Sentencia Contencioso-Administrativo 1005/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 691/2022 de 13 de noviembre del 2025

PRIMERO. - Objeto del recurso.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra la desestimación, inicialmente presunta, de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado formulada en nombre y representación de ECONOCOM PRODUCTS & SOLUTIONS, S.A. (UNIPERSONAL) frente a la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, presentada con fecha 14 de octubre de 2021, con registro de entrada con referencia NUM000, en reclamación de NOVENTA MIL CUATROCIENTOS OCHENTA CON SESENTA Y CINCO EUROS (€ 90.483,75).

Con fecha 25 de octubre de 2023, se dictó la Orden de la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid por la que se resuelve la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por Don Genaro, en nombre y representación de ECONOCOM PRODUCTS & SOLUTIONS, S.A.U. por la que se resuelve desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 14 de octubre de 2021 por don Genaro, en nombre y representación de Econocom Products & Solutions, S.A.U., contra la Resolución de 7 de abril de 2020, de la Dirección General de Trabajo, en la que se declaraba la no constatación de las causas de fuerza mayor, en el procedimiento de regulación de empleo 60451/20, a la que se amplió el recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO. - Alegaciones de las partes.

La parte actorasolicita que SE TENGA POR FORMULADA DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA FRENTE A LA RESOLUCIÓN, se siga la presente demanda por los trámites que sean preceptivos y, concluidos los cuales, SE DICTE SENTENCIA por la cual, CON ESTIMACIÓN DEL PRESENTE RECURSO:

1º.- Se declare la responsabilidad patrimonial de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid por el contenido de la resolución de fecha 7 de abril de 2020 dictada en expediente de regulación temporal de empleo expediente NUM001 por no constatar la existencia de la causa de fuerza mayor alegada por Econocom Products & Solutions S.A. (Unipersonal) en dicho expediente administrativo, que fue anulada por la Sentencia 116/2021 de 10 de febrero de 2021 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

2º.- Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare el derecho de Econocom Products & Solutions S.A. (Unipersonal) a ser indemnizada en la cuantía de NOVENTA MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES EUROS CON SESENTA Y CINCO CÉNTIMOS (€ 90.483,75) más los intereses legales desde la reclamación administrativa.

3º.- Se condene a la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid a estar y pasar por esta declaración y a realizar cuantas gestiones sean precisas para llevarlas a cabo, abonando la suma indicada a Econocom Products & Solutions S.A. (Unipersonal).

4º.- Se condene en costas a la administración demandada.

Tras relatar los hechos, la parte actora alega en su demanda que la no constatación por la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid de la causa de fuerza mayor en el ERTE de reducción de jornada solicitado por Econocom PS,ha tenido como consecuencia que, aun concurriendo la causa de fuerza mayor, Econocom PSno haya podido, con efectos desde el 14 de marzo de 2020 (fecha del decreto de estado de alarma), adoptar las medidas de regulación temporal de empleo propuestas de reducir la jornada de trabajo de sus 33 trabajadores en un 40% y de la proporcional reducción de salario, todo lo cual se podría haber dilatado en el tiempo hasta el final de la declaración de estado de alarma, salvo desafectación unilateral por parte de la empresa.

Señala que, además, concurre la circunstancia que, la propia Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid ha sido condenada a estar y pasar por declaración la nulidad de la resolución de 7 de abril por el fallo de la Sentencia número 116/2021, de 10 de febrero de 2021 dictada por la Sección Segunda del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al resolver el recurso de Suplicación 633/2020.

En consecuencia, afirma que teniendo Econocom PS derecho a reducir la jornada de todos sus trabajadores en un 40%, y a exonerarse, en esa proporción del pago del salario, disfrutando los trabajadores del derecho a la prestación parcial de desempleo desde el 14 de marzo de 2020 hasta el fin del estado de alarma, y estando la Consejería de Economía, de la Comunidad de Madrid, ha sido condenada a estar y pasar la nulidad Econocom PS se ha visto privada, indebidamente, de dicho derecho como consecuencia de la resolución de 7 de abril de 2020 posteriormente declarada nula.

La cuantificación de los daños y perjuicios ocasionados a Econocom PS por la no autorización del ERTE por fuerza mayor por la resolución de fecha 7 de abril de 2020 dictada en Expediente de Regulación Temporal de Empleo Expediente NUM001, con efectos desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 4 de mayo de 2020, hasta donde limitamos nuestra reclamación, sin cotizaciones sociales (toda vez que las cotizaciones han sido objeto de exoneración por parte de la TGSS) una vez dictada la Sentencia n° 116/2021, de 10 de febrero de 2021 asciende a 90.4483,16 euros,que se reflejan en el cuadro inserto, por ascender este importe al 40% del salario bruto de cada uno de los trabajadores que correspondía a los trabajadores, de conformidad con el contenido de su contrato de trabajo que no se tenía que haber satisfecho Econocom PSde haberse constatado la causa de fuerza mayor resolución firmada de fecha 7 de abril de 2020dictada en Expediente de Regulación Temporal de Empleo Expediente NUM001, que como se recoge en el fallo de la Sentencia n° 116/2021, de 10 de febrero de 2021 del Tribunal Superior de justicia de Madrid, si concurría.

El cálculo de 90.483,75 euros anteriores objeto de la reclamación es el sumatorio 40% del salario bruto satisfecho a cada uno de los trabajadores afectados por el ERTE por el periodo del 14 de marzo al 4 de mayo de 2020 objeto de la reclamación como consta en las nóminasde cada uno de los trabajadores y el justificante de pago por trasferencia de dichas nóminas por Econocom PS.

Para la defensa de su derecho, la actora señala que acudió a los órganos jurisdiccionales, competentes por razón de la materia, en los que obtuvo finalmente, una sentencia, favorable. Considera que el no resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por la resolución dictada por la administración demandada posteriormente anulada haría ilusorias la tutela judicial efectiva y la eficacia de cosa juzgada de las resoluciones judiciales firmes.

Tras el requerimiento de este Tribubal sobre las actuaciones realizadas en la ejecución de lo dispuesto en la Sentencia nº 116/2021, la parte actora informó de que no se había llevado a cabo ninguna actuación de ejecución del fallo por considerar que dicho falle es declarativo y no se deriva un hacer de la administración condenada que permita la ejecución no dineraria.

Tras haberse dictado resolución expresa, la representación procesal de la actora manifestó que no aceptaba el fallo de la sentencia y que se ratificaba en su ecsrito de fecha 7 de junio de 2023. Insiste en que nos e ha llevado ninguna actuación de ejecución del fallo y que nocabe la ejecución del fallo de la sentencia porque es declarativo y del fallo nos e deriva un hacer de la administración condenada que permita la aplicación de la ejecución no dineraria.

Señala que la situación legal de desempleo de los trabajadores afectados por la reducción de jornada y el cobro de la correspondeinte prestación son derechos que se reconocen por el SEPE a los trabajadores y no a la actora por lo que no cabe la ejecución de la sentencia del TSJ y el perjuicio ocasionado es irreparable, salvo por la vía de reclamación patrimonial del estado objeto de este procedimiento.

Mediante escrito presentado el 30 de enero de 2024, la parte actora amplió la demanda contencioso-administrativa frente a la orden de 25 de octubre de 2023de la Consejería de Economía, Hacieda y Empleo de la Comunidad de Madrid por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 14 de octubre de 2021, en la que se declaraba la no constatación de las causas de fuerza mayor en el procedimiento de regulación de empleo 60451/20.

En su escrito, y a la vista de los hechos narrados en su solicitud de responsabilidad patrimonial, afirma que concurren todos y cada uno de los requisitos establecidos legal y jursiprudencialmente para determinar la existencia de responsabilidad de la administración demandada.

Se refiere a que existe un hecho causante imputable a la administración que es la resolución administrativa de 7 de abrild e 2020 dictada por la Dirección General de Trabajo en el expediente de reguación temporal de empleo expediente NUM001, posteriormente anulada por la Sentencia número 116/2021, de 10 de febrero, dictada por la Sección Segunda del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Considera que esta resolución es la causa directa de que la actora no pudiera con efectos desde el 14 de marzo reducir en un 40% la jornada de sus trabajadores y exonerarse desde dicha fecha del pago del 40% del salario de éstos correspondiente al porcentaje de la reducción de jornada, coste laboral en el que tenía derecho a no inciurrir, aménd e que los trabajadores afectados hubieran tenido derecho a la situación legal de desempleo parcial.

Afirma que se ha causado un daño individualizado y evaluable económicamente y cuya cuantificación consta en la demanda y en la tabla inserta.

Considera palmaria la relación de causalidad entre la resolución administrativa de 7 de abril y el daño patrimonial causado a la actora cual es la no exoneraciónd el pago del 40% del salario de cada unod e sus trabajadores. Tampoco ha concurrido en la producci?on del daño causa de fuerza mayor alguna.

Señala que concurre el reproche de antijuridicidad en la administraciónd emandada toda vez que no concurre ninguna circunstancia establecida en la Ley que hagan que la actora tenga la obligación de soportar el daño.

Afirma que para la defensa de su derecho, acudió a los órganos jurisdiccionales competentes por razón de la materia, en los que obtuvo finalmente uan sentencia favorable. El no resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por la resolución dictada por la Administración demandada posteriormente anulada haría ilusorias la tutela judicial efectiva y la eficacia de cosa juzgada de las ersoluciones judiciales firmes por lo que concluye que debe estimarse el supuesto de reponsabilidad patrimonial de la administración autonómica y condenarle a abonar la cantidad de NOVENTA MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES EUROS CON SETENTA Y CINCO CÉNTIMOS (€ 90.483,75).

En su escrito de conclusionesla parte actora vuelve a exponer los hechos y a reiterar que concurren todos y cada uno de los requisitos establecidos legal y jurisprudencialmente para determinar la existencia de un supuesto de responsabilidad de la administración demandada.

La Comunidad de Madriden su contestación a la demanda solicita que se dicte Sentencia por la que se desestime la demanda.

La Administración demandada se opone a los hechos de la demanda en tanto no resulten del expediente administrativo o se opongan a los consignados en el mismo, así como a todos aquellos que figurando en la relación fáctica de la demanda constituyen apreciaciones subjetivas del demandante o argumentaciones jurídicas.

Tras delimitar el objeto del recurso, se defiende que la resolución recurrida es ajustada a Derecho. Señala que en el caso que nos ocupa la solicitud de la parte actora está vinculada directamente a la anulación de la Resolución de 7 de abril de 2020 de la Dirección General de Trabajo (expediente de regulación de empleo n° NUM001) en virtud de la cual se determinó la falta de apreciación de la fuerza mayor que permitiera, conforme a la normativa aplicable, la incoación de un procedimiento de regulación temporal de empleo por dicho motivo. Y, sobre este punto ha de recordarse que la jurisprudencia tiene reiteradamente declarado que la anulación de un acto presupone el derecho a la indemnización. Así pues, tal circunstancia obliga a acudir a un examen de la razonabilidad de la medida o acto, no para examinar si existe culpa de la Administración, pues la responsabilidad es objetiva, sino para valorar si, actuando en el ejercicio de potestades discrecionales, ese actuar razonable excluye la antijuridicidad del daño.

Afirma que en el caso que nos ocupa la razonabilidad de la decisión contenida en la Resolución de 7 de abril de 2020 en virtud de cuya anulación se solicita la indemnización de los daños y perjuicios causados, queda acreditada desde el punto que la legalidad o no de la misma no ha sido objeto de consenso judicial. De este modo, tal y como señala la propia parte actora ésta resolución resultó inicialmente confirmada por la Sentencia n° 141/2020, de 16 de junio de 2020 del Juzgado de lo Social n° 17 de Madrid y, si bien posteriormente fue estimado el recurso de suplicación de la actora mediante Sentencia del TSJ de Madrid, Sala de lo Social n° 116/2021, de 10 de febrero de 2021 (rec. 663/2020) ni siquiera este fallo tuvo el consenso de toda la Sala puesto que cuenta con el voto particular de uno de los Magistrados que componen la Sección de Sala (folios 89 a 95 del expediente). Así pues, ha sido controvertido para la propia Justicia la estimación de la concurrencia de la fuerza mayor exigida, en el caso particular de la actora, al amparo de lo previsto en el artículo 22 del Real Decreto Ley 8/2020. No puede hablarse pues de una lesión antijurídica.

Se refiere al Informe de la Subdirección General de Programación y Ordenación Laboral en el que se ratifica que señala que la actora puede o ha podido reclamar al SEPE el abono de las cantidades correspondientes al 40% del salario base de sus trabajadores por el periodo del 14 de marzo de 2020 al 16 de junio de 2020 siendo que la autoridad autonómica carece de competencia en materia prestacional, resultando ser competencia exclusiva del SEPE.

Finalmente subraya que la demanda solicita la indemnización de una cantidad que no justifica debidamente puesto que no se desglosa o explica ni acredita como se ha llegado a la fijación de esta cantidad. Y es que, evidentemente, el cuadro contenido en la página 9 de la demanda no puede cumplir objetivamente con la carga de prueba que a la parte actora le compete ex artículo 217 LEC.

Tras el requerimiento de este Tribunal sobre las actuaciones realizadas en la ejecución de lo dispuesto en la Sentencia nº 116/2021, la Comunidad de Madrid alegó que el silencio del SEPE es susceptible de ser recurrido ante la jurisdicción social.

Tras la ampliación de la demanda a la resolución expresa, la Comunidad de Madrid se ratifica en el contenido de la contestación a la demanda por entender que la actuación de la Administración es plenamente conforme a derecho.

Se refiere a la doctrina jurisprudencial que alude a la razonabilidad de la actuación administrativa como elemento determinante de la exclusión del carácter antijurídico del daño e insiste en la dificultad de la interpretación del concepto de fuerza mayor que introducía la reciente normativa.

En su escrito de conclusionesla administración demandada se ratifica en todas las manifestaciones y consideraciones realizadas en la contestación a la demanda y señala que la cuestión objeto de controversia ya ha sido resuelta por esta misma Sala y Sección en la sentencia nº 867/2023, de 26 de octubre de 2023 (rec. 94/2023) y nº 414/2024, de 23 de mayo de 2024 (rec. 383/2023).

TERCERO. - Hechos relevantes que resultan de las actuaciones.

En el supuesto presente no existe discusión sobre los hechos fundamentales alegados en la demanda, que se consideran admitidos y, en su caso, probados mediante la documentación incorporada al expediente. Son los siguientes:

- La empresa ECONOCOM PRODUCTS & SOLUTIONS, S.A. tiene por objeto la comercialización, instalación o implementación de productos electrónicos, informáticos y demóticos en el hogar y en la empresa, así como la consultoría de proyectos para los mismos. El servicio de la empresa tiene como destinatarios a tres principales sectores de actividad: hoteles y turismo; retail; y smart office.

- El 31 de marzo de 2020 fue presentada por la empresa ECONOM CAVERIN SOLUTIONS S.A.U. Comunicación de Expediente de Regulación de Empleo en la que expuso que los hechos en los que fundamentaba la petición, constituían causa de Fuerza Mayor, instando reducir el 40% de la jornada laboral del contrato de 35 trabajadores. A dicha comunicación adjuntó la documentación que obra en el expediente administrativo, relativa a tal causa.

Por su parte, la empresa solicitante procedió a instar nueva solicitud de Expediente de Regulación Temporal de Empleo por causas productivas con fecha 28 de abril de 2020, solicitando la reducción de jornada del 40% del contrato de 32 trabajadores.

- El 7 de abril de 2020 se dictó por la Autoridad Laboral Resolución No Constatando las causas de Fuerza Mayorinvocadas por la parte interesada, con número de Expediente NUM001 y con número de Referencia: NUM002, en la que se establece, en síntesis:

"VISTO el escrito de solicitud presentado por la empresaECONOCOM CAVERIN SOLUTIONS S.A.U. con CIF A63319008, dedicada a la actividad de 1NTEG/DÍST. SOLUC. TECN. Y DIGT. Por el que se solicitaa la Autoridad Laboral que se constate la existencia de fuerza mayor para proceder a la suspensión y/o reducción del contrato de 35 trabajadores, durante un periodo comprendido entre el 14 DE MARZO DE 2020 y el FIN DE ESTAD. ALARMA Y PRORR. [...] RESUELVE PRIMERO No constatarla existencia por las causas de Fuerza Mayor alegadas por la empresa ECONOCOM CAVERIN SOLUTIONS S.A.U. por los motivos expuestos en los Fundamentos de Derecho de la presente Resolución".

Este acto se notificó el 13 de abril de 2020.

- La empresa solicitante procedió a interponer demanda contra la Dirección General de Trabajo, impugnando la Resolución de 7 de abril de 2020 de la Autoridad Laboral, derivando en una primera sentencia desestimatoria n° 141/2020 de 16 de junio de 2020 de primera instancia, que, recurrida en suplicación, concluyó con Sentencia n° 116121 de fecha 10 de febrero de 2021 de la Sección 2 de lo Social del Tribunal Superior de Justicia con número de Recurso 663/20, con el siguiente fallo:

"Que estimando el recurso de suplicación interpuesto por el Letrado de ECONOCOM PRODUCTS & SOLUTIONS S.A.U., frente a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social n° 17 de esta ciudad en autos núm. 374/2020 , debemos revocar y revocamos la resolución impugnada dejándola sin efecto y, en su lugar, estimando la demanda formulada por la mencionada empresa contra la Dirección General de Trabajo de la Comunidad de Madrid, debemos declarar y declaramos la nulidad de la resolución de fecha 7 de abril de 2020 dictada por la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid en el expediente de regulación temporal de empleo NUM001, y constatando la fuerza mayor en la actividad de la demandante invocada en el referido expediente, con efectos desde el 14 de marzo de 2020 (fecha del decreto de estado de alarma) a fin de adoptar las medidas de regulación temporal de empleo propuestas de reducción de jornada de trabajo en un 40% de los 35 trabajadores que componen la plantilla de la empresa, condenando a la Administración demandadaa estar y pasar por dicha declaración; condenando a la Administración demandadaa estar y pasar por la anterior declaración, Sin costas".

En dicha Sentencia se incluye el voto particular que formula el ILMO. SR. D. RAFAEL ANTONIO LÓPEZ PARADA A LA SENTENCIA DE LA SALA RECAÍDA EN EL RECURSO 633/2020 -Secc. 2a, en donde manifiesta su disconformidad con el fallo de la Sentencia.

- El 14 de octubre de 2021 se presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial citado en el encabezamiento (que tuvo entrada ese mismo día en el Registro de documentos de la Administración competente para resolver), solicitando una indemnización de 90.483,75 euros, por los daños derivados: de la resolución de la Dirección General de Trabajo de fecha 7 de abril de 2020 dictada en el Expediente de Regulación Temporal de Empleo NUM001, en la que se declaraba la no constatación de las causas de fuerza mayor, que posteriormente fue anulada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Sentencia que reconoció la concurrencia de dicha causa, dando lugar al procedimiento de revisión RP 1081/21.

Con fecha 10 de noviembre de 2021, la Dirección General de Trabajo ha emitido informe proponiendo desestimar la reclamación.

El 27 de febrero de 2023, se notificó al interesado la admisión a trámite de la reclamación, así como el acuerdo de la innecesaridad de apertura de periodo de prueba y la concesión de trámite de audiencia al interesado, sin que, a fecha de la presente resolución, constara actuación alguna del mismo.

La Comisión Jurídica Asesora emitió dictamen en sentido favorable a la desestimación de la reclamación al no haberse acreditado la existencia de un daño antijurídico.

El 27 de febrero de 2023, se notificó al interesado la admisión a trámite de la reclamación, así como el acuerdo de la innecesaridad de apertura de periodo de prueba y la concesión de trámite de audiencia al interesado, sin que, a fecha de la presente resolución, constara actuación alguna del mismo.

- Con fecha 25 de octubre de 2023, se dictó la Orden de la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid por la que se resuelve la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por Don Genaro, en nombre y representación de ECONOCOM PRODUCTS & SOLUTIONS, S.A.U. por la que se resuelve desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por DÑA. Delfina, bajo la representación letrada de D. ALBERTO CLAVERÍA JIMÉNEZ DE LA IGLESIA, por la asistencia dispensada en el Hospital Universitario de Móstoles (R.P. NUM003) que constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO. - La responsabilidad patrimonial en caso de anulación de actos.

La cuestión que se plantea en este proceso se circunscribe a determinar si en el caso confluyen los presupuestos generadores de la responsabilidad patrimonial, por concurrir una actuación administrativa causante directa de un daño antijurídico, por gastos de salarios y cotizaciones a la Tesorería General de la Seguridad Social, debidamente acreditado y cuantificado, que el demandante no tiene la obligación jurídica de soportar.

Por ello, conviene recordar que, según el artículo 106.1 de nuestra Constitución, los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

La previsión constitucional se desarrolló en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que disponía: "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

Diremos también que el artículo 32.1 y 2 y el artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, vigente en el momento de la actuación administrativa que produjo el daño cuya indemnización se reclama, disponen:

"Artículo 32. Principios de la responsabilidad.

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

"Artículo 34. Indemnización.

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

.../...

2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado (...).

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas..../...".

La doctrina jurisprudencial pacífica en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración exige, para que la misma se produzca, la concurrencia de los siguientes requisitos:

1º.- Un hecho imputable a la Administración, bastando con acreditar que el daño se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público.

2º.- Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar.

El daño o perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.

La Sentencia del Tribunal Supremo, de 15 de marzo de 2011, con cita de la de 1 de julio de 2009, declara que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".Y añade que, conforme a la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2007, "la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido".

3º.- Relación de causalidad entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido.

Se ha de señalar que el concepto de relación causal se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final, como presupuesto o "conditio sine qua non" , esto es, como acto o hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del anterior, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso, hasta alcanzar la categoría de causa adecuada, eficiente y verdadera del daño ( sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 y de 16 de febrero de 1999, entre otras).

4º.- Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso fortuito, supuesto este que sí impone la obligación de indemnizar.

5º.- Que el derecho a reclamar no haya prescrito, lo que acontece al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

También es doctrina jurisprudencial consolidada la que entiende que esa responsabilidad patrimonial es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, aunque es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, dado que no es posible constituir a la Administración en aseguradora universal ( sentencias del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2011 y 14 de noviembre de 2011, entre otras).

De forma reiterada -que ya se declaraba en las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1996, 31 de mayo y 4 de noviembre de 1997, 28 de junio de 1999, 1 de octubre de 2000 y 12 de julio de 2001, entre otras- los Tribunales han considerado que las consecuencias lesivas derivadas de la anulación jurisdiccional de una disposición o acto administrativo sólo da derecho a indemnización cuando concurran los requisitos exigidos con carácter general para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, es decir, que se haya producido un daño efectivo, económicamente evaluable y conectado causalmente con la actividad administrativa que, por su carácter antijurídico, el perjudicado no tiene el deber de soportar, lo que acontece cuando la actuación de la Administración no se ha mantenido en unos márgenes de apreciación razonables y razonados.

Abundando en lo anterior, según las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 1999 y de 9 de diciembre de 2015, y las que en ellas se citan, dado el sometimiento de la Administración al principio de legalidad y a la satisfacción de los intereses generales, así como las dificultades que entraña la aplicación de las normas al caso concreto, cuando la responsabilidad patrimonial se haya vinculado a la anulación de actos administrativos, tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, se ha de atender a las peculiaridades del caso concreto, considerándose, en principio, que el administrado tiene el deber jurídico de soportar el daño ocasionado si la decisión administrativa se ha adoptado al amparo de una norma habilitante de potestades discrecionales, "conforme a las cuales puede optar por varias soluciones, porque todas ellas son admisible en Derecho, al ser jurídicamente indiferentes"pero siempre y cuando se haya cumplido la exigencia de respetar los aspectos reglados que puedan existir pues, en caso contrario, la actuación administrativa se convertiría en una conducta arbitraria rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución.

Similar conclusión resulta de la citada doctrina jurisprudencial cuando la norma aplicada establezca criterios reglados, pero acuda a conceptos jurídicos indeterminados, pues entonces habrán de valorarse las circunstancias de cada caso para determinar si la actuación administrativa se ha mantenido dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir.

Por último, en los supuestos en que la norma aplicada sea de carácter absolutamente reglado, la posterior anulación de la actividad administrativa excluye la responsabilidad patrimonial cuando la decisión adoptada aparezca como fundada, es decir, razonablemente motivada, sin perjuicio de que la decisión última en vía administrativa o jurisdiccional haya sido contraria a lo decidido.

QUINTO. - Resolución de la controversia.

En orden a resolver la pretensión de responsabilidad patrimonial controvertida, debe indicarse que en el momento en que se solicitó el ERTE a que este proceso se refiere, el Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, en su artículo 22, relativo a las medidas excepcionales en relación con los procedimientos de suspensión de contratos y reducción de jornada por causa de fuerza mayor, disponía que:

"1. Las suspensiones de contrato y reducciones de jornada que tengan su causa directa en pérdidas de actividad como consecuencia del COVID-19, incluida la declaración del estado de alarma, que impliquen suspensión o cancelación de actividades, cierre temporal de locales de afluencia pública, restricciones en el transporte público y, en general, de la movilidad de las personas y/o las mercancías, falta de suministros que impidan gravemente continuar con el desarrollo ordinario de la actividad, o bien en situaciones urgentes y extraordinarias debidas al contagio de la plantilla o la adopción de medidas de aislamiento preventivo decretados por la autoridad sanitaria, que queden debidamente acreditados, tendrán la consideración de provenientes de una situación de fuerza mayor, con las consecuencias que se derivan del artículo 47 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

2. En los supuestos en que se decida por la empresa la suspensión de contratos o la reducción temporal de la jornada de trabajo con base en las circunstancias descritas en el apartado 1, se aplicarán las siguientes especialidades, respecto del procedimiento recogido en la normativa reguladora de estos expedientes:

a) El procedimiento se iniciará mediante solicitud de la empresa, que se acompañará de un informe relativo a la vinculación de la pérdida de actividad como consecuencia del COVID-19, así como, en su caso, de la correspondiente documentación acreditativa. La empresa deberá comunicar su solicitud a las personas trabajadoras y trasladar el informe anterior y la documentación acreditativa, en caso de existir, a la representación de estas.

b) La existencia de fuerza mayor, como causa motivadora de suspensión de los contratos o de la reducción de jornada prevista en este artículo, deberá ser constatada por la autoridad laboral, cualquiera que sea el número de personas trabajadoras afectadas.

c) La resolución de la autoridad laboral se dictará en el plazo de cinco días desde la solicitud, previo informe, en su caso, de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y deberá limitarse a constatar la existencia, cuando proceda, de la fuerza mayor alegada por la empresa correspondiendo a ésta la decisión sobre la aplicación de medidas de suspensión de los contratos o reducción de jornada, que surtirán efectos desde la fecha del hecho causante de la fuerza mayor.

d) El informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuya solicitud será potestativa para la autoridad laboral, se evacuará en el plazo improrrogable de cinco días.

3. Para la tramitación de los expedientes de suspensión de contratos y reducción de jornada que afecten a los socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado y sociedades laborales incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social o en algunos de los regímenes especiales que protejan la contingencia de desempleo, será de aplicación el procedimiento especifico previsto en el Real Decreto 42/1996, de 19 de enero, por el que se amplía la protección por desempleo a los socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado en situación de cese temporal o reducción temporal de jornada, salvo en lo relativo al plazo para la emisión de resolución por parte de la Autoridad Laboral y al informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se regirán por lo previsto en los apartados c) y d) del apartado anterior".

Según el artículo 28 del citado Real Decreto-Ley, las medidas recogidas en el artículo 22, entre otros, estarán vigentes mientras se mantenga la situación extraordinaria derivada del COVID-19.

En la redacción vigente en 2020, el artículo 47.3 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, disponía:

"Artículo 47. Suspensión del contrato o reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor. .../...

3. Igualmente, el contrato de trabajo podrá ser suspendido por causa derivada de fuerza mayor con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 51.7 y normas reglamentarias de desarrollo ..../..."

El artículo 22.1 del Real Decreto-Ley 8/2020 fue modificado por la Disposición Octava Dos del Real Decreto-Ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, quedando redactado como sigue:

"Las suspensiones de contrato y reducciones de jornada que tengan su causa directa en pérdidas de actividad como consecuencia del COVID-19, incluida la declaración el estado de alarma, que impliquen suspensión o cancelación de actividades, cierre temporal de locales de afluencia pública, restricciones en el transporte público y, en general, de la movilidad de las personas y/o las mercancías, falta de suministros que impidan gravemente continuar con el desarrollo ordinario de la actividad, o bien en situaciones urgentes y extraordinarias debidas al contagio de la plantilla o la adopción de medidas de aislamiento preventivo decretados por la autoridad sanitaria, que queden debidamente acreditados, tendrán la consideración de provenientes de una situación de fuerza mayor, con las consecuencias que se derivan del artículo 47 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

En relación con las actividades que deban mantenerse de acuerdo con la declaración del estado de alarma, otras normas de rango legal o las disposiciones dictadas por las autoridades delegadas en virtud de lo previsto en el artículo 4 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo , se entenderá que concurre la fuerza mayor descrita en el párrafo anterior respecto de las suspensiones de contratos y reducciones de jornada aplicables a la parte de actividad no afectada por las citadas condiciones de mantenimiento de la actividad".

A su vez, en su redacción inicial -anterior al Real Decreto-ley 19/2020, de 26 de mayo-, el artículo 1 del Real Decreto-Ley 18/2020, de 12 de mayo, de medidas sociales en defensa del empleo, establecía:

" Artículo 1. Especialidades aplicables a los expedientes de regulación temporal de empleo basados en las causas recogidas en el artículo 22 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo , de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 durante el des confinamiento.

1. A partir de la entrada en vigor de este real decreto-ley, continuarán en situación de fuerza mayor total derivada del COVID-19, aquellas empresas y entidades que contaran con un expediente de regulación temporal de empleo basado en el artículo 22 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo , y estuvieran afectadas por las causas referidas en dicho precepto que impidan el reinicio de su actividad, mientras duren las mismas y en ningún caso más allá del 30 de junio de 2020.

2. Se encontrarán en situación de fuerza mayor parcial derivada del COVID-19, aquellas empresas y entidades que cuenten con un expediente de regulación temporal de empleo autorizado en base al artículo 22 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo , desde el momento en el que las causas reflejadas en dicho precepto permitan la recuperación parcial de su actividad, hasta el 30 de junio de 2020.

Estas empresas y entidades deberán proceder a reincorporar a las personas trabajadoras afectadas por medidas de regulación temporal de empleo, en la medida necesaria para el desarrollo de su actividad, primando los ajustes en términos de reducción de jornada.

3. Las empresas y entidades a las que se refiere este artículo deberán comunicar a la autoridad laboral la renuncia total, en su caso, al expediente de regulación temporal de empleo autorizado, en el plazo de 15 días desde la fecha de efectos de aquella.

Sin perjuicio de lo anterior, la renuncia por parte de estas empresas y entidades a los expedientes de regulación temporal de empleo o, en su caso, la suspensión o regularización del pago de las prestaciones que deriven de su modificación, se efectuará previa comunicación de estas al Servicio Público de Empleo Estatal de las variaciones en los datos contenidos en la solicitud colectiva inicial de acceso a la protección por desempleo.

En todo caso, estas empresas y entidades deberán comunicar al Servicio Público de Empleo Estatal aquellas variaciones que se refieran a la finalización de la aplicación de la medida respecto a la totalidad o a una parte de las personas afectadas, bien en el número de estas o bien en el porcentaje de actividad parcial de su jornada individual, cuando la flexibilización de las medidas de restricción que afectan a la actividad de la empresa permita la reincorporación al trabajo efectivo de aquellas".

En lo atinente a las disposiciones autonómicas, destacamos la Orden 367/2020, de 13 de marzo, de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, por la que se adoptaron medidas preventivas de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19).

Revisada la fundamentación jurídica de las resoluciones jurisdiccionales que se pronunciaron sobre la demanda interpuesta por ECONOMCOM PRODUCTS & SOLUTIONS, S.A. contra la CONSEJERÍA DE EMPLEO, ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD DE LA COMUNIDAD DE MADRID, confirmando, en el caso del Juzgado de instancia, y revocando, en el caso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la resolución de la Dirección General de Trabajo de 7 de abril de 2020, no apreciamos que dicha fundamentación permita entender que la administración hubiera sobrepasado los límites de razonabilidad en la toma de la decisión cuestionada.

Como se ha dicho, la jurisprudencia señala que para que la responsabilidad se origine en estos casos, la actuación administrativa ha de estar desprovista de apariencia de legalidad o situarse fuera del margen de tolerancia que ha de permitirse a la Administración, de donde se sigue que la antijuridicidad del daño queda excluida cuando se haya mantenido en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino también razonados, lo que ha de valorarse en relación al momento del dictado de la resolución administrativa y con los datos entonces existentes.

Pues bien, la resolución de 7 de abril de 2020, de la Dirección General de Trabajo de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid está suficientemente motivada, porque en ella se expresó el proceso lógico de la decisión administrativa mediante la exposición de los presupuestos fácticos y de la interpretación de las normas que llevaron a la conclusión denegatoria de la solicitud del ERTE por no haberse constatado la existencia de las causas de fuerza mayor alegadas, razones que pudo conocer el solicitante y que posteriormente le permitieron defender su derecho frente al criterio administrativo ante la Jurisdicción Social. También se mantuvo dentro de los márgenes de razonabilidad exigibles en la interpretación del concepto jurídico indeterminado aplicable al caso: el de fuerza mayor. Tanto es así que la sentencia del Juzgado de lo Social nº 17 de Madrid desestimó la demanda formulada contra la resolución de 7 de abril de 2020.

Es cierto que la sentencia de 10 de febrero de 2021, de la Sección 2ª de la Sala de lo Social de este Tribunal Superior de Justicia, revocó la del Juzgado de lo Social y dejó sin efecto la resolución de 7 de abril de 2020 y declaró aprobado el ERTE por considerar que la reducción de los contratos de trabajo estaba justificada por cuanto que sufrió el impacto causado por la pandemia al haber suspendido o cancelado sus clientes los contratos que habían suscrito con anterioridad al mes de mayo de 2020 "motivados por la declaración del estado de alarma" lo que determina la estimación del recurso y constata la fuerza mayor en la actividad de la demandante con efectos desde el 14 de marzo de 2020 (fecha del decreto de estado de alarma) a fin de adoptar las medidas de regulación temporal de empleo propuestas de reducción de jornada de trabajo en un 40% de los 35 trabajadores que componen la plantilla de la empresa condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración.

Ahora bien, aun cuando la anterior sentencia confirmara los argumentos de la recurrente en orden a justificar la concurrencia en el caso de un supuesto de fuerza mayor que justificaba la reducción de los contratos de trabajo y reconoce que tenía derecho a que la Dirección de Trabajo de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad, de la Comunidad de Madrid, aprobara el ERTE por fuerza mayor que había solicitado el día 31 de marzo de 2020 y que fue denegado por la resolución de 7 de abril de 2020, de esta situación no se puede derivar en este caso la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada. Y ello, dado que el análisis y valoración de si las circunstancias concurrentes alegadas podían ser calificadas como fuerza mayor, exigía la realización de la necesaria labor de interpretación, valoración de la que no estaba exenta la administración al dar respuesta a dicha solicitud cuando con fecha 7 de abril resolvió en el sentido de no constatar la existencia de la causa de fuerza mayor alegada. Pese a ello, se evidencia que la ponderación de las circunstancias concurrentes que pudieran determinar la declaración de fuerza mayor, de manera razonable y teniendo en cuenta el concreto momento en el que se dictó la resolución, no eran susceptibles una interpretación única y excluyente. Prueba de ello, es que, como se ha indicado, el Juzgado de instancia confirmó la resolución, y que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia que la anula contenía un voto particular que discrepaba del fallo de la sentencia y consideraba que el recurso debió ser desestimado.

Como indicamos la sentencia de esta misma Sala y Sección nº 867/2023, de 26 de octubre de 2023 (rec. 94/2023), dictada en un asunto similar a este, y que confirma el criterio que también hemos mantenido en nuestra sentencia 414/2024, de 23 de mayo de 2024 (rec. 383/2023):

"Nos movemos, por ende, en el terreno de la razonabilidad de la decisión adoptada por la administración, que no es susceptible de ser calificada claramente como irrazonable o injustificada, y, por tanto, entendemos que no puede calificarse como antijurídico el daño alegado por la actora debiendo citarse, como sustento jurisprudencial de la exclusión de la antijuricidad del daño que afirma haber sufrido, la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 2014 y de 7 de noviembre de 2017 , en referencia a aquellos casos en los que se haya realizado por parte de la administración un ejercicio razonado de sus facultades."

En definitiva, la interpretación del artículo 22.1 del Real Decreto-Ley 8/2020, lleva a fijar la dificultad, y más en los momentos iniciales de la pandemia con una ingente cantidad de solicitudes de ERTES, del concepto de fuerza mayor a dicho artículo, y estaría vinculado en exclusiva a la situación de excepcionalidad derivada de la situación de crisis sanitaria, con incidencia en la actividad productiva, que es lo que reconoce la representación procesal de la actora.

En definitiva, la anulación en vía jurisdiccional de la resolución de 7 de abril de 2020 no ha generado el derecho a la indemnización del demandante, al no concurrir todos los requisitos exigidos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración por anulación judicial de sus resoluciones, conclusión a la que no obsta que en la revisión del acto por la Jurisdicción Social se haya considerado procedente su anulación y la declaración del derecho del demandante al ERTE pues ello no implica, por sí mismo, que la actuación haya rebasado los límites derivados del margen de apreciación razonable y razonado que debe reconocerse a la Administración, por todo lo cual procede DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo.

SEXTO. - Costas.

El artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece en su primer párrafo:

"En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

En el supuesto presente, y tomando en consideración las circunstancias concurrentes, consideramos que no procede formular condena al pago de las costas procesales al entender que en el caso se apreciaban dudas de derecho, por la incertidumbre sobre la valoración jurídica de los hechos.

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución