, de manera que, en principio, solo se puede generar la responsabilidad patrimonial a favor de los afectados por dicha normativa cuando el propio legislador así lo hubiera reconocido o cuando fuere declarada su inconstitucionalidad». Y continuábamos: «La misma consecuencia del deber de soportar tiene, para lo que aquí interesa, el ejercicio de las incisivas potestades que tiene reconocida la Administración Pública en defensa de la salud colectiva [...]»

Asimismo manifestamos que la STC 148/2021 consideró que las medidas de distanciamiento físico prescritas por el legislador en relación con el COVID-19 eran adecuadas al propósito de preservar la salud y la vida de las personas y no resultaban desproporcionadas, excesivas o dispensables. Esta idea también se acogía en el ATC 40/2020, de 30 de abril (rec. 2056/2020), acerca de las limitaciones del derecho de reunión, con un criterio que corroboró el Tribunal Europio de los Derechos Humanos en la sentencia de 17 de octubre de 2024 dictada en el asunto Central Unitaria de Trabajadores/as v. Spain.

Una justificación concluyente de estas medidas de protección de la salud descansa en el principio de precaución ( sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de abril de 2014, C-269/13; auto del mismo Tribunal de 19 de diciembre de 2013, C-42613 P, y comunicación de la Comisión Europea sobre el recurso al principio de precaución, Bruselas 2.2.2000 COM 2000 1 final). Y es una importante consecuencia de la aplicación de este principio «la imposibilidad de derivar responsabilidad a la Administración cuando las medidas sanitarias adoptadas tendieron a mitigar o evitar la propagación de los contagios, siempre y cuando se muestren razonables y proporcionadas, aunque posteriormente se pudiese demostrar que resultaron innecesarias, pues lo trascendental es la incertidumbre científica sobre la naturaleza y alcance del riesgo» ( STS 1360/2023).

Señalamos en nuestra sentencia:

«En concreto, la suspensión temporal de actividades propias de los establecimientos de hostelería es una manifestación de la potestad de ordenación general de la actividad en cuestión, justificada por las circunstancias excepcionales que se estaban viviendo, tras la comprobación de que la eliminación de actividades grupales frenaba la tendencia ascendente de la expansión descontrolada del virus.

»[...] En definitiva, la enfermedad derivada del COVID-19 como enfermedad infecciosa altamente trasmisible por vía aérea y a través del contacto personal, no solo conllevó un alto riesgo para la salud humana derivado del elevado índice de propagación sino y, además, un riesgo de colapso de los servicios sanitarios tal como de hecho sucedió, asociado todo ello a un incremento de la mortalidad y morbilidad. Es por ello por lo que, el mantenimiento de la integridad física de la población ( artículo 15 CE) y el derecho a la protección de la salud pública ( artículo 43 CE) , otorgan cobertura constitucional y legitiman, las restricciones en el ejercicio de determinadas actividades económicas, lo que se revela suficiente para rechazar la vulneración de la libertad de empresa prevista en el artículo 38 C.E.

»Por otra parte, ninguno de los Reales Decretos relativos al estado de alarma ha reconocido derechos patrimoniales a favor de los destinatarios de las limitaciones y restricciones de las actividades empresariales en ellos establecidas, de manera que el derecho indemnizatorio no se puede fundar, en principio, en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015.

»Tampoco lo han hecho las SSTC que declararon la inconstitucionalidad parcial de los RRDD de estado de alarma, sentencias que expresamente excluyen la responsabilidad al declarar que la inconstitucionalidad no afecta a las obligaciones que se imponen a los ciudadanos con carácter general en estos RRDD.

»[E]s lo cierto que las restricciones y limitaciones contenidas en los Reales Decretos de estado de alarma tuvieron carácter general, con múltiples e indeterminados destinatarios, y con numerosos sectores económicos y empresariales afectados, como hemos visto en los primeros fundamentos de esta sentencia al reflejar esa normativa, de manera que no se puede deducir la singularización pretendida por el recurrente. La mayor o menor afección de una norma jurídica en relación con sus destinatarios, su diferente intensidad desde el punto de vista de la carga que supone su aplicación, en sí misma no permite establecer la distinción querida por el recurrente, pues esas diferencias se producen ordinariamente en la aplicación de todas las normas jurídicas en relación con el círculo de intereses de sus destinatarios, que nunca resultan por igual afectados, consideración que se maximiza cuando estamos en presencia de normas de excepción».

OCTAVO.- El artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981 sobre los estados de alarma, excepción y sitio.

El artículo 3 de esta Ley Orgánica dispone lo siguiente:

«Uno. Los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes.

»Dos. Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes».

Esta Sala, en las sentencias que venimos citando, ha descartado que el mencionado precepto instaure un nuevo y singular sistema de responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, puesto que la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no altera el principio de responsabilidad de las Administraciones Públicas.

Tal conclusión deriva de dos ideas esenciales:

«En primer lugar, porque ese supuesto régimen singular, que prescinde de los requisitos establecidos en la Ley 40/2015, no se deduce directa ni indirectamente del artículo 116.6 de la Constitución o del reseñado artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, ya que estas normas no contienen ni expresa ni tácitamente previsión alguna al respecto. Si el legislador hubiera querido crear un régimen autónomo de responsabilidad, atendida la trascendencia de esa medida, que supondría excepcionar el propio artículo 106.2 de la Constitución, lo hubiera expresado claramente.

»En segundo lugar, porque la remisión que efectúa el artículo 3.2 "a lo dispuesto en las leyes" solo puede ser entendido como una remisión al régimen general de la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos vigente en cada momento, de manera que si se trata de responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador por los daños sufridos como consecuencia de las normas con fuerza y valor de ley aprobadas (la derivada de los Reales Decretos relativos al estado de alarma) habrá que estar a las normas reguladoras de dicha responsabilidad, y si se trata de la responsabilidad del Estado-Administración, por los daños derivados del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, también habrá de estarse a la regulación contenida en la Ley 40/2015.

»Téngase en cuenta que la técnica remisoria también es utilizada en el apartado primero de ese artículo 3, cuando señala que durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio, la actividad de las Administraciones Públicas está sometida al control judicial ( artículo 3.1 LO 4/1981).

»Ambas remisiones lo que hacen es poner de manifiesto que dos de los pilares básicos de nuestro sistema administrativo, que se erigen como contrapartida esencial al ejercicio de las potestades administrativas, siguen vigentes con arreglo a sus normas generales durante los estados de alarma, excepción y sitio, normas que no pueden ser desplazadas y sustituidas por otras por el Derecho de Excepción» ( STS 1360/2023, FJ 8º, y muchas otras posteriores).

NOVENO.- Fuerza mayor.

En principio, la fuerza mayor exonera de responsabilidad por los daños causados ( artículo 106.2 CE y 32.1 LRJSP) , y «la pandemia producida por el virus denominado técnicamente SARS-CoV-2 se ajusta a esa definición de fuerza mayor porque constituyó un acontecimiento insólito e inesperado en el momento en el que surgió y por la forma en la que se extendió por todo el planeta en sus primeros momentos, inicio y desarrollo completamente ajeno a la actividad de las Administraciones Públicas» ( STS 1360/2023, FJ 9º).

No obstante, «si se acreditara que una Administración pudo, dadas sus competencias, impedir la aparición de perjuicios adicionales mediante la adopción de medidas concretas, con arreglo a los estándares de actuación conocidos en ese momento, podría apreciarse la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño o lesión sufrida, presupuesto necesario para que sea viable una acción de responsabilidad patrimonial con la consiguiente obligación de indemnizar» (STS citada).

En lo que ahora interesa, según hemos declarado, la actividad administrativa desarrollada fue razonable y proporcionada a la situación existente. Expresábamos en la STS 1360/2023: «no cabe duda de que el conjunto de medidas adoptadas por las Administraciones Públicas durante la gestión de la crisis sanitaria estuvo condicionado por los conocimientos científicos existentes en cada momento, muy escasos de certezas, tanto en lo relativo a la forma de transmisión del coronavirus y al impacto real de la propagación, como a las consecuencias a medio y largo plazo sobre la salud de las personas afectadas en mayor o menor medida por el virus. Con arreglo a esos conocimientos, las medidas de distanciamiento social, el confinamiento domiciliario y la limitación extrema de los contactos y actividades grupales fueron las únicas medidas que se acreditaron como eficaces para limitar los efectos de una pandemia completamente imprevisible y de dimensiones desconocidas hasta entonces. Como sabemos, esas fueron precisamente las medidas principalmente contempladas en los Reales Decretos de alarma, que fue el instrumento normativo adoptado por el poder público para minimizar los enormes daños que se estaban produciendo».

DÉCIMO.- Responsabilidad patrimonial de la Comunidad autónoma

Acerca de la responsabilidad en que hubieron incurrido las comunidades mediante las medidas adoptadas para paliar los efectos de la pandemia nos hemos pronunciado también en anteriores sentencias, precisamente sobre la Comunidad de las Illes Balears en la STS 1260/2023.

En las SSTS 182 y 184/2025 fundamentamos el rechazo de la responsabilidad de la Administración autonómica en estos términos:

«Tal como hemos razonado extensamente en los fundamentos anteriores, las medidas adoptadas a nivel estatal lo fueron en aplicación del principio de precaución y esta premisa es extensible a las medidas autonómicas que se enmarcan tanto en la reiteración de las restricciones dadas por el RD 463/2020 como en el establecimiento de limitaciones en su consideración de autoridad sanitaria y dictadas en el ejercicio de sus competencias.

»Este principio de precaución, como decimos, supone una inversión de la carga de la prueba siendo quien ejercita la acción de resarcimiento quien ha de acreditar la ausencia de justificación, idoneidad y razonabilidad de las medidas adoptadas. Ningún esfuerzo de argumentación ni probatorio se ha desplegado en este sentido por la recurrente y, por contra, nos encontramos con unas medidas autonómicas que se enmarcan en las propias del RD 463/2020- cuya proporcionalidad, idoneidad y necesidad han sido reputadas por la STC 148/2020 - y otras disposiciones o limitaciones que son un trasunto de las estatales y respaldadas por la Ley 14/1986 y Ley 33/2011 y dictadas en el contexto del Plan estatal para la recuperación de la actividad económica.

»Debemos, por tanto, descartar también la responsabilidad patrimonial de la administración autonómica por los mismos razonamientos dados para desestimar la responsabilidad patrimonial del Estado y que se centran en la falta de antijuricidad del daño ocasionado derivado de la obligación de soportar el daño ocasionado por unas normas que sirvieron para el control de la pandemia».

UNDÉCIMO.- El planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad

La recurrente solicita de la Sala que plantee cuestión de inconstitucionalidad sobre la conculcación de los artículos 33.3, 106.2 en relación con los artículos 33.1 y 2, 38 y 116. 6 CE, por interpretación que hace la propia Sala de los artículos 32.2 y 3LRJSP, en relación con el Real Decreto 926/2020 y 54.3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

La mera exposición de esta pretensión denota su improcedencia. No es que la recurrente aprecie que las normas ordinarias que cita son en sí inconstitucionales, sino que lo es la interpretación que está ofreciendo la Sala a la que ahora se dirige.

Sería paradójico que el Tribunal plantee una cuestión de inconstitucionalidad porque considera que la interpretación que él mismo ofrece a unos determinados preceptos legales adolece de inconstitucionalidad. Si así lo creyera, bastaría con reacomodar su interpretación a los principios o preceptos constitucionales sin necesidad de acudir al Tribunal Constitucional, pues no ha de omitirse que la Constitución vincula a todos los poderes públicos y los Tribunales están obligados a interpretar y aplicar las normas de acuerdo con la Constitución ( artículos 9.1 CE y 1 y 5 LOPJ) .

Por tanto, lo que parece subyacer en esta solicitud es el propósito de que la Sala reconsidere su postura y se separe de su doctrina, sustituyéndola por otra favorable a los intereses de la recurrente. Sin embargo, no advertimos ningún motivo consistente para modificar un criterio extensamente expuesto y razonado y reiteradamente mantenido, fruto de una interpretación que seguimos considerando coherente con la institución de la responsabilidad patrimonial y ajustada a los principios y valores constitucionales.

DUODÉCIMO.- El planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea

A juicio de la actora, la ausencia de compensación alguna a las empresas perjudicadas por las medidas anti COVID-19 pueden suponer una injerencia desproporcionada e intolerable en la libertad de empresa y el derecho de propiedad, valores reconocidos en los artículos 16 y 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, por lo que aboga por que planteemos la oportuna cuestión prejudicial.

Sin embargo, ya hemos observado en otras resoluciones (por ejemplo, en STS 228/2025, de 5 de marzo, rec. 164/2024) que los derechos de la Carta solo entran en juego cuando el Derecho aplicado sea el Derecho europeo, pues el artículo 51 de la Carta ciñe su ámbito de aplicación «a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión [...]». Por eso, para aplicar los derechos contemplados en la Carta debe intervenir por necesidad un elemento o nexo comunitario,

Para soslayar este inconveniente, la actora argumenta que las actuaciones de los poderes públicos españoles, estatales y autonómicos, durante los estados de alarma deben entenderse realizadas en aplicación del Derecho de la Unión, dado que existen competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros en materia de salud pública ( artículos 4.2.K y 168 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) y la Unión Europea realizó múltiples actuaciones dirigidas a luchar contra el COVID-19 y coordinar la actividad de sus miembros.

Pero la Sala no comparte esta opinión.

Ni los reales decretos sobre el estado de alarma ni las disposiciones restrictivas de la libertad de circulación o de otro género que afectaron negativamente a la hostelería fueron aplicación de la normativa europea ni se apoyaron en ella. Por el contrario, su fundamento se encuentra en el Derecho interno, estatal y autonómico, en materia de excepción y de salud pública, lo que reflejan claramente los preámbulos de las muchas disposiciones normativas que se aprobaron para atajar la pandemia.

En consecuencia, no es aplicable en el presente ámbito la Carta de Derechos de la Unión y resulta inadecuado plantear una cuestión prejudicial sobre la interpretación de sus normas.

En cualquier caso, en virtud de lo expuesto en esta sentencia y en los muchos antecedentes en que nos hemos pronunciado al respecto, es evidente que debemos rechazar la alegada vulneración de los derechos invocados por la recurrente.

DECIMOTERCERO.- Conclusión y costas

La desestimación de los motivos de impugnación deducidos por la parte recurrente conlleva la del presente recurso contencioso-administrativo.

En virtud de lo previsto en el artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte demandante, si bien la Sala, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso, establece que el importe máximo a satisfacer al respecto a cada Administración demandada por todos los conceptos será de cuatro mil euros (4.000 euros), más el IVA correspondiente, si procediere".

Asumiendo estos argumentos, ante la inexistencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el perjuicio causado la parte recurrente, el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado, si bien manteniendo el criterio de esta Sala y Sección de no imposición de costas, como venimos haciendo en juicios similares.

QUINTO.-Costas.

El artículo 139 de la LJCA , en la redacción dada por el artículo 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 octubre 2011 , de medidas de agilización procesal, establece que: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

No obstante, el principio de vencimiento mitigado debe conducir aquí a la no imposición de costas procesales habida cuenta que la singularidad de la cuestión debatida veda estimar que se hallare ausente en este caso "iusta causa litigandi"("serias dudas de hecho o derecho"), teniendo en cuenta para ello en relación a algunos aspectos de la controversia que el caso era jurídicamente dudoso, conforme a la jurisprudencia recaída en casos similares, como señala el artículo 394.1 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, por lo que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes, de existir, por mitad.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.