Sentencia Contencioso-Administrativo 88/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 200/2023 de 03 de febrero del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

1. AESAL impugna la Resolución de la Directora General de Emprendimiento y Cooperativismo, de 30 de marzo de 2023, que declara que la asociación AESAL no reúne las condiciones para ser declarada beneficiaria a la percepción de la subvención prevista para el ejercicio 2022, programa 322.5 - línea S0362000, que se encontraba en tramitación como expediente n.º ESNOMI/2022/1/46, y acuerda el archivo del procedimiento.

2. La parte actora solicita la anulación del acto impugnado y la concesión de la ayuda solicitada, con los intereses correspondientes.

3. La Generalitat Valenciana solicita la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

4. La parte actora fundamenta sus pretensiones en los siguientes motivos de impugnación:

Primero.- Inexistencia de sucesión de empresa.

Segundo.- AESAL ya existía cuando la entidad FEVES-FESAL estaba en activo, por lo que no existe sucesión empresarial.

Tercero.- Ausencia de prueba objetiva acerca de la existencia de sucesión de empresa y carga de la prueba.

Cuarto.- Infracción de la doctrina de los propios actos y de la confianza legítima.

5. La Generalitat Valenciana se opone a la estimación del recurso por los siguientes motivos:

Primero.- Existen suficientes indicios de que AESAL es continuadora de FEVES-FESAL.

Segundo.- No resultan de aplicación los criterios establecidos para la sucesión empresarial en materia laboral.

Tercero.- No existe infracción de la doctrina de los propios actos ni de la confianza legítima.

TERCERO.- Antecedentes de interés.

6. Para la decisión del presente recurso se deben tener en cuenta los siguientes antecedentes de interés:

i. En los presupuestos de la Generalitat para 2022, constaba la línea de subvención S0362000, con la denominación "Subvención a la Agrupación empresarial de sociedades laborales y economía social de la Comunitat Valenciana", con un importe total de 200.000,00 euros, que tenía como descripción y finalidad "Subvención para gastos corrientes vinculados a la promoción general de las sociedades laborales y de representación y defensa de los intereses de estas empresas en la Comunidad Valenciana", constando como único posible beneficiario AESAL.

ii. La Dirección General de Emprendimiento y Cooperativismo inició el expediente número ESNOMI/2022/1/46, como consecuencia de la subvención nominativa a favor de AESAL anteriormente referida, destinada a la subvención de los gastos corrientes y de funcionamiento de la entidad.

iii. Se notificó a la entidad el requerimiento inicial de documentación mediante escrito de 2 de marzo de 2022. En respuesta al mismo, el 30 de marzo de 2022, la entidad aportó la documentación requerida.

iv. Durante la fase de instrucción del expediente indicado y antes de dictar la resolución, teniendo en cuenta los antecedentes obrantes en la Dirección General de Emprendimiento y Cooperativismo, se tuvo conocimiento de algunos hechos de los que se deducía que la citada entidad era continuadora de la entidad FEVES-FESAL, que había sido disuelta por Resolución de la Subdirección General de Relaciones Laborales, de la Dirección General de Trabajo, Bienestar y Seguridad Laboral, de 17 de junio de 2022, y que era deudora de la Generalitat Valenciana por deudas de naturaleza no tributaria procedentes de expedientes de reintegro de subvenciones, de acuerdo con el informe de fecha 9 de febrero de 2023, emitido por la Agencia Tributaria Valenciana.

v. El 3 de marzo de 2023 se dio trámite de audiencia a AESAL sobre el contenido del expediente y, en concreto, sobre la referida circunstancia.

vi. En la resolución dictada al efecto se indicaba que, entre los indicios que existían para considerarla sucesora de FEVES-FESAL, estaban los siguientes:

"a) Los fines sociales estatutarios de ambas entidades, FEVES y AESAL son prácticamente los mismos, según sus respectivos estatutos (Docs. n.º 2 y 3).

b) En cuanto a posibles sedes, domicilios y oficinas coincidentes:

- FEVES: En Memoria de Actividades del ejercicio 2019, se indican de entre sus oficinas, una en Alicante, c/Isabel La Católica, 21-1o A, y otra en Valencia, Avenida Hermanos Maristas,19 (Doc. n.º 4).

-AESAL: En la Ficha de la Entidad y Tarjeta de Identificación Fiscal, se indica como domicilio fiscal, c/Isabel La Católica, 21-1o A, Alicante. Y en un certificado de un Acta de Asamblea General la misma es celebrada en Avenida Hermanos Maristas,19 de Valencia (Docs. n.º 5, 6 y 7).

c) En cuanto a los promotores/constituyentes de AESAL: En el Acta de constitución de AESAL, se indica que los promotores/constituyentes de la asociación son: representantes de Imarques, SLL, Textiles Mora, SAL, Daman Software SLL y FEVES- FESAL-PV (Doc. n.º 8).

d) En cuanto a coincidencias en miembros de Comisiones Ejecutivas/Juntas Directivas:

- AESAL: Forman parte de la misma representantes de: Imarques, SLL, Textiles Mora, SAL, y Robotnik Automation, SLL (Doc.no 9).

- FEVES: De entre sus nueve integrantes figuran tres representantes de Imarques, SLL, Textiles Mora, SAL, y Robotnik Automation, SLL (Doc. no 4).

e) En cuanto a coincidencias de personas contratadas y/o miembros equipo técnico:

- FEVES: consta en Informe anexo a cuenta justificativa que uno de los componentes del equipo directivo era Juan Pablo, con contrato de alta dirección, y como parte del equipo técnico formaban parte Regina y Concepción (Doc. no 10).

- AESAL: consta en el Acta de constitución de AESAL, autorización a la trabajadora de FEVES, Concepción, para la realización de todas las gestiones referentes a la inscripción de la asociación. Asimismo, en Informe anexo a cuenta justificativa, se indica que D. Juan Pablo es consultor externo de la entidad y cobra por ello las cuantías que se reflejan en la cuenta justificativa a la que acompaña (Docs. no 8 y 11).vii. AESAL no formuló alegaciones en plazo".

viii. Por Resolución de la Directora General de Emprendimiento y Cooperativismo, de 30 de marzo de 2023, con base en lo establecido en el art. 13.2.g) y j) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (Ley de Subvenciones), se declaró que la asociación AESAL no reunía las condiciones para ser declarada beneficiaria a la percepción de la subvención prevista para el ejercicio 2022, programa 322.5 - línea S0362000, que se encontraba en tramitación como expediente n.º ESNOMI/2022/1/46, y se acordó el archivo del procedimiento.

CUARTO.- Sobre las causas por las que se ha estimado que AESAL no puede ser beneficiaria de la subvención.

7. La Administración ha acordado el archivo del expediente de subvención por estimar que AESAL incumple los requisitos para acceder a la condición de entidad beneficiaria de las ayudas que se prevén en el art. 13.2.g) y j) de la Ley de Subvenciones, según las cuales no podrán obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora de las subvenciones reguladas en esta ley las personas o entidades en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes, salvo que por la naturaleza de la subvención se exceptúe por su normativa reguladora: g) no hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones en los términos que reglamentariamente se determinen; y j) las prohibiciones de obtener subvenciones afectarán también a aquellas empresas de las que, por razón de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda presumirse que son continuación o que derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras empresas en las que hubiesen concurrido aquéllas.

8. Para llegar a la conclusión anterior, la Administración se ha basado en los indicios que han quedado reflejados en los antecedentes de interés.

9. La parte actora niega que exista sucesión a partir de las siguientes consideraciones:

(i) se negó que existiera esa sucesión en el informe emitido en el expediente por la Abogacía de la Generalitat;

(ii) no existe sucesión en los términos previstos en el art. 44 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, ni en la Directiva 2001/23/CE del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad;

(iii) los indicios valorados por la Administración no son suficientes para concluir que existe sucesión entre FEVES-FESAL y AESAL;

(iv) AESAL ya tenía actividad con FEVES-FESAL en activo, por lo que no existiría sucesión empresarial, y

(v) es carga de la Administración acreditar los hechos constitutivos de la existencia de sucesión entre las citadas entidades.

10. La Administración, en su contestación, se opone a la demanda por las siguientes razones:

(i) a efectos del art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones no se requiere una prueba fehaciente e irrefutable, sino que basta que exista una presunción cierta de que la mercantil es continuación o deriva de otra entidad que incurre en prohibición de contratar por mantener deudas de naturaleza no tributaria con la Administración;

(ii) en este caso, los indicios valorados en la resolución impugnada son suficientes para establecer dicha presunción y, además, no han sido desvirtuados de contrario;

(iii) los criterios para aplicar el art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones difieren de los previstos en la normativa laboral; y

(iv) sí podrían aplicarse analógicamente, en cambio, los criterios tomados en consideración para apreciar la prohibición de contratar en caso de sucesión o continuación de empresas del art. 71.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público; y

(v) que AESAL ya tuviera actividad con FEVES-FESAL en activo no es un dato relevante.

11. Pues bien, como se ha expuesto, nos encontramos en el ámbito de una subvención concedida normativamente a favor de AESAL en virtud de los presupuestos de la Generalitat para 2022.

12. Durante la tramitación del expediente correspondiente, la Administración constató que AESAL podía incumplir los requisitos exigidos para acceder a la condición de beneficiaria de las ayudas correspondientes, en concreto, los previstos en las letras g) y j).

13. No se alude a que, en este caso, concurra la excepción prevista en el propio art. 13.2 de la Ley de Subvenciones ("salvo que por la naturaleza de la subvención se exceptúe por su normativa reguladora").

14. La controversia, por tanto, se ciñe a si la recurrente cumple o no dichos requisitos.

15. Conviene también apuntar que la discusión se centra preferentemente en el art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones, pues no se discute que FEVES- FESAL era deudora de la Generalitat Valenciana por deudas de naturaleza no tributaria procedentes de expedientes de reintegro de subvenciones, como se recoge en la resolución recurrida. Lo que se controvierte, por tanto, es si esa situación puede proyectarse derivadamente sobre AESAL a partir del supuesto previsto en el art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones.

16. Así centrado el debate, dando respuesta a las cuestiones alegadas en la demanda, comenzaremos señalando que carece de la trascendencia que le atribuye la parte actora el hecho de que conste en el expediente administrativo un informe de la Abogacía de la Generalitat en el que se descarta la posibilidad de que AESAL pueda ser continuadora de FEVES-AESAL.

17. Por una parte, como señala el art. 80.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015), los informes serán facultativos y no vinculantes salvo disposición expresa en contrario.

18. No se alega por la recurrente ninguna disposición en virtud de la cual deba excepcionarse la regla general prevista en la norma anterior.

19. Cuando un informe es vinculante la autoridad que lo pide debe conformarse con él, sin que le quepa ninguna otra salida posible ( sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2019, rec. 263/2018, FJ 4).

19. A contrario sensu,en este caso, la autoridad que lo pidió sí podía desvincularse en su resolución del sentido del informe.

20. Por otra parte, el informe no excluye totalmente la posibilidad de que AESAL pueda ser considerada continuadora de FEVES-AESAL, sino que la condiciona a la prueba de los diversos indicios que obran en las actuaciones (objeto social, trabajadores, socios, promotores y domicilio social de facto).

21. Respecto a la sucesión empresarial a efectos laborales, entendemos que no resulta de aplicación a este caso.

22. El art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones contiene un requisito autónomo, que no remite explícita ni implícitamente a la sucesión empresarial prevista en la normativa laboral.

23. Por tanto, no cabe trasladar miméticamente los requisitos exigidos por la jurisprudencia social en relación con la sucesión empresarial para concluir la falta de alguno algunos de ellos deba excluirse la aplicación del art. 12.3.j) de la Ley de Subvenciones.

24. Aclarado lo anterior, lo que el art. 12.3.j) de la Ley de Subvenciones requiere es que la Administración pueda presumir, a partir de una serie de indicios, que la empresa o entidad es una continuación o que derivan, por transformación, fusión o sucesión, de otras empresas en las que hubiesen concurrido las restantes prohibiciones de obtener subvenciones.

25. No existe un numerus claususde indicios pues, si bien el art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones acota que la presunción podrá basarse en "las personas que las rigen", añade a continuación que también podrá establecerse "por razón de otras circunstancias".

26. Lo que nos corresponde, en este contexto, es determinar si la presunción establecida por la Administración de que la recurrente es continuadora de FEVES-AESAL, a partir de la regulación contenida en el art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones, permite considerar válidamente acreditada la prohibición de obtener subvenciones.

27. Cabe subrayar que la admisibilidad de la prueba indiciaria ha sido reiteradamente avalada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y por la del Tribunal Supremo (en este sentido, por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2024, rec. 5570/2022, FJ 3).

28. Ahora bien, tomando como referencia la regulación contenida en el art. 386 de la Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil, y la remisión contenida en el art. 77.1 de la Ley 39/2015, para la válida utilización de la prueba de presunciones es necesario que concurran los siguientes requisitos: que aparezcan acreditados los hechos constitutivos del indicio o hecho base; que exista una relación lógica precisa entre tales hechos y la consecuencia extraída; y que esté presente, aunque sea de manera implícita, el razonamiento deductivo que lleva al resultado de considerar probado o no el presupuesto fáctico contemplado en la norma para la aplicación de su consecuencia jurídica (en este sentido, sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2016, rec. 4134/2014, FJ 6).

29. También se viene exigiendo que la prueba de presunciones se acompañe de una valoración razonable debidamente motivada que se presente como más verosímil que las explicaciones alternativas (en este sentido, por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2024, rec. 5570/2022, FJ 4).

30. Pues bien, a la luz de lo expuesto, concluimos que la Administración ha cumplido ese canon de la prueba de presunciones.

31. En atención a los indicios que se valoran en la resolución impugnada (nos remitimos a los antecedentes de interés en evitación de reiteraciones innecesarias), existen una pluralidad de hechos acreditados de los que se puede inferir razonablemente, según una relación lógica precisa y más verosímil que las hipótesis alternativas, que AESAL es la continuación de FEVES-AESAL en cuanto a objeto, fines, medios y actividad y, por tanto, que concurre la prohibición de obtener subvenciones contemplada en el art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones.

32. Frente a esa prueba de presunciones, la parte actora niega la realidad o relevancia de los diversos indicios que ha valorado la Administración: niega que exista coincidencia total en el objeto social entre ambas entidades, que el domicilio social sea el mismo, cuestiona la relevancia de la coincidencia de algunos de los promotores/constituyentes, socios, personas que integran la comisión ejecutiva y el equipo técnico y los empleados de ambas entidades.

33. Y, sobre todo, niega que pueda existir sucesión en la medida en que ambas entidades coincidieron en el tiempo (desde 2014, en que se constituyó la recurrente, hasta 2022, en que se disolvió FEVES-AESAL).

34. Comenzando por esto último, diremos que el art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones no excluye la posibilidad de que una entidad sea continuadora de otra por el hecho de que hayan podido desarrollar su actividad simultáneamente.

35. El argumento de la recurrente, llevado a sus últimas consecuencias, permitiría excluir de la prohibición de obtener subvenciones a entidades que fueran continuadoras de otras por el mero hecho de que no ejercieran su actividad simultáneamente, lo que no parece responder a la finalidad perseguida por la norma.

35. La continuidad a la que alude el art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones es material, no meramente formal, por lo que lo relevante será el conjunto de indicios reveladores de esa continuidad entre las entidades y no un hecho aislado, como que ambas hayan desarrollado su actividad de forma simultánea y no sucesiva.

36. Por otra parte, debemos subrayar el hecho de que la recurrente ha renunciado a traer al proceso los medios de prueba que podían desvirtuar la realidad o significación de los diversos indicios valorados por la Administración (singularmente, la declaración de las personas o representantes legales de las entidades que han sido promotores/constituyentes, miembros de Comisiones Ejecutivas/Juntas Directivas y personas contratadas y/o miembros equipo técnico en ambas entidades).

37. Como sostiene la recurrente en la demanda, la carga de la prueba de establecer válidamente la presunción del art. 13.2.j) de la Ley de Subvenciones le corresponde a la Administración, pero una vez establecida era la recurrente la que podía y debía combatir dicha presunción a través de cualquier medio de prueba admisible en Derecho ( arts. 386.2 y 385.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 77.1 de la Ley 39/2015).

38. Entran en juego aquí los principios de facilidad y disponibilidad probatoria ( art. 217.6 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) , declarando la jurisprudencia que el principio de la buena fe en la vertiente procesal puede matizar, intensificar o alterar la regla general sobre distribución de la carga de la prueba en aquellos casos en los que para una de las partes resulta muy fácil acreditar un dato de difícil prueba para la otra (por ejemplo, en sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2022, rec. 3521/2021, FJ 2).

39. Sin embargo, en defecto de esa actividad probatoria que le correspondía hacer a la recurrente, la crítica de la demanda se contrae a la valoración de los indicios que realiza la Administración.

40. Sin embargo, la falta de coincidencia total en el objeto social de ambas entidades no excluye que ambas compartan sustancialmente el mismo y, por tanto, no priva de relevancia al indicio valorado por la Administración.

41. Más que de domicilio social, como sostiene la recurrente, la coincidencia apreciada por la Administración respecto al elemento espacial en que han desarrollado o desarrollan su actividad ambas entidades es la que se expresa en la resolución impugnada: las oficinas de FEVES-AESAL coinciden con el domicilio fiscal y el lugar en que se celebra la amables general de AESAL. Y esta doble coincidencia es relevante, a juicio de la Sala, como ha entendido correctamente la Administración.

42. La mayor o menor homogeneidad en el elemento subjetivo de ambas entidades (sea en su vertiente de promotores/constituyentes, miembros de Comisiones Ejecutivas/Juntas Directivas y personas contratadas y/o miembros equipo técnico en ambas entidades) no es tan relevante como el hecho de que la coincidencia de personas existe, afecta a diversos elementos personales significativos de las entidades y no se ha acreditado que concurrieran a la constitución de la asociación, desarrollaran funciones, prestaran servicios o atendieran a la realización de fines diferentes en uno y otro caso.

43. En consecuencia, se confirma la resolución impugnada en los extremos aquí controvertidos.

44. Se desestiman los motivos de impugnación.

QUINTO.- Sobre la infracción de la doctrina de los propios actos y de la confianza legítima.

45. Según la recurrente, la Administración ha infringido la doctrina de los actos propios y de la confianza legítima en la medida en que, por una parte, ha resuelto que está incursa en prohibición de obtener subvenciones por los motivos previstos en el art. 13.2.g) y j) de la Ley de Subvenciones y, por otra, ha abonado pacíficamente otras subvenciones a AESAL sin ningún tipo de controversia (Convenio de colaboración entre LABORA - Servicio Valenciano de Empleo y Formación - con AESAL para la realización de acciones de tele-formación durante el ejercicio 2022).

46. Según la Administración, no cabe invocar aquí estos principios, pues deben primer el principio de legalidad y la prohibición del enriquecimiento injusto. "No cabe perpetuar en el tiempo una situación de enriquecimiento injusto por parte de la actora, que viene percibiendo subvenciones, según manifiesta, incurriendo claramente en causa de prohibición para ella" afirma la contestación en este punto.

47. Pues bien, no cabe apreciar infracción en este caso del principio de confianza legítima por cuanto uno de sus requisitos es que su aplicación no puede descansar en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles (en este sentido, sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018, rec. 2800/2017, FJ 2).

48. El hecho de percibir una ayuda no puede erigirse, como pretende la recurrente al amparo de la confianza legítima, en un obstáculo insalvable para la posibilidad de la Administración de declarar, si es el caso, que la recurrente está incursa en una o varias prohibiciones de obtener subvenciones conforme a lo previsto en el art. 13.2 de la Ley de Subvenciones, como aquí efectivamente ha sucedido.

49. Tampoco se acoge la vulneración de la doctrina de los actos propios alegada en la demanda.

50. Uno de sus límites, como señala la Administración en la contestación, es que este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma (em este sentido, sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2020, rec. 1428/2016, FJ 5.B).

51. Y ese resultado se produciría si acogiéramos la tesis de la recurrente, permitiendo que accediera a la subvención solicitada, a pesar de estar incursa en las prohibiciones de obtener subvenciones previstas en el art. 13.2.g) y j) de la Ley de Subvenciones, por el mero hecho de haber recibido previamente ayudas de la Administración demandada.

52. Se desestima el motivo de impugnación.

SEXTO.- Decisión del recurso.

53. Se desestima el recurso.

SÉPTIMO.- Costas.

54. Se imponen las costas a la parte actora al desestimarse totalmente el recurso y no apreciarse serias dudas de hecho ni de derecho ( artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

55. No obstante, en atención a la naturaleza del asunto y la actuación profesional desarrollada, la Sala considera procedente limitar la cantidad que ha de satisfacerse, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, hasta una cifra máxima total de 1.500 euros ( art. 139.4 de la LJCA, en la redacción aplicable ratione temporis).