Sentencia Contencioso-Administrativo 839/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 855/2024 de 25 de septiembre del 2025

PRIMERO:Es objeto de la presente apelación formulada por la Letrada del Ayuntamiento de Madrid la sentencia de fecha 14 de junio de 2024 dictada por el Ilmo. Sr. Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Madrid por cuya virtud se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sra. Procurador de los Tribunales Dª María Jesús Rivero Ratón en nombre de D. Santiago y Dª Daniela contra la desestimación inicialmente presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 22 de diciembre de 2022 y la posterior resolución expresa dictada el 12 de enero de 2024 por la Dirección General de Gestión del Patrimonio del Ayuntamiento de Madrid.

SEGUNDO:La sentencia apelada, parte de considerar que el objeto del procedimiento es, como se ha dejado dicho, la acción de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Madrid, dirigida contra el acto inicialmente presunto desestimatorio derivado del silencio administrativo de la reclamación formulada el 17 de noviembre de 2022 y contra la resolución expresa de 12 de enero de 2024 de la Dirección General de Gestión del Patrimonio que rechazó dicha pretensión. Se interesa la nulidad -o, en su caso, la anulación- de ambos pronunciamientos y la condena a indemnizar a los actores por los perjuicios que dicen haber sufrido, con los intereses legales correspondientes. El órgano judicial delimita así el objeto del proceso y precisa que la pretensión se incardina en el régimen general de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

La sentencia fija, en primer término, el marco jurídico aplicable. Parte del artículo 106.2 de la Constitución y del bloque normativo integrado por los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y el Real Decreto 429/1993- normas hoy, por cierto, derogadas- que consagran un sistema objetivo de responsabilidad por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, condicionado a que el daño sea efectivo, económicamente evaluable e individualizado, quedando excluidos los supuestos de fuerza mayor. A esa base legal añade la doctrina jurisprudencial consolidada sobre los requisitos de la acción: realidad del daño, antijuridicidad de la lesión por inexistencia de deber jurídico de soportarla, imputación del resultado al funcionamiento del servicio -incluida la inactividad u omisión- con independencia de la licitud del actuar administrativo, ausencia de fuerza mayor y ejercicio de la acción dentro del plazo anual. Asimismo, distribuye la carga de la prueba entre las partes, correspondiendo al reclamante la acreditación del hecho dañoso, su antijuridicidad, su alcance y la relación causal, y a la Administración, cuando lo alegue, la prueba de la incidencia de terceros y, en su caso, del estándar de funcionamiento del servicio.

Sobre ese armazón normativo, el órgano judicial ordena el examen del caso en torno a tres cuestiones: la constatación del hecho dañoso y de las dilaciones, la imputación del funcionamiento al Ayuntamiento y la cuantificación del perjuicio. A partir de la prueba obrante, declara acreditado que los actores, propietarios de una parcela en Madrid, promovieron sucesivamente tres expedientes administrativos relativos a la misma finca y que en todos ellos se produjeron retrasos superiores a los plazos normativos. El primero, una consulta urbanística presentada el 16 de febrero de 2016 y resuelta el 21 de octubre de 2016, excedió el límite máximo de cuarenta días previsto en el artículo 14.5 de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas, con una demora de seis meses y siete días a contar desde la expiración del plazo. El segundo, un Plan Especial formulado el 22 de febrero de 2017 y aprobado definitivamente por el Pleno el 29 de julio de 2019, sobrepasó el plazo de seis meses establecido en el artículo 63.3.b de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, acumulando una dilación de un año, once meses y siete días. El tercero, la licencia de obras solicitada el 10 de febrero de 2020 y concedida el 29 de noviembre de 2021, registró un retraso de un año, cuatro meses y dos días, una vez computadas las suspensiones generales de plazos asociadas a la normativa dictada con ocasión de la COVID-19. Sumadas, las tres demoras ascienden a tres años, nueve meses y dieciséis días, periodo que la resolución reputa excesivo y no amparado por causas de fuerza mayor. Con esa base fáctica, se afirma la existencia tanto del daño como del nexo causal entre el funcionamiento administrativo y el resultado lesivo.

La imputación a la Administración se apoya en la Ley 39/2015, cuyo artículo 20 atribuye responsabilidad directa a los titulares de las unidades administrativas y al personal a su cargo respecto de la tramitación de los expedientes y les impone el deber de remover obstáculos que dificulten o retrasen el ejercicio de derechos o intereses legítimos. La sentencia trae a colación esa previsión para fundamentar que las dilaciones observadas son atribuibles al Ayuntamiento demandado.

En cuanto a la cuantificación, el Juzgado a quo distingue dos capítulos reclamados. El primero se refiere a las rentas abonadas por los demandantes durante el tiempo en que, a su decir, la construcción de la vivienda se vio demorada por los expedientes; se aportan justificantes de pago por un total de 73.914,84 euros. Frente a la objeción de prescripción formulada por la Administración, la resolución aplica la doctrina jurisprudencial de la "actio nata" y concluye que el cómputo del plazo anual para el ejercicio de la acción se inicia cuando el perjudicado puede conocer la dimensión fáctica y jurídica del perjuicio, lo que en el caso sitúa el dies a quo tras la tramitación de los tres procedimientos. En consecuencia, estima este primer concepto indemnizatorio.

El segundo capítulo, por importe adicional de 100.000 euros, se presenta en la demanda con carácter alternativo, vinculado al eventual incremento de costes de construcción derivado de la demora o, subsidiariamente, a otras partidas como cantidades invertidas en la tramitación o pérdidas por imposibilidad de materializar la obra. La sentencia rechaza este extremo por ausencia de prueba suficiente sobre la realidad, actualidad y efectividad del daño. Subraya que el instituto resarcitorio exige un perjuicio cierto y actual, no meras hipótesis, expectativas o probabilidades, y que la parte actora no ha satisfecho la carga probatoria que le incumbe en este punto.

A la luz de ese análisis, el pronunciamiento se inclina por una estimación parcial: declara la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y condena al Ayuntamiento al abono de 73.914,84 euros en concepto de rentas, con el interés legal desde la reclamación administrativa de 17 de noviembre de 2022 y el interés del artículo 576.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil desde la sentencia. En materia de costas, aplica la regla de la Ley 29/1998 para los supuestos de estimación o desestimación parcial, de modo que cada parte asuma las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

TERCERO:Disconforme con la sentencia anterior, la representación municipal se denuncia un error doble en la valoración probatoria del órgano a quo: (i) en el cómputo mismo de las supuestas dilaciones y (ii) en su carácter indebido e imputable a la Administración.

El primer bloque impugnatorio se centra en las "dilaciones" apreciadas por el Juzgado en tres expedientes independientes (consulta urbanística; aprobación de plan especial; licencia de obras), cuya suma llevó a la sentencia a proclamar un retraso global de 3 años, 9 meses y 16 días con periodos de inactividad administrativa. La apelante reprocha que el juzgador haya asumido, sin contraste con el expediente, los tiempos postulados por los actores en su demanda, ignorando datos objetivos que contradicen ese relato y privando de motivación suficiente la conclusión sobre la existencia de un nexo causal entre el funcionamiento del servicio y el daño.

Respecto de la consulta urbanística (Exp. NUM000), el Ayuntamiento sostiene que no concurre dilación antijurídica porque, entre la solicitud de 16 de febrero de 2016 y la respuesta de 21 de octubre de 2016, se produjo una modificación puntual del Plan General (aprobación el 10 de mayo de 2016) que alteró la normativa aplicable. Dado el carácter vinculante condicionado de las consultas (art. 14.4 OMTLU), resultaba razonable y conforme a Derecho esperar a la aprobación definitiva para resolver, por lo que el tiempo transcurrido no puede reputarse retraso injustificado ni generador de responsabilidad. Se añade que los propios interesados conocían la tramitación de esa modificación desde consultas anteriores (2014), extremo documentado en el expediente.

En relación con el plan especial (Exp. NUM001), la apelación precisa que el plazo legal de seis meses del art. 63.3.b) LSCM no corre desde la mera presentación de una propuesta por el particular (22 de febrero de 2017), sino desde la aprobación inicial (31 de octubre de 2018). Con esa referencia, entre la aprobación inicial y la definitiva (29 de julio de 2019) median 8 meses y 29 días, de los que solo 2 meses y 29 días excederían el término, exceso que además se explica por la complejidad del trámite -incluida la emisión de informe ambiental preceptivo por la Comunidad de Madrid- y por subsanaciones exigidas al promotor, entre ellas la de viabilidad económico-financiera, cuya insuficiencia motivó requerimientos sucesivos. La documentación completa no se aportó hasta el 6 de septiembre de 2018; solo entonces se pudo informar favorablemente y aprobar inicialmente, de modo que la tardanza no es atribuible, en su mayor parte, a la Administración.

Sobre la licencia de obras de nueva planta (Exp. NUM002), el Ayuntamiento recuerda que, conforme a los arts. 50 y 46.2 OMTLU, el plazo para resolver (tres meses en el procedimiento ordinario común) se computa desde la entrada de la documentación completa, no desde la solicitud inicial. En el caso, fue preciso formular dos requerimientos de subsanación (7 de julio de 2020 y 1 de junio de 2021), quedar suspendido el plazo mientras se cumplían, y recibir aportaciones del interesado muy espaciadas (julio de 2020, abril y mayo de 2021; y, tras el segundo requerimiento, junio, octubre y noviembre de 2021). Emitido el informe técnico favorable el 18 de noviembre de 2021, la licencia se concedió el 29 de noviembre de 2021. Con ese iter, la supuesta "dilación" de 1 año, 4 meses y 2 días carece de sustento, pues el tiempo relevante obedeció a subsanaciones y a la falta inicial de documentos esenciales -incluida la licencia de parcelación- que el propio interesado no tenía cuando pidió la licencia.

A partir de ese reencuadre fáctico, el recurso sostiene que no se cumple el estándar de "retraso injustificado" que activa la responsabilidad patrimonial: el mero transcurso del plazo no basta, especialmente cuando el expediente se suspende por trámites legalmente previstos o por subsanaciones imputables al administrado, o cuando concurren dificultades objetivas derivadas de la aplicación de la normativa urbanística. Se citan resoluciones del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 2.ª, 512/2019) y del Tribunal Supremo (24-11-2004 y 8-6-2006) que descartan la antijuridicidad del daño en actuaciones urbanísticas complejas, con intervención de varias Administraciones y una elevada discrecionalidad técnica. En esa línea, la conducta de los promotores ha roto el nexo causal y el eventual perjuicio no puede imputarse a un funcionamiento anormal del servicio.

Finalmente, la apelación combate la cuantificación del daño aceptada por el Juzgado en concepto de rentas de alquiler. De un lado, opone la prescripción anual del art. 67.1 LPAC para los periodos ligados a la consulta (14 de abril de 2016 a 21 de octubre de 2016) y al plan especial (22 de agosto de 2017-29 de julio de 2019), por tratarse de daños permanentes cuyo dies a quo coincide con la finalización de cada procedimiento; cuando los actores plantearon la reclamación (17 de noviembre de 2022) había transcurrido sobradamente el plazo. De otro lado, niega la relación causal: en esos periodos hubo meses de paralización imputables a los interesados y, además, no se acredita que la vivienda estuviera -o pudiera estar- en condiciones de ser ocupada, pues ni la consulta ni la aprobación del plan generan por sí solas derecho a edificar. La sentencia acoge, en cambio, la desestimación del concepto de "incremento de costes de construcción" por 100.000 euros, extremo favorable que la apelante no discute.

En suma, el Ayuntamiento solicita que la Sala aprecie el error en la valoración de la prueba, niegue el carácter indebido de las supuestas dilaciones en los tres expedientes, declare inexistentes el nexo causal y el daño antijurídico, y, en lo concerniente a rentas, estime la prescripción y la falta de acreditación del perjuicio. Con ello, interesa la revocación total de la Sentencia 155/2024 y la confirmación de la resolución administrativa expresa de fecha 12 de enero de 2024.

CUARTO:La representación de los apelados Santiago y Daniela impugna el recurso de apelación del Ayuntamiento comienza acotando con precisión el objeto del litigio en segunda instancia, se trata de sostener la plena corrección de la sentencia de 14 de junio de 2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Madrid en el Procedimiento Ordinario 633/2023, frente a la apelación formulada por el Ayuntamiento de Madrid. La representación procesal de los demandantes se adhiere a la fundamentación jurídica del fallo y, sin perjuicio de ello, desarrolla una oposición estructurada en torno a la suficiencia probatoria de las dilaciones apreciadas, la imputación de su causación a la Administración, y la procedencia y cómputo del resarcimiento reconocido en concepto de rentas abonadas durante los periodos de retraso. Como presupuesto metodológico, recuerda que el tribunal ad quem no puede rehacer de oficio la motivación de la resolución recurrida y que la apelación exige una crítica razonada y concreta de sus fundamentos, no una reiteración genérica de alegatos de primera instancia, citando al efecto doctrina jurisprudencial sobre el alcance del recurso.

Sobre el núcleo de la controversia -la existencia de retrasos indebidos y su relevancia causal-, la impugnación sostiene que nada de lo esgrimido por el apelante desvirtúa lo concluido en el último párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia: los tres expedientes administrativos relativos a la misma parcela sufrieron una dilación conjunta de tres años, nueve meses y dieciséis días, con periodos de inactividad administrativa no amparados por fuerza mayor y no imputables al comportamiento de los interesados. Esa conclusión, afirma la parte, es racional y encuentra soporte directo en la documental obrante en autos.

En cuanto al expediente de consulta urbanística (nº NUM000), tramitado a raíz de la solicitud de 16 de febrero de 2016 y resuelto el 21 de octubre de 2016, la oposición destaca que el artículo 14.5 de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas fija un plazo máximo de cuarenta días para contestar, incluso ponderando la eventual intervención de informes internos. Ese límite expiró el 14 de abril de 2016, de modo que la resolución tardía comportó una dilación concreta de seis meses y siete días. Frente a la alegación municipal relativa a la aprobación, el 10 de mayo de 2016, de una modificación puntual del Plan General que habría incidido en el sentido de la respuesta, la parte subraya que ese hito no justifica, por sí, más de cinco meses adicionales de inactividad hasta octubre ni desmiente la constatación de lapsos en los que la Administración no desplegó actuación alguna. Se avala, por tanto, la calificación de dilación indebida realizada en la instancia.

Respecto del Plan Especial (expediente NUM001), la oposición reconstruye la secuencia procedimental para evidenciar demoras incompatibles con el plazo máximo de seis meses previsto en el artículo 63.3.b de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, cuando la iniciativa es privada. Presentada la propuesta el 22 de febrero de 2017, la aprobación definitiva no llegó hasta el 29 de julio de 2019 -un intervalo de más de dos años y cinco meses-, con una dilación neta de un año, once meses y siete días desde el vencimiento del término legal (22 de agosto de 2017). Se enfatiza, además, la existencia de periodos de inactividad objetivables: el informe de la Subdirección General de Planeamiento Urbanístico se emitió el 28 de septiembre de 2017, más de siete meses después de la remisión interna del 27 de febrero de 2017; el primer requerimiento de subsanación no se dictó hasta el 13 de abril de 2018, casi siete meses tras la emisión de ese informe, en contra del artículo 59.4.a) de la Ley 9/2001 (que impone formularlo en los treinta días siguientes a la solicitud) y, luego, se cursó un segundo requerimiento el 12 de julio de 2018 en contravención del número 2º del mismo precepto, que proscribe la multiplicación de requerimientos. Se añade que ya obraba en autos un estudio económico-financiero presentado el 2 de febrero de 2018, que el segundo requerimiento volvió a reclamar sin haber mediado objeción previa, y que, aun subsanadas todas las deficiencias el 6 de septiembre de 2018, la aprobación definitiva no se produjo hasta diez meses después. Frente a la tesis apelante de que el cómputo del plazo debía arrancar en la aprobación inicial (31 de octubre de 2018), la impugnación subraya que la Administración no explica por qué esa aprobación se demoró un año y ocho meses desde la entrada de la propuesta; y, frente a la invocación de una hipotética suspensión por informe ambiental autonómico, puntualiza que no existe resolución formal de suspensión conforme al artículo 22 de la Ley 39/2015.

En el expediente de licencia de obras (nº NUM002), solicitado el 10 de febrero de 2020 y concedido el 29 de noviembre de 2021, la impugnación coteja los plazos legales -tres meses en el procedimiento ordinario común, según el artículo 50 de la Ordenanza y el artículo 154.4 de la Ley del Suelo- con la incidencia de la suspensión general de términos decretada por el Real Decreto 463/2020 y reanudada, a tenor del artículo 9 del Real Decreto 537/2020, el 1 de junio de 2020. Con ese marco, el plazo máximo vencía el 27 de julio de 2020, de modo que el retraso efectivo ascendió a un año, cuatro meses y dos días hasta la resolución de noviembre de 2021. Los requerimientos de subsanación no interrumpieron válidamente el cómputo: el primero (7 de julio de 2020) fue extemporáneo respecto del plazo de diez días de los artículos 45 y 46 de la Ordenanza; el segundo (14 de mayo de 2021) era improcedente, por contrariar el carácter único del requerimiento establecido en los artículos 48 y 60.7 de la Ordenanza y en el artículo 154.5 de la Ley del Suelo, sin razón que justifique que las supuestas deficiencias no se detectasen en el primer examen. Se añade, como dato ilustrativo de la inactividad, que la licencia se dictó poco después de un informe del Defensor del Pueblo de 19 de octubre de 2021 que reprochó el retraso, advirtió de su imputación a la Administración y sugirió resolver sin más demoras.

A partir de esa verificación fáctica, la impugnación reafirma la antijuridicidad de las dilaciones y su aptitud para generar el derecho a indemnización, con remisión al artículo 106.2 de la Constitución, al artículo 32.1 de la Ley 40/2015 y, de manera particular, al artículo 20 de la Ley 39/2015, que impone a los titulares y al personal de las unidades administrativas el deber de impulsar los procedimientos, remover obstáculos y evitar anormalidades que perjudiquen el ejercicio de derechos e intereses legítimos. La conducta del Ayuntamiento -según se describe- no se explica por fuerza mayor, especial complejidad o actuaciones dilatorias de los interesados, sino por periodos de inactividad y por requerimientos emitidos fuera de los parámetros normativos, lo que confirma la imputación del funcionamiento anormal del servicio.

En el plano resarcitorio, la oposición asume la motivación de la sentencia que reconoce como daño acreditado el importe total de 73.914,84 euros en rentas de arrendamiento satisfechas durante los periodos de dilación, respaldado por los justificantes incorporados al expediente. A la objeción de prescripción planteada por el Ayuntamiento -circunscribiendo el cómputo por tramos y procedimientos-, responde invocando la doctrina de la actio nata de la Sala Tercera del Tribunal Supremo: el plazo anual arranca cuando el perjudicado conoce la dimensión fáctica y jurídica del daño, esto es, cuando está en condiciones de ejercitar la acción con pleno conocimiento de su alcance. En un itinerario urbanístico concatenado -consulta, planeamiento y licencia-, ese conocimiento sólo se completa una vez finalizada la secuencia necesaria para poder construir y habitar la vivienda proyectada; además, el curso de la prescripción quedó interrumpido por las reclamaciones y actuaciones dirigidas a exigir la resolución de los expedientes, así como por las quejas formuladas ante otras instancias, entre ellas el Defensor del Pueblo. Frente a la tacha de falta de nexo causal -porque la vivienda no estaba materialmente lista para su ocupación en los periodos reclamados-, la impugnación razona que el tiempo indebidamente consumido en la tramitación habría podido destinarse a ejecutar la obra, acortando en términos equivalentes la necesidad de mantener el arrendamiento de la vivienda ocupada por los actores.

Solicitan los apelados, en consecuencia, la íntegra desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia apelada, con imposición de las costas de la alzada a la parte recurrente.

QUINTO:Es necesario recordar que el recurso de apelación no tiene como finalidad abrir un nuevo enjuiciamiento de la cuestión en las mismas condiciones que tuvo lugar en la primera instancia, sino depurar el resultado procesal obtenido en ella. El escrito de alegaciones del apelante ha de consistir en una crítica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución de sus pronunciamientos por otros distintos. El hecho de que la parte apelante no estime ajustada a derecho la decisión sobre la cuestión planteada contenida en la sentencia impugnada no autoriza a hacer caso omiso de ésta y a obligar al juez de apelación a un "novum iudicium",convirtiendo la apelación en una reiteración de la primera instancia. La jurisprudencia (entre otras, muchas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los concretos motivos alegados por las partes recurrentes en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia, ni a otros que no sean estrictamente los planteados en el escrito de interposición del recurso de apelación.

SEXTO:Como se puede apreciar la cuestión litigiosa se contrae a determinar si procede imputar responsabilidad patrimonial al Ayuntamiento por demora en la tramitación concatenada de consulta urbanística, plan especial y licencia de obras relativos a una misma parcela; y, en su caso, si existe nexo causal directo e inmediato entre tal hipotética demora y el pago de alquileres (73.914,84 euros). El enjuiciamiento ha de ser estricto en la verificación del retraso antijurídico -que no se confunde con el mero transcurso del tiempo-, de la antijuridicidad del daño y de la causalidad adecuada.

SÉPTIMO:El artículo 106.2 de la Constitución dispone que "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

A su vez, el artículo 32 de la LRJSP establece, en su apartado 1, que "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley". Y, en su apartado 2, que "En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas". Por otra parte, el artículo 34 de la Ley citada dispone, en su apartado 1, que "Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".

En el ámbito de la Administración local, el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL) , dispone que "Las Entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa". En particular, además, el artículo 48.d) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) , contempla expresamente como supuesto indemnizatorio "La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente."

Este derecho de resarcimiento no implica, sin embargo, que la Administración tenga el deber de responder, sin más, por todo daño que puedan sufrir los particulares, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, deberán darse los requisitos que legalmente la caracterizan, analizando las circunstancias concurrentes en cada caso.

En efecto, en aplicación de la citada normativa legal y atendida la jurisprudencia clásica del Tribunal Supremo, para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública será necesario que, no habiendo transcurrido el plazo de prescripción, concurran, al menos, los siguientes requisitos: a) la efectiva realización de una lesión o daño antijurídico, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; b) que la lesión patrimonial sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y c) que no sea producto de fuerza mayor.

Hay que notar, además, que al supuesto ahora debatido también le son aplicables sectorialmente, a la OMTLU y a la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante, LSCM). Es doctrina constante que no toda tardanza integra funcionamiento anormal: se requieren periodos de inactividad no amparados por previsión legal, ausencia de suspensión formal ( arts. 22 y 23 LPAC) .

OCTAVO:A propósito de la responsabilidad por la demora en la concesión de licencias, el artículo 48 del TRLSRU establece que da "lugar en todo caso a derecho de indemnización" la "anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento" -apartado d)-. Así pues, no toda demora en el otorgamiento de una licencia da derecho a compensación, sino solo aquellas dilaciones que aparezcan como injustificadas, como incardinables en un funcionamiento anormal del servicio público. La jurisprudencia viene razonando (por todas, Sentencia de la Sección 2ª de esta Sala de fecha 10 de julio de 2019 (ECLI:ES: TSJM:2019:6203)

"el simple transcurso del plazo legalmente establecido para la resolución y notificación administrativa no es suficiente para el surgimiento de la responsabilidad administrativa. Sólo nos encontraremos ante un supuesto de funcionamiento anormal de los servicios públicos, aquí Administración urbanística, cuando la demora sea `injustificadaŽ, como se encarga de matizar el citado artículo 35.d) TRLS de 2008"

Así, la referida sentencia estima la responsabilidad por una demora que trata de justificarse en la "protesta y presión vecinal", mientras razona que "el retraso en la concesión de la licencia urbanística no tendrá consecuencias, por ejemplo, en aquellos casos en que el 10 plazo legal para el dictado de la resolución sea suspendido para la realización de distintos trámites o para la subsanación de defectos de la propia solicitud ( artículo 42.5 de la Ley 30/ 1992), o cuando sea causa de la actuación del propio administrado (Vid. Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2011).

También se ha considerado justificado el retraso en aquellos supuestos en que la demora es consecuencia de una dificultad objetiva de la aplicación de la normativa urbanística"; supuesto este último analizado, entre otras, en la Sentencia del de la Sección 6º de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2006 ( ECLI:ES:TS: 2006: 3654).

NOVENO:El núcleo del instituto resarcitorio es el daño real y efectivo; no bastan hipótesis ni expectativas. En el caso, La sentencia vincula el perjuicio a las rentas que debieron pagar los recurrentes derivados del retraso- según los cómputos de los actores, tres años y nueve meses. Empero, a la fecha de la reclamación y aun después del otorgamiento de la licencia (29 de noviembre de 2021), no consta que las obras se iniciaran por falta de financiación, circunstancia que los propios interesados reconocen y que los servicios municipales confirman. Tal indisponibilidad de medios -no imputable a la Administración- rompe el nexo causal con el arrendamiento prolongado; y, sobre todo, desdibuja la realidad misma del daño resarcible, al depender su producción de condiciones económicas privadas ajenas al servicio.

DÉCIMO:Para comprender lo que decimos se hace necesario analizar cada uno de los tres hitos cronológicos sobre los que los recurrentes construyeron su demanda. Esto es, (i)la consulta urbanística, (ii)la modificación del planeamiento y (iii)la tramitación de la licencia.

Empecemos con la consulta urbanística, formulándose solicitud el 16 de febrero de 2016 y obteniéndose respuesta 21 de octubre de 2016.

Aunque la OMTLU fija 40 días, entre la petición y la respuesta mediaba un cambio normativo sustancial: la modificación puntual del Plan General aprobada el 10 de mayo de 2016, con incidencia directa en la viabilidad edificatoria de la parcela y en el sentido de la respuesta. En consultas de vinculación condicionada, la coherencia normativa y la seguridad jurídica justifican que la contestación aguarde a la estabilización del marco aplicable, máxime cuando, antes de dicha modificación, la parcela no era edificable y la nueva regulación es la que viabiliza el uso residencial previa tramitación de Plan Especial. No se aprecian, por ello, por la Sala lapsos de inactividad arbitraria, y consideramos que la demora no revela funcionamiento anormal.

Modificación del Plan Especial, cuya propuesta se realiza el 22 de febrero de 2017; se aprueba inicialmente el 31 de octubre de 2018 y de modo definitiva 29 de julio de 2019.

El cómputo del art. 63.3.b LSCM debe referirse al tramo entre aprobación inicial y definitiva. En dicho segmento, el exceso temporal es exiguo (casi tres meses), y aparece razonado por la obtención de informes preceptivos de la Comunidad de Madrid -entre ellos, el ambiental- y por la subsanación de la viabilidad económico-financiera exigida, completada el 6 de septiembre de 2018. Antes de la inicial, la actividad administrativa incluyó determinación de parámetros, señalamiento de documentación y requerimientos proporcionales, con respuesta tardía por el promotor. La crónica obrante en autos -que esta Sala hace suya- muestra que no existió un período prolongado de parálisis injustificada, sino un iter complejo y razonado que engloba actuaciones técnicas y la intervención de otra Administración. La dilación apreciada por la instancia, al computar desde la mera presentación, sobredimensiona el retardo y desatiende la estructura bifásica del procedimiento.

El último hito a analizar es la concesión de la licencia de obras, cuya solicitud se realiza el 10 de febrero de 2020 y se concede el 29 de noviembre de 2021.El plazo de tres meses (art. 50 OMTLU y 154.4 LSCM) se activa desde la entrada de la documentación completa y se suspende durante la subsanación válida. A ello se añade la suspensión general de términos y plazos acordada en 2020 con motivo de la pandemia y su reanudación el 1 de junio de 2020. En dicho expediente constan las siguientes vicisitudes:

(a)requerimiento de 7 de julio 2020 -tras informe de 25 de junio de 2020- solicitando, entre otras, licencia de parcelación y complementos esenciales del proyecto técnico; dicho requerimiento sólo quedó plenamente atendido el 24 de mayo de 2021;

(b)revisión técnica que detectó veinte deficiencias subsanadas por hitos dispersos hasta el 18 de noviembre 2021;

(c)concesión de la licencia once días después. El carácter incompleto de la solicitud, las subsanaciones del promotor y la incidencia objetiva de la crisis sanitaria explican el lapso. No hay inactividad imputable ni retraso injustificado.

DECIMOPRIMERO:Fijados estos datos hemos de considerar si esos lapsos cronológicos integran un daño antijurídico, que el administrado no esté obligado a respetar y el estándar de "demora injustificada".

El art. 48 TRLSRU (hoy 48 del texto refundido por RDL 7/2015) refiere la responsabilidad a la "demora injustificada" en el otorgamiento de títulos habilitantes. La jurisprudencia ha reiterado que el mero vencimiento del plazo no basta cuando concurren: suspensiones legales o materiales, subsanaciones imputables al interesado y dificultades objetivas de aplicación normativa. Esa es, precisamente, la pauta que dibuja el expediente: (i) coordinación con una modificación de planeamiento de impacto directo; (ii) intervención ambiental y complejidad en un Plan Especial de iniciativa privada que exigió completar la viabilidad; y (iii) en la licencia, documentación deficitaria y subsanaciones sucesivas, con el paréntesis extraordinario de la pandemia. La suma aritmética de lapsos heterogéneos de tres procedimientos autónomos no refleja un retraso sistémico resarcible, sino una concatenación de trámites donde cada segmento posee su dinámica y justificación.

Este es el criterio seguido igualmente por la jurisprudencia, pudiendo invocarse la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, de 8 de junio de 2006, (RCAs 3347/2002) según la cual:

"De ello se deduce que la recurrente, que era perfectamente conocedora de la situación urbanística de los terrenos que había adquirido, como comprendidos en la delimitación del Conjunto Histórico de Sevilla sin tener la condición de solar por requerir la tramitación de un estudio de detalle y luego la ejecución de planeamiento, previa la correspondiente aprobación del Proyecto de Compensación y de Urbanización y la ejecución de las obras, no puede pretender exigir responsabilidad, cual si de un simple expediente administrativo se tratara, cuando la obtención de la licencia requería una compleja actuación urbanística que ha necesitado de la redacción y aprobación de distintos instrumentos urbanísticos de ordenación y gestión y en la que han concurrido competencia además de dos Administraciones, la Autonómica y la Municipal, en cuanto a planificación y protección histórico artística en las que existe un alto grado de discrecionalidad técnica a la hora de determinar las resoluciones más acordes con los intereses públicos que cada Administración ha de proteger, lo que exigió, entre otros aspectos, la realización de excavaciones arqueológicas y la aprobación de un Plan especial previsto en el Real Decreto 1399/90 al acordarse extender y ampliar el recinto histórico de Sevilla.

Por otro lado, no puede olvidarse que la corporación local recurrida ya en su oposición a la demanda alegó -y nada se dijo por la recurrente acerca de tal circunstancia-, que la propia recurrente había incurrido en dilaciones a la hora de cumplir sus obligaciones, con expresa referencia a la presentación de la escritura de constitución de la Junta de Compensación y del Proyecto de Compensación, habiéndose tramitado simultáneamente el estudio de detalle con los instrumentos de gestión (constitución de la Junta) y ejecución de la correspondiente unidad, Proyecto de Compensación y Proyecto de Urbanización, estando condicionada la obtención de licencia al informe favorable de Cultura, por lo que la licencia no se pudo solicitar hasta el 25 de mayo de 1995 por resultar firme el Proyecto de Compensación, después de la aprobación del estudio de detalle el 28 de octubre de 1994 y del Proyecto de Urbanización el 24 de febrero de 1995.

Entiende la Sala que en el presente caso, dados los términos en que el recurso está planteado y la complejidad de las actuaciones administrativas a desarrollar, el plazo transcurrido para la obtención de la licencia de edificación no puede estimarse que exceda del asumible conforme a criterios de razonabilidad, pues no se está ante un auténtico expediente administrativo sino en presencia de una actuación urbanística compleja, con competencia de diversas administraciones concernidas, y que exige la tramitación de diversos instrumentos urbanísticos a los que en modo alguno puede ser aplicable el principio de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que sobre el plazo máximo de duración de un expediente; todo ello unido a la propia conducta de la recurrente, que no adoptó durante la tramitación medidas tendentes a la efectividad y aseguramiento de su derecho frente a una posible tardanza de la Administración. Con la circunstancia además de que en el presente caso la pretensión indemnizatoria pretende anudarse a una compensación de intereses por las cantidades invertidas a partir de los dos meses siguientes a la inicial aprobación del estudio de detalle, fecha ésta fijada sin ninguna justificación por la recurrente que, por otro lado, y como advierte la corporación local recurrida, si es cierto que pudo ver perjudicado su patrimonio por consecuencia de una inversión inmovilizada, es también cierto que se benefició de un evidente, por notorio, incremento de precios de la construcción durante el período de tiempo en que se dilató la obtención de la licencia de obra y la consiguiente puesta en el mercado de la superficie a construir y sin que, por lo demás y en contra de lo que se exige por la doctrina de esta Sala, se haya cumplido por el recurrente con la carga procesal de probar no sólo la existencia de los daños sino también su concreta cuantificación que, en modo alguno y por las razones expuestas, se puede cifrar en el importe de los intereses devengados durante el período de la demora que, con creces, estarían compensados con el mayor precio obtenido por la construcción".

DECIMOSEGUNDO:La reclamación administrativa se formuló el 17 de noviembre de 2022, esto es, dentro del año siguiente al otorgamiento de la licencia (29 de noviembre 2021). Aun cuando el Ayuntamiento apelante alegaba la posibilidad de aplicar la prescripción por tramos, la Sala considera que no es preciso decidir ahora sobre esa cuestión en términos excluyentes, porque -incluso prescindiendo de la prescripción- la acción no puede prosperar por inexistencia de daño antijurídico y falta de causalidad. Ello hace innecesario un pronunciamiento sobre el cómputo, sin perjuicio de que consideremos que la tesis de la actio nata, utilizada en su momento por los recurrentes, impediría la prescripción.

De cuanto antecede se desprende que no concurren los presupuestos de la responsabilidad patrimonial del art. 32 LRJSP. No se acredita demora injustificada con relevancia resarcitoria; falta un daño real y antijurídico susceptible de reparación; y no existe nexo causal directo entre la actuación municipal y las rentas. La sentencia apelada, al estimar la pretensión indemnizatoria por rentas, incurre en error al sumar lapsos heterogéneos y presumir causalidad, desplazando indebidamente al Ayuntamiento la carga que correspondía a los reclamantes.

y DECIMOTERCERO:Atendida la estimación de la apelación y la desestimación íntegra de la pretensión resarcitoria, y apreciando la concurrencia de serias dudas de hecho y de Derecho en la materia -por la complejidad técnica del iter urbanístico y la pluralidad de trámites-, no se hace expreso pronunciamiento de costas en ninguna instancia ( art. 139 LJCA) .

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,