PRIMERO.-El demandante, funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, Escala Básica Primera categoría, solicitó el 31 de octubre de 2020 ante la Dirección General de Policía, que se iniciara expediente de averiguación de causas de la patología origen de la baja laboral en que se hallaba incurso en relación al estrés sufrido en su labor policial desde el año 2014 al 2020 como jefe de un subgrupo que había de desempeñar sus funciones en un entorno de peligrosidad notoria, al tratarse de actuaciones con delincuentes extremadamente violentos (la mayoría con antecedentes por tenencia y uso de armas de fuego e incluso alguno por terrorismo), acometidas todas ellas en una Barriada tan conflictiva como la DIRECCION000, en DIRECCION001, con amenazas reiteradas a el y que llegaron a manifestarse también a sus hijos menores.
El 4 de noviembre de 2020 se dicta acuerdo de incoación de dicho procedimiento de averiguación de causas, que queda registrado con el nº NUM000. El día 12 de noviembre de 2020 se dicta providencia y diligencia de nombramiento y aceptación de los cargos de Instructor y Secretario y el 17 de Noviembre de 2020 se dirige email al interesado solicitándole información acerca del lugar de su convalecencia. El día 23 de Noviembre de 2020 se dicta Providencia para hacer constar la anterior comunicación con el interesado , y respuesta de éste, por correo electrónico, así como para hacer constar igualmente que el mismo día 17 de noviembre de 2020 la Instrucción del expediente: " Contacta con la Inspectora de la Unidad de Gestión de la Comisaría Provincial de Cádiz, doña Sara, quien nos manifiesta que es la competente para tramitar este tipo de expedientes, por lo que se establece que se le remitirá dicha documentación relativa a la petición del interesado para que se le dé trámite cunado fuera posible.", quedando paralizado el procedimiento en ese momento.
El 07 de junio de 2021 el Área Sanitaria señala la conveniencia del inicio de expediente de jubilación por incapacidad permanente. Reconocido por el Tribunal Médico, en Acta de fecha 01de julio de 2021 dictamina que el funcionario citado está imposibilitado totalmente para desempeñar las funciones propias de la Policía Nacional a la que pertenece,si bien no está inhabilitado por completo para toda profesión u oficio. Por resolución de 17 de septiembre de 2021 se acuerda la jubilación por incapacidad permanente para el servicio del funcionario demandante.
Reanudado el expediente NUM000, en septiembre y octubre de 2021 se practican testificales y el 19 de octubre de 2021 se emite informe de la Sección de Salud Mental del Servicio Sanitario Central. El 14 de marzo de 2022 se dicta resolución por delegación del DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA , notificada el 16 de marzo de 2022 , por la que se acuerda archivar las actuaciones incoadas a solicitud del demandante de 31 de octubre de 2020 de averigación de causa de su baja de salud en relación al estrés sufrido en su labor policial desde el año 2014 al 2020. Debe entenderse esta como la resolución objeto de autos y mero error material la referencia a una resolución de 2003.
En dicho expediente se practicaron diversas testificales en septiembre y octubre de 2021 que acreditaron la alta peligrosidad del trabajo llevado a acabo por el recurrente esos cinco años como jefe de un subgrupo que había de desempeñar sus funciones en una Barriada de DIRECCION001 tan conflictiva como la DIRECCION000, entorno de peligrosidad notoria, con delincuentes extremadamente violentos, la mayoría con antecedentes por tenencia y uso de armas de fuego e incluso alguno por terrorismo ), con amenazas (pinturas en paredes, llamadas telefónicas...) reiteradas al demandante y que llegaron a manifestarse también a su hija menor ("mucho de nosotros sabemos en qué instituto estudia tu hija").
El demandante aportó tres informes sobre su patología:
- Informe Médico del especialista en Psiquiatría Doctor Ignacio, de fecha 04 de noviembre de 2020, en el que consta "Juicio Clínico": "Depresión mayor".
- Informe Médico del especialista en Psiquiatría Doctor Carlos Manuel, de fecha 20 de abril de 2021, que concluye: "Episodio depresivo mayor, encronizado (F 33.8 CIE 10)".
- Informe, de fecha 23 de abril de 2021, en el que la Dra. Isabel, especialista en Psicología, en el apartado "Diagnóstico" hace constar: "Trastorno por estrés postraumático. Episodio depresivo mayor, recidivante, de carácter crónico. Gastritis crónica, contracturas en piernas, bruxismo. Problemas laborales (amenazas, conflictos y estrés laboral)".
El informe de Salud Mental concluye que el recurrente se encuentra jubilado por incapacidad en base a una " incapacidad psicofísica de 01/07/2021 identifica como entidad diagnóstica un trastorno desadaptativo ansioso-depresivo, inicialmente, con evolución refractaria y expresión distimica, que condiciona que el Funcionario se encuentra imposibilitado totalmente para el desempeño de las funciones propias del Cuerpo Nacional de Policía, si bien no está inhabilitado por completo para toda profesión u oficio, siendo dicho proceso y no otro, el que ha propiciado el pase del Funcionario a la precitada situación de jubilación" pero en el que el informe de salud mental dice que: "El trastorno adaptativo ansioso-depresivo que surge ante la desadaptación del funcionario, se corresponde con un proceso común, no profesional (de acuerdo con lo recogido en R.D. 1299/2006 de 10 de noviembre), que aunque se haya manifestado con posterioridad a la incorporación del interesado a la Policía Nacional o hasta haya podido desencadenarse con ocasión de determinadas circunstancias ambientales, su etiología es multifactorial, interviniendo factores biológico-disposicionales, psicológicos, socioambientales y culturales(...) El trastorno distímico, constituido por persistencia crónica de manifestaciones, inicialmente, desadaptativas ansioso-depresivas, es un trastorno común, no profesional (de acuerdo con lo recogido en R.D. 12999/2006, de 10 de noviembre), que obedece, etiológicamente, a un mecanismo multifactorial, interviniendo factores biológico-disposicionales, psicológicos, socioambientales y culturales. Determinar de manera concreta el peso específico de cada uno de estos factores en la génesis del proceso mental es tremendamente complejo. Como factores socioambientales, el funcionario expone vicisitudes en el ámbito laboral, percibidas personalmente por el mismo con un alto nivel de estrés.Obviamente, no se encuentra dentro de nuestro ámbito de competencia concretar que las vicisitudes expuestas por el funcionario en el ámbito laboral se produjeron de la manera que él indica, pero de quedar acreditadas como hecho externo, concreto, tangible y real, se podrían reconocer como uno de los factores etiopatogénicos responsables, parcialmente, del proceso distímico aunque con la necesaria concurrencia de otros factores, al obedecer, como ya se ha indicado a un proceso de etiología multifactorial.".
Como motivo de denegación la resolución objeto de autos la resolución expone que
"del análisis de las actuaciones resulta meridiano que las patologías que afectan al Sr. Artemio identificadas por la Sección de Salud Mental del Servicio Sanitario Central como: "Trastorno desadaptativo ansioso-depresivo, inicialmente, con evolución refractaria y expresión distímica" son un proceso común, no profesional, su etiología es multifactorial, interviniendo factores biológico-disposicionales, psicológicos, socioambientales y culturales, no pudiendo determinar qué peso tiene cada uno de ellos en la génesis del proceso, pero que su aparición y forma de expresión vienen muy determinados de un modo importante por la predisposición y vulnerabilidad de quien lo padece, tal y como concluye dicho servicio sanitario, por lo que se ha de afirmar que no existe relación causa-efecto con las vicisitudes del servicio expuestas por el interesado, que a mayor abundamiento, no han sido probadas"
SEGUNDO.-Son dos los motivos de impugnación de la demanda: que se ha obtenido por silencio positivo y que no se especifica que otro factor ha podido desencadenar la incapacidad para el trabajo mas que el factor laboral por alto estrés continuado durante cinco años.
El Abogado del Estado solicita la desestimación y opone que no queda acreditado que la causa de la incapacidad fuera exclusivamente el trabajo y, en cuanto al silencio, que el procedimiento estuvo suspendido entre el 24 de marzo y el 1 de junio de 2020 por la situación de estado de alarma y que es consolidada la jurisprudencia que afirma que por silencio no puede obtenerse lo que nunca podría haberse obtenidopor acto expreso por existir infracción del ordenamiento jurídico.
TERCERO.-Parecer de la Sala. Silencio
El art. 79.1 Ley Orgánica 9/2.015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional (LORPPN) dice que "Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas, por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o negligencia o impericia graves".
Igualmente, el art. 59 del Reglamento de mutualismo administrativo dice "1. Se entenderá por accidente en acto de servicio aquél que se produzca con ocasión o como consecuencia de las actividades propias de la prestación del servicio a la Administración. 2. Para la determinación de los supuestos que en este régimen especial tendrán la consideración de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, y para las presunciones aplicables al respecto, se estará a lo dispuesto en el Régimen General de la Seguridad Social acerca del concepto de accidente de trabajo, sin perjuicio de las peculiaridades propias que resulten aplicables derivadas de la prestación del servicio público".
El art. 156 TRLGSS dice que "1. Se entiende por accidente de trabajo toda lesión corporal que el trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecute por cuenta ajena. 2. Tendrán la consideración de accidentes de trabajo: a) Los que sufra el trabajador al ir o al volver del lugar de trabajo (...)".
Conforme al art. 77.1 LORRPN que dice "Los Policías Nacionales están obligatoriamente incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado por la totalidad de las contingencias y prestaciones previstas en su acción protectora, sin perjuicio de las especificidades previstas para los integrantes de este cuerpo en la normativa vigente".
El art. 78.2 LORRPN señala que "Cuando la baja para el servicio hubiese sido motivada por lesión o patología declarada como enfermedad o accidente profesional producidos en acto de servicio o como consecuencia del mismo, previa tramitación del expediente de averiguación de causas instruido al efecto, la prestación económica a percibir, computado en su caso el subsidio previsto en la normativa reguladora del régimen del Mutualismo, será completada por el órgano encargado de la gestión de personal hasta alcanzar como máximo el cien por cien de las retribuciones que el funcionario hubiera percibido el mes anterior al de causarse la baja".
Por su parte, el art. 61 del Reglamento del mutualismo administrativo, dice "1. El reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, a los efectos del mutualismo administrativo, se realizará por la Mutualidad General, con carácter previo o simultáneo a la concesión de las prestaciones derivadas de tales contingencias. 2. El procedimiento para el reconocimiento de estos derechos se instrumentará a partir de un expediente dirigido a averiguar las causas que dieron lugar a las lesiones o a las circunstancias en que se inició la patología, así como a establecer la relación de causalidad entre éstas y el servicio o tarea desempeñados por el mutualista. Dicho expediente, que se iniciará a solicitud del interesado o de oficio por el órgano competente para expedir, en su caso, la licencia por enfermedad del funcionario mutualista afectado, será instruido por dicho órgano, con arreglo a las normas que al efecto se establezcan por orden del Ministro de Administraciones Públicas, que determinará, asimismo, las especificaciones que habrá de contener el informe resultante de la instrucción, incluida la posibilidad de que el mencionado órgano lleve a cabo actuaciones complementarias".
Esta previsión procedimental está desarrollada en la Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE.
En su art. 13, dicha orden dice "Los plazos para resolver el expediente de averiguación de causas y los procedimientos para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y accidente en acto de servicio y para la concesión de las prestaciones derivadas de tales contingencias serán de dos meses a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación,cuando el expediente o los procedimientos se hayan iniciado de oficio, o desde la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación, cuando aquél o aquéllos se hayan iniciado a instancia del interesado".
Y en su art. 14 dice "Transcurridos los plazos resolutorios sin que haya recaído resolución expresa se entenderá, por silencio administrativo, en el caso de los procedimientos incoados de oficio, desestimadas las pretensiones de los interesados que hubieran comparecido y, en el caso de los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, estimadas sus solicitudes".
En el caso de autos la resolución dictada el 4 de marzo de 2022 y notificada el 16 de marzo de 2022 de un expediente de averiguación de causa iniciado a instancia del funcionario por acuerdo de 1 de octubre de 2020 se dicta pasado en exceso el plazo de dos meses establecido aun descontando el plazo para recabar el preceptivo Dictamen médico sin exponer motivo de suspensión alguno. Según dispone el artículo 22.1.d) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, Ley 39/2015, el plazo máximo para resolver un procedimiento se podrá suspender "Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento".
Debe concluirse por ello que hubo silencio positivo en el expediente de autos, por lo que la resolución expresa desestimatoria infringe el ordenamiento jurídico, art 24.3.a) de la Ley 39/2015, en cuanto solo podía dictarse en sentido estimatorio.
En cuanto a la oposición del Abogado del Estado de que no cabe obtener por silencio lo lo que nunca podría haberse obtenido por acto expreso por existir infracción del ordenamiento jurídico, baste recordar lo que ya resolvió esta misma Sala en sentencia de 18 de diciembre de 2024, recurso 295/2022:
"el sr. abogado del Estado en su escrito de contestación no ha tratado de justificar que el plazo de tramitación no se sobrepasó (mal podría hacerlo), sino que ha conducido su oposición por otros derroteros, alegando que no puede entenderse obtenido lo pretendido por silencio positivo porque es inviable considerar otorgado por silencio administrativo lo que no puede expresamente concederse por resultar contrario al ordenamiento jurídico. Considera, así, el abogado del Estado que a la vista del informe psiquiátrico de causalidad, no ha quedado justificada la vinculación exclusivade la patología con el servicio, por lo que es imposible acceder a lo que el actor pretende.
Aun cuando no se cita de forma expresa, parece que se está haciendo por el sr. abogado del Estado una alusión implícita al art. 47.1.f) de la Ley 39/2015 , en cuanto dispone que serán nulos de pleno derecho los actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
Ahora bien, subyace a esta argumentación de la Administración demandada un olvido de la naturaleza y funcionalidad de la técnica del silencio positivo como fuente de producción de verdaderos actos administrativos (y no como una mera ficción procesal), y una incorrecta interpretación de la significación y sentido de esta causa de nulidad del art. 47.1.f) LPAC .
En efecto, el Tribunal Supremo ha dicho en sentencia de 27 de abril de 2007 (RC 10133/2003 ) -con unos razonamientos reiteradamente acogidos en sentencias posteriores que se remiten expresamente a ella- , lo siguiente:
«En la legislación vigente sobre procedimiento administrativo, el silencio positivo da lugar a un verdadero acto administrativo estimatorio. Así se resalta en la Exposición de Motivos de la propia Ley 4/1999 , donde leemos que «el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos por la Ley», y así lo hemos dicho en SSTS de 28 de diciembre de 2005 (RC 9717/2003 ) y 27 de enero de 2006 (RC 66/2004 ), dictadas precisamente en pleitos en los que estaba en juego la aplicación de la técnica del silencio a asuntos referidos a la materia de extranjería.
No obstante, aun partiendo de esta caracterización del silencio positivo como auténtico acto administrativo, la misma Ley ha querido poner remedio a las consecuencias potencialmente lesivas para el principio de legalidad a que conduce esta caracterización jurídica del silencio, y por eso su artículo 62.1 .f) establece que los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho cuando se trate de "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".
Ahora bien, este precepto que acabamos de transcribir no puede ser interpretado y aplicado prescindiendo de lo dispuesto por el artículo 43.4.a) de la misma Ley , reformado por la Ley 4/1999 , donde se establece que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo". Esta específica previsión legal, coherente con la naturaleza del silencio positivo como acto administrativo declarativo de derechos, implica que si la Administración considera que el acto administrativo así adquirido es nulo, por aplicación del propio artículo 62.1 .f) (esto es, por carecer el adquirente del derecho de los requisitos esenciales para su adquisición), no podrá dictar una resolución expresa tardía denegatoria del derecho, posibilidad vedada por el artículo 43.4 .a), sino que habrá de acudir al procedimiento de revisión de oficio contemplado en el art. 102.1, de la tan citada Ley 30/1992 . La interpretación contraria, es decir, la consistente en que el acto adquirido por silencio positivo puede ser directamente desplazado por un acto expreso posterior en los casos del artículo 62.1 .f), es no solo contraria a la naturaleza del silencio positivo plasmada en la misma Ley , sino también a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que la propia Ley también recoge, sin olvidar que siempre queda en manos de la Administración evitar los efectos distorsionadores de la adquisición de derechos cuando no se cumplen las condiciones para ello, mediante el simple expediente de resolver los procedimientos en plazo.»
Puntualicemos que aun estando referido este razonamiento al marco legal establecido en la Ley 30/1992, resulta plenamente extensible, mutatis mutandis,al contemplado en la Ley 39/2015, al presentar ambas leyes, en cuanto ahora interesa, una regulación esencialmente coincidente.
Por tanto, la regla general es que una vez producidos los efectos del silencio, se genera para el ciudadano un verdadero acto estimatorio, que sólo puede ser anulado por el el cauce de la revisión de oficio (o en su caso por la declaración de lesividad y ulterior impugnación jurisdicciconal); no siendo posible dictar una resolución expresa tardía de sentido desestimatorio cuando ya se ha producido el acto estimatorio por silencio".
No siendo el caso de autos en absoluto equiparable a una adquisición grosera de derechos por cuanto el demandante ha aportado reiterados informes médicos que concluyen en que fue su alto y continuado estrés laboral la única causa que desencadena la incapacidad permanente para el trabajo , procede estimar la demanda.
CUARTO.-La estimación del recurso conlleva la imposición de las costas devengadas en el mismo a la parte demandada, si bien, valorando complejidad y cuantía estimamos oportuno limitarlas a un máximo de 1000 euros mas IVA en su caso( Art. 139 de la LJCA ).
Vistos los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.
