Sentencia Contencioso-Administrativo 890/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 175/2025 de 09 de octubre del 2025

PRIMERO:La representación procesal del nacional de Colombia Erasmo interpone el presente recurso de apelación contra la sentencia de fecha 18 de noviembre de 2024 dictada por el Ilmo. Sr. Magistrado-Juez del Juzgado nº 7 de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de los de Madrid en el Procedimiento Abreviado nº 501-2023 por la que se desestimó el recurso contra la desestimación presunta de la solicitud formulada por la indicada Letrado en fecha 31 de octubre de 2023 en la que instaba la declaración de caducidad del expediente incoado contra el nacional colombiano Erasmo el 27 de junio de 2023 por la posible comisión de una infracción del art. 53.1 a) de la de la Ley Orgánica 4/01750 de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

SEGUNDO:La sentencia de instancia estructura su fundamentación partiendo de la determinación del orden jurisdiccional competente y de la competencia objetiva y funcional del órgano. Señala que el conocimiento del litigio corresponde al orden contencioso-administrativo de conformidad con el artículo 1 de la Ley 29/1998 (LJCA), y que el Juzgado que la dicta es competente en atención a lo previsto en los artículos 8 y 14 de la misma norma, con lo que queda fijado el marco de enjuiciamiento y la aptitud del órgano para resolver sobre la pretensión ejercitada.

A continuación, aborda la excepción procesal de extemporaneidad de la demanda alegada por la Administración. Concretado que la demanda se presenta el 21 de septiembre de 2023 frente a la desestimación por silencio de la solicitud de declaración de caducidad y archivo de un expediente sancionador, se hace constar que la resolución de expulsión tiene fecha 16 de enero de 2023 y que se intentó su notificación el 23 de enero, entendiéndose caducada el 3 de febrero. La comunicación se dirigió a la letrada de la parte actora, quien manifestó carecer del sistema de notificación empleado. La resolución constata, sin embargo, que la Administración practicó la notificación por medios telemáticos y que no se ha acreditado la imposibilidad de su recepción, correspondiendo a la destinataria el deber de acceder a la misma. Con todo, una vez caducado el intento telemático, se estima exigible la publicación edictal prevista en el artículo 44 de la Ley 39/2015, extremo que no consta en el expediente. En consecuencia, se concluye que la notificación no quedó perfeccionada y que no procede la inadmisión por extemporaneidad de la demanda.

Entrando en el fondo, la sentencia fija como datos de referencia que el procedimiento sancionador se incoó el 27 de diciembre de 2022 y que la resolución de expulsión se dictó el 16 de enero de 2023. Frente a la invocación del artículo 225 del Real Decreto 557/2011 -que establece un plazo máximo de seis meses entre la incoación y la notificación de la resolución -, la resolución judicial descarta la caducidad solicitada por la parte actora. Fundamenta tal conclusión en que el transcurso del plazo de puesta a disposición de la notificación no puede ser posteriormente utilizado para sustentar la falta de notificación a efectos de declarar la caducidad del procedimiento. Además, delimita el objeto del proceso atendiendo al suplico de la demanda -centrado de modo exclusivo en la declaración de caducidad del expediente y su archivo -, lo que conduce a la desestimación de la pretensión ejercitada en tales términos.

Finalmente, en materia de costas, la sentencia aplica el artículo 139 LJCA. Recuerda que, conforme a dicha previsión, procede la imposición de costas a la parte que ve rechazadas todas sus pretensiones, con posibilidad de fijar un importe máximo. Se precisa, con cita de la doctrina del Tribunal Supremo, que en la jurisdicción contencioso-administrativa no rige el límite de un tercio del artículo 394.3 de la LEC, por existir regulación específica en la LJCA; asimismo, se indica que, salvo circunstancias excepcionales, cuando el órgano fija una cifra máxima, esta no es luego objeto de discusión en la tasación. Se añade que el régimen de limitación es aplicable tras la reforma introducida por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, según ha señalado el ATS de 9 de julio de 2024. Sobre tal base, y atendiendo al resultado del proceso, se imponen las costas a la parte actora con un límite cuantitativo de 500 euros IVA incluido.

TERCERO:La representación del apelante Erasmo, interpone el presente recurso de apelación que se articula en torno a dos ejes: la impugnación del razonamiento por el que la sentencia de instancia desestima la pretensión de caducidad del expediente sancionador y, con carácter subsidiario, la oposición a la condena en costas. Tras dejar constancia de su interposición en tiempo y forma y de la competencia funcional de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para conocer del recurso -ex arts. 81, 85 y 10.2 LJCA -, la parte recurrente interesa la revocación íntegra del fallo y la estimación de las pretensiones ejercitadas en la demanda originaria.

En relación con el núcleo del litigio, la apelación parte de un dato expresamente reconocido en la resolución impugnada: que la notificación de la resolución de expulsión de 16 de enero de 2023, inicialmente intentada por vía telemática, no quedó perfeccionada por falta de publicación edictal una vez caducado el aviso electrónico, exigencia que imponía el artículo 44 de la Ley 39/2015. Desde esa premisa, sostiene que la resolución sancionadora no fue válidamente notificada a la representación del interesado, de modo que, al haber transcurrido más de seis meses desde la incoación del procedimiento sin notificación eficaz, concurre la caducidad prevista en el artículo 225 del Real Decreto 557/2011.

La parte recurrente añade que, a efectos de notificaciones, señaló expresamente el domicilio profesional de la letrada designada de oficio -dato que consta tanto en su escrito de alegaciones de 28 de diciembre de 2022 como en la propia resolución de expulsión - y que, pese a ello, la Administración no intentó la notificación en dicho domicilio, ni en el domicilio del interesado que figuraba en la incoación del expediente, ni finalmente por edictos. Tal secuencia se invoca para afirmar que la falta de notificación no es imputable a la parte, sino a la ausencia de agotar los canales legalmente previstos por la Administración una vez caducado el intento telemático.

Frente al argumento de instancia relativo a la supuesta carga de la letrada de "recoger" la comunicación telemática, el recurso razona que no es posible acreditar la no recepción de una notificación caducada y que, en cualquier caso, la obligación de asegurar la correcta práctica de la notificación, incluido el recurso a la edictal cuando proceda, corresponde a la Administración. En consecuencia, entiende que no puede sostenerse que la parte "se haya beneficiado" del agotamiento del plazo de disponibilidad electrónica para luego invocar la falta de notificación; antes, al contrario, la falta de culminación del iter notificatorio impide reputar eficaz la notificación y activa la consecuencia de caducidad pretendida.

Sobre esta base, el recurso concluye que, al reconocer la sentencia que no se completó el trámite edictal y, simultáneamente, negar la caducidad, se produce una incoherencia que debe corregirse en apelación, declarando la caducidad del expediente y su archivo por no haberse notificado válidamente la resolución dentro del plazo máximo legal desde la incoación. Este planteamiento se acompasa con la delimitación del objeto procesal efectuada en la demanda -que ceñía el petitum a la caducidad y archivo -, solicitándose ahora que la Sala estime el recurso y acuerde los pronunciamientos interesados en la instancia.

Con carácter subsidiario, y para el caso de que no se estime el motivo principal, la apelante manifiesta su disconformidad con la condena en costas impuesta en primera instancia. Fundamenta esta oposición en las circunstancias del caso descritas en el propio recurso -singularmente, la controversia sobre la corrección de la notificación y el rechazo de la pretensión de inadmisión por extemporaneidad instada por la Administración - y solicita que, de mantenerse la desestimación, se reconsidere el pronunciamiento sobre costas atendiendo a tales elementos.

CUARTO:Por su parte la Abogacía del Estado impugna el recurso de apelación de la representación de Erasmo; la fundamentación comienza con una petición de desestimación íntegra del recurso. A tal efecto, se remite a los razonamientos de la resolución de instancia y sostiene que no concurre la caducidad invocada por la parte apelante, por cuanto la resolución administrativa fue dictada dentro del plazo legal. Partiendo de esa premisa, y atendiendo a que la pretensión ejercitada en la demanda de origen se circunscribía exclusivamente a la declaración de caducidad del procedimiento, interesa que se mantenga la sentencia "en sus propios términos". En suma, la oposición se centra en la inexistencia del presupuesto de caducidad y en la consiguiente improcedencia de revocar el fallo apelado.

Junto a lo anterior, la Abogacía del Estado interesa un pronunciamiento expreso sobre costas en segunda instancia. Con apoyo en el artículo 139.2 de la LJCA, solicita la imposición de las costas a la parte recurrente en apelación si se desestima el recurso, integrando así el alcance de su oposición con el correspondiente pedimento accesoria en materia de costas procesales.

QUINTO:Es necesario recordar que el recurso de apelación no tiene como finalidad abrir un nuevo enjuiciamiento de la cuestión en las mismas condiciones que tuvo lugar en la primera instancia, sino depurar el resultado procesal obtenido en ella. El escrito de alegaciones del apelante ha de consistir en una crítica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución de sus pronunciamientos por otros distintos. El hecho de que la parte apelante no estime ajustada a derecho la decisión sobre la cuestión planteada contenida en la sentencia impugnada no autoriza a hacer caso omiso de ésta y a obligar al juez de apelación a un "novum iudicium",convirtiendo la apelación en una reiteración de la primera instancia. La jurisprudencia (entre otras, muchas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los concretos motivos alegados por las partes recurrentes en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia, ni a otros que no sean estrictamente los planteados en el escrito de interposición del recurso de apelación.

SEXTO:El núcleo de la impugnación se centra en determinar la validez de la notificación que se intentó telemáticamente en fecha 23 de enero de 2023 en la Dirección Electrónica Habilitada Única (DEHU) de la Sra. Letrada Dª Ana Fernández Martín y que, por no ser recepcionada se entendió que la misma había caducado el 3 de febrero siguiente.

La representación del apelante sostiene que, en el escrito de alegaciones a la incoación que presentó que formuló la Letrada en nombre del mismo en fecha 28 de diciembre de 2022 designó su propio domicilio en DIRECCION000 de Madrid, pese a ello, la notificación se cursó a su Dirección Electrónica Habilitada Única (DEHU), donde, dice, resultó infructuosa. Tampoco se intentó en el domicilio que a la Administración le constaba de su defendido Erasmo en DIRECCION001 de Madrid. De esta designación de domicilio concluye que el intento de notificación es inválido, y, por tanto, se produce el efecto de la caducidad.

SEPTIMO:La doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en materia de notificaciones ha venido a declarar que la eficacia de las mismas se encuentra estrechamente ligada a las circunstancias concretas del caso, de manera que lo esencial es que el interesado llegue a conocer el acto o resolución administrativa, o que no lo hubiera conocido por su negligencia o mala fe. También declara que es deber de la Administración actuar con la diligencia y buena fe que le resultan exigibles haciendo lo posible para practicar la notificación en forma personal antes de proceder a la notificación edictal.

Sin embargo, según esa misma doctrina, es carga del obligado a recibir la notificación la de realizar todas las actuaciones necesarias para procurar su recepción, tanto comunicando su domicilio como los cambios en el mismo; por ello, la falta de comunicación del domicilio o, en su caso, el cambio no notificado no producen efectos frente a la Administración, desplaza sobre el administrado las consecuencias perjudiciales de dicho incumplimiento y determina que la notificación edictal practicada en tales circunstancias no lesione el artículo 24 de la Constitución Española , pues no cabe que el interesado obstruya la actuación administrativa o que eluda el deber de colaboración con la Administración en la recepción de los actos de comunicación que aquella le dirija.

OCTAVO: Hay que notar, y ello es absolutamente relevante para la resolución de este procedimiento, que el art. 14.2.c) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas impone a los Abogados la obligación legal de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas

«c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional.En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.»

Es rigurosamente cierto que, en innumerables ocasiones esta Sala ha entendido que el procedimiento de expulsión tiene naturaleza de procedimiento iniciado de oficio, y en dichos procedimientos, desde la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 3 de Julio de 2013 (RCAs 2511/ 2011) "el señalamiento por los interesados de domicilio donde desean ser notificados es independiente de la forma en que el procedimiento se inicia, de oficio o a instancia de parte, siendo un derecho de los interesados en el procedimiento - también ejercitable en los procedimientos incoados de oficio",aplicando esta doctrina en sentencias de esta Sala como las de fechas 29 de mayo de 2025 (Rec. 1007/2024) o la recientísima sentencia de fecha 2 de octubre de 2025 (Rec. 155/2025). Sin embargo, la existencia de la obligación legal del art. 14.2.c) de la Ley 39/2015, hace que maticemos nuestra posición, aplicándola solamente a los supuestos en que las notificaciones se hayan realizado del modo tradicional, o, "en papel".

Desde esta perspectiva, la notificación - que no intento- efectuada el 23 de enero de 2023 interrumpió el plazo de caducidad. Así, el art. 40.4 LPAC dispone que " Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado".

La Sentencia de 3 de diciembre de 2013, de la Sala Tercera en Pleno (RCAs nº 557/ 2011, BOE 10/01/2014), rectifica la doctrina legal declarada en la Sentencia del Tribunal Su-premo de fecha 17 de noviembre de 01753, dictada en el recurso de casación en interés de la ley número 128/01752, "en el sentido, y sólo en él, de sustituir la frase de su párrafo segundo que dice [...] el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación [..]", por esta otra: " el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en la fecha en que se llevó a cabo". Por tanto, para que el intento de notificación quede culminado, a efectos del art. 58.4 de la Ley 30/1992 y actual art. 40.4 LPAC (requisitos mínimos de la notificación para cumplir la obligación de notificar y evitar, por tanto, el silencio administrativo o la caducidad) basta el intento en sí, no siendo preciso esperar a que ese intento fallido vuelva a la Administración."

Con independencia de que se haya de distinguir entre intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro del plazo máximo para resolver y notificar, y la práctica de la notificación para que el acto administrativo despliegue todos sus efectos y pue-dan abrirse los plazos para impugnarlo en vía administrativa o judicial, - sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2011 (recurso núm. 40/2010)-, en el caso de autos resulta que las actuaciones practicadas han sido suficientes y correctas para que deba considerarse interrumpido el plazo de caducidad del procedimiento sancionador, de manera que no cabe sostener que se haya vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva ni causado algún tipo de indefensión material tal y como este concepto se entiende por la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional ( STC 35/1989) en la que se articula la noción constitucional de indefensión en torno a tres pautas interpretativas: de una parte, que las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso; de otra, que la indefensión que se prohíbe en el artículo 24.1 de la Constitución no nace de la sola y simple infracción de las normas procedimentales, sino cuando tal vulneración de las normas procesales lleva consigo la privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afecta-dos; y por último, que el artículo 24.1 de la Constitución no protege en situaciones de simple indefensión formal, sino en aquellos supuestos de indefensión material en los que se haya podido razonablemente causar un perjuicio al recurrente, la cual no se ha producido en el supuesto de autos, en el que la eventual falta de conocimiento cabal de la resolución sancionadora no le resulta imputable a la Administración apelada.

Pues bien, iniciado el procedimiento de expulsión el 27 de diciembre de 2022, es claro e incontrovertido que el 23 de enero de 2023, no se había consumido el plazo del art. 225 del RD 557/2011.

NOVENO:Pese a la afirmación que hace la Sentencia sobre la necesidad de la publicación del edicto, aun cuando, a la vista de lo anterior no es necesario para la resolución de esta litis, la Sala discrepa de tal afirmación. En efecto el art. 43.2 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, expresa lo que transcribimos

«. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.»

Significa esto que la notificación estaba perfeccionada y, por lo tanto, no era necesario acudir al mecanismo excepcional del art. 44 de la LPCAP y la consiguiente publicación de un edicto. La cuestión, en todo caso se muestra irrelevante en este estadio del procedimiento, pues la notificación interrumpió la caducidad, que es el objeto de la apelación. Sin embargo, si aceptásemos, como hace la sentencia - lo que no acepta la Sala- la necesidad de la publicación del edicto, nos parece que la conclusión que llega la sentencia es contradictoria con el razonamiento que expresa sobre la extemporaneidad, puesto que si el mecanismo notificatorio estaba incompleto - como acepta la sentencia- por faltar el edicto, habría que concluir que el plazo del art. 46 de la LJCA se debería computar desde la puesta a disposición a la entonces recurrente del expediente administrativo en el que figuraba la resolución de expulsión de fecha 16 de enero de 2023. Sin embargo, como decimos, ello no es así, pues el decreto de expulsión estaba correctamente notificado desde el 3 de febrero de 2023.

Ello nos lleva a la desestimación de la pretensión principal del recurso de apelación.

y DECIMO:Con carácter subsidiario se nos pide revoquemos el pronunciamiento en costas de la sentencia de instancia, tanto en la instancia como en la alzada. La Sala considera que el asunto presenta dudas de derecho, de hecho, es la primera vez que analizamos la obligatoriedad de la notificación mediante la Dirección Electrónica Habilitada Única y las consecuencias de la obligación legal del art. 14.2. c) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Es más, en ocasiones habíamos señalado la vinculación de la Administración al domicilio señalado por el interesado o su representante a la luz de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 3 de Julio de 2013 (RCAs 2511/ 2011) pudiendo verse también nuestra recientísima sentencia de fecha 2 de octubre de 2025 (Rec. 155/2025), habiéndose matizado en esta sentencia dicho criterio, toda vez que la obligación del art. 14.2.c) de la Ley 39/2015 es una obligación de carácter legal, y, por tanto, se aplica de modo imperativo tal y como hemos expresado en el fundamento 8º de esta sentencia.

Por ello consideramos que pese a desestimar en lo principal el recurso de apelación, no procede la imposición de costas en ninguna de las dos instancias.

Por ello el fallo de esta sentencia tiene un alcance parcialmente desestimatorio,tal como permite el art. 139.1.2 de la LJCA.

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,