Sentencia Contencioso-Administrativo 1095/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 605/2024 de 09 de diciembre del 2025

PRIMERO:La representación procesal de Dª Lidia, D. Inocencio y la mercantil Medianillos Ganadería SL formulan el presente recurso contenciosoadministrativo contra la resolución presunta por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada en fecha 15 de diciembre de 2021 ante la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid como consecuencia de daños padecidos en sus bienes ocasionados por ataques de lobos y buitres.

La pretensión de los recurrentes la hemos dejado transcrita en el antecedente 5º de la presente resolución, por lo que, a lo ahí expresado nos remitimos ahora.

SEGUNDO:El objeto del recurso es la condena de la Comunidad de Madrid al abono de 120.966,76 euros por los daños que los actores imputan a ataques de lobos y buitres sufridos por su explotación de ganado de lidia en la finca " DIRECCION000". Se describe una explotación de carácter singular, integrada por tres explotaciones de bravo pertenecientes a las ganaderías " DIRECCION001" y "Toros de Cortés", de reconocido prestigio, con orientación exclusiva a la selección y cría de ganado de lidia, sometida a un control sanitario y genealógico exhaustivo y desarrollada en régimen extensivo sobre unas 800 hectáreas, con la infraestructura y mano de obra necesarias para su manejo. La demanda sostiene que no se han detectado patologías ni deficiencias de manejo que expliquen las pérdidas, por lo que descarta causas internas de la explotación.

Afirman los recurrentes que desde hace años vienen padeciendo ataques reiterados y crecientes de lobos y buitres sobre crías, animales jóvenes y madres, apoyándose en actas de los agentes forestales y en un episodio especialmente relevante de 4 de abril de 2021. Enmarcan dichos ataques en la ausencia, en la Comunidad de Madrid, de un plan de gestión del lobo y de una gestión adecuada de las aves necrófagas, pese al incremento de manadas y a la inclusión del lobo en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial por Orden TED/980/2021, así como al marco europeo y estatal de protección de aves y especies necrófagas. Denuncian la falta de censos actualizados y de verdaderos instrumentos de compatibilización con la ganadería, más allá de una línea de ayudas que consideran insuficiente y que no alcanza a los daños causados por buitres.

En cuanto a los perjuicios, la reclamación administrativa inicial se apoyaba en un informe pericial que valoraba los daños en 263.133,02 euros, cantidad posteriormente revisada mediante un segundo dictamen pericial que, ajustando criterios a la jurisprudencia reciente, fija el daño reclamado en 120.966,76 euros. Se distinguen diversas categorías de perjuicios: daños directos por muerte de trece animales y afección a infraestructuras; animales desaparecidos; disminución de la paridera por estrés derivado de la depredación; sobrecostes de personal por la gestión de cada ataque; daño emergente por el coste invertido en los animales muertos; y lucro cesante por la pérdida de futuros toros de lidia y madres reproductoras, así como otros daños difícilmente cuantificables, como la merma genética y reputacional de la ganadería.

En el plano jurídico, la demanda articula la responsabilidad patrimonial sobre la base del art. 106.2 CE y de los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015, destacando su carácter objetivo y los requisitos clásicos de daño efectivo, nexo causal, ausencia de fuerza mayor y de deber jurídico de soportar el daño. Sostiene que la lesión patrimonial está acreditada por actas, informes y documentación contable y que concurre una doble base de imputación cuando se trata de especies protegidas: la asunción pública de la titularidad y protección de la fauna (publicatio) y la prohibición de caza, que impide a los ganaderos adoptar medidas eficaces de defensa. Se apoya en jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, afirmando que las ayudas o seguros no excluyen el régimen general de responsabilidad.

En relación con el plazo de ejercicio, se invoca el art. 67 de la Ley 39/2015 y la doctrina de la actio nata, entendiendo que la reclamación presentada el 15 de diciembre de 2021 se interpuso dentro del año siguiente al último daño, producido el 21 de septiembre de 2021. Para rebatir la imputación de falta de diligencia, la demanda detalla las medidas preventivas adoptadas: cerramientos perimetrales y cercas interiores, refuerzo de muros y mallas, agrupación de animales más valiosos en recintos más protegidos, revisiones diarias y nocturnas e instalación de cámaras de vigilancia, alegando que el manejo intensivo sería incompatible con la naturaleza del ganado bravo. Combate además el informe del Subdirector General de Producción Agroalimentaria, niega que las recomendaciones de bienestar animal equivalgan a obligaciones de estabulación y sostiene que el art. 54.6 de la Ley 42/2007, según la interpretación consolidada por el Tribunal Supremo y por esta Sala, no excluye la responsabilidad patrimonial cuando la especie está sometida a un régimen especial de protección, extendiendo esta misma lógica a los daños causados por buitres. Finalmente, se afirma la legitimación de los actores, la competencia y adecuación del procedimiento, y se interesa sentencia estimatoria que condene a la Administración al pago de la cantidad reclamada.

TERCERO:La representación de la Comunidad de Madrid, al contestar la demanda, acepta únicamente los hechos que resultan del expediente administrativo y niega los demás extremos fácticos alegados por la parte actora que no coincidan con aquél. Tras recordar la doctrina general sobre la responsabilidad patrimonial -daño real y antijurídico, nexo causal directo e inmediato, ausencia de fuerza mayor y de deber jurídico de soportar el daño-, adelanta que centra su oposición en la inexistencia del nexo causal entre la actuación administrativa y los perjuicios reclamados.

En este sentido, admite a título hipotético que algunos daños pudieran ser compatibles con ataques de lobos o buitres, pero sostiene que ello no revela, por sí, un funcionamiento anormal de los servicios públicos, pues la presencia de dichos animales obedece a factores naturales de expansión y desplazamiento, ajenos a la acción de la Administración. Invoca de manera principal el art. 54.6 de la Ley 42/2007, en la redacción dada por la Ley 33/2015, para afirmar que, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños causados por la fauna silvestre salvo previsión expresa en normativa sectorial, inexistente -a su juicio- en la Comunidad de Madrid respecto del lobo. Añade que la ausencia de un plan de gestión no convierte a la Administración en responsable ni supone la creación ex lege de un título indemnizatorio.

La contestación insiste en la conducta de los propios ganaderos y en la insuficiencia de las medidas de protección por los mismos adoptadas. Sostiene que, pese a reconocer ataques previos y presencia acreditada de lobos, no consta que el ganado se recoja por la noche, ni que la explotación haya implantado determinadas medidas de prevención subvencionadas por la propia Comunidad, como sistemas de geolocalización en el vallado o la utilización de perros de guarda. Con apoyo en el Real Decreto 348/2000, que transpone la Directiva 98/58 y establece obligaciones de bienestar animal, la Letrada autonómica concluye que, tratándose de ganado mantenido al aire libre, los titulares deben asegurar, en la medida de lo posible, la protección frente a depredadores, y que de la documentación aportada se desprende que no se han desplegado todos los medios razonables.

En materia indemnizatoria, la Administración recuerda que en vía administrativa se reclamaron 263.133,20 euros sobre la base del informe pericial de don Luis María, desglosados en daño emergente y lucro cesante, y considera esa cifra la verdadera referencia de la pretensión. Reconoce que la explotación se dedica a la cría de ganado de lidia en régimen extensivo, pero vuelve a poner el acento en la falta de constancia de que el ganado sea recogido cada noche y en la ausencia de perros de guarda, reiterando la infracción del deber de protección derivado del Real Decreto 348/2000.

Respecto de la concreta valoración de daños, señala que el expediente recoge trece siniestros con trece reses muertas entre el 15 de diciembre de 2020 y el 21 de septiembre de 2021, y que en uno de ellos ni siquiera se ha podido identificar con certeza la especie causante. Niega la existencia de una disminución de la fecundidad atribuible al estrés por depredación, al entender que los índices productivos obrantes en la Dirección General de Agricultura y en el Registro de Explotaciones Ganaderas no corroboran la alegada caída de la paridera ni la pérdida de veintidós terneros. De este modo, cuestiona uno de los pilares de la pericial de los actores.

Por otra parte, la contestación destaca la existencia de una línea específica de ayudas autonómicas para daños causados por lobos, perros asilvestrados y buitres, regulada por la Orden 3041/2011, modificada por la Orden 1624/2016, que cubre tanto la franquicia de seguros agrarios -subvencionados a su vez por el Estado y la propia Comunidad- como el lucro cesante y determinados daños indirectos, con cuantías máximas por animal en función de la edad, así como gastos veterinarios. Simula la aplicación de dicha normativa a los trece siniestros y concluye que los actores habrían podido percibir 11.450 euros, incluso incluyendo el siniestro de 4 de abril de 2021, frente a los más de 263.000 euros reclamados, diferencia que califica de manifiestamente desproporcionada.

En sus conclusiones, la Letrada autonómica resume que: a) de aplicarse las cuantías de la línea de ayudas, el importe de los daños ascendería a 11.450 euros, frente a una reclamación que supone más de veinte mil euros por animal; b) no se acredita la pérdida de fecundidad alegada; c) el art. 54.6 de la Ley 42/2007 excluye, como regla general, la responsabilidad de la Administración por la fauna silvestre en ausencia de normativa sectorial específica; d) los ganaderos no han demostrado haber adoptado todas las medidas exigibles de protección, incumpliendo sus deberes de bienestar animal; y e) existen, además, ayudas para la modernización de las estructuras agrarias que permiten financiar cercados y perros pastores. Con base en todo ello, solicita la íntegra desestimación del recurso y la confirmación de la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Comunidad de Madrid por los daños producidos por lobos y buitres en la finca " DIRECCION000".

CUARTO:Si bien la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es una figura jurídica sobradamente conocida, como demuestran los respectivos escritos de las partes, haremos una breve referencia a su regulación constitucional y legal y a la interpretación jurisprudencial de ese conjunto normativo.

El art. 106.2 de la Constitución española establece:

"Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Desarrollando este precepto constitucional, el art. 32.1 de la Ley 40/2015, del de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que es el Texto Legal aplicable ratione temporis, dispone lo siguiente:

"Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

El art 32,2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, por su parte, establece que "En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

Finalmente, el primer párrafo del art 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, declara que "Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos".

A partir de dicha regulación constitucional y legal la jurisprudencia ha decantado los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración en la siguiente formulación que encontramos expuesta, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2014 (Secc. 6º, RCAs 1308/2012), que se expresa así:

"la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art, 139 LRJAPAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas, b) Que el daño a lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal es indiferente la calificación de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. e) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducía".

QUINTO:Como bien nota la parte actora, resulta de aplicación al presente caso la disposición contenida en el art. 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, según la reforma operada por el art. único. 38 de la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, a tenor del cual: "Sin perjuicio de los pagos compensatorios que en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica".

Por tanto, al abordar el estudio de este grupo de casos, conviene distinguir los pronunciamientos recaídos antes de la entrada en vigor de la citada disposición y los dictados con posterioridad a la misma.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha admitido la responsabilidad patrimonial de las Administración Públicas en relación a los daños causados por especies protegidas.

Por su evidente interés para la decisión del presente caso debe citarse, en este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2013 (Sec. 5º RCAs nº 823/2010, ponente Dª. María del Pilar Teso Gamella).

En esta sentencia, el Tribunal Supremo desestima el recurso de casación promovido por la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la Sentencia, de 11 de diciembre de 2009, de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera), del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en el recurso contencioso-administrativo nº 1381/2008, en la que se había declarado la nulidad de los artículos 12.1.b) y 12.2 del Decreto 28/2008, de 3 de abril, por el que se aprueba el Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León.

El Tribunal Supremo, en los fundamentos jurídicos cuarto a séptimo, razona así.

"CUARTO.El examen del único motivo de casación exige que, antes de nada debamos indicar por su particular importancia la diferente caracterización que tienen las poblaciones del lobo, o "canis lupus",según se sitúen al norte o al sur del río Duero, pues finalmente tal circunstancia condiciona el régimen de responsabilidad por los daños producidos.

Adelantando la conclusión que alcanzaremos, las poblaciones del norte del Duero, son una especie cinegética, esto es, especie que puede ser objeto de caza. Y en cambio las poblaciones situadas al sur del río Duero, constituyen una especie protegida, esto es, que na puede ser objeto de aprovechamiento y actividad cinegética.

Pues bien, es sobre los daños de estas poblaciones situadas al sur del Duero sobre las que debemos pronunciarnos en relación a si es adecuada a Derecho a no lo es como concluye la sentencia recurrida, el régimen de responsabilidad patrimonial previsto en el decreto impugnado.

El marco normativo viene dado por la denominada Directiva de Habitats ( Directiva 92/43/CE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativo a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) que fue traspuesta al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, siendo posteriormente derogados los anexos I a VI del citado Real Decreto mediante la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Pues bien, la indicada Directiva en su anexo II incluye entre las "Especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación" al "canis lupus" si bien únicamente respecto de las poblaciones españolas situadas al sur del Duero, y otras poblaciones que no hace al caso citar por referirse a otros Estados miembros.

En el anexo IV la misma Directiva incluye también a las poblaciones de lobos situadas al sur del Duero en la relación de "Especies animales y vegetales de interés comunitario que requiere de una protección estricta".

En fin, en el anexo V de la misma norma comunitaria cuando se relacionan las "Especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación puede ser objeto de medidas de gestión" se incluye al lobo respecto de poblaciones situadas al norte del Duero.

En el mismo sentido, con la misma estructura y significado que acabamos de relacionar, la Ley 42/2007 antes citada se refiere a esa misma protección en sus Anexos II, V y VI.

Esta preocupación por la conservación y protección el citado mamífero depredador se traduce, por expreso mandato de la Directiva de Hábitats, articulo 12, en una prohibición de cualquier forma e captura o sacrificio deliberados, lo que incluye la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los periodos de reproducción, cría, hibernación y reproducción. Del mismo modo, el artículo 52.3 de la expresada Ley 42/2007 respecto de la protección de especies autóctonas silvestres, prohíbe dar muerte, dañar, molestar o inquietar intencionalmente a los animales silvestres, lo que incluye la captura en vivo, la destrucción y daño. Y el artículo 53 de la misma Ley, en relación con las especies silvestres en régimen de protección especial prohíbe cualquier actuación hecha con el propósito de darles muerte capturarlos, perseguirlos o molestarlos, así como la destrucción o deterioro de sus nidos, vivares y áreas de reproducción invernada o reposo.

Específicamente en relación con la caza, el artículo 62 de la Ley 42/2007 de tanto cita dispone que la caza no podrá afectar en ningún caso a las especies prohibidas por la Unión Europea, que ya hemos relacionado que prohíbe tal actividad respecto de las especies animales de interés comunitario entre las que incluye a las poblaciones del lobo situadas al sur del río Duero.

Como se ve, estas poblaciones de lobos situadas al sur del río Duero, que gozan de la especifica e intensa protección que dispensa de modo directo lo norma comunitaria y la ley española antes citadas, no pueden ser objeto de la actividad cinegética, a diferencia de lo que sucede con las poblaciones de dicho mamífero depredador situadas al norte del expresado río.

QUINTO.En relación al régimen de la responsabilidad patrimonial por los daños producidos por el lobo debemos hacer una acotación preliminar, pues se excluye de nuestro análisis el sistema de responsabilidad previsto en el Plan autonómico recurrido por los daños del lobo al norte del río Duero, en cuanto especie cinegética, dado que la regulación contenida en el Plan no es objeto de impugnación ni discusión alguna en casación, como antes adelantamos y ahora reiteramos.

La sentencia recurrida concluye que en las poblaciones de lobo situadas al Sur del río Duero, en cuanto especie no susceptible de actividad cinegética, el nivel de protección e intervención de la Administración es tan acusado, que para los daños que causen hay que entender que le es de aplicación el régimen primario de responsabilidad patrimonial del artículo 106.2 de la Constitución, y de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992. Y ello porque los perjudicados no tienen el deber de asumir y soportar aquellos daños de forma individual, ya que en tales casos estaríamos ante perjuicios perfectamente identificados derivados de la protección que el ordenamiento encomienda a los poderes públicos sobre determinadas especies, en general, y sobre el lobo, en particular.

El motivo de casación no puede prosperar, pues en alguna ocasión esta Sala se ha pronunciado sobre el concepto amplio del servicio público, en cuanto a la responsabilidad que corresponde a las Administraciones Públicas por daños causados a terceros, cuando estamos ante especies animales o ámbitos naturales que gozan de algún régimen especial de protección, en aras de salvaguardar el interés público medioambiental. No nos extenderemos sobre ello, pues las partes en este recurso de casación están básicamente conformes con la doctrina citada. Solamente cabe advertir que para que dicha lesión patrimonial hipotética pueda ser objeta de resarcimiento deben cumplirse, en lado caso, los requisitos del régimen general de la responsabilidad administrativa configurado en la Ley 30/1992.

SEXTO.A tenor del único motiva invocado por la Administración recurrente que examinamos, la discrepancia que se expresa en casación, respecto de la interpretación y aplicación normativa realizada por la sentencia, se funda, únicamente, en determinar si el régimen que alumbra el Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León, concretamente en el artículo 12, respecto de la compensación de los daños a la ganadería realizados por los lobos únicamente respecto de las poblaciones situadas al sur del río Duero, excluye o no la aplicación del régimen general en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración que establece la Ley 30/1992 (artículos 139 y siguientes).

Dicho de otro modo, la sentencia concluye que el sistema de responsabilidad par daños previsto en el artículo 12 del plan excluye la aplicación de la Ley 30/1992, mientras que la Administración ahora recurrente señala que dicha regulación de compensación de daños del plan no impide la aplicación de la responsabilidad patrimonial prevista en el Ley 30/1992.

La constatación de las dudas que surgen a la Sala de instancia sobre si el artículo 12 del plan, que regula la compensación de daños ocasionados por el lobo a la ganadería, excluye la aplicación del régimen general de la responsabilidad patrimonial, ya serían suficientes para concluir que las previsiones del plan al respecto resultan, cuando menos, confusas y contradictorias.

SÉPTIMO.Si se repara en el contenido de artículo 12, advertimos que el mismo comienza señalando que la Comunidad de Castilla y León "procurará que los perjudicados tengan la posibilidad de compensar los daños que el lobo haya producido a su ganado". De modo que no se reconoce la responsabilidad de la Administración por los daños ocasionados por esta especie protegida, sino que parece excluirse. pues "procurar" es hacer esfuerzos para suceda lo que se expresa, es decir, que se compense por los daños, lo que obviamente no es lo mismo que "compensar".

Téngase en cuenta que cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección por la concurrencia de un interés público relevante como es el medioambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del "canis lupus" en esa zona. No puede, por tanto, excluirse el régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992.

Recordemos que la concreta compensación prevista para los daños ocasionados por los lobos en los terrenos situados al sur del río Duero, el apartado b) del artículo 12.1 del plan dispone que se ha de asegurar la existencia de, al menos, un seguro asequible que cubra los daños ocasionados en las explotaciones por "lobos o perros asilvestrados". Asimismo la Consejería de Medio Ambiente compensará la franquicia de dicho seguro y, en los supuestos en los que se acredite que los daños han sido ocasionados por lobos, se compensará el lucro cesante y los daños indirectos.

El mandato que contiene el citado artículo 12.1.b) de la suscripción del seguro y la compensación de la franquicia por la Administración, así como la equiparación de los lobos, que es la especie objeto de tal regulación y que tiene una protección derivada de la Directiva de Hábitats como antes señalamos, con los perros asilvestrados. y las prevenciones del apartado 2 del citado artículo 12, na introduce ninguna certeza ni claridad sobre si está configurando un sistema paralelo, alternativo, voluntario o no. o excluyente al general que establece la Ley 30/1992.

Es más, lo que se parece deducirse del artículo 12.1.b) de tanta cita es que la Administración únicamente responde de los daños derivados del lucro cesante y daños indirectos, lo que se opone, con carácter general, a la responsabilidad patrimonial de la Administración que diseña en el artículo 106.2 de la CE y regulan los articulas 139 y siguientes de la Ley 30/1992.

En definitiva, no podemos entender que la sentencia vulnera los artículos 139 y siguientes de la mentada Ley, cuya lesión se denuncia en casación pues lo cierto es que el plan impugnado en la instancia no sólo guarda silencio sobre si resulta de aplicación el régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en la Ley 30/1992, al no hacer ninguna remisión expresa ni velada al mismo, sino que de la regulación contenida en el artículo 12 del plan se infiere que lo que se pre rende es excluir su aplicación.

En consecuencia, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación al desestimarse el único motivo invocado".

SEXTO:Por otra parte, hemos de analizar los pronunciamientos jurisprudenciales dictados tras la Ley 33/2015, de 21 de septiembre

El Tribunal Supremo ya se ha pronunciado aún sobre la interpretación del art. 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, según la reforma operada por el art. único. 38 de la Ley 33/2015, de 21 de septiembre en las sentencias de fecha 2 de diciembre de 2019 (RCAs 141/2019) y en la posterior de 11 de febrero de 2020 (RCAs 171/2020). En concreto, en la última de las sentencias citadas, que, precisamente desestima el recurso de casación contra la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 2 de noviembre de 2019 dictada en Recurso Contencioso administrativo 470/2017, expresando el Tribunal Supremo lo que transcribimos:

«CUARTO.La cuestión litigiosa se centra, pues, en la interpretación que haya de darse al inciso "excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica" que se prevé como excepción al régimen general contenido en el artículo 54.6 de la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

La respuesta interpretativa ya la hemos dado en la reciente STS 1654/2019, de 2 de diciembre cuya doctrina hemos de reproducir:

" Las posiciones enfrentadas pueden sintetizarse en los siguientes términos: la Sala de instancia considera que basta con que la normativa sectorial especifica declare que una especie es tributaria de algún régimen especial de protección para entender que, si uno de sus ejemplares causa un daño, deba declararse la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, siguiendo al efecto el criterio establecido en la sentencia de este Tribunal de 22 de marzo de 2013 , según el cual, cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medioambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del "canis lupus" en esa zona, por lo que no puede excluirse la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Frente a ello, la Comunidad Autónoma recurrente entiende que para declarar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por los daños causados por las especies de fauna silvestre se debe exigir una previsión expresa y completa de la normativa sectorial específica.

Para la resolución de la controversia conviene tener en cuenta el fundamento y finalidad de esta institución, que se dirige a garantizar la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la Administración, que, en el ejercicio de sus competencias y dirigida a la consecución de los objetivos que en cada caso le son propios, afecta además de manera concurrente, específica y negativa a los derechos e intereses del administrado, causándole una lesión que no tiene el deber de soportar. La finalidad de la institución se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión en cuanto no existe un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial. De tal manera que el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo sino a esa falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla. Como dice el art. 34.1 de la Ley 40/2015, solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Por otra parte, la responsabilidad patrimonial se sujeta a la configuración legal en los términos establecidos por la ley, dice el art. 106.2 de la Constitución en cuanto su existencia, alcance y contenido viene determinado en cada momento por el legislador, que establece los hechos determinantes, las consecuencias jurídicas y las condiciones y requisitos de ejercicio de la acción correspondiente, a los que se condiciona la exigencia por el perjudicado.

Son estos criterios generales los que pueden aclarar la interpretación del inciso en cuestión del art. 54.6 de la Ley 42/2007, en cuanto dicho precepto viene a delimitar el alcance de la responsabilidad patrimonial de la Administración en relación con los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre.

En una primera lectura del precepto se aprecia el reconocimiento del derecho a pagos compensatorios por razones de conservación, como un concepto distinto de la responsabilidad patrimonial por los daños causados por las especies de fauna silvestre y, respecto de ésta, se sienta el criterio general de falta de responsabilidad de las Administraciones públicas y la excepción, aquí controvertida, de los supuestos establecidos en la normativa específica, lo que podría llevar a pensar, inicialmente, que la responsabilidad patrimonial solo podría exigirse en relación con concretos supuestos de perjuicios reconocidos en dicha normativa específica.

Sin embargo, la respuesta es otra desde la naturaleza y finalidad de la institución a la que antes nos hemos referido y de los perjuicios que resultan indemnizables, que ha de ponerse en relación con la existencia de un título que imponga al perjudicado la obligación de soportar la patrimonial derivada de la actuación administrativa. Desde este planteamiento, resulta razonable entender que el art. 54.6 de la Ley 42/2007, cuando establece que, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, viene a imponer a los afectados el deber de soportar tales perjuicios genéricos y en congruencia con ello, la excepción respecto de los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica, alude a los perjuicios derivados de la actuación administrativa que responde al desarrollo y efectividad de la normativa sectorial, que resultarán indemnizables en cuanto dicha normativa no imponga al perjudicado el deber de soportar el daño imputable a la actuación administrativa derivada o exigible conforme a esa específica regulación.

En otras palabras, el precepto examinado, al regular la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excluye que esa sola circunstancia pueda invocarse por el perjudicado como título de imputación a la Administración, lo que puede considerarse un reflejo del criterio jurisprudencial, en el sentido de que la responsabilidad no viene determinada por cualquier consecuencia lesiva relacionada con la actuación administrativa, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo.

Y en el mismo sentido, cuando el precepto excepciona los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica, está aludiendo a una actividad administrativa sujeta a previsiones concretas y determinadas para el caso, cuyo desarrollo en cuanto incida de manera perjudicial en la situación patrimonial del administrado, constituye título de imputación de responsabilidad a la Administración, en cuanto no le venga impuesto el deber de soportar el daño.

Por estas razones la controversia interpretativa planteada ha de resolverse en favor del criterio sostenido por la Sala de instancia, en relación con el mantenido por esta Sala en la citada sentencia de 22 de marzo de 2013 , que atendiendo al régimen específico de protección del lobo, al sur del río Duero, señala "que cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medioambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del " canis lupus" en esa zona." Y en estas circunstancias, determinadas por la normativa sectorial específica y concretada en la especie animal causante del daño, la actuación administrativa se sujeta a la responsabilidad patrimonial por los daños producidos en cuanto no exista un deber de soportarlos y concurran los demás requisitos exigidos al efecto.

De manera que, dando respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión, la excepción a la regla general establecida en el art. 54.6, que examinamos, no responde a una previsión expresa y completa que atribuya responsabilidad a las Administraciones Públicas por los daños causados por las especies de fauna silvestre, como mantiene la recurrente, sino a la existencia de una normativa sectorial por la que se sujeta de manera específica a determinada especie a algún régimen especial de protección, cuyo desarrollo y efectividad responde a la adopción por la Administración de concretas medidas y actuaciones, que hagan compatible, en la medida de lo posible, el régimen de protección con los derechos e intereses patrimoniales de los administrados, respondiendo la Administración de los daños causados por la gestión de este régimen de protección especial que el administrado no tenga el deber de soportar.

No pueden acogerse, frente a esta interpretación, las alegaciones de la Administración recurrente en su escrito de interposición del recurso, pues el hecho de que la sentencia de 22 de marzo de 2013 se refiera a la situación previa a la modificación de la Ley 42/2007, introducida por la Ley 33/2015, no impide tomar en consideración la razón de la decisión adoptada en los términos y por las razones que se acaban de exponer; las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que se invocan por la Sala de instancia no declaran la responsabilidad patrimonial de la Administración en razón de un previo reconocimiento en la normativa específica de dicha Comunidad, sino que se refiere a ésta como parte del régimen de protección especial del lobo y adopta su decisión de acuerdo con el criterio establecido en la citada sentencia de este Tribunal Supremo, señalando expresamente que es la finalidad de la conservación y protección de la especie lo que determina las especiales medidas que se adoptan, especial protección fundada en un interés público relevante, lo que lleva a considerar que efectivamente estamos ante una de las excepciones que la propia ley prevé; la inexistencia en la Comunidad de Madrid de un Plan de protección del lobo análogo al de Castilla y León, lejos de excluir la aplicación de la excepción que examinamos, pone de manifiesto la falta de adopción por la Comunidad de las disposiciones y medidas a su alcance, cuya incidencia en la producción del daño por la especie protegida ha de valorarse en cada caso; y, finalmente, el supuesto invocado de la Ley 43/2002, de 22 de noviembre, de Sanidad Vegetal, en relación con la sentencia de esta Sala de 2 de julio de 2018 , tampoco sirve de apoyo a su planteamiento, pues en dicha sentencia se deja claro que una cosa son las medidas de apoyo financiero a favor de los afectados por las plagas en cuestión, cuya naturaleza constituía el objeto de aquel recurso, y otra distinta la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración en los supuestos que, como consecuencia de su actuación, pueda imputarse a la misma la producción de una lesión patrimonial que el particular no tenga el deber de soportar y resulta indemnizable conforme a los preceptos que regulan dicha institución, pronunciamientos congruentes con el planteamiento que acabamos de hacer en este caso, distinguiendo entre los pagos compensatorios que en su caso pudieran establecerse por razones de conservación y la exigencia de responsabilidad patrimonial por los daños causados por las especies de fauna silvestre, en los términos que hemos indicado".»

Igualmente sobre la meritada disposición se ha pronunciado en muy variadas ocasiones el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, circunstancia de la que dejaremos debida constancia a los efectos de conocer y valorar la interpretación que sobre aquella norma legal se va imponiendo en este ámbito material.

En concreto, nos referimos a las sentencias de 11 de septiembre de 2017 (Sec. 2ª, recurso nº 136/2016, ponente D. Valentín Jesús Varona Gutiérrez), 26 de enero de 2018 (Sec. 2ª, recurso nº 2/2017, ponente Dª. María Concepción García Vicario, Roj STST CL 394/2018), 9 de marzo de 2018 (Sec. 2º, recurso nº 37/2017, ponente Dª. María Begoña González García,) y 16 de marzo de 2018 (Sec. 2ª, recurso nº 36/2017, ponente D. José Matías Alonso Millán).

En la primera de estas resoluciones, más concretamente en su fundamento jurídico séptimo, se razona del siguiente modo:

"SÉPTIMO.Siendo este el criterio de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, que hemos venido siguiendo en estos casos, ahora, se nos plantea como novedad, la alegación que fórmula la Administración demandada de que, no puede ya mantenerse el régimen general de responsabilidad de la Administración por los daños causados por los lobos, como especie de la fauna silvestre que es, tras la publicación el 22 de septiembre de 2015 de la Ley 33/2015 de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, desde la entrada en vigor de esta ley, el 7 de octubre de 2015, a los quince días de su publicación, de acuerdo con la disposición final cuarta, al modificar el art 54.6 en su art. Único 38. estableciendo:

6. Sin perjuicio de los pagos compensatorios que en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial especifica.

Alegación que es rechazada por la actora, tanto en el escrito de demanda como en el de conclusiones, al rebatir el informe emitido por el Jefe del Servicio de Espacios Naturales de la Dirección General del Medio Natural de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, de 2 de noviembre de 2016, que excluye la indemnización de los siniestros 18, 19 y 20 ocurridos con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma de la ley 42/2007 por la ley 33/2015.

Para ella, considera que concurren en el presente caso, las excepciones, que la propia ley contempla, a la regla general de irresponsabilidad de la Administración, razones de conservación y normativa sectorial específica, como resulta de la propia fundamentación del criterio, que ha venido manteniendo esta Sala, con base en el de la Sala de Valladolid, ya confirmado por el Tribunal Supremo, de declarar la responsabilidad de la Administración por daños causados por una especie estrictamente protegida, como es el lobo. Régimen general de responsabilidad de las administraciones públicas, cuyos principios se mantienen y reiteran por los art. 32 y ss de la ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público.

Tenemos pues que valorar si estamos ante un supuesto al que es aplicable la nueva norma, que excluye el régimen general de responsabilidad de las administraciones públicas respecto de los daños causados por la fauna silvestre, o por el contrario estamos ante uno de los supuestos de excepción a la norma general que la propia ley admite.

Es evidente como ya indicaba la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2013, dictada en el recurso de casación 823/2010, que " El marco normativo viene dado por la denominada Directiva de Hábitats ( Directiva 92/43/CE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativo a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) que fue traspuesta al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, siendo posteriormente derogados los anexo I a VI del citado Real Decreto mediante la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Pues bien, la indicada Directiva en su anexo II incluye entre las "Especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación" al "canis lupus" si bien únicamente respecto de las poblaciones españolas situadas al sur del Duero, y otras poblaciones que no hace al caso citar por referirse a otros Estados miembros.

En el anexo IV la misma Directiva incluye también a las poblaciones de lobos situadas al sur del Duero en la relación de "especies animales y vegetales de interés comunitario que requiere de una protección estricta".

En fin, en el anexo V de la misma norma comunitaria cuando se relacionan las "Especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación puede ser objeto de medidas de gestión" se incluye al lobo respecto de poblaciones situadas al norte del Duero.

En el mismo sentido, con la misma estructura y significado que acabamos de relacionar, la Ley 42/2007 antes citada se refiere a esa misma protección en sus Anexos II, V y VI.

Esta preocupación por la conservación y protección el citado mamífero depredador se traduce, por expreso mandato de la Directiva de Habitats, artículo 12, en una prohibición de cualquier forma de captura o sacrificio deliberados, lo que incluye la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los periodos de reproducción, cría, hibernación y reproducción. Del mismo modo, el artículo 52.3 de la expresada Le y 42/2007, respecto de la protección de especies autóctonas silvestres, prohíbe dar muerte, dañar, molestar o inquietar intencionalmente a los animales silvestres, lo que incluye la captura en vivo, la destrucción y dallo. Y el artículo 53 de la misma Ley, en relación con las especies silvestres en régimen de protección especial, prohíbe cualquier actuación hecha con el propósito de darles muerte, capturarlos, perseguirlos o molestarlos, así como la destrucción o deterioro de sus nidos, vivares y áreas de reproducción invernada o reposo. Ahora tras la ley 33/2015 es el art. el 54.5)

Específicamente en relación con la caza, el artículo 62 de la Lev 42/2007 de tanta cita dispone que la caza no podrá afectar en ningún caso a las especies prohibidas por la Unión Europea, que ya hemos relacionado que prohíbe tal actividad respecto de las especies animales de interés comunitario entre las que incluye a las poblaciones del lobo situadas al sur del río Duero.

Como se ve, estas poblaciones de lobos situadas al sur del río Duero, que gozan de la específica e intensa protección que dispensa de modo directo la norma comunitaria y la ley española antes citadas, no pueden ser objeto de la actividad cinegética, a diferencia de lo que sucede con las poblaciones de dicho mamífero depredador situadas al norte del expresado río," Y precisamente por ese marco normativo especial es por lo que concluía: "cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medioambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del "canis lupus" en esa zona. No puede, por tanto, excluirse el régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 139 v siguientes de la Ley 30/1992".

Es pues la finalidad de la conservación y protección de la especie lo que determina las especiales medidas que se adoptan, especial protección fundada en un interés público relevante, como es el medio ambiental, que en nuestro ámbito se refleja en el Decreto 28/2008, de 3 de abril, por el que se aprueba el Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León lo que nos lleva a considerar que efectivamente estamos ante una de las excepciones que la propia ley prevé, que justifica la compensación de los daños y perjuicios que efectivamente queden acreditados, lo que no es sino manifestación de las exigencias del art. 106.2 de la Constitución, que fue lo que inspiró el criterio que hemos venido aplicando como se indicaba en las sentencias citadas, y que hemos de mantener para garantizar el citado derecho.

Por ello hemos de desestimar la alegación de la Administración y mantener el criterio de reconocimiento en estos casos del derecho del particular a ser indemnizado de acuerdo con el principio general de responsabilidad patrimonial de la Administración, lo que conlleva que no deban excluirse los siniestros 18, 19 y 20 del cálculo de la indemnización".

Esta línea interpretativa se ha mantenido por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en las resoluciones posteriores, llegando a afirmarse en la última de las citadas, también en su fundamento jurídico séptimo, lo siguiente;

"Por ello hemos de desestimar la alegación de la Administración y mantener el criterio de reconocimiento en estos casos del derecho del particular a ser indemnizado de acuerdo con el principio general de responsabilidad patrimonial de la Administración, lo que conlleva que no deban excluirse los siniestros C160 a C167 del cálculo de la indemnización, ya que el Letrado de la Junta sigue sosteniendo en su contestación a la demanda que no considera concurrente la excepción prevista en el artículo 54.6 de la Ley 42/2007, no obstante remitirnos a aquéllos argumentos, pese a la reiteración del Letrado de la Administración, se ha de volver a significar que esta Sala no considera que todo siga igual después de la reforma de la Ley 42/2007 por la Ley 33/2015, sino que considera que en este supuesta específico concurren las excepciones previstas en la Ley en cuanto a que existe en este casa normativa sectorial especifica que determina que siga vigente el régimen general de responsabilidad patrimonial de la Administración (responsabilidad que, por otra parte, no es sino un pago compensatorio)".

SEPTIMO:Expuesto lo que precede, hemos de recordar en este punto el tenor literal del art. 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad: "Sin perjuicio de los pagos compensatorios que en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica".

En lo que aquí interesa, dejando de lado la cuestión relativa a los pagos compensatorios por razones de conservación, la norma comentada claramente distingue entre una regla general ("las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre") y una excepción a la misma ("excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica").

Profundizando un poco más, resulta que es en la excepción donde surgen los problemas interpretativos que el presente caso suscita, pues se trata de determinar si los daños causados por especies protegidas y, más concretamente, por las poblaciones de lobos situadas al sur del Duero, encajan o no en la misma, es decir, si en tales casos las Administraciones Públicas deben responder conforme a lo establecido en la normativa sectorial específica o, por el contrario, debe regir la regla general.

La parte actora, ante dicha cuestión, responde afirmativamente, esto es en el sentido de que estos casos deben entenderse subsumidos en la excepción y no en la regla general del art. 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. En síntesis, por entender que "la finalidad de conservación y protección de la especie es lo que determina que nos encontremos ante una de las excepciones que contempla el artículo 54.6 de la Ley de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad". Igual posición mantiene la Comunidad de Madrid.

El problema, en definitiva, estriba en determinar qué debe entenderse por "excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica".

Más en concreto, cuál debe ser la densidad normativa exigible para entender cumplido dicho enunciado de excepción.

Expuesto en otros términos, se trata de dilucidar si para ello se debe exigir una previsión expresa y completa que atribuya responsabilidad a las Administraciones Públicas por los daños causados por las especies de fauna silvestre, como por ejemplo sucede en el caso del tercer párrafo de la Disposición adicional séptima del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (" También podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización especifica de anímales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos."). O, por el contrario, si basta con que la normativa sectorial especifica declare que una especie es tributaria de algún régimen especial de protección para entender que, si uno de sus ejemplares causa un daño, deba declararse la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Consideramos que la segunda interpretación es la que resulta más coherente con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de 22 de marzo de 2013, citada en el fundamento jurídico sexto de esta resolución, y más concretamente con su siguiente ratio decidendi: "cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medioambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues corresponde a la Administración adoptar aquellas más adecuadas para la conservación del "canis lupus" en esa zona. No puede. por tanto, excluirse el régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992".

Coincidimos, por tanto, con la conclusión alcanzada por la actora que tiene su reflejo en la jurisprudencia citada en el sentido de entender que los fines de conservación y protección de las especies que gozan de singular protección, conforme a la normativa sectorial específica, trasladan a la Administración la responsabilidad por los daños causados por aquellas o, empleando las palabras del Tribunal Supremo, que en estos casos "no puede excluirse el régimen general de responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992".

En definitiva, debemos concluir que en estos casos estamos ante un supuesto de excepción suficientemente caracterizado en la normativa sectorial específica y que, por tanto, concurre la nota de la antijuridicidad del daño.

OCTAVO:Consideramos que en el caso concurren todos los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública demandada. Así:

En primer lugar, concurre la efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. Las partes discuten la concreta cuantificación del daño, pero no se suscita controversia en cuanto a su existencia en sí misma considerada, si bien, como hemos expuesto de las posiciones de las partes la codemandada solo acepta un ataque compatible con lobos.

En segundo lugar, el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

En este sentido, respecto a si el servicio público está presente en el desenvolvimiento de los hechos litigiosos, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2013, antes citada, recuerda que

"esta Sala se ha pronunciado sobre el concepto amplio del servicio público, en cuanto a la responsabilidad que corresponde a las Administraciones Públicas por daños causados a terceros, cuando estamos ante especies anímales o ámbitos naturales que gozan de algún régimen especial de protección, en aras de salvaguardar el interés público medioambiental".

Por lo que se refiere a la normalidad o anormalidad del funcionamiento del servicio público, entendemos que el presente asunto se puede enfocar en uno u otro sentido y que desde ambas perspectivas la Administración debe responder, La parte actora parece centrar su reclamación en el funcionamiento anormal y esta tesis resulta admisible en atención al dato no controvertido de que la Comunidad de Madrid no ha aprobado hasta la fecha un plan de gestión del lobo, como el que existe en otras Comunidades Autónomas, es decir, como instrumento apropiado para tratar de minimizar los efectos negativos que la especie pueda originar sobre el ganado. En todo caso, debemos añadir que también desde la otra perspectiva resultaría viable la pretensión, en atención a la propia dinámica inherente a la declaración de un régimen especial de protección sobre una especie, como resulta de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2013, más arriba citada.

Finalmente, en cuanto a este apartado, tampoco es objeto de discusión entre las partes Ja relación causal directa e inmediata y exclusiva entre alguno de los ataques protagonizados por los lobos y buitres a la explotación ganadera del recurrente y el daño sufrido por la misma.

En tercer lugar, no se ha acreditado por la Administración la concurrencia de algún supuesto de fuerza mayor que sirva para exonerar su responsabilidad.

Y, por último, concurre la antijuridicidad del daño, como se ha razonado en el fundamento jurídico precedente.

Por ello ha de concluirse que concurren los supuestos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial, si bien hemos de proceder a una cuantificación de lo reclamado por la actora.

NOVENO:La Comunidad de Madrid, sobre la base del informe de fecha 9 de marzo de 2022 del Subdirector General de Producción Agroalimentaria, empieza sosteniendo que los daños no son directamente imputables a ataques de lobos, si no más bien a la insuficiencia de las medidas de protección contra estas incidencias por parte de la explotación ganadera, toda vez que no consta que las explotaciones de cría de toro de lidia que regentan los recurrentes dispongan de perros de guarda para la defensa del ganado, señalando, además, que dichas explotaciones incumplen el RD 348/2000 de fecha 10 de marzo , de 10 de marzo, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva 98/58/CE, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas, que que impone a los titulares de las explotaciones en su art. 3 el deber de adoptar las medidas adecuadas para asegurar el bienestar de los animales y evitar que sufran dolores o daños inútiles. Recuerda asimismo que el punto 6 del anexo, dedicado a los animales mantenidos al aire libre, dispone que, en la medida en que sea necesario y posible, el ganado debe estar protegido frente a las inclemencias del tiempo, los depredadores y el riesgo de enfermedades. Considera por ello que, dado que se carecen de estas medidas y que el ganado no se guarda por la noche, que es cuando suelen acaecer este tipo de ataques, cabe concluir que, al menos, los recurrentes no han desplegado todos los medios a su alcance para conjurar la posibilidad de estos daños.

Ha de señalarse a este respecto que tanto las aclaraciones al informe de D. Constancio, Veterinario de las explotaciones (vid folios 207 y 208 autos), como las de D. Severino, son claras al respecto (vid 198 vto y 199 autos), nos ponen de relieve que la posibilidad de recoger a los animales por la noche no es factible en las ganaderías de lidia, debido a la propia idiosincrasia de la especie, que se cría en libertad, y sería probable que los machos se lesionaran entre ellos. Por otra parte, la propia norma invocada en su anexo 6º no es de un contenido tan imperativo como parece sugerir la Administración, pues dicho precepto establece que esa protección del ganado en extensivo frente a las inclemencias del tiempo se hará «en la medida en que sea necesario y posible».

Los mencionados peritos nos han explicado, además, la inviabilidad práctica y técnica de encerrar cada noche a un número elevado de reses bravas dispersas en grandes superficies de pastos, no solo por la desproporción de los medios materiales y humanos que requeriría, sino por la propia naturaleza del ganado de lidia, cuya bravura exige el mínimo contacto posible con el hombre y la distribución en lotes para evitar peleas. También han señalado la eficacia muy limitada de los perros de guarda en explotaciones de esta envergadura, así como la desconfianza que generan en las vacas bravas, que tienden a proteger a sus crías frente a la presencia de cánidos extraños.

Dicho esto, tampoco es cierto que no se hayan adoptado medidas de protección suficientes, como parece sugerir el informe de la Administración; el recurrente nos ha demostrado que que se han implementado diversas medidas, como la sustitución de la antigua malla de alambre de espino por malla ganadera de alta resistencia y de 1,50 mts de altura; cercados en todos los recintos donde se coloca al ganado y cercados de piedra de 2 metros de altura; aumento de las tareas de vigilancia y control del ganado, y colocación de sistemas de videovigilancia en el recinto cercado en piedra donde se colocan a las becerras de un año.

Extremo que, por otra parte, se constata del anexo fotográfico que obra a los folios 162 y ss de los autos en el informe pericial aportado junto con la demanda confeccionado por los peritos Srs. Severino ( Ingeniero de Montes) Jesús Ángel (Veterinario) y Constancio (igualmente, veterinario).

DECIMO:Dicho todo esto, toca ahora resolver, a la vista de dichos informes, la cuantía indemnizatoria que debe de fijarse a favor de los recurrentes.

Los conceptos indemnizatorios que se reclaman en la demanda son exactamente cinco, y de ellos sale la cifra total de 120.966,76 euros. El propio escrito la toma del informe pericial y los cuantifica así:

1. Pérdida de fecundidad - animales no nacidos por estrés debido a los ataques de lobo . Se indemniza la pérdida de producción derivada de la disminución de la paridera atribuida al estrés por depredación, valorando los cinco terneros que no han llegado a nacer y el destino económico que habrían tenido (machos de lidia, machos de matadero, hembras de recría y hembras de matadero). Esta partida asciende a 35.929,66 euros.

2. Daño emergente por los animales muertos en los ataques de lobos y buitres. Se valora el coste de producción de los animales efectivamente muertos en los ataques, calculando el gasto de la explotación repercutido por animal desde la gestación hasta la fecha de la muerte, según el coste mensual por animal obtenido de la contabilidad de 2019 de Medianillos Ganadera S L. Esta partida asciende a 26.446,56 euros.

3. Lucro cesante de los machos de lidia muertos. Se indemniza la ganancia dejada de obtener por los cinco machos muertos que se consideran destinados a la lidia en plazas de primera, calculando la diferencia entre el valor de venta del toro en la lidia y el valor del mismo animal a los cuatro años de edad en el momento de la lidia. Esta partida asciende a 45.567,13 euros.

4. Lucro cesante de las hembras reproductoras muertas. Se indemniza la pérdida de las madres reproductoras seleccionadas para la ganadería, valorando la diferencia entre el precio de venta de una vaca reproductora y su valor a los dos años, aplicado a cuatro madres reproductoras perdidas por los ataques. Esta partida asciende a 10.982,21 euros.

5. Gastos de personal asociados a los ataques de lobo y buitre. Se incluyen las horas de trabajo adicionales del personal de la explotación por cada ataque: búsqueda del animal atacado, presencia con veterinarios y agentes forestales, traslado del cadáver, trámites ante la oficina comarcal, reparación de cercados, aumento de la vigilancia, etcétera. Se toma un coste empresarial por hora y se multiplica por las horas mínimas imputadas a cada uno de los ataques reconocidos. Esta partida asciende a 2.041,20 euros.

Estas cinco partidas son las que, sumadas, dan la cantidad reclamada en la demanda de 120.966,76 eurosen concepto de responsabilidad patrimonial por daños producidos por lobos y buitres a la explotación ganadera de los actores.

DECIMOPRIMERO:A diferencia de otros procedimientos que se han seguido ante esta Sala, en este caso carecemos de codemandada que nos haya aportado un informe pericial para poder discriminar y tener elementos para cuestionar las partidas indemnizatorias pretendidas por los recurrentes.

Es más, en la fase administrativa, los ahora recurrentes aportaron un informe confeccionado por el Ingeniero Agrónomo D. Luis María, en dicho informe se hacía una cuantificación por un total de 263.133,02 €. Por el contrario, en este procedimiento, los recurrentes aportan un nuevo informe (vid folio 92 y ss de los autos) confeccionado, como se ha dejado dicho, por los peritos Srs. Severino ( Ingeniero de Montes), Jesús Ángel y Constancio (veterinario), este informe reduce el quantum indemnizatorio a la cantidad señalada en el suplico de la demanda.

La Sra. Letrado de la Comunidad de Madrid, en su contestación se refiere, unicamente al informe comentado del Subdirector General de Producción Agroalimentaria de fecha 9 de marzo de 2022. Este nuevo informe acompañado a la demanda no es siquiera comentado por la Administración demandada, con lo que la Sala carece de su opinión al respecto.

DECIMOSEGUNDO:La Sala ha de partir de la naturaleza de la explotación afectada, y ha quedado acreditado que se trata de ganaderías de lidia de primer nivel, que operan bajo los hierros DIRECCION001 y Toros de Cortés,integradas en la Real Unión de Criadores de Toros de Lidia, sometidas a un sistema de selección genética rigurosa, con control exhaustivo de genealogía, aptitud para la lidia y reproducción dirigida, en los términos previstos en la Orden de 12 de marzo de 1990 reguladora del Libro Genealógico de la raza bovina de lidia. Ello comunica a los animales un valor singular, no equiparable al ganado de producción cárnica al uso, de forma que el daño derivado de su pérdida no puede reconducirse sin más a los baremos ordinarios de ganado de carne, sino que ha de atender a la especificidad del ganado de lidia, a su destino preferente a la vida y a su proyección económica en los espectáculos taurinos.

En cuanto al daño emergente derivado de la muerte de los animales,los actores nos han acreditado que en el periodo comprendido entre diciembre de 2020 y diciembre de 2021 se produjeron diez ataques, con resultado de trece reses muertas, ataques que constan documentados en actas de agentes forestales y demás documentación obrante en el expediente administrativo y en autos. Uno de los episodios presenta como causante a buitres, extremo que, pese a la inicial calificación de especie causante desconocida en el acta, aparece reconocido como posibilidad cierta en los propios informes técnicos de la Administración, que admiten la existencia en la zona de lobos, perros asilvestrados y buitres, y no aportan elemento técnico que permita descartar tal especie. Frente a la tradicional reticencia administrativa a reconocer daños por buitres sobre ganado vivo, la parte actora invoca la doctrina ya consolidada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que ha declarado la indemnizabilidad de este tipo de ataques cuando resultan acreditados mediante la prueba practicada, y que ha sido reseñada en la demanda.

La cuantificación del daño emergente por la muerte de los trece animalesse construye sobre una metodología que parte, de un lado, del valor del animal al nacimiento y, de otro, del incremento diario de valor hasta la fecha de la muerte, tomando como base la cuenta de pérdidas y ganancias de las explotaciones y referenciando los costes y valores a la totalidad de los animales existentes en las tres ganaderías, cifrados en seiscientas noventa reses. El perito Sr. Severino ha explicado que en este cálculo no se incorpora el componente estrictamente genético o de singularidad del ejemplar, dada la dificultad de una medición económica objetiva de ese factor, sino que se utiliza un criterio asentado en los datos contables de la explotación, proyectados sobre la vida útil del animal en la ganadería de lidia. De la suma del valor al nacer y del valor incremental hasta la muerte se obtiene un daño emergente total por la pérdida de trece animales de 26.446,56 euros.

El lucro cesantese presenta íntimamente ligado al destino de los animales, que en el caso de una explotación de lidia no es, salvo en proporción minoritaria, el sacrificio inmediato para carne, sino fundamentalmente su lidia en plazas de primer orden o su permanencia como madres reproductoras de alto valor genético. En relación con los cinco machos muertos,el perito considera que su destino habría sido la lidia en plazas de primera categoría, tomando como referencia las facturas de venta de toros de lidia a cuatro años de edad, descontando de ese precio el valor contable del animal a dicha edad. De este modo, se obtiene una pérdida de ganancias por lucro cesante de 45.567,13 euros para los cinco machos.

En el caso de las hembras,el lucro cesante se vincula a las vacas seleccionadas como madres reproductoras, que representan aproximadamente el cincuenta por ciento de las hembras nacidas y que constituyen el núcleo de ganado selecto sobre el que se asienta la continuidad de la ganadería. Tomando como base las facturas de venta de madres a otras ganaderías y el valor del animal a los dos años, se calcula el valor económico que deja de generarse por la pérdida de cuatro hembras consideradas, a estos efectos, como futuras madres, ascendiendo el lucro cesante de este capítulo a 10.982,21 euros.

La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede de Burgos) nos ha precisado que el lucro cesante derivado de ataques de lobo a explotaciones ganaderas no se identifica con meras expectativas abstractas, sino con ganancias futuras que habrían sido razonablemente obtenidas de no haberse producido el siniestro, siempre que se hallen debidamente acreditadas mediante datos objetivos y no simples conjeturas. Así lo declaran, entre otras, las Sentencias de 23 de octubre de 2020 ( Rec.206/2019), de 10 de diciembre ( Rec. 31/20220) y la de 28 de diciembre de 2020 ( Rec. 30/2020) - que son expresamente citadas por la actora y las posteriores de fechas 27 de noviembre de 2023 (Rec. 328/2022) y la de 4 de noviembre de 2024 (Rec 6/2024), a cuyos criterios se acomoda la pericia aportada junto con la demanda, vinculan el lucro cesante al destino concreto de los animales y a los precios efectivamente obtenidos en el mercado por ejemplares análogos de la explotación de los recurrentes.

Junto a estas partidas, los actores reclaman la compensación de los costes de personal asociados a la gestión de los siniestrosproducidos por los ataques de lobos y buitres. Se trata de los tiempos de trabajo extraordinario que el personal de la explotación ha de dedicar a la localización de los cadáveres, al acompañamiento de los agentes forestales y veterinarios en la inspección, a la protección del resto del ganado, a la revisión de cercados e infraestructuras dañadas y a la retirada y gestión de los restos, tareas que se añaden a las ordinarias de la explotación y que desplazan otras labores productivas. La pericia estima, de forma prudente, un mínimo de veinticuatro horas de dedicación por cada ataque, tomando como base las nóminas y el coste empresarial medio horario, cifrado en 9,45 euros, y aplicando el cálculo a nueve ataques, con independencia del número de animales muertos en cada uno. De este modo se cifra el coste de personal en 2.041,20 euros.

Esta Sala y Sección en nuestra sentencia 615/2018, de 2 de noviembre 2018 (Rec. 515/2017) , ya ha declarado que la reparación integral del daño ha de comprender no solo el valor de los animales muertos o lesionados, sino también los costes directa e inmediatamente derivados del siniestro, siempre que se acrediten mediante documentación suficiente y se muestren razonables en su cuantía, mencionando de modo expreso los avisos, citaciones, búsqueda de cadáveres, acompañamiento a los agentes y veterinarios, protección y traslado de animales. En línea semejante se ha pronunciado la Sala de Castilla y León (Sede de Burgos) en diversas resoluciones como las Sentencias de 18 de septiembre (Rec 109/2014), 24 de septiembre 2015 (Rec. 110/2014), 26 de enero de 2018 (Rec. 2/2017) que han considerado ponderada y adecuada la inclusión y valoración de estos costes de gestión en la indemnización debida, al integrar el cuadro de perjuicios derivados del ataque de fauna silvestre, dado que en nuestro caso, además, carecemos de otros elementos que los que nos ha facilitado la actora, toda vez que el informe, como dijimos en nuestra sentencia de 28 de febrero de 2022 (Rec. 10/2021) carecemos de una valoración alternativa.

De especial relevancia en el presente supuesto es la pretensión de indemnización por la pérdida de fecundidad en la explotación como consecuencia del estrés permanente derivado de la presencia y ataques de lobos. La parte actora, apoyada en informe veterinario y en estudios científicos específicos sobre los efectos de la predación en el comportamiento y reproducción del ganado, sostiene que el acoso continuado de los depredadores se traduce en reabsorciones embrionarias, descenso del índice de paridera, perturbación del celo y dificultades en la monta y fecundación, con una consiguiente disminución del número de nacimientos. Los peritos aluden a trabajos como los de Steele y otros autores que analizan tanto los efectos directos como los indirectos de la predación sobre la producción ganadera.

En el caso concreto de las ganaderías de los recurrentes, la pertenencia a la Real Unión de Criadores de Toros de Lidia nos permite disponer de un histórico fiable de censo de madres y porcentajes de paridera entre 2015 y 2023. Sobre la base del certificado emitido por la Asociación, se constata que la media conjunta de paridera era del 80,60 %, mientras que en el periodo objeto de estudio, diciembre de 2020 a diciembre de 2021, esa media desciende al 78,60 %. Los peritos estiman que este descenso del dos por ciento, aplicado a una población de doscientas cincuenta y tres vacas nodrizas existentes al inicio de los ataques, supone la pérdida de, al menos, cinco terneros que dejan de nacer y que constituyen un perjuicio indemnizable en concepto de lucro cesante.

La cuantificación de esta pérdida de fecundidad se realiza mediante la comparación entre la producción esperada para la tasa de nacimiento del 80,60 % y la efectivamente obtenida con una tasa del 78,60 %, proyectando la distribución habitual de los animales nacidos según su destino final dentro de la explotación de lidia y atendiendo, de nuevo, a los precios reales de mercado de sementales, hembras para vida y animales destinados a festejos populares o sacrificio. De este cálculo resulta un perjuicio económico total de 35.929,66 euros por este concepto.

La Administración demandada niega la existencia de una pérdida de fecundidad indemnizable apoyándose en un informe del Subdirector General de Producción Agroalimentaria que remite a índices de producción medios, tanto nacionales como de explotaciones de la Comunidad de Madrid, pero sin acompañar la documentación de base ni un análisis específico de la ganadería aquí considerada. Frente a ello, la parte recurrente aporta datos individualizados y contrastables de su propia explotación, lo que permite, en el ámbito indemnizatorio, dotar de solidez probatoria a la pretensión.

En este punto resulta de relevante la sentencia de la Sala del TSJ CastillaLeón (sede Burgos) la sentencia 42/2018, de 9 de marzo de 2018 (Rec 37/2017) , que, remitiéndose a su anterior Sentencia de 24 de septiembre de 2015 dictada en el recurso 110/2014, ha reconocido la procedencia de indemnizar los daños por pérdida de fecundidad cuando se acredita que la presencia constante del lobo reduce de forma significativa los índices de paridera por debajo de la media habitual para ese tipo de explotaciones. En aquella ocasión se partía de una tasa de paridera normal próxima al 85 o 90 por ciento y se constataba una reducción hasta un 60 o 65 por ciento, lo que suponía la pérdida de un número relevante de terneros al año. La Sala consideró razonable la valoración pericial tanto del daño emergente como del lucro cesante derivados de dicha merma reproductiva. La traslación de este criterio al caso presente se produce mediante el empleo de datos propios de la ganadería recurrente, sin acudir a promedios genéricos, y mediante una metodología explícita y verificable, lo que dota de consistencia a la partida indemnizatoria reclamada por este concepto, dado que el criterio utilizado por la Administración carece de un apoyo mínimamente sólido.

La suma de las partidas que mencionamos en este fundamento, en concreto (1)la de daño emergente por la muerte de los trece animales, (2)la de lucro cesante por la frustración de su destino económico tanto en los machos para lidia, como en las hembras reproductoras, (3)la referida a los costes de personal y (4)la referida a la pérdida de fecundidad arroja la cifra total de 120.966,76 euros cuya indemnización se solicita, cantidad que, como se ha expuesto, se apoya en criterios no desvirtuados en este procedimiento, y se basan en documentación contable y pericial ratificada en sede judicial y que, fundamentalmente, no ha sido desvirtuada por prueba y alegaciones de signo contrario por parte de la Administración demandada.

Todo lo anterior hace que debamos estimar el presente recurso, anulando, en su consecuencia el acto presunto recurrido, y, fijando a favor de los recurrentes una indemnización en la suma de ciento veinte mil novecientos sesenta y seis euros con setenta y seis céntimos de euro (120.966,76 euros) .

DECIMOTERCERO:A dicha cantidad habrán de añadirse los intereses legales desde la fecha de formulación de la demanda (1 de octubre de 2024), sin que procedan otros mecanismos de actualización, toda vez que consideramos que la indemnización anterior ha sido fijada como una como una deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda ya actualizada al momento de su determinación o fijación, y no al momento de producción del daño (por todas, sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo de fecha 21 de abril de 1998, dictada en el RCAs 7223 de 1993); procedimiento, ese, que parece especialmente adecuado en un caso como el de autos, en que la cantidad no fue determinado hasta la formulación de la demanda, pues no podemos olvidar que en la fase administrativa los recurrentes reclamaban practicamente el doble de la cantidad que, finalmente reclamaron en la demanda, y, es a partir de ese preciso momento en el que entendemos que la suma reclamada es, cuando menos liquidable.

y DECIMOCUARTO:Habiéndose acogido las pretensiones de los actores procede imponer a la Administración las costas de esta instancia a la luz de lo que dispone el art. 139.1 de la LJCA.

Dicho precepto establece en su primer párrafo:

"En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho."

Por su parte, el art. 139.4 del mismo Texto Legal, en su redacción vigente en el momento de la interposición del recurso, dispone:

"La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima."

En el presente caso se imponen las costas a la Administración demandada, al haber visto rechazadas todas sus pretensiones y no apreciar la Sala que existan serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, se limita el importe máximo que podrá reclamarse por todas las partes y todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, a la suma de MIL (1000) EUROS, todos los conceptos incluidos,en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía reclamada en el presente recurso y la actuación profesional desarrollada por las partes.

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,